Norma demandada: ARTICULO 54 DEL DECRETO LEY NUMERO 1707 DE 1960
EL CONTROL FISCAL EN EL MARCO DE LA ORGANIZACION DEL ESTADO, HA TENIDO CARACTERISTICAS ESPECIFICAS QUE ACUSAN SU INDIVIDUALIDAD Y SU AUTONOMIA. FACULTADES EXTRAORDINARIAS, REORGANIZACION DE LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CAUCA. “MORAL POLITICA”.
Inexequible el artículo 54 del Decreto 1707 de 1960.
Corte Suprema de Justicia Sala Plena
Sentencia número 22.
Referencia: Proceso número 1257.
Norma demandada: artículo 54 del Decreto-ley número 1707 de 1960.
Actores: Diego Younes Moreno y Blanca del Socorro Murgueitio.
Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano.
Aprobada por Acta número 10.
Bogotá, D. E., marzo veintiocho (28) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).
I. LA DEMANDA
Diego Younes Moreno y Blanca del Socorro Murgueitio, en su condición de ciudadanos, y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional y “en defensa del orden jurídico”, solicitan a la Corte: “declare inexequibles los incisos del artículo 54 del Decreto-ley 1707 de 1960” que transcriben.
Admitida en su oportunidad dicha demanda por reunir los requisitos formales de rigor, y escuchada la Procuraduría General de la Nación, corresponde a la Corte tomar la decisión respectiva.
II. LA NORMA ACUSADA
La transcripción literal de la norma demandada, comprendidos los acápites correspondientes, es la siguiente:
«DECRETO NUMERO 1707 DE 1960
(julio 18)
“Por el cual se reorganiza la Corporación Autónoma Regional del Cauca”.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones legales, y en especial de las extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1958, oído el concepto favorable del Consejo de Ministros,
DECRETA:
…………………..
Artículo 54. La Corporación tendrá un Auditor Fiscal, dependiente del Contralor General de la República, que será elegido por el Consejo Directivo de la Corporación de terna que al efecto pase el Contralor.
El personal subalterno de la Auditoría Fiscal será determinado por el Contralor General de la República y nombrado por el Auditor Fiscal.
La remuneración del personal y demás gastos de la Auditoría Fiscal, serán fijados por el Contralor General de la República y cubiertos por la Corporación.
Para la vigilancia de la gestión fiscal, la Contraloría General de la República adoptará sistemas apropiados a la naturaleza de la Corporación, respetando su autonomía administrativa y consultando, para facilitar su funcionamiento y el cumplimiento de sus finalidades, su carácter de organismo descentralizado, encargado de aplicar la técnica y los sistemas modernos para la administración de empresas de servicio público».
III. NORMAS DE LA CONSTITUCIÓN QUE SE DICEN VIOLADAS
Consideran al respecto los actores:
“La disposición transcrita, que es la que se demanda, viola los artículos 2o, 20, 55, 59, 60, 76 ordinal 12; y 118.8 de la Constitución Nacional por los motivos que se expresan a continuación”.
IV. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
a) Empiezan los actores por afirmar que al dictar las normas acusadas, el Gobierno “penetró en un área que no le había autorizado el Congreso en la Ley 19 de 1958, como lo es la del control fiscal”, y luego de transcribir y comentar el texto del artículo 18 de dicha ley, artículo que contiene las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo por el Congreso, concluyen al respecto:
“En consecuencia, no había facultad alguna para que el Gobierno determinara cómo se designa al funcionario que ha de ejercer el control fiscal, menos para dejar esa elección en manos de la propia corporación, aunque de terna que presentare el Contralor, y tampoco para establecerle un régimen de excepción a la CVC frente a los demás establecimientos públicos.
De otra parte, el inciso segundo del artículo 18 de la Ley 19 de 1958, autorizó para fijar los empleos indispensables para la prestación de los servicios de los ministerios, departamentos administrativos e institutos oficiales o semioficiales dotados de personería jurídica independiente, pero no lo facultó para crear o fijar cargos del control fiscal de la Contraloría ni para establecer condicionamientos o limitaciones a la facultad constitucional del Contralor para proveerlos, como resultó haciéndolo la norma demandada, que creó el cargo de Auditor Fiscal para la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC”.
Terminan los demandantes este aspecto de los cargos de inconstitucionalidad expresando que a su juicio las facultades que el Congreso otorgue al Gobierno “en materias fiscales y de control fiscal” son de interpretación restringida, y luego de citar algunos ejemplos concluyen este aspecto de la impugnación afirmando:
“Es por eso que el legislador, cuando ha considerado conveniente otorgar facultades extras para determinar o modificar el régimen del control fiscal, lo ha hecho de manera clara, precisa y perentoria”.
Agregan además los actores que las normas demandadas violan también el artículo 60 de la Constitución. Precisan ciertamente que:
“Dispone el inciso segundo del artículo materia de la acción que ‘el personal subalterno de la auditoría fiscal será determinado por el Contralor General de la República y nombrado por el Auditor Fiscal’ lo cual desconoce postulados clarísimos de la Carta, pues la creación de cargos en la Contraloría es facultad del Congreso, no del Contralor como lo establece el artículo acusado, y los nombramientos o provisión de los empleos creados por aquél, los hace el Contralor solamente, y no los auditores, según lo pregona el artículo 60 de la Constitución Nacional en su numeral 5 que dice que corresponde al Contralor ‘Proveer los empleos de su dependencia que haya creado la Ley’ (subrayamos)”.
También advierten los actores que la circunstancia de que el personal de control sea pagado por la Corporación Autónoma Regional del Cauca y no por la Contraloría, “acaba por terminar la poca o ninguna autonomía que pudiera quedar al sistema de control que se acusa”. Expresan igualmente que dada la naturaleza y el origen de la institución parlamentaria en relación con las rentas y gastos públicos” no es posible pensar que el Congreso se pueda desprender de ellas de manera vaga, imprecisa o indeterminada”, para sintetizar su pensamiento en el sentido de que:
“Todos los apartes demandados violan pues el artículo 59 de la Constitución... puesto que no fue el Congreso quien resultó determinando la modalidad de control fiscal, sino fue el propio ejecutivo, el vigilado, quien lo hizo, y además sin facultades para ello. Los principios constitucionales que soportan el control fiscal parten de la base de que el órgano que lo ejerza tenga la suficiente autonomía para adelantarlo. En el más estricto sentido, esta labor de control debería desarrollarla el Congreso, pero no lo puede hacer por razones puramente prácticas. Por eso existe la Contraloría como delegada del Congreso para adelantar la labor de la fiscalización del gasto público, dentro del régimen que para ese efecto señale la ley”.
Como corolario de todo lo anterior expresan los demandantes que se violan los artículos 2°, 20 y 55 de la Carta Fundamental, para concluir manifestando que los cargos son en síntesis:
“1o. Extralimitación en el ejercicio de unas facultades extraordinarias.
2o. Variación de las competencias constitucionales en las materias relacionadas con creación de cargos y provisión de los mismos en la Contraloría General de la República.
3o. Desconocimiento del principio de la autonomía del control fiscal.
4o. Omisión del organismo previsto en la Carta para ejercerlo, y que es la Contraloría General de la República”.
Los actores allegaron con la demanda el Diario Oficial número 30304 del 13 de agosto de 1960 (fls. 11 y ss.), en el cual se promulgó el Decreto número 1/07 de 1960 al cual pertenecen los artículos sometidos al juicio constitucional de la Corte.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA
Mediante el concepto número 844 del 19 de noviembre del año de 1984, la Procuraduría General de la Nación descorrió el traslado dispuesto por la Constitución (fls. 17 y ss.), concepto en el cual solicita a la Corte “declare inexequibles los cuatro primeros incisos del artículo 54 del Decreto número 1707 de 1960”.
a) Hace el Ministerio Público su análisis de constitucionalidad en el orden seguido por la demanda; así alude en primer lugar al cargo de extralimitación por el Gobierno de las facultades otorgadas por el Congreso, para lo cual se refiere concretamente a los artículos 18 y 26 de la correspondiente Ley de Facultades, concluyendo en punto a tal cuestionamiento constitucional que el Ejecutivo carecía de facultades extraordinarias para legislar sobre el control fiscal y que en consecuencia:
“El Presidente de la República, al expedir las disposiciones acusadas en el proceso bajo referencia, que versan precisamente sobre la mencionada tarea fiscal de la Contraloría General, a través de un Auditor Fiscal, ante la CVC, se excedió en el uso de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 26 de la Ley 19 de 1958, esto es, desbordó los poderes extraordinarios de que fue investido o, para decirlo de otro modo, se extralimitó en el ejercicio o desarrollo de las atribuciones conferidas por el Congreso, con lo cual quebrantó los artículos 2°, 55, 59, 60, 76.12 y 118.8 de la Carta Fundamental”;
b) Más adelante estudia el Ministerio Público el problema a la luz del artículo 60 de la Carta y concretamente de su ordinal 5 a cuyo tenor se faculta al Contralor para proveer los empleos de su dependencia “que haya creado la ley”, precisa que tal artículo corresponde a la reforma constitucional de 1968, y en tal sentido concluye:
“Lo anterior significa que en cuanto a la parte subrayada del inciso primero del artículo 54 del Decreto 1707 de 1960 se habría operado la figura de inconstitucionalidad sobreviniente. Empero, conforme a la reforma constitucional de 1945, se faculta al Contralor General para ‘proveer los empleos de su dependencia creados por la ley’, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 94 del Acto Legislativo número 1 de 1945. Respecto de esta atribución, la reforma de 1968 cambió el giro ‘creados por la ley’, que había introducido el A.L. de 1945 por el de que ‘haya creado la ley’. De todas maneras cuando se profirió el Decreto 1707 de 1960, correspondía al Contralor General proveer los empleos de su dependencia ‘creados por la ley’, y actualmente compete al mismo funcionario fiscalizador proveer los empleos de su dependencia ‘que haya creado la ley’. En consecuencia, frente a tal atribución 5ª del artículo 60 de la Carta Política, conferida al Contralor General de la República, es inexequible la parte subrayada del inciso primero del artículo 54 materia de acusación de inconstitucionalidad ('... que será elegido por el Consejo Directivo de la Corporación, de terna que al efecto pase el Contralor’).
Igualmente, el inciso 2o del mismo artículo transgrede la Constitución, al autorizar que el auditor, así designado, nombre todo el personal de su dependencia, cuando el numeral 5o del canon 60 de la Carta otorga tal atribución al Contralor General de la República”;
c) Por último el Ministerio Público extiende su análisis crítico al acusado inciso 4 del artículo 54 del Decreto 1707 según el cual, para la vigilancia de la gestión fiscal, la Contraloría adoptará sistemas apropiados a la naturaleza de la Corporación, pero “respetando su autonomía administrativa y consultando, para facilitar su funcionamiento y el cumplimiento de sus finalidades, su carácter de organismo descentralizado”, para concluir que a su juicio:
“Lo anterior resulta opuesto a la independencia del Contralor que le consagra expresamente el numeral 2 del artículo 60 de la Constitución: ‘Prescribir los métodos de la contabilidad de la Administración Nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales’ ”.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. Competencia.
Los preceptos impugnados forman parte de un Decreto-ley, dictado por el Ejecutivo, por lo tanto, en uso de facultades extraordinarias trasladadas por el Congreso. Consiguientemente según lo dispuesto por el artículo 214 de la Carta Política, es competente para conocer de su constitucionalidad la Sala Plena de la Corte, previo estudio de su Sala Constitucional.
Segunda. Las facultades extraordinarias.
Al proceder a dictar el Decreto número 1707 de 1960, el Gobierno invocó las facultades extraordinarias previstas en la Ley 19 de 1958, afirmando al efecto que:
“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones legales, y en especial de las extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1958, oído el concepto favorable del Consejo de Ministros, y
CONSIDERANDO:
1º. Que conforme al artículo 18 de la Ley 19 de 1958, el Gobierno con el objeto de coordinar los distintos servicios públicos, darles dirección adecuada y proveer a su más eficaz y económico funcionamiento, reorganizará los Ministerios, Departamentos Administrativos e instituciones oficiales o semioficiales, dotados de personería jurídica independiente.
2o. Que uno de los métodos más eficaces para la Administración de programas de fomento es el establecimiento de cuerpos autónomos regionales, en cuya dirección tengan parte especial los vecinos especialmente vinculados a las zonas o regiones donde estos cuerpos ejercerán funciones.
3o. Que la Corporación Autónoma Regional del Cauca es un establecimiento público de este género, y que es necesario proveer a su reorganización y dictar normas para su funcionamiento”.
Y, por su parte, el artículo 18 de la Ley 19 de 1958, que le proporcionó al Ejecutivo las bases constitucionales para dictar las normas acusadas, había dispuesto que:
“El Gobierno con el objeto de coordinar los distintos servicios públicos, darles dirección adecuada, y proveer a su más eficaz y económico funcionamiento, reorganizará los Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales y semioficiales dotados de personería jurídica independiente, y hará entre ellos la distribución de los negocios según sus afinidades, conforme al inciso segundo del artículo 132 de la Constitución Nacional.
Igualmente fijará los empleos indispensables para la prestación de aquellos servicios, y señalará sus remuneraciones en armonía con lo previsto en la presente ley.
En el desarrollo de lo dispuesto por el inciso primero de este artículo se tomarán en cuenta las medidas sobre descentralización de que trata el Capítulo 4o de la presente Ley”.
También constituye fundamento de los preceptos demandados, el artículo 26 de la misma Ley 19 de 1958, artículo que dispone a su turno:
“Artículo 26. Con el preciso y exclusivo objeto de que pueda dar cumplimiento a las disposiciones de la presente Ley, en cuanto ello exceda el ejercicio de la potestad reglamentaria, invístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias de acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, hasta el 20 de julio de 1960. Los Decretos que se dicten en uso de estas facultades serán sometidos previamente a la aprobación del Consejo de Ministros.
Pese a la amplitud de las facultades consagradas por el Congreso en el artículo anterior, otorgadas al Ejecutivo según una fórmula inusual “con el exclusivo objeto de que pueda dar cumplimiento a las disposiciones de la presente Ley, en cuanto ello exceda el ejercicio de la potestad reglamentaria” (subrayas de la Corte), ellas no permiten ciertamente la posibilidad de que puedan dictarse con base en las mismas, medidas relativas al ejercicio del “Control Fiscal”, toda vez que para ello es necesario que el Congreso lo haya precisado de manera clara e inequívoca. No habiéndolo hecho, no podía el Ejecutivo sin agravio de la Constitución y en particular de los artículos 76.12 y 118.8 de la misma entrar a legislar sobre la citada materia del ‘Control Fiscal’, su organización y su ejercicio, y desde luego ajustándose a los preceptos constitucionales.
Tradicionalmente, el Control Fiscal en el marco de la organización del Estado, ha tenido características específicas que acusan su individualidad y su autonomía, a tal punto que la Constitución no lo consagra en aquellos títulos que regulan concretamente las ramas habituales del Poder Político, lo cual, entre otras cosas ha conducido con harta frecuencia a que la doctrina le atribuya la fisonomía de una rama independiente de tal Poder. Consiguientemente no hay duda alguna en el caso en examen que si el Congreso hubiere pretendido atribuirle al Ejecutivo facultades para definir la organización y funcionamiento del Control Fiscal así lo hubiera dicho en forma precisa, con más veras, si se tiene en cuenta que justamente el Congreso y particularmente la Cámara de Representantes participan constitucionalmente de algunas funciones propias del citado Control Fiscal. Lo anterior por lo tanto, a la luz de la disciplina constitucional de las facultades extraordinarias, cuyos contornos ha precisado reiteradamente la jurisprudencia de la Corte, destacando a menudo, que si bien dichas facultades pueden ser de gran amplitud, ésta en ningún caso puede excluir la precisión de las mismas, sería más que suficiente para evidenciar la inexequibilidad de las normas acusadas, como quiera que las normas acusadas no corresponden en modo alguno a las facultades otorgadas por el Congreso.
Tercera. Autonomía del Contralor.
Dispone el artículo 60 de la Constitución en su ordinal 5o el cual como lo ha reconocido la corte “es exactamente el mismo texto que perteneció al numeral 5 del artículo 94 del Acto Legislativo número 1 de 1945” (Sentencia de noviembre 10 de 1977), lo siguiente:
“Artículo 60. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:
………….
5ª. Proveer los empleos de su dependencia que haya creado la Ley”.
Y, en abierta contradicción con este precepto constitucional, el artículo 54 acusado, dispone que la Corporación Autónoma del Cauca tendrá un Auditor Fiscal dependiente de la Contraloría General de la República “elegido por el Consejo Directivo de la Corporación, de terna que al efecto pase el Contralor”, lo que significa que la entidad nominadora del mentado Auditor Fiscal es la propia Corporación, sin que le reste para nada dicho carácter el hecho de que tal nombramiento se haga con base en una terna elaborada por el Contralor General, mermado subterfugio que de todas maneras sustrae el nombramiento de los postulados constitucionales quitándole a la Contraloría los poderes que le otorga la Carta, y entregándoselos en cambio sin fundamento constitucional de ninguna naturaleza a un Establecimiento Público.
Como es obvio, igual cosa puede predicarse de la disposición acusada según la cual el personal subalterno de la Auditoría Fiscal “será nombrado por el Auditor Fiscal”.
Importa señalar que la ya citada sentencia de la Corte del 10 de noviembre de 1977, al estudiar un caso similar al que es objeto del presente proceso de constitucionalidad, expuso su criterio al respecto en la siguiente forma:
“De un lado, en el terreno constitucional, la circunstancia de que una entidad o funcionario tenga facultad para nombrar no excluye en modo alguno que la ley pueda poner a esa facultad limitantes, tales como condiciones, requisitos, calidades, períodos, etc., como resulta por ejemplo del artículo 62. De manera que no siempre donde se entrega la facultad de nombrar hay que entender que ella se practique sin condiciones ni limitaciones, pero sin el extremo de que resulte afectada la competencia constitucional nominadora”.
Se trataba en tal ocasión del nombramiento del Contralor Auxiliar, realizado por el Presidente de una lista elaborada por el Contralor General. Si bien no cabe hablar de una gravedad mayor o menor en la violación de la Carta Fundamental, resulta pertinente tomar en consideración que en el caso en examen se llega al extremo de entregar la facultad nominadora, no ya al Presidente de la República, sino al Consejo Directivo de un Establecimiento Público.
Deviene consiguientemente contrario a la “moral política” como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte, y por supuesto también a las condiciones propias del Estado de Derecho, como también en última instancia a la estructura democrática del país, que los funcionarios encargados de realizar el control de las actividades de un determinado organismo, sean a la postre nombrados por él mismo.
Tampoco resulta adecuado a los elevados fines de los sistemas de control en general y del Control Fiscal en particular, y se presta más bien a viciosas prácticas administrativas, que los funcionarios que lo ejerzan sean pagados, y pertenezcan a la nómina de la entidad sujeta a dicho control.
Dispone también el ordinal 2o del citado artículo 60 de la Constitución, que corresponde al Contralor General de la República:
“2a Prescribir los métodos de la contabilidad de la Administración nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales”.
El último inciso del artículo acusado viene igualmente a constituir una cortapisa y una limitación a las atribuciones anteriores del Contralor, una forma en último análisis de coartar la autonomía de la máxima autoridad encargada por el Constituyente de realizar el Control Fiscal de la Administración.
Opuesto por lo tanto el texto acusado a los preceptos de la Constitución que se dejan precisados, como también a lo dispuesto en los artículos 2o y 55 de la misma, se dispondrá su inexequibilidad por la Corte.
VII. DECISIÓN:
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y escuchada la Procuraduría General de la Nación,
RESUELVE:
DECLÁRANSE INEXEQUIBLES por ser contrarios a la Constitución, los preceptos siguientes del artículo 54 del Decreto número 1707 de 1960 "Por el cual se reorganiza la Corporación Autónoma Regional del Cauca:
“Artículo 54. La Corporación tendrá un Auditor Fiscal, dependiente del Contralor General de la República, que será elegido por el Consejo Directivo de la Corporación, de terna que al efecto pase el Contralor.
El personal subalterno de la Auditoría Fiscal será determinado por el Contralor General de la República y nombrado por el Auditor Fiscal.
La remuneración del personal y demás gastos de la Auditoría Fiscal, serán fijados por el Contralor General de la República y cubiertos por la Corporación.
Para la vigilancia de la gestión fiscal, la Contraloría General de la República adoptará sistemas apropiados a la naturaleza de la Corporación, respetando su autonomía administrativa y consultando, para facilitar su funcionamiento y el cumplimiento de sus finalidades, su carácter de organismo descentralizado, encargado de aplicar la técnica y los sistemas modernos para la administración de empresas de servicio público”.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Alfonso Reyes Echandía, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Hernando Baquero Borda, José Alejandro Bonivento Fernández, Fabio Calderón Botero, Hernando Morales Molina, Conjuez; Manuel Enrique Daza A., Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, José Eduardo Gnecco Correa, Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil.