300Corte SupremaCorte Suprema30030020219199102092448203Jaime Sanín Greffenstein199125/04/1991199102092448203_Jaime Sanín Greffenstein_1991_25/04/1991300202171991
Adelaida Angel Zea.1991020924482032448ARTICULO 62 DEL DECRETO 2304 DE 1989. REVISIÓN POR PARTE DEL CONSEJO DE ESTADO DE LOS CONTRATOS DE EXPLORACIONES Y EXPLOTACIONES PETROLERAS Y MINERASIdentificadores30030068198true1146292original30068223Identificadores

Norma demandada:  ARTICULO 62 DEL DECRETO 2304 DE 1989. REVISIÓN POR PARTE DEL CONSEJO DE ESTADO DE LOS CONTRATOS DE EXPLORACIONES Y EXPLOTACIONES PETROLERAS Y MINERAS


Corte Suprema de Justicia - Sala Plena

Referencia: Expediente número 2230.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62 del Decreto 2304 de 1989. Revisión por parte del Consejo de Estado de los contratos de exploraciones y explotaciones petroleras y mineras.

Demandante: Adelaida Angel Zea.

Magistrado Ponente: Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.

Aprobada por Acta No. 16.

Bogotá, D.E., veinticinco (25) de abril de mil novecientos noventa y uno (1991).

I. ANTECEDENTES

Haciendo uso del derecho que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional, la ciudadana Adelaida Angel Zea, acude ante esta Corporación con solicitud de que se declare inexequible el artículo 62 del Decreto 2304 de 1989, por cuanto contraría los artículos 76-12 y 118-8 del Estatuto Superior.

Recibido el concepto fiscal, procede la Corte a resolver la demanda.

II. NORMA ACUSADA

El texto de la disposición impugnada es el que se transcribe a continuación:

“Artículo 62. Los contratos sobre exploraciones y explotaciones petroleras y mineras, cualquiera que sea su clase o modalidad, deberán someterse a la revisión del Consejo de Estado cuando su cuantía sea igual o superior a la contemplada en el artículo 253 del Código Contencioso Administrativo.”

III. FUNDAMENTOS DE LA ACUSACIÓN

Según la demandante la norma acusada desbordó el límite material de las facultades contenidas en la Ley 30 de 1987, por dos aspectos a saber:

1. Porque al disponer el artículo impugnado que todos los contratos sobre exploraciones y explotaciones petroleras y mineras deben ser revisados por el Consejo de Estado cuando su cuantía sea superior a la señalada en el artículo 253 del Código Contencioso Administrativo “sobrepasa el marco funcional, orgánico y material de la rama jurisdiccional del poder público y se interna en el proceso de formación de la voluntad generadora de efectos jurídicos de las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, que celebran esta clase de convenciones”, es decir, que se vino a “regular aspectos concernientes a la voluntad de negociación de los sujetos de derecho ajenos por completo a la rama jurisdiccional del poder público”, para lo cual no estaba facultado el legislador extraordinario.

2. Que al Presidente se le autorizó para “modificar el actual régimen de competencias de las distintas autoridades jurisdiccionales y del Ministerio Público, pero no para asignar nuevas funciones a estas autoridades y por consiguiente definir nuevas competencias, como ocurrió en el caso de estudio, en el cual la facultad de revisión de los contratos a que hace referencia la norma acusada era tarea que no existía, pues el artículo 254 del Código Contencioso Administrativo, que la consagraba para ciertos casos fue derogado expresamente por el artículo 325 del Código de Minas (Dec. 2655/88)”.

Por estas razones considera la demandante que se han infringido los artículos 76-12 y 118-8 del ordenamiento superior.

IV. EL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador General de la Nación pide a la Corte declarar inexequible el mandato acusado con base en el siguiente argumento:

La autorización contenida en el literal c) del artículo 1° de la Ley 30 de 1987 que facultaba al Presidente de la República para modificar el actual régimen de competencia de las autoridades jurisdiccionales “no sólo lleva implícito el concepto de preexistencia del acto, sino porque la locución ‘actual’ no deja duda de tal exigencia al significar, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua ‘lo que existe, sucede o se usa en el tiempo de que se habla’ ” y como la norma que consagraba la revisión por parte del Consejo de Estado de los contratos de exploración y explotación de minerales energéticos, como también los referentes a minas de metales preciosos ubicados en el lecho y ribera de los ríos navegables desapareció del ordenamiento jurídico en virtud de su derogatoria expresa consagrada en el artículo 325 del Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas), mal podía el Ejecutivo dictar la disposición demandada creando nuevamente esta competencia, actuación con la cual se extralimitó en el uso de las atribuciones concedidas y por ende se violó el artículo 118-8 del Estatuto Superior”.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a) Competencia

Esta Corporación es tribunal competente para resolver la demanda presentada, por dirigirse contra una disposición que forma parte de un decreto dictado por el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades extraordinarias que le confirió al Presidente de la República la Ley 30 de 1987 (art. 214 C. N.).

b) Aclaración previa

Ciertamente, como lo afirman la demandante y el Procurador General de la Nación, el artículo 62 del Decreto 2304 de 1989 que en esta oportunidad es motivo de impugnación, ya había sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte dentro del proceso constitucional número 2059, que concluyó con la sentencia número 77 del 12 de junio de 1990, en la cual se declaró exequible. Sin embargo, la Corporación dejó claramente anotado en dicho fallo que tal decisión se limitaba al estudio de los puntos relativos a que “los procesos contencioso administrativos se encuentran comprendidos dentro de la noción genérica de procesos judiciales y por tanto eran susceptibles de modificaciones en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 30 de 1987 y en lo referido al límite temporal de las facultades”, dejando de esta forma el campo abierto a futuras demandas contra la misma norma por aspectos distintos a los enunciados.

Posteriormente, dentro de los procesos números 2074 y 2075 se acusó nuevamente el citado artículo y fue así como en el primer caso la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud de la demanda y en el segundo ordenó estar a lo resuelto en la sentencia número 77 de junio 12 de 1990, a la que acaba de aludirse, por cuanto el cargo formulado se identificaba plenamente con el invocado en esa ocasión.

Como en el presente caso los motivos para pedir la declaratoria de inexequibilidad difieren de los analizados por esta colectividad en los fallos citados, procede la Corte a emitir pronunciamiento de mérito.

c) Perfeccionamiento de los contratos

Conforme a las normas de derecho privado es regla general que los contratos nacen a la vida jurídica con el solo acuerdo de voluntades, por lo que se les llama consensuales. Si el contrato es solemne, entonces es de aquellos que deben constar por escrito y dicho acuerdo se perfecciona con la suscripción o firma del mismo por las partes contratantes, salvo que se exija una formalidad especial, como sería por ejemplo el requisito de la escritura pública. Existen además contratos que exigen la entrega de la cosa y por eso son llamados reales.

En el campo de la Administración Pública los contratos, salvo algunas excepciones, no se perfeccionan con la sola firma del contrato, sino que además de ésta y obviamente del cumplimiento de los elementos esenciales que debe contener todo contrato (capacidad, consentimiento, objeto lícito y causa lícita), requieren la observancia de otros requisitos que establece la ley en distintos ordenamientos de acuerdo con la clase de contrato, entidad contratante, etc., exigencias sin las cuales el contrato no nace a la vida jurídica o nace viciado de nulidad.

Dentro de tales requisitos o formalidades se pueden citar algunas como las contenidas en el artículo 51 del Decreto 222 de 1983 -Estatuto Contractual de la Nación y las entidades descentralizadas- que se relacionan con la autorización legal para celebrar el contrato, el registro presupuestal, constitución y aprobación de garantías, concepto del Consejo de Ministros, revisión del contrato por el Consejo de Estado, publicación del contrato en el Diario Oficial, pago de impuestos, etc.

Igualmente, el Código de Minas (Decreto 2655 de 1988) que regula los contratos de dicha especialidad, también consagra disposiciones relativas a su perfeccionamiento dentro de las cuales se encuentran varias de las exigencias enunciadas en el Decreto 222 de 1983 y otras, como la aprobación del contrato por parte del Ministerio, etc.

Para el caso de estudio únicamente se hará referencia a la revisión del contrato por parte del Consejo de Estado, por ser éste el de interés para resolver la demanda.

d) “Revisión de los contratos por parte del Consejo de Estado

Tal como se dejó anotado, la revisión de los contratos por parte del Consejo de Estado en los 'eventos en que la ley lo exige, es requisito indispensable para el perfeccionamiento del mismo, de tal forma que si esta actuación no se lleva a cabo, el contrato no existe todavía y por ende no puede ejecutarse, tal como se desprende del artículo 51 del Decreto 222 de 1983, en cuanto a su perfeccionamiento y el 299 ibídem y el 255 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a su ejecución.

La revisión de los contratos de la Administración por parte del Consejo de Estado se encuentra regulada en el Código Contencioso Administrativo, artículos 253 y ss., y consiste en confrontar el contrato con las normas legales vigentes con el fin de determinar si éste se ajusta o no a la ley en lo relacionado con los puntos a que hace alusión el artículo 256 ibídem, a saber: Autorización legal en virtud de la cual el contrato se celebra; competencia de los funcionarios; capacidad de las demás partes que intervienen en el contrato; régimen legal de las estipulaciones acordadas y prescripciones de orden fiscal.

Dicha labor, que está a cargo de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es una función administrativa y el acto por medio del cual se declara ajustado a la ley un contrato, es un acto administrativo “no sólo porque culmina una actuación administrativa (la de perfeccionamiento) en aquellos contratos en que por la ley requieren esa revisión, sino porque la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación y el Tribunal en su caso, al proferir su dictamen no actúa en ejercicio de su competencia jurisdiccional propia, sino que cumple una actividad netamente administrativa, asignada por la ley” (C.E. Sent. de 22 de mayo de 1987. Sección Tercera).

e) La acusación

El fundamento de la acusación, como se expresó en el punto III de este proveído, se contrae exclusivamente al posible exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias señaladas en el literal c) del artículo 1º de la Ley 30 de 1987, tema que puede desarrollarse en los siguientes términos.

f) Las facultades extraordinarias

Como se recordará la Ley 30 de 1987 en su artículo 1º confirió atribuciones al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley sobre los asuntos que allí expresamente se consagran, dentro de los que cabe destacar el contenido en el literal c), que es el que sirvió de fundamento al Gobierno para expedir el precepto demandado, de conformidad con el cual el ejecutivo estaba facultado para “modificar el actual régimen de competencia de las distintas autoridades jurisdiccionales”, autorización que en sentir de la Corte es clara y precisa pero que no debe interpretarse en la forma estricta y exclusivamente gramatical como lo hacen la demanda y la vista fiscal.

f.1. Ciertamente, como se sostiene en esas piezas procesales, si modificar significa variar, cambiar o transformar y actual se tiene como lo presente en el momento respectivo, el uso que la norma hace de esos vocablos parece sugerir que la habilitación concedida quedaba limitada a alterar aquello que ya preexistía en la materia señalada.

Cree la Corte, por el contrario, que la facultad de modificar es la de reformar o enmendar ex novo y que contiene en consecuencia elementos creativos indudables pues comprende la atribución de innovar, regular y determinar la materia sin más límite que la naturaleza y estructura de la misma, esto es, el régimen de competencias de las autoridades jurisdiccionales, sin que este entendimiento pueda contradecirse por la consideración de que el uso del adjetivo “actual” limite el alcance de la habilitación a aquello que en forma concreta, específica y particularizada se encontraba ya dispuesto, como que tal palabra lo único que indica es que todo el régimen vigente en el punto, sin excepción alguna, quedaba sometido a la reforma autorizada y que, por lo tanto, la autorización legislativa era general y completa en la materia.

Teniendo en cuenta las finalidades de la ley de facultades, que no eran otras que buscar la racionalización de la administración de justicia, la tecnificación de los procedimientos, la eficacia del servicio y la mejor organización de la jurisdicción, no puede pensarse en forma diferente ni restringir sin motivo la autorización de que se trata para exigir, de una parte, que la acción del legislador extraordinario se limitará a cambiar sin crear, y de otra, a hacerlo con relación solamente a competencias ya concedidas en concreto; entendida en esta última forma, la ley resultaría algo más que inútil.

Este cargo, pues, no prospera.

f.2. Sin embargo, no se le oculta a la Corte que de acuerdo con el entendimiento que acaba de darle a la ley habilitante, la materia dejada a la regulación extraordinaria es igualmente precisa y se reduce a las competencias de las autoridades jurisdiccionales de manera que no podía regular funciones diferentes como son las administrativas que en algunos casos cumple el Consejo de Estado, según se dejó visto.”

La doctrina ha sido unánime y la jurisprudencia inquebrantable en el sentido de que la decisión que en estos casos toma el Consejo de Estado, a pesar de la naturaleza jurisdiccional del órgano que siempre se le ha reconocido, es un acto administrativo, por lo cual su régimen está por fuera de la materia que contempla el literal c) del artículo 1º de la Ley 30 de 1987, ley que se refiere única y exclusivamente a asuntos jurisdiccionales, salvo su referencia en los literales f) y h) a los administrativos, precisamente al contrario, para ordenar que se pueda sustraerlos del conocimiento judicial; en otros términos, la competencia cuyo régimen podrá ser extraordinariamente modificado comprendía únicamente la jurisdiccional y no la administrativa, como es ésta.

f.3. Igualmente, se aparta la norma acusada de la autorización legislativa que se concedió en cuanto verdaderamente no hace parte del régimen de competencias de una autoridad jurisdiccional también por el aspecto de que la revisión de legalidad de los contratos administrativos pertenece al campo sustantivo, y no procedimental, del régimen contractual, pues atañen, como ya se vio, al perfeccionamiento del negocio convencional.

En efecto, se ha dicho que “la celebración de un contrato administrativo es un proceso complejo, rodeado de una serie de cautelas y requisitos formales, tendientes a asegurar el principio de legalidad y defender el patrimonio público. De ahí que su perfeccionamiento, al contrario que en el campo de los contratos entre particulares en el que predomina el simple consenso, exige precisar en la ley el momento y las formalidades con las cuales se produce aquel perfeccionamiento” (Consejo de Estado, Sala de Consulta, octubre 13 de 1976), que es lo que acontece con la revisión de legalidad, de manera que consiste ella en una formalidad, esencial como es para el surgimiento del contrato, o con mayor razón, en un elemento del consentimiento de la parte pública, su regulación hace parte del régimen contractual y no del aspecto procesal de la competencia que solamente se referiría al señalamiento de la autoridad que la cumple y al trámite.

Por motivo similar, en cuanto acepta la diferencia técnica y para efectos de la Ley 30 de 1987 entre la materia sustantiva y la procesal, dijo la Corte en términos que son aplicables a la norma sub examine:

“La transacción -en cambio- es un negocio jurídico de composición mediante el cual las partes ponen fin a un litigio o evitan uno eventual, renunciando recíprocamente a pretensiones alegadas. De lo anterior resulta que le asiste razón al actor cuando afirma que la capacidad que el artículo 218 C.C.A., modificado, le reconocía a las entidades públicas para celebrar transacciones judiciales, previas las autorizaciones correspondientes, desborda los límites de lo procesal, y por tanto las atribuciones conferidas al Presidente de la República, pues el verdadero sentido de la transacción es el de ser un contrato” (Sent. 79, junio 20, 1990. M.P. Fabio Morón Díaz).

Puede decirse que así lo entendió también el Código de Minas (Decreto 2655 de 1988) cuando, en ejercicio de facultades para “adoptar igualmente las disposiciones... sobre actos y contratos” mineros (art. 1-2, Ley 57 de 1987), mediante su artículo 325 derogó el 254 del Código Contencioso Administrativo que contemplaba la revisión de legalidad de algunos de ellos.

También por este aspecto hay, pues, desbordamiento de las facultades extraordinarias conferidas.

DECISIÓN

Por lo anterior, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previa ponencia de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,

RESUELVE:

Es inexequible el artículo 62 del Decreto 2304 de 1989 “por el cual se introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo”.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreña Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria