Norma demandada:  INCISO 3o DEL ARTICULO 13 DEL DECRETO EXTRAORDINARIO 2655 DE 1988

Corte Suprema de Justicia - Sala Plena

Referencia: Expediente No. 2225.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3° del artículo 13 del Decreto Extraordinario 2655 de 1988. Temas: Proposición jurídica completa. Definición y condiciones. Naturaleza y contenido del título minero. Su intransmisibilidad.

Actor: Sr. Héctor R. Rodríguez Pizarro.

Magistrado: Dr. Pablo J. Cáceres Corrales.

Aprobada según Acta No. 016.

Bogotá, D.E., 25 de abril de 1991.

I. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD

ANTECEDENTES Y COMPETENCIA

El ciudadano señor Héctor R. Rodríguez Pizarro, en ejercicio de la acción pública, consagrada por el artículo 214 de la Constitución, solicita a la Corte Suprema de Justicia declare inexequible el inciso 3o del artículo 13 del Decreto Extraordinario 2655 del 23 de diciembre de 1988, por el cual se expidió el Código de Minas por parte del Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 57 de 1987.

A. La norma demandada

1. El texto de la disposición demandada

El inciso impugnado es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 2655 DE 1988

(Diciembre 23)

“Por el cual se expide el Código de Minas.”

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 57 de 1987 y consultada la comisión asesora que ella misma estableció,

DECRETA:

“…….

Artículo 13. Naturaleza y contenido del derecho a explorar y explotar.

“……..

“El derecho emanado de los títulos mineros no es transmisible, pero los herederos del titular gozarán del derecho de preferencia para que se otorgue el correspondiente título sobre las mismas áreas, previo cumplimiento de los requisitos legales.”

“……..” »

El Código fue publicado en el Diario Oficial No. 38.626 del 23 de diciembre de 1988.

2. El contenido del inciso demandado

Pertenece el inciso transcrito a las disposiciones generales del Código de Minas y en especial a las que definen el título minero con el fin de condicionar su existencia al ejercicio exclusivo del mismo por parte del beneficiario y de suprimir su transmisión mortis causa, dejándoles a los herederos un derecho preferencial cuando soliciten, de acuerdo con las normas pertinentes, el otorgamiento del título a su nombre. En concordancia con esta prescripción, el artículo 76 del Código establece, de manera independiente, que es causal de cancelación de las licencias y de caducidad de los contratos de concesión, según el caso, la muerte del concesionario o beneficiario, si es persona natural o su disolución si es persona jurídica.

El título minero a que esa norma hace referencia está definido en el artículo 16 como el acto administrativo escrito mediante el cual... se otorga el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo mineros de propiedad nacional. ..y lo son, igualmente, las licencias de exploración, permisos, concesiones y aportes.... Tales actos jurídicos confieren, de conformidad con el inciso 1º del artículo 13, el derecho exclusivo y temporal a establecer la existencia de minerales en calidad y cantidad aprovechables, a apropiárselos mediante su extracción y a gravar la propiedad superficiaria de terceros con las servidumbres y usos necesarios para el ejercicio de aquellas actividades. Dicho acto en ningún caso confiere la propiedad de los minerales in situ.

Para complementar estas nociones, el artículo 16 (fine) aclara que el derecho emanado del título minero es distinto e independiente del que ampara la propiedad o posesión superficiarias, sean cuales fueren la época y la modalidad de éstas.

B. Las razones de la demanda

El actor sostiene que el inciso 3 del artículo 13 del Código quebranta los artículos 10, 16, 30, 34, 36, 37, 55, 65, 76 nums. 1, 2 y 12 118 num. 8 y 215 de la Constitución Política de Colombia. Su razonamiento parte de dos afirmaciones acerca del alcance de las facultades extraordinarias y de los atributos constitucionales del derecho a la propiedad privada. De allí extrae la conclusión de la inexequibilidad, así:

1º. El exceso en el uso de las facultades extraordinarias

Señala el demandante que las facultades conferidas mediante la Ley 57 de 1987 al Presidente de la República se contraían a la expedición de un Código de Minas con el agotamiento de la materia propia de él sin interferir en los campos que otros códigos, y especialmente, el Civil trata. Por ello cita dos aspectos de las facultades que aparecen en el artículo 1º, con este tenor:

“Artículo 1º……”

“10. Regular las condiciones extensivas de los derechos que a cualquier título hayan obtenido los particulares, o empresas u organismos públicos sobre los yacimientos, depósitos minerales y minas.”

“…..

“Parágrafo. El Gobierno, en uso de las facultades que se conceden por la presente Ley, podrá derogar, reformar, subrogar, todas las disposiciones anteriores que hayan sido expedidas en materias relacionadas o vinculadas, que versen total o parcial, directa o indirectamente acerca de actividades mineras, las minas, depósitos y yacimientos minerales.”

Indica la demanda que tales textos restringen el poder legislador de excepción excluyendo las materias que son del dominio del Código Civil como es el caso de la transmisión a los herederos de los derechos emanados de los títulos mineros. El inciso demandado trata, a juicio del Actor, un tema no comprendido en el cuadro de las habilitaciones legislativas, porque éste únicamente se refiere al Código de Minas y no a esos aspectos que pertenecen al derecho sucesoral.

Agrega, para favorecer su argumentación, que en materia de códigos, existe una jerarquía impuesta por el artículo 5o de la Ley 57 de 1887, puesto que después de señalar unas reglas para resolver el problema de la incompatibilidad entre varias disposiciones legales establece, para los mismos efectos, un orden de preferencia en la aplicación de los códigos, cuando las normas se encontraren en varias de esas obras. El orden es: civil, de comercio, penal, judicial, administrativo, fiscal, de elecciones, militar, de policía, de fomento, de minas, de beneficencia y de instrucción pública. De esta enumeración pretende concluir que si la ley autorizó al Presidente para expedir un código de minas, ella no le facultaba para modificar un código superior como es el civil, por lo cual se ha quebrantado la jerarquía de las leyes.

2o. Violación del régimen constitucional de la propiedad

Dice el demandante que la no transmisibilidad de los derechos emanados del título minero es contrario a los atributos que la Constitución Política establece para el derecho a la propiedad, como es la libre enajenación y su adquisición mortis causa por los herederos del beneficiario. El respaldo de esta tesis consiste en sostener que los títulos mineros generan un derecho real que es eminentemente transmisible y adquirible. Considera, en esa dirección, que las minas son bienes raíces por expresa definición del Código Civil y que por ello el título goza de todas sus características cuando es recibido con arreglo a las leyes civiles.

Añade, a manera dé consecuencia, las demás violaciones de las normas fundamentales ya relacionadas arriba, sin aportar un argumento distinto de los anotados.

C. La competencia de la Corte

El inciso del artículo tercero pertenece al Decreto Extraordinario No. 2655 de 1988 dictado en uso de las facultades que la Ley 57 de 1987 confirió, pro tempore, al Presidente de la República, con base en el artículo 76 num. 12 de la Constitución Política. Semejante naturaleza indica que de conformidad con las reglas contenidas en el artículo 214 fundamental, la Corte es competente para estudiar su constitucionalidad.

II. EL CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Dentro de la oportunidad legal, el señor Procurador rindió su concepto y solicitó se declare la constitucionalidad de la norma demandada por estos motivos:

A. El uso de las precisas facultades extraordinarias

A juicio del Procurador, el inciso acusado se acomoda al ámbito de las facultades extraordinarias por cuanto el artículo 1° de la Ley 57 de 1987 habilitó al Presidente para que regulara las condiciones extintivas de los derechos obtenidos sobre los yacimientos, depósitos, materiales y minas, regla ésta desarrollada por el inciso referido, ya que si en él se dice que el título minero no es transferible por causa de muerte y se extingue con la vida del beneficiario, no puede sostenerse válidamente que el Ejecutivo hubiera excedido sus atribuciones. El Presidente se limitó, pues, a consagrar una condición extintiva del derecho obtenido por una persona sobre un bien, que... pertenece de manera exclusiva a la Nación.

B. El análisis material del derecho de propiedad frente a la norma acusada

Llama la atención el Procurador acerca de la naturaleza del dominio que el Estado tiene de los recursos naturales no renovables del suelo y del subsuelo, que de acuerdo con la Ley 20 de 1969 y el mismo Decreto 2655 de 1988 (art. 3°) pertenecen a la Nación en forma inalienable' e imprescriptible. De ahí que mediante el título minero el beneficiario pueda explorar y explotar esos bienes a título de cesión, pero esta regla no indica que el Estado confiera al particular el dominio, es decir, el derecho de gozar y disfrutar de esas cosas arbitrariamente. Por lo tanto, si los particulares no pueden ser titulares del dominio, tampoco éste podrá transmitirse mediante la sucesión por causa de muerte de que trata el artículo 673 del Código Civil. Para el heredero, el derecho del titular no le crea una expectativa distinta de la preferencia en el caso de que decida solicitar, a la muerte del segundo, la titularidad a su nombre. La concesión u otorgamiento del título minero, queda claro en el texto del Código de Minas, lo hace el Estado en consideración a las condiciones, calidades y requisitos que acreditó el inicial beneficiario, por lo cual la determinación consignada en el acto jurídico oficial, se produce intuitu personae, característica que excluye toda sucesión, tal como lo reguló la norma acusada.

III. LAS CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Entra a decidir esta Corporación el asunto sometido al juicio constitucional, para lo cual debe precisar el concepto que la jurisprudencia de la Corte ha estructurado desde hace varios años acerca de las condiciones de las demandas de inexequibilidad y en referencia con la denominada proposición jurídica completa.

A. La proposición jurídica en el juicio constitucional

Mucho se ha debatido en la sistemática jurídica el concepto de norma jurídica y su fundamentación con una doble finalidad:

Primero, establecer el objeto y el método de las disciplinas jurídicas y el contenido de sus formulaciones en cuanto cuerpo objeto del análisis científico.

Segundo, desde la óptica de la práctica jurídica, para construir las bases metodológicas de la creación y aplicación del derecho.

Las distintas escuelas del saber jurídico han ofrecido numerosas explicaciones acerca del contenido, la naturaleza y la estructura del derecho, para ello han acudido a la filosofía, a la antropología, a la política y a otras disciplinas que integran el concepto normativo. El problema de la norma jurídica como tal surge cuando, en los análisis positivistas, se convierte ella misma en el punto clave para la explicación del sistema jurídico y su actuación en el mundo del poder.

Los estudios de la sistemática jurídica enseñan que existe una pluralidad de proposiciones jurídicas que cumplen, cada una de ellas, una finalidad dentro del “engranaje” del sistema. Además de la norma que se presenta con el antecedente o hecho condicionante y la consecuencia o sanción (juicio hipotético), existen las aclaratorias, que definen detalladamente o completan otras. Igualmente las limitativas, que precisan la amplitud de ciertas leyes y excluyen de las hipótesis de hecho algunos acontecimientos restringiendo los efectos de las consecuencias. Al lado de ellas están las proposiciones que determinan las consecuencias o los hechos mediante la remisión a otras disposiciones jurídicas. Estas normas no tienen en su mismo texto el antecedente o la consecuencia, sino que ordenan buscarlos en otras prescripciones.

De tal manera que la orden de validez, que implica un concepto jurídico autónomo, no aparece necesariamente en la totalidad del imperativo normativo hipotético, sino en cualquiera de sus componentes. Por esta razón, la interpretación de la norma obliga a estudiar su sentido de manera integral con respecto al orden jurídico y a excluir todo análisis aislado de ella, pues su sentido se encuentra en su relación de pertenencia a ese orden jurídico determinado.

Ahora bien, la jurisprudencia colombiana ha desarrollado, en torno a la definición de la proposición jurídica que puede examinarse en el proceso de control de la constitucionalidad, algunos criterios para resolver problemas técnicos que ofrece su práctica cuando se promueve por el ejercicio de la acción ciudadana. Debido a que entre nosotros se imponen varios principios, por ejemplo, el derecho escrito, la jurisdicción rogada y la limitación del juez constitucional en cuanto a la cantidad e identificación de las disposiciones acusadas, éstas únicamente serán aquellas que el actor lleve en su escrito de demanda al examen jurisdiccional y no otras. El petitum delimita materialmente, en cada caso, la competencia de la Corte. No ocurre aquí, como en otros sistemas de control constitucional, el fenómeno de la extensión de la competencia del órgano respectivo a todas aquellas normas que en razón de la temática de que tratan pueden ser sometidas al análisis del juez.

Como es imposible estudiar extrapetita, la jurisprudencia se vio en la necesidad de definir la sistemática del juicio y las exigencias procesales que deben observarse en cada una de sus etapas. De aquí que empleara el concepto de la proposición jurídica completa para disponer que la demanda en forma debe contener la acusación contra enunciados que tuvieran un concepto jurídico autónomo y, por lo mismo, un significado (unidad conceptual) independiente. Precisamente para evitar los varios tropiezos que otros sistemas habían advertido como son:

1. El dejar sin sentido la parte de las normas no acusadas, lo cual conduciría a un desquiciamiento del orden jurídico y a un verdadero caos en la aplicación del derecho.

2. El juzgar proposiciones que carecen de un concepto jurídico capaz de producir efectos y que, por elemental condición epistemológica y de lógica formal, resulta imposible -por ser anodinas- encontrar su conformidad o su contradicción con el orden superior.

3. El convertir el control en un instrumento inocuo declarando la inconstitucionalidad de disposiciones que aparecen repetidas esencialmente en otro sitio del ordenamiento, de tal manera que el juicio no sería “definitivo” en la materia tratada.

Es importante añadir, para evitar cualquier confusión, que la doctrina aquí expuesta es aplicable al juicio del control de la constitucionalidad de las leyes, pero no exactamente a la técnica de la casación, materia donde la proposición jurídica completa versa sobre la totalidad del derecho desconocido por la sentencia examinada y la obligación del recurrente de integrar debidamente ese cuadro jurídico que invoca para casar la decisión de instancia.

Es imprescindible añadir, ante diversos conceptos de la Procuraduría, que no es posible confundir la proposición jurídica, ni el concepto de efectos jurídicos autónomos, con la oración definida por la sintaxis de la lengua española. Es obvio que para las reglas gramaticales, los sujetos, los predicados, los complementos, los adjetivos, en cuanto elementos de la sintaxis, no tienen una significación autónoma, pues ella únicamente se presenta en la totalidad de la oración que conforma. Pero en materia jurídica una expresión puede tener significado y efectos jurídicos concretos. Por ejemplo, la palabra “confiscación” o las de “pena de muerte” dentro de una consecuencia sancionatoria; la expresión “efectos retroactivos” en una norma que verse sobre relaciones y derechos civiles; la remisión a un derecho extranjero en determinados acontecimientos donde tiene su imperio nuestro derecho interno; limitaciones improcedentes como las que excluyen de las libertades fundamentales a cualquier segmento de la población, etc., etc. Todas ellas son expresiones que pueden tener un sentido con efectos jurídicos precisos y por ello estar sometidas al juicio de constitucionalidad.

Las antedichas precisiones se confunden, en último término, con las condiciones que debe reunir la disposición sujeta al examen de constitucionalidad por la vía de la acción ciudadana.

B. El concepto jurídico autónomo en la norma sub-júdice

Arriba quedó explicado que la norma demandada condiciona la existencia del título minero al ejercicio exclusivo del mismo por parte del beneficiario y suprime, en tal sentido, su transmisión por causa de muerte, consagrando a favor de los herederos un derecho preferencial. El punto básico es la intransmisibilidad del título.

Al lado de esa norma, el artículo 76 del Código de Minas dispone que serán causales de cancelación de las licencias y de caducidad de los contratos de concesión, según el caso, las siguientes, que se considerarán incluidas en la resolución de otorgamiento del contrato:

1. La muerte del concesionario o beneficiario si es persona natural o su disolución si es persona jurídica. Esta disposición y la demanda contienen los mismos supuestos y consecuencias, ambas definen el carácter intransmisible del título y señalan su extinción en la hipótesis de la muerte del beneficiario. De tal manera que si la primera norma (artículo 13) es declarada inexequible, el fallo de la Corte sería inocuo porque la misma regla sobrevive en el artículo 76 no demandado, perdiéndose con ello el objeto del proceso de constitucionalidad.

La consagración del derecho de preferencia a favor de los herederos, a manera de compensación o de equidad, por la pérdida de la posibilidad de heredar el título, no es suficiente para efectuar el juicio de constitucionalidad porque esa parte está condicionada a la intransmisibilidad del referido título, ya que es apenas obvio que sin esta característica o prohibición de heredar, carece de sentido la preferencia porque el heredero adquiriría el beneficio sin que fuera necesaria la intervención del Estado para otorgárselo nuevamente, en primer término y antes de considerar otras peticiones.

Estamos, pues, en presencia de una norma que carece de autonomía y de sentido jurídico completo, puesto que el mismo estatuto a que pertenece la repite con todas sus consecuencias.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

INHIBIRSE de decidir sobre la exequibilidad del inciso 3o del artículo 13 del Decreto Extraordinario No. 2655 de 1988, por el cual el Presidente de la República expidió el Código de Minas, debido a ineptitud sustancial de la demanda.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo J. Cáceres Corrales Presidente, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez (salvamento de voto), Carlos Esteban Jaramillo Schloss', Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango (con salvamento de voto), Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria

SALVAMENTO DE VOTO

En mi sentir y dada la especial naturaleza de la acción de inconstitucionalidad, el criterio que debe inspirar esta clase de juicios no es el de exigir un virtuosísimo técnico en la determinación de la “proposición jurídica”, so pena de hacer esotérico lo que por esencia y definición debe ser exotérico, sino a la inversa, allanar el camino a todos los ciudadanos eliminando hasta donde ello sea compatible con los requerimientos de un juicio, los formalismos procesales innecesarios. Por esto estimo que debe prescindir de aquellos formalismos que impidan o embaracen la acción ciudadana. En este orden de ideas salen sobrando todos los requisitos diferentes de los obvios de tenerse que indicar en la demanda respectiva con claridad cuál es el texto legal que se juzga contraviene la Constitución Nacional y qué artículo o artículos de ella se estima infringen la disposición acusada, al igual que una razón lógica de por qué así lo considera quien promueve el juicio constitucional; cualquier otro condicionamiento o requisito adicional resulta exótico y exorbitante, y por lo mismo repugna a lo que debe ser un control democrático de la Carta Política.

Sé que a veces el esfuerzo que debe hacerse para darle un sentido a la queja ciudadana es harto difícil; pero mientras me parece totalmente encomiable y plausible todo lo que en tal sentido se haga para no coartar este tan fundamental derecho civil, estimo, en cambio, que el menor empeño en sentido inverso implica una lamentable pérdida de ingenio y talento. Por ello, esforzarse en buscar nuevos casos de “proposición jurídica incompleta” me parece un derroche de energía intelectual que no debería hallar eco.

Mi posición al respecto coincide con la otrora sostenida por la Corte y que, entre otras muchas, fue con brillo explicada en la sentencia del 30 de marzo de 1978, cuando dijo:

“La circunstancia de que existan otras normas con igual contenido y aun con idéntico texto en un mismo o en diferentes estatutos, no produce la desmembración de la norma en que consiste el fenómeno de ‘la proposición jurídica incompleta’. De modo que, aunque se demande sólo una de las disposiciones contentivas de la misma regla jurídica, la Corte no puede dejar de pronunciarse separadamente sobre la respectiva demanda, pues si es el caso, la correspondiente declaratoria dé inexequibilidad produce el efecto pleno que debe tener esta acción que es el de retirar del orden jurídico una disposición que pugna con otra u otras de la Carta Constitucional. Admitir la tesis contraria equivale a impedir el ejercicio de dicha acción, con una razón puramente formalista, que se traduce en la exigencia al demandante de acusar todas las disposiciones del orden jurídico en que esté reproducida la norma de que se trata, requisito que no está establecido en la ley y que carece de sentido cuando la norma acusada es perfecta en sí misma”. (G.J. No. 2397, pág. 80, M.P. Dr. Luis Carlos Sáchica. —He destacado-).

En similar sentido se pronunció la Corte en sentencias de 8 de junio (Proceso No. 943) y 8 de septiembre de 1982 (Proceso No. 964), e igualmente en la de 16 de marzo de 1983 (Proceso No. 988).

Por esto estimo que debiera retornarse a la jurisprudencia (hoy dejada de lado) en la que se sostenía que la mera relación de conexidad o similitud de materias entre normas acusadas y no acusadas no da lugar a abstención por carencia de unidad normativa, puesto que ello solamente puede predicarse cuando la falta de autonomía produce una irreparable ruptura de la continencia de la causa petendi, por ser lo demandado un aspecto parcial o incompleto de una totalidad inescindible “mas no cuando se acusa una disposición que aunque sea conexa con otras es sin embargo autónoma”.

Las anteriores razones son las que me han llevado a insularmente disentir de la abrumadora .opinión mayoritaria. Y aun cuando bien sé aquello de que una sola golondrina no hace verano, menos aún cuando su vuelo además de solitario es tan efímero como mi ocasional aparición en el horizonte constitucional. Sin embargo, no pierdo la esperanza de que algún día alguien con más crédito que yo recoja esta olvidada enseñanza de la Corte.

Con mi indeclinable admiración y respeto.

Fecha, ut supra.

Rafael Méndez Arango.

Gustavo Gómez Velásquez.