El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, 

en ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, y 

CONSIDERANDO: 

Que mediante Resolución número 2343 del 26 de agosto de 2009, expedida por este Ministerio, se ordenó la imposición de una multa por valor de treinta y seis millones setecientos doce mil ciento dieciséis pesos ($36.712.116,00) M/CTE a la Unión Temporal Protevis - Andina, conformada por las Sociedades Protevis Limitada Protección Vigilancia Seguridad, con NIT. 860.526.793-0, y Compañía Andina de Seguridad Privada Ltda. - Andina Seguridad, con NIT. 860.032.347-8, por la mora presentada en el pago de los salarios del mes de junio correspondientes al personal de vigilancia que presta sus servicios a este Ministerio en desarrollo del contrato de prestación de servicios número 105 suscrito el 15 de diciembre de 2008, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de dicha resolución. 

Que la Resolución número 2343 del 26 de agosto de 2009 fue notificada personalmente al señor Carlos Alberto Casas Castillo, identificado con la cédula de ciudadanía número 79.859.380 de Bogotá, en su condición de representante legal de la Unión Temporal Protevis - Andina, quien a través de escrito radicado en el ministerio el 18 de septiembre de 2009, interpuso recurso de reposición contra la mencionada resolución. 

Que el ministerio a través de la Resolución número 3254 del 13 de noviembre de 2009, resolvió el recurso interpuesto por el señor Carlos Alberto Casas Castillo, confirmando en todas sus partes la resolución recurrida. 

Que la Resolución número 3254 del 13 de noviembre de 2009 fue notificada personalmente al representante legal de la Unión Temporal Protevis - Andina el 30 de noviembre de 2009. 

Que el artículo 5° de la Resolución número 2343 del 26 de agosto de 2009, establece: "En firme la presente providencia, publíquese de acuerdo con lo ordenado por el artículo 31 de la Ley 80 de 1993 y comuníquese a la Procuraduría General de la Nación y a la Cámara de Comercio de Bogotá, esto último conforme lo señalado en el numeral 6.2. del artículo 6° de la Ley 1150 de 2007". 

Que el señor Miguel Ángel Díaz, en su calidad de representante legal de la Compañía Andina de Seguridad Privada Ltda. Andina Seguridad, sociedad que como ya se dijo forma parte de la Unión Temporal Protevis-Andina con escrito del 6 de marzo de 2010 solicitó la modificación de la Resolución número 2343 del 26 de agosto de 2010, confirmada por la Resolución número 3254 de 13 de noviembre de 2009 y por lo tanto se exima a su representada de la multa impuesta, fundamentado en los siguientes hechos y razonamientos jurídicos: 

1. Hechos: 

- Con el objetivo de presentar oferta dentro de la Licitación Pública número 06 de 2008, Protevis Limitada Protección Vigilancia Seguridad y Compañía Andina de Seguridad Privada Ltda.,-Andina Seguridad, sociedades con personería jurídica, estructura administrativa y trabajadores con vinculación laboral independiente, mediante documento de fecha 14 de noviembre de 2008 constituyeron la Unión Temporal Protevis-Andina. 

- El documento de conformación de la Unión Temporal Protevis - Andina, estableció lo siguiente: 

"CLÁUSULA CUARTA: (...) En caso de adjudicación, cada empresa prestará los servicios que le corresponden en forma autónoma, con el equipo y personal que sea necesario para la culminación exitosa de los mismos de conformidad con sus porcentajes de participación" subrayado es nuestro (...) 

"QUINTA RESPONSABILIDADES. -.(...) En caso de que la mencionada licitación pública sea adjudicada a la UNIÓN TEMPORAL PROTEVIS - ANDINA la firma PROTEVIS LIMITADA PROTECCIÓN VIGILANCIA SEGURIDAD actuará como LÍDER Y REPRESENTANTE de la Unión Temporal. La responsabilidad de cada uno de los integrantes de la Unión Temporal, frente al cliente se regirá por las disposiciones que la Ley 80 de 1993 y demás disposiciones complementarias, contempla para este tipo de agrupaciones; por consiguiente las partes responderán solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto del contrato en caso de resultar adjudicado, pero respecto de las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato responderán de conformidad con la división del alcance de los trabajos" subrayado en (Sic) nuestro. (...) 

SÉPTIMA: DERECHOS Y OBLIGACIONES.- (...) PARÁGRAFO PRIMERO: Las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la UNIÓN TEMPORAL. Subrayado es nuestro. 

- El Ministerio emitió las Resoluciones números 2343 y 3254 del 26 de agosto y 13 de noviembre de 2009, respectivamente, las cuales, indica el recurrente, nunca fueron notificadas a la empresa Compañía Andina de Seguridad Privada Ltda. - Andina Seguridad. 

- El Representante Legal de Protevis Limitada Protección Vigilancia Seguridad presentó recurso de reposición contra la Resolución 2343 de 2009 sin tener en cuenta a la Compañía Andina de Seguridad Privada Ltda. - Andina Seguridad, compañía que siempre ha cumplido con las obligaciones referentes al pago de aportes a la seguridad social y parafiscales, como lo evidencian las planillas de pago que adjunta para ser tenidas como prueba de su dicho. 

- Compañía Andina de Seguridad Privada Ltda. - Andina Seguridad tuvo conocimiento de la existencia de la multa el 5 de febrero de 2010, fecha en la que evidenció dinero faltante en el pago mensual que hace el Ministerio a las cuentas de la Unión Temporal Protevis - Andina. 

- Según oficio de 30 de julio de 2009, suscrito por el representante legal de la Unión Temporal Protevis - Andina, el incumplimiento en pago de obligaciones laborales es por parte de Protevis Ltda., como se expresa en la Resolución número 2343 de 2009: "Que mediante comunicación del 30 de julio de 2009, con radicación en el Ministerio número 1-2009-024539 del 31 del mismo mes y año el representante legal de la Unión temporal Protevis - andina hizo entrega de las planillas de seguridad social de los funcionarios de Protevis Ltda. Subrayado nuestros que prestaron servicios en las instalaciones del Ministerio en las cuales se encuentran dos grupos, el primero con fecha de pago 24 de julio de 2009 y el segundo con fecha de pago 29 de julio de 2009, fechas estas que como se puede observar están muy distantes de la fecha en la cual debían efectuarse los aportes (octavo día hábil del mes)". 

-Con el fin de acreditar que la compañía Andina de Seguridad Privada Ltda. -Andina Seguridad no ha incurrido en los hechos aducidos en las resoluciones objeto de reproche, aporta copia simple de la relación de pago realizada por la empresa a salarios y aportes a seguridad social y parafiscales. 

2. Razonamientos Jurídicos: 

"¿Cuál es la diferencia entre Consorcio y Unión Temporal  

La diferencia se presenta en lo concerniente a la responsabilidad de sus miembros. Mientras que en el Consorcio las actuaciones, hechos y omisiones que se presenten en el desarrollo de la propuesta y del contrato afectan a todos los miembros que lo conforman, en las Uniones Temporales las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se imponen de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal, subrayado nuestro. 2. En concepto de la Procuraduría General de la Nación de fecha 23 de agosto de 2008 se consideró: (...) 

En la unión temporal, cada integrante responde a prorrata de su participación, y ninguno es solidario por las responsabilidad que le corresponde a otro integrante según su participación, lo que hace que los intereses individuales de cada integrante estén mucho más protegidos que en el consorcio, resaltado nuestro. (...) 

Ya anteriormente, en Sentencia C-414 de 1994, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, la misma Corte había abordado el tema de los consorcios y expresado en ese entonces: (...) En la exposición de motivos correspondiente al proyecto de ley sobre contratación administrativa que presentó el Gobierno a las Cámaras Legislativas, convertido luego en la Ley 80 de 1993, se expresó sobre el particular: (...) 

El artículo 7° de la mencionada ley se refiere al consorcio, pero en lugar de definir su contenido esencial, ofrece una relación descriptiva de la figura señalando los elementos instrumentales y vinculantes que lo conforman; es así como la norma determina que el consorcio surge "Cuando dos o más personas presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato". 

Se tiene de lo anterior que según la ley, el consorcio es un convenio de asociación, o mejor, un sistema de mediación que permite a sus miembros organizarse mancomunadamente para la celebración y ejecución de un contrato con el Estado, sin que por ello pierdan su individualidad jurídica, pero asumiendo un grado de responsabilidad solidaria en el cumplimiento de las obligaciones contractuales. 

Lo que se ha expresado para el consorcio puede aplicarse del mismo modo para la "unión temporal", si se tiene en cuenta el texto del numeral 2 del mismo artículo 7°. Sin embargo, la norma en cita introdujo a la figura una variante que justifica la diferencia con el consorcio y explica de paso su razón de ser. 

La exposición de motivos al proyecto de ley, explica dicha diferencia de la siguiente manera: "En cuanto a unión temporal, definida igualmente en el artículo 7°, puede decirse que se trata de una figura que reúne las características genéricas del consorcio, siendo su diferencia específica la posibilidad de que quienes la integran determinen cuál ha de ser el alcance y contenido de la participación de cada uno en la ejecución del objeto contratado, de tal manera que, sin perjuicio de la responsabilidad solidaria por el cumplimiento de la propuesta y del contrato, los efectos de los actos sancionatorios recaigan exclusivamente sobre la persona que incurrió en la falta o en el incumplimiento de que se trate. De esta forma se busca facilitar la participación conjunta de oferentes nacionales y extranjeros o de personas con capacidades económicas diferentes" Gaceta del Congreso número 75, 23 de septiembre de 1992, p. 20." 

Que en relación con los hechos referidos a la falta de notificación de las Resoluciones números 2343 del 26 de agosto de 2010 y 3254 del 13 de noviembre de 2009 a la Compañía Andina de Seguridad Privada Ltda. - Andina Seguridad, es necesario indicar que la información acerca del interesado en notificar las decisiones fue extractada de la documentación contenida en la oferta presentada por las empresas que conforman la Unión Temporal Protevis - Andina. En desarrollo de la Licitación Pública número 06 de 2008, dentro de la cual obra documento de constitución de la unión temporal, en el que se lee: "QUINTA RESPONSABILIDADES. (...) Mientras no se disponga otra cosa, las partes por el presente documento nombran como Representante Legal de la Unión Temporal a Carlos Alberto Casas Castillo (...) y como Representante Legal Suplente a Miguel Ángel Díaz García. (...) Igualmente quedan facultados para representar a la Unión Temporal judicial y extrajudicialmente ante cualquier autoridad pública o privada, de conformidad con lo preceptuado por la Ley 80 de 1993 y normas concordantes". (Subrayado fuera de texto). 

Que con el propósito de tener elementos de juicio para resolver la solicitud de modificación de la Resolución número 2343 del 26 de agosto de 2010 presentada por el Representante Legal de la Compañía Andina de Seguridad Privada Ltda. - Andina Seguridad, se solicitó el pronunciamiento de la interventoría del Contrato de Prestación de Servicios número 105 de 2008. 

Que la Coordinadora del Grupo Administrativa del Ministerio, en su condición de interventora del Contrato de Prestación de Servicios número 105 de 2008, se pronunció en los siguientes términos: 

"El contratista del Ministerio es la Unión Temporal - Protevis - Andina, por lo cual esta interventoría informó sobre el no cumplimiento oportuno de pago de salarios obligaciones de seguridad social y parafiscales, por parte del contratista, vale repetir, la unión temporal, dado que la Ley 80 de 1993 consagra que los miembros de una Unión Temporal responden solidariamente por el cumplimiento del contrato y de la propuesta. 

De otra parte, y de conformidad con los documentos allegados por Andina de Seguridad el 22 de abril de 2010, en los cuales se cuenta con los comprobantes de pago de planilla, se verifica fechas de pago y se puede establecer que para el caso de las personas que laboralmente se encuentran vinculadas a Compañía Andina de Seguridad los pagos se han llevado a cabo en las fechas que corresponde, a diferencia de las personas vinculadas laboralmente a Protevis, en las que se observa que las fechas de pago son posteriores a la fecha en que debió realizarse aquel". (Subrayado fuera del texto). 

Que revisadas las fotocopias de los "Resúmenes de Pago por Administradora Aportes en Línea" allegadas con la solicitud de modificación, aportante Compañía Andina de Seguridad Privada Ltda., NIT número 860.032.347-8, correspondientes a los aportes a seguridad social y parafiscales de los meses junio y julio de 2009, meses tenidos en cuenta en la Resolución número 2343 del 26 de agosto de 2010 para efectos de la imposición de la multa, los pagos se efectuaron dentro de la fechas límites. 

Que el numeral 2 del artículo 7° de la Ley 80 de 1993, al definir la unión temporal, indica: 

"Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal". (Subrayado y negrilla fuera de texto). 

Que al respecto de la distribución de la responsabilidad entre los miembros que conforman la Unión Temporal, el tratadista colombiano Juan Ángel Palacio Hincapié, en su obra "La Contratación de las Entidades Estatales", Sexta Edición 2010, página 147, señala: 

"El régimen de la Unión Temporal es el mismo que para los Consorcios, salvo en lo relacionado con la distribución de la responsabilidad entre los miembros que la conforman, es una figura nueva traída por la Ley de Contratación. Su estructura es idéntica a la del Consorcio por cuanto en ambas figuras se encuentra la presentación de una propuesta en forma conjunta, para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, asumiendo solidariamente el cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato. 

La Unión Temporal, teniendo en cuenta los motivos que han inspirado al legislador, busca facilitar la participación conjunta de los oferentes nacionales y extranjeros, en forma que cada participante asuma la consecuencia de la falta en que haya incurrido o del incumplimiento a su cargo, soportando los efectos sancionatorios". (Subrayado fuera del texto). 

Que de conformidad con todo lo antes expuesto y dado que está probado que la sociedad Compañía Andina de Seguridad Privada Ltda., - Andina Seguridad, con NIT 860.032.347-8, no incurrió en el incumplimiento de sus obligaciones relacionadas con el pago oportuno de los salarios del personal de vigilancia que presta el servicio en el Ministerio y con el pago de los aportes de seguridad social y parafiscales de las mismas personas, a fin de no causarle un agravio injustificado, esta entidad se ve en la necesidad de revocar parcialmente la Resolución número 2343 del 26 de agosto de 2009, confirmada mediante la Resolución número 3254 del 13 de noviembre de 2009, con el fin de excluir a dicha sociedad de la sanción impuesta a través de la citada providencia a la Unión Temporal Protevis - Andina. 

Que el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, en relación con la revocatoria directa de los actos administrativos, dispone: "Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona". (Negrilla fuera de texto). 

Que así mismo el artículo 71 ibídem, reza: "La revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda" (Negrilla fuera de texto). 

En mérito de lo expuesto, 

RESUELVE: 

Notifíquese y cúmplase. 

Dada en Bogotá D. C., a 21 de mayo de 2010. 

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, 

Luis Guillermo Plata Páez.