Norma demandada:  REVISIÓN DECRETO LEGISLATIVO No. 416 DE 1991, POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS TENDIENTES A LA PRESERVACIÓN DEL ORDÉN PÚBLICO Y A SU RESTABLECIMEINTO.

Corte Suprema de Justicia - Sala Plena

Referencia: Expediente No. 2292 (380-E).

Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 416 de 1991 “por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablecimiento.

Aprobada según Acta No. 15.

Bogotá, D.E., abril dieciocho (18) de mil novecientos noventa y uno (1991).

I. ANTECEDENTES

Una vez cumplidos los trámites que exige el Decreto 432 de 1969 y obtenido el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte en Sala Plena a decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 416 de 1991, el cual fue enviado por la Presidencia de la República, dando estricto cumplimiento a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional.

II. EL DECRETO EN REVISIÓN

Su contenido es el que aparece en la fotocopia que se anexa a continuación:

«DECRETO NUMERO 416 DE 1991

(Febrero 11)

“Por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablecimiento.”

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política, y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto No. 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;

Que las causas por las cuales se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, expresadas en el Decreto 1038 de 1984, hacen relación a que en diversos lugares del país han venido operando reiteradamente grupos armados que han atentado contra el régimen constitucional, mediante deplorables hechos de perturbación del orden público, suscitando ostensible alarma entre los habitantes, así como la ocurrencia de actos terroristas en diferentes regiones del país, causantes de la destrucción de numerosos vehículos de transporte colectivo;

Que en los últimos días los grupos armados han incrementado los actos terroristas contra vehículos de transporte público, oleoductos, sistemas de transmisión de energía eléctrica, medios de comunicación y contra otros bienes destinados a la prestación de diferentes servicios públicos, agravando el estado de perturbación del orden público;

Que para enfrentar la acción de los grupos armados responsables de estos actos terroristas, se hace necesario dotar a las Fuerzas Armadas y a los organismos de seguridad del Estado de los medios indispensables para obtener el pronto restablecimiento del orden público;

Que el Estado no cuenta con los recursos suficientes para satisfacer los requerimientos adicionales y extraordinarios, que son indispensables para enfrentar las nuevas modalidades de los hechos violentos;

Que en consecuencia, es necesario arbitrar nuevos recursos con carácter extraordinario y temporal destinados exclusivamente a financiar los requerimientos de las Fuerzas Armadas y de los organismos de seguridad del Estado, y los gastos para restablecer y mantener la prestación del servicio público de transporte, en orden a combatir las causas por las cuales se declaró el estado de sitio, que recientemente han registrado un recrudecimiento de sus efectos perturbadores de la paz pública;

Que la honorable Corte Suprema de Justicia ha concluido que al Gobierno Nacional, en desarrollo de las atribuciones consagradas en el artículo 121 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 43 y 206 de la misma, le es permitido establecer contribuciones de carácter extraordinario y con vigencia temporal, destinadas a enfrentar las causas por las cuales se declaró turbado el orden público y a evitar su agravamiento;

Que, en efecto, en sentencia de julio 7 de 1955, esa alta Corporación afirmó: “Cuando el artículo 43 dice: ‘En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones’ es tanto como si dijera: ‘Pero en tiempo de guerra o de conmoción interior, el Gobierno hará uso de esta facultad, dentro de las formalidades prescritas en el artículo 121”;

Que en el mismo sentido, en sentencia de septiembre 6 de 1967, dijo: “Por otra parte, y en cuanto a medidas impositivas se refiere, los artículos 43 y 206 de la Constitución, permiten al Gobierno crear nuevos tributos o modificar los existentes en estado de turbación del orden público, y dentro de las previsiones del artículo 121, porque al decir el citado artículo 43 que ‘en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones’, claramente elimina la prohibición cuando la Nación se halla en estado de sitio. Y el artículo 206 citado, prohíbe en tiempo de paz, ‘establecer contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación del tesoro que no se halle incluido en el de gastos’; sin embargo, estas dos limitaciones dejan de ser aplicables cuando está turbado el orden público, pues para restablecerlo, puede presentarse la necesidad de crear impuestos que no figuran en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones que no estaban previstas en el de gastos como implícitamente lo dice la norma invocada”;

Que, así mismo, recientemente y reiterando su jurisprudencia, en sentencia de febrero 23 de 1983 la Sala Plena con claridad expresó “obviamente, en tiempos de ‘no paz’, por no prohibirlo el artículo... puede también el Gobierno decretar específicos y excepcionales tributos para afrontar guerra -única determinación tributaria que puede adoptar directamente al amparo del artículo 121 en concordancia con el artículo 43—, o para superar una emergencia económica declarada, con la precisa finalidad de conjurarla (artículos 122 y 43)”;

Que el Gobierno Nacional, con apoyo en los referidos preceptos constitucionales y en las anteriores precisiones jurisprudenciales, estima que es inaplazable crear contribuciones de carácter extraordinario destinadas exclusivamente a financiar los gastos que ocasione enfrentar la acción terrorista de los grupos armados que continúan perturbando el orden público y con el fin de obtener su pronto restablecimiento,

DECRETA:

Artículo 1º. Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, los ingresos por concepto de las contribuciones especiales para el restablecimiento del orden público que mediante el presente decreto se crean en forma temporal, serán destinados a la financiación de los gastos requeridos para el restablecimiento del orden público, en los términos de los artículos 6o y 7o de este decreto.

Artículo 2o. Los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios obligados a presentar declaración de renta, deberán liquidar una contribución especial para el restablecimiento del orden público, equivalente al 5% del impuesto liquidado de renta y complementarios por el año gravable de 1990. La mencionada contribución será liquidada en la declaración de renta del año gravable 1990, y se cancelará dentro de los plazos señalados para su pago.

Parágrafo. No estarán obligadas a liquidar y cancelar la contribución especial para el restablecimiento del orden público de que trata este artículo las personas naturales y sucesiones ilíquidas cuyo impuesto de renta y complementarios a cargo por el año gravable de 1990 sea inferior a un millón de pesos ($1.000.000).

Artículo 3o. Créase como contribución especial para el restablecimiento del orden público por el año 1991, una sobretasa equivalente a dos puntos porcentuales (2%), adicionales a la tarifa del 12% del impuesto sobre las ventas actualmente vigente para el servicio de teléfonos de larga distancia internacional.

Artículo 4o. Créase una contribución especial para el restablecimiento del orden público por concepto de la explotación o exportación de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón y ferroníquel, durante el año 1991, la cual se liquidará por los explotadores o exportadores de los mismos, según el caso, así:

a) Petróleo crudo. Con base en el total producido durante el año de 1990, a razón de trescientos veinte pesos ($320) por cada barril producido;

b) Gas libre. Con base en el total producido durante 1990, a razón de trece pesos ($13) por cada mil pies cúbicos de gas producido;

c) Carbón. Con base en el total exportado durante 1990, a razón de ochenta pesos ($80) por tonelada exportada;

d) Ferroníquel. Con base en el total exportado durante 1990, a razón de catorce pesos ($14) por cada libra exportada.

Parágrafo 1º. La contribución a que se refiere este artículo será cancelada en diez (10) cuotas mensuales iguales dentro de los primeros cinco (5) días de cada mes, a partir del 1º de marzo de 1991, mediante consignación en el Banco de la República a nombre de la Tesorería General de la Nación, en los términos que indique el reglamento.

Parágrafo 2o. Los explotadores de petróleo crudo, gas libre o carbón que inicien la producción o exportación, según el caso, durante 1991 liquidarán la contribución respectiva conforme a los valores de que tratan los literales anteriores, aplicados sobre lo producido o exportado, según el caso, y la cancelarán a partir del 1º de marzo de 1991 dentro de los primeros cinco (5) días del mes siguiente a aquel en que comenzó la producción o exportación.

Parágrafo 3o. De la contribución de que trata el presente artículo, quedan exceptuados los porcentajes de producción correspondientes a regalías.

Artículo 5o. Al incumplimiento de las obligaciones de que tratan los artículos anteriores, se le aplicará el régimen sancionatorio establecido en el Estatuto Tributario y con sujeción al procedimiento allí consagrado, para lo cual la Dirección de Impuestos Nacionales ejercerán el correspondiente control.

Artículo 6o. Los ingresos recaudados por concepto de las contribuciones especiales para el restablecimiento del orden público de que trata el presente decreto, se destinarán a atender la creación y equipamiento de brigadas móviles del Ejército y la Policía Nacional, así como a los gastos de funcionamiento e inversión de éstos y de las Fuerzas Armadas y organismos de seguridad del Estado tales como, servicios personales, adquisición de equipos, materiales, suministros, armas, municiones, combustibles y repuestos, dotación de soldados y agentes, mantenimiento de equipo aéreo y terrestre, suministro de raciones de campaña, alimentación de soldados, comunicaciones y transporte, servicios de inteligencia, pago de recompensas y otros gastos reservados, apoyo a operaciones militares y policiales, y a la construcción y reconstrucción de cuarteles, puestos de guardia y otras instalaciones militares y de policía.

Artículo 7o. Dando prioridad a lo dispuesto en el artículo anterior, también podrán destinarse recursos para los gastos que el Gobierno Nacional considere conveniente cubrir con el exclusivo fin de restablecer y mantener la prestación del servicio público de transporte por parte de los particulares.

Artículo 8o. Los ingresos originados en las contribuciones creadas en el presente decreto, sólo podrán destinarse a los fines de que tratan los artículos 6o y 7°. Por consiguiente, el cambio de destinación de tales ingresos harán incurrir al funcionario responsable en las sanciones penales y disciplinarias consagradas en las normas vigentes.

Artículo 9o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.E., a 11 de febrero de 1991.

CESAR GAVIRIA TRUJILLO

El Ministro de Gobierno, Humberto De La Calle Lombana; el Ministro de Relaciones Exteriores, Luis Fernando Jaramillo Correa; el Ministro de Justicia, Jaime Giraldo Angel; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Rudolf Hommes; el Ministro de Defensa Nacional, General Oscar Botero Restrepo; la Ministra de Agricultura, María del Rosario Sintes Ulloa; el Viceministro de Desarrollo Económico encargado de las funciones del despacho del Ministro de Desarrollo, Juan Manuel Turbay Marulanda; el Ministro de Minas y Energía, Luis Fernando Vergara Munarriz; el Ministro de Educación Nacional, Alfonso Valdivieso Sarmiento; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Francisco Posada de la Peña; el Ministro de Salud, Camilo González Posso; el Ministro de Comunicaciones, Alberto Casas Santamaría; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Juan Felipe Gaviria Gutiérrez.»

INTERVENCIÓN CIUDADANA

Durante el término de fijación en lista un ciudadano intervino para defender la constitucionalidad del Decreto 416 de 1991 y tres para impugnar su legitimidad frente a la Carta Fundamental.

1º. El ciudadano Rudolf Hommes Rodríguez intervino en defensa de la constitucionalidad del decreto por dos razones esenciales, a saber:

1.1. Las medidas son conexas con las causas determinantes de la declaración de estado de sitio, porque están dirigidas a arbitrar recursos adicionales con el fin de dotar a las Fuerzas Armadas y a los organismos de seguridad del Estado de los medios indispensables para crear y organizar brigadas móviles y atender a su equipamiento, así como garantizar la prestación del servicio público de transporte, con el propósito último de enfrentar la acción terrorista de los grupos subversivos.

1.2. El artículo 43 de la Constitución Nacional autoriza al Gobierno para decretar impuestos o contribuciones destinadas a combatir precisos, factores de perturbación del orden público. Esta aseveración la apoya en la jurisprudencia de esta Corporación vertida en la sentencia de noviembre 16 de 1989, a propósito de la exención tributaria autorizada mediante el Decreto de estado de sitio No. 2104 de 1989, en la cual se fijó, aludiendo al citado texto constitucional, que: “en caso de perturbación del orden público el Gobierno puede establecer impuestos que se dirijan a restablecerlo, de donde se colige que, con esta última exigencia que aquí se estima cumplida, puede regularlos y consecuentemente, crear exenciones como las analizadas que son materia librada al legislador”.

2o. El ciudadano Guillermo Forero Alvarez impugna la totalidad del decreto sometido a revisión y pide a la Corte declararlo inexequible o, en subsidio, declarar que es inaplicable, como si se tratara de peticiones distintas y no condujesen ambas a pronunciamientos del mismo alcance y significación jurídica.

Para el ciudadano mencionado la inconstitucionalidad del decreto resulta de no haber dispuesto la inclusión en el Presupuesto General de la Nación de las rentas que se espera arbitrar por concepto de las contribuciones extraordinarias, ni los gastos que con ellas deban realizarse, como lo establece la Ley Orgánica del Presupuesto en desarrollo de los principios fundamentales que gobiernan el sistema presupuestal y, por tanto, vulnera los artículos 2o, 76-3, 206, 207,'212 y 213 de la Carta Fundamental.

Considera también que el artículo 121 de la Constitución se quebranta por la anotada omisión, por cuanto el Gobierno no ha demostrado que las normas prespuestales sobre percepción de rentas y ejecución del gasto público sean obstáculo para conjurar la crisis y por consiguiente no existe conexidad alguna entre la inobservancia advertida y las causas que determinaron la implantación del estado de sitio. Por esta razón -dice- no puede considerarse legítimo el manejo de los ingresos y los gastos previstos por fuera del Presupuesto General de la Nación.

3o. El ciudadano Héctor Raúl Corchuelo impugna únicamente el artículo 2° del Decreto No. 416 de 1991, por considerar que desconoce los derechos adquiridos de los contribuyentes del impuesto a la renta. Este aserto lo sustenta diciendo que el 31 de diciembre de 1990 se concretó para los mencionados contribuyentes la obligación tributaria derivada de las rentas obtenidas y de su patrimonio a la fecha, de acuerdo con las normas impositivas existentes, y se consolidó el hecho gravable. Concluye por ello aseverando que esta situación no puede modificarse por disposiciones dictadas posteriormente.

4o. Para el ciudadano Santiago Rojas Arroyo, el Decreto en revisión quebranta los artículos 76-14, 26, 30, 122, 206, 207 y 208 de la Carta Fundamental, por las siguientes razones:

4.1 Considera que dentro de las atribuciones que le confiere al Presidente el artículo 121 de la Constitución para tiempos de guerra o de conmoción interior, no figura la de crear tributos extraordinarios o especiales, por ser esa facultad de competencia exclusiva del Congreso, y si bien admite que esta interpretación de la Carta puede parecer restrictiva, según su criterio "es la única que rescata en su integridad el origen deliberativo y representativo del impuesto”.

4.2. Considera que lo procedente para arbitrar los recursos que requería el Gobierno era declarar la emergencia económica y social y con fundamento en las atribuciones que de ella se derivan decretar los impuestos y convocar al Congreso dentro de los plazos señalados en la Carta, para que en su condición de órgano deliberativo y representantivo tuviera la oportunidad de revisar el informe del Gobierno y pronunciarse sobre las medidas adoptadas.

Argumenta que si los ataques guerrilleros tienen objetivos económicos y si el Gobierno ha llegado a tasar los daños en ciento veinte mil millones de pesos, el mecanismo excepcional al cual ha debido acudir es al indicado en el artículo 122 de la Constitución Nacional y no al previsto en el artículo 121, luego de lo cual concluye que al utilizar el Gobierno un procedimiento distinto del que autorizó el constituyente para superar las crisis económicas, desbordó el marco de sus atribuciones.

Los artículos 2o y 4o del Decreto 416 de 1991 son inconstitucionales en el sentir de este impugnante porque vulneran los derechos adquiridos de los contribuyentes, dado que sus disposiciones se aplican con carácter retroactivo a situaciones consolidadas bajo el régimen tributario anterior.

Advierte que después de concluir el año gravable, no puede el legislador ni el Ejecutivo variar la cuota del impuesto de renta de ese año. Al respecto cita y transcribe, en lo pertinente, las sentencias de junio 14 de 1969 de Sala Plena de esta Corporación y las de febrero 19 de 1976 y agosto 30 de 1979 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, conforme a las cuales sólo antes de terminar el correspondiente período fiscal puede modificarse la legislación tributaria eliminando o aumentando los tributos existentes; pero una vez que éste concluye la nueva ley debe respetar las situaciones consolidadas conforme a las normas anteriores, porque la ley de impuestos, como toda ley, no es retroactiva, vale decir, sólo se aplica a hechos que se realizan durante su vigencia y hacia el futuro.

IV. LA OPINIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante oficio de marzo 7 de 1991 el Procurador conceptuó que el Decreto 416 de 1991 es exequible. Las reflexiones en que se apoya son las siguientes:

1. El Decreto se ajusta a las exigencias formales que prescribe el artículo 121 de la Constitución Política.

2. Su conexidad con las causas de alteración de la paz pública expuestas por el Gobierno en el Decreto 1038 de 1984 es evidente, porque -así lo dice- “a las instituciones del Estado encargadas de combatir el terrorismo, no sólo se les debe rodear del respaldo gubernamental y ciudadano en las actuaciones encaminadas al restablecimiento del orden público, sino que también se les debe dotar con los recursos necesarios para combatir a los grupos que alteran la estabilidad del Estado” (folio 55).

3. La reseña del contenido de las disposiciones del Decreto le permite al Procurador sostener que corresponden al ejercicio de las atribuciones que tiene el Presidente durante el estado de sitio, como son: las de imponer contribuciones destinadas al restablecimiento del orden público y modificar “las fuentes impositivas del presupuesto y del gasto público”, según lo disponen los artículos 43 y 206 de la Constitución Nacional.

Sin hacer mención alguna de las impugnaciones que presentaron en tiempo los ciudadanos intervinientes, puntualiza en torno a los artículos 2o y 4o que sus disposiciones no desconocen los derechos adquiridos de los contribuyentes, por no ser en criterio suyo retroactivas, en la medida en que establecen nuevos impuestos, y porque en materia tributaria sólo puede hablarse de esta clase de derechos “cuando ha concluido la operación administrativa de liquidación del impuesto” (folio 60).

Fundado en la anterior consideración sostiene que los derechos adquiridos de los contribuyentes del impuesto a la renta quedan incólumes, porque la contribución adicional se impuso antes de la liquidación del impuesto correspondiente.

En relación con la contribución que deberán cancelar los productores y exportadores de hidrocarburos y ferroníquel, señala el agente fiscal que tampoco se vulneran los derechos adquiridos por éstos, pues la norma se limita a precisar la forma de liquidación del impuesto, teniendo en cuenta la producción y exportación del año inmediatamente anterior.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a) Competencia

Como el Decreto No. 416 de 1991 fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades de que queda investido una vez declarado el estado de sitio, compete a la Corte asumir de oficio el control de su constitucionalidad, según lo previene el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional.

b) Condiciones de expedición

El decreto sometido ahora al juicio de la Corporación reúne los requisitos de forma que prescribe el artículo 121 de la Carta, pues fue dictado por el Presidente y lleva la firma de todos los Ministros del Despacho.

El carácter transitorio de sus disposiciones resulta no sólo de la naturaleza misma del decreto sino también de las previsiones contenidas en sus artículos Io y 9°, los cuales, en su orden, disponen que las normas sobre las contribuciones para el restablecimiento del orden público están llamadas a regir mientras subsista el estado de sitio y durante ese lapso suspenden las normas ordinarias opuestas a sus preceptos.

c) Conexidad

El examen de las disposiciones que adopta el Ejecutivo en esta ocasión permite concluir, sin lugar a dudas, que ellas están estrechamente relacionadas con las causas de alteración de la paz pública que adujo el Ejecutivo en el Decreto 1038 de 1984, para hacer extensivo el estado de sitio a todo el territorio nacional, pues entre ellas se menciona, genéricamente, la acción desestabilizadora de los grupos armados que atentan contra el régimen constitucional suscitando alarma en la ciudadanía, los cuales, como se reconoce en los considerandos del decreto, continúan cometiendo actos terroristas de los que son víctimas ciudadanos inermes y miembros de las Fuerzas Armadas; así como destruyendo bienes de los particulares o del Estado afectados a la prestación de los servicios públicos, como son los vehículos de transporte colectivo de pasajeros, puentes, carreteras y redes eléctricas, destrucción ésta que ha interrumpido la comunicación entre diversas regiones del país y los sistemas de transmisión de energía eléctrica.

En ejercicio de la autonomía que le confiere el ordenamiento constitucional para superar la crisis de orden público político, ha considerado el Gobierno indispensable para enfrentar tan delicada situación el dotar a las Fuerzas Armadas y a los organismos de seguridad del Estado de los medios y recursos indispensables para combatir las nuevas modalidades delictivas; y dado que el Estado no cuenta con los recursos suficientes para atender los gastos que ello demanda, ha establecido contribuciones de carácter extraordinario con la destinación específica de crear brigadas móviles y aprovisionar los organismos de las Fuerzas Armadas y de seguridad del Estado, para apoyar así las operaciones militares y además garantizar la prestación del servicio público de pasajeros a cargo de los particulares, afectado por las actividades terroristas.

No advierte la Corte entonces que las medidas adoptadas se alejen de los cometidos para los cuales queda facultado el Presidente durante el régimen de excepción a fin de conjurar estados de especial gravedad que comprometen la seguridad y tranquilidad públicas, manifestaciones éstas del orden público político, pues corresponde al primer mandatario dictar la legislación que considere conveniente para resguardar dicho orden.

No significa lo anterior que en ejercicio de esta atribución el Gobierno pueda atentar contra los derechos que garantiza en todo tiempo la Constitución o desconocer las demás limitaciones que ella establece al ejercicio del poder jurídico, porque, como lo ha señalado la Corte con reiteración, el estado de sitio no suspende el imperio de la Constitución puesto que su finalidad última es precisamente la defensa del orden jurídico superior, para lo cual concentra atribuciones extraordinarias en el Ejecutivo que le permitan restablecer la paz pública.

No comparte la Corte las apreciaciones del ciudadano interviniente que considera que el mecanismo adecuado para sortear la crisis presente era declarar la emergencia económica y social que autoriza el artículo 122 de la Carta, pues no se trata, en esta ocasión, de enfrentar problemas derivados de una grave situación de anormalidad generada en hechos económicos o sociales y por tanto vinculados al orden público económico, sino, como se dijo, de procurar el control del orden público político, con el instrumento jurídico adecuado cual es el de las facultades que confiere la Constitución al Presidente durante el estado de sitio.

Sin duda la situación del orden público que se pretende enfrentar tiene implicaciones económicas, porque los fenómenos sociales, políticos o económicos son interdependientes, mas no son, en el caso sub examine, los fenómenos económicos causa y esencia de la crisis, sino la acción de los grupos armados que atentan contra la estabilidad de las instituciones, lo que se pretende combatir fortaleciendo la acción de las Fuerzas Armadas al dotarlas de los elementos requeridos para impedir actos terroristas. Se advierte entonces que aquí el aspecto económico no tiene una vinculación directa con la normalidad que se pretende remedir, sino que ella es apenas tangencial o incidental.

Adviértese por ello que tal como están estructuradas las medidas de excepción, ellas no están dirigidas a restablecer la normalidad económica que surge de una calamidad pública o de fenómenos causantes de una recesión económica severa que ha hecho crisis por haber superado los límites de lo previsible, sino que tiene el propósito, definido claramente en el decreto, de obtener los recursos necesarios para reprimir la violencia desatada, que ha puesto en peligro la estabilidad de las instituciones y, a través de tales medidas, restablecer el orden público turbado.

A partir de la enmienda constitucional de 1968 se creó la institución de la “emergencia económica” para atender situaciones de crisis generadas en fenómenos excepcionales que en forma grave e inminente amenacen con perturbar el orden público económico o social, a fin de evitar que se continuará la distorsión de las facultades derivadas del estado de sitio, pues en virtud de ella, como es bien conocido, el Gobierno había dictado medidas de carácter económico que en un momento dado impidieron que éste pudiera levantarse, por el riesgo de que el país se quedara sin legislación económica, y para salvar ese escollo el Congreso debió dictar leyes que adoptaran como legislación permanente decretos legislativos de estado de sitio que consagraban el régimen laboral o regulaban aspectos de la intervención del Estado en la economía. Sin embargo, a partir de la vigencia de la reforma citada tal situación se corrigió y se deslindó el campo del orden público económico, reservando al Ejecutivo su restablecimiento mediante decretos de carácter permanente para conjurar los estados críticos derivados de excepcionales fenómenos económicos o sociales.

Ha de tenerse en cuenta que la emergencia económica y social y el estado de sitio son dos instituciones destinadas a superar situaciones de crisis que no pueden ser solucionados mediante los mecanismos institucionales establecidos para épocas de normalidad, por exigir la acción inmediata del Estado en orden a controlar las causas que confluyen a determinarlos, mas como la finalidad que persiguen es diversa, para que pueda acudirse a una u otra institución es preciso identificar las condiciones prevalecientes de la crisis que se pretenden remover y no los sucesos secundarios que concurren a ella pero que no son causa eficiente de la perturbación.

Encuentra entonces la Corte que el decreto que ocupa su atención guarda la debida conexidad con las causas que determinaron la declaratoria del estado de sitio y está orientado a combatirlas y a restablecer el orden público político quebrantado por circunstancias que han provocado conmoción interna.

d) “La facultad del Presidente para imponer contribuciones durante el régimen de estado de sitio

Dispone con claridad meridiana el artículo 43 del Estatuto Fundamental: “En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones”.

Este precepto elevado a norma constitucional por la Reforma de 1910 es desarrollo de principios doctrinarios de estirpe democrática, conforme a los cuales los impuestos deben ser votados por los representantes de la comunidad, y por tanto sólo sus representantes están habilitados para ejercer la facultad impositiva a fin de crear, subrogar y modificar las cargas económicas que se imponen en favor del Estado o exencionar de ellas a determinados sujetos o actividades.

No puede desconocerse, sin embargo, que el texto constitucional establece excepciones a ese principio general para tiempos de anormalidad o tiempos de “no paz”, como el declarado por el Decreto 1038 de 1984, que fluyen del texto del artículo 43 superior, en el sentido de permitir que el Gobierno pueda ejercer la soberanía impositiva con carácter excepcional y restrictivo, para restablecer el orden público político. A ello equivale la hipótesis de falta de paz que lo autoriza para imponer contribuciones, pues durante esas épocas la competencia atribuida al Congreso no es excluyente.

En el caso sub examine el Gobierno ha dispuesto el cobro de contribuciones extraordinarias y temporales para atender las necesidades del orden público, que en manera alguna sustituyen el régimen tributario previsto en la legislación ordinaria y, por ende, no desbordan la competencia excepcional que adquiere en virtud de la declaratoria de estado de sitio y que lo legitima para ejercer con el mismo carácter la facultad impositiva, por ser una de las principales obligaciones constitucionales del Presidente restablecer el orden público, valiéndose de los medios que estime convenientes.

Como lo reconoció la jurisprudencia de esta Corporación que cita textualmente uno de los considerando del Decreto 416 de 1991:

“... según la Carta, aun en tiempos de ‘no paz’ el Congreso conserva su potestad impositiva ordinaria señalada en el artículo 43 y se cimenta mejor su competencia de poder decretar en forma directa o por iniciativa del Ejecutivo ‘impuestos extraordinarios’ según el artículo 76-14: Obviamente, en tiempos de ‘no paz’, por no prohibirlo el artículo 43, puede también el Gobierno decretar específicos y excepcionales tributos para afrontar la guerra -única determinación tributaria que puede adoptar directamente al amparo del artículo 121 en concordancia con el artículo 43-, o para superar una emergencia económica declarada, con la precisa finalidad de conjurarla (artículos 122 y 43); pero en uno y otro casos tales decretos no pueden, como ya se ha dicho, superar el marco limitativo de los impuestos extraordinarios que emanan del Congreso por ministerio del artículo 76-14.” (Sentencia de febrero 23 de 1983, Magistrados Ponentes: Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín y Ricardo Medina Moyano).

Esta doctrina jurisprudencial fue reiterada en las sentencias de marzo 3 de 1983, Proceso 1018 (118-E), y marzo 7 de 1983, Proceso 1022 (122-E).

Sin duda los tiempos de “no paz” que permiten acudir a mecanismos excepcionales, no son sólo equiparables a la catástrofe de la guerra, entendida solamente como el enfrentamiento organizado entre los ejércitos de dos o más Estados, sino también al desasosiego que generan los conflictos internos de una nación que se pretenden dirimir recurriendo a la lucha armada o a la acción violenta prolongada como la que vive el país en que los grupos armados persiguen el agotamiento de las fuerzas estatales y de sus recursos económicos y humanos. Por ello la situación actual puede enmarcarse dentro del supuesto de falta de paz que contempla el texto constitucional, porque es ajena a la tranquilidad, sosiego y concordia que debe existir en la sociedad y que caracteriza la ausencia de guerra. Ante esta situación es claro que el Ejecutivo está autorizado para imponer contribuciones extraordinarias que se relacionen con el restablecimiento del orden público.

e) La supuesta violación por omisión del sistema presupuestal consagrado en la Constitución Política

Para el ciudadano Guillermo Forero Alvarez el Decreto revisado es totalmente inexequible, por no haberse dispuesto en él la forma en que se incorporarían al Presupuesto General de la Nación los nuevos recursos, ni los gastos que se pretende satisfacer con ellos.

La petición se sustenta en el quebranto de los postulados fundamentales que rigen el sistema presupuestal y conforme a los cuales se estructura la ley normativa del presupuesto y debe diseñarse el Presupuesto General de la Nación, que define en forma esquemática los ingresos y los gastos públicos para el respectivo año fiscal.

Por ser el Presupuesto General de la Nación un cálculo aproximado de los recursos y de los gastos, exige cierta flexibilidad en sus disposiciones, que permita adaptarlo a la circunstancias no previstas que se presentan en el curso de su ejecución y que no han podido ser previstas al momento de su elaboración por el gobierno o su posterior aprobación por el Congreso. Por tal razón la Constitución permite abrir créditos extraordinarios o suplementarios que permitan atender nuevos gastos, para el caso de que no exista partida para ellos o la votada sea insuficiente.

Precisamente las normas que estima quebrantadas el impugnante: regulan la apertura de tales créditos estando en receso el Congreso y durante los tiempos de “no paz”, en que es posible percibir contribuciones o hacer erogaciones que no figuren en la ley de presupuesto, y prescriben que el Gobierno debe abrir los créditos mencionados en el presupuesto, en las condiciones y por los trámites que establezca la ley.

La Ley Orgánica del Presupuesto en el artículo 67 dispone que ni el Congreso ni el Gobierno pueden abrir créditos adicionales al presupuesto “sin que en la ley o decreto respectivo establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para la apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital—, y en el artículo 69 establece que los créditos adicionales, destinados a pagar gastos relativos al estado de sitio, para los cuales no se hubiere incluido apropiación en el presupuesto, “serán abiertos conforme a los artículos anteriores o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan”.

Del texto de los preceptos reseñados se infiere, con claridad meridiana, que las disposiciones legales que crean los recursos deben ser necesariamente anteriores en el tiempo a aquellas que ordenan la adición presupuestal y equilibran los ingresos y los gastos oficiales, pues estas últimas deben señalar con nitidez cuáles son los recursos que sirven de sustento a la operación presupuestal que ordenan realizar, y por tanto, la incorporación al presupuesto de nuevos recursos exige de ley preexistente que los establezca, como es el decreto de estado de sitio que juzga ahora la Corporación, mediante el cual se espera recibir ingresos por concepto de contribuciones especiales.

Así las cosas, la circunstancia de que el Decreto 416 no diga nada sobre el manejo presupuestal de los nuevos ingresos y de los gastos a los cuales están destinados, no se traduce para la Corte en desacato de las normas constitucionales y legales que rigen esos aspectos. Considerar lo contrario equivaldría a presumir, sin fundamento, que el Gobierno va a asumir una conducta inconstitucional e ilegal para el recaudo de los impuestos y la ordenación del gasto, cuando la voluntad del Gobierno que puede inferirse del texto del ordenamiento de excepción, es más bien la de ajustarse a la Constitución y a la ley, en la medida en que sólo suspende las disposiciones que sean incompatibles con sus preceptos y como nada dispone en contra del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en sana lógica debe concluirse que cumplirá lo ordenado en sus preceptos.

No significa lo anterior que por haber hallado la Corte infundado el cargo aquí analizado, el Gobierno quede revelado de cumplir las normas constitucionales y legales relativas a la adición presupuestal, sino que no se quebranta la Constitución porque ella se realice mediante un instrumento normativo distinto del que crea el tributo para arbitrar los recursos, puesto que la Carta no exige que los dos actos sean simultáneos.

Por lo demás, cabe subrayar que la exigencia constitucional contenida en el artículo 206 y que armoniza con lo establecido en el artículo 211, a lo que apunta es a preservar la institución del presupuesto como mecanismo financiero enderezado a lograr que siempre haya el debido equilibrio entre las partidas que figuran en el presupuesto de rentas y las que se incluyan en el de gastos; pero es obvio que para que ello ocurra, dichos recursos y gastos deben estar previamente establecidos en la ley.

f) Contenido del decreto

Las previsiones que consagra el decreto crean tres contribuciones especiales destinadas al restablecimiento del orden público, que gravan a los contribuyentes del impuesto a la renta y complementarios con un 5% liquidado sobre el impuesto del año gravable de 1990 si el valor liquidado es igual o mayor a un millón de pesos; el servicio de larga distancia internacional con una sobretasa del 2% adicional a la tarifa del 12% del impuesto a las ventas que se cobra por dicho servicio y las explotaciones de petróleo crudo y gas libre y las exportaciones de carbón y ferroníquel, el cual se ordena liquidar sobre la base de lo producido o exportado durante el año 1990 y se gravan con el mismo valor las explotaciones y exportaciones de los citados minerales que se inicien en 1991.

El incumplimiento de las obligaciones tributarias que se consagran queda sujeta en virtud de las normas de excepción a lo dispuesto en el Estatuto Tributario y al control de la Dirección General de Impuestos Nacionales, reiterando así lo dispuesto en la legislación ordinaria.

Los ingresos que se generan en virtud de las nuevas cargas tienen destinación específica, pues el decreto señala que deberán emplearse en la creación y equipamiento de brigadas móviles del Ejército y la Policía Nacional; los gastos de funcionamiento e inversión de las Fuerzas Armadas y Organismos de Seguridad del Estado y su dotación para apoyar las operaciones militares; construcción y reconstrucción de cuarteles, y para restablecer y mantener la prestación del servicio público de transporte por los particulares. Se garantiza el destino de los tributos reiterando que cualquier modificación acarrea al funcionario responsabilidad penal o disciplinaria conforme a las leyes vigentes.

g) La violación de los derechos adquiridos por el artículo 2° del Decreto en revisión

La sola lectura de este texto del decreto muestra que la llamada contribución especial para el restablecimiento del orden público que se liquida sobre el impuesto a la renta se aplica retroactivamente, pues si bien dicho tributo deberá cancelarse en el año de 1991 grava hechos ocurridos en el año inmediatamente anterior. En efecto, la contribución aumenta en un 5% el impuesto de renta y complementarios para el año gravable de 1990, situación que no se modifica por la circunstancia de que el impuesto deba cancelarse en el curso del presente año.

Por consiguiente, es evidente que la norma examinada no se aviene al principio general conforme al cual la ley sólo rige para el futuro y no puede tener efecto retroactivo, porque al hacerlo entraría en conflicto con los derechos y situaciones jurídicas legítimamente consolidadas bajo el imperio de la ley anterior, cuya intangibilidad se halla garantizada en el artículo 30 de la Constitución Nacional.

Si bien es cierto que la tutela del artículo 30 se refiere específicamente a los derechos que se concretaron conforme a las leyes civiles, debe tenerse en cuenta que al momento de expedirse el texto constitucional, en 1886, el derecho no había evolucionado suficientemente y no existían ni habían adquirido importancia otras ramas del derecho como la laboral, la administrativa y la tributaria, que en la actualidad han logrado autonomía y notable importancia. Por esta razón la jurisprudencia, en una interpretación más acorde con la situación actual, ha aceptado que la garantía constitucional protege los derechos adquiridos conforme a la ley cualquiera que sea la naturaleza de ésta y que el principio de la no retroactividad comprende a todas las disposiciones legales, con la única excepción de las penales permisivas o favorables cuya aplicación preferente y retroactiva autoriza expresamente la Constitución en el artículo 26.

Ciertamente las leyes de carácter tributario, dada su estirpe de derecho público, tienen efecto general inmediato y pueden cambiarse en cualquier momento por el legislador, para así satisfacer el interés general y acomodarse a las circunstancias esencialmente mudables del medio social en continua evolución y, consecuencial- mente, a nadie le es dado invocar el derecho a que la ley no sea cambiada en el futuro; pero no significa ello que puedan tener efecto retroactivo y que por tanto puedan aplicarse a situaciones consolidadas válidamente al amparo de un ordenamiento legal anterior, como es el caso exacto del impuesto de renta cuyo período es anual y comprende el año civil respectivo, razón por la que a su finalización se define el derecho del estado acreedor y la obligación impositiva del contribuyente.

Por ello, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 30 de la Constitución Nacional sobre la intangibilidad de los derechos adquiridos con justo título, las normas tributarias no están dotadas de imperio para modificar las obligaciones de la misma naturaleza que se concretaron en el pasado, como prentede <sic> hacerlo el decreto en su artículo 2º al imponer un gravamen a hechos pretéritos y que generaron situaciones amparadas por la ley que regía al momento de su consolidación. Las normas tributarias, al igual que las demás leyes y con la salvedad ya anotada, sólo deben regir eventos futuros, vale decir, los que se verifiquen después de su vigencia.

Conviene precisar que en materia de impuestos para determinar si se está ante una situación préterita o frente a una que no obstante ser anterior a la ley apenas se halla en curso por no haber aún concluido, debe siempre diferenciarse si se trata de impuestos de período, como lo es el de renta y complementarios, o de impuestos que afecten una operación concreta, como ocurre en el decreto que se revisa con el impuesto a la minería o la sobretasa que grava a las llamadas de larga distancia internacional.

No comparte la Corte el criterio del Procurador, según el cual el artículo revisado es irretroactivo y únicamente se aplicará a hechos que se sucederán durante su vigencia, confundiendo la causación del impuesto con su pago; pues es evidente que la norma afecta hechos que ocurrieron en el pasado cuando incrementa la tasa del impuesto a la renta y complementarios que se causó el 31 de diciembre de 1990, fecha en que concluyó el período fiscal; sin que este vicio de inconstitucionalidad desaparezca por la circunstancia de que la liquidación y pago de la dicha contribución especial se realice durante la vigencia del decreto bajo examen, ya que esta operación administrativa y la solución de la deuda son hechos necesariamente independientes y posteriores a la causación material del tributo.

La liquidación de los gravámenes tributarios es apenas un acto declarativo del monto del impuesto, mas no es constitutivo de la obligación fiscal; ella nace cuando se configura el presupuesto de hecho que contempla la hipótesis normativa vigente y el pago del impuesto sólo satisface dicha obligación.

Esta doctrina sobre los principios de la irretroactividad de la ley tributaria y de la anualidad de los impuestos de renta y complementarios se remonta al año de 1930, cuando la Sala Plena de la Corte se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 15 de la Ley 64 de 1927 “por la cual se dictan algunas disposiciones relativas al impuesto sobre la renta”, a la que corresponden los siguientes párrafos:

“De otro lado... se observa que, si la ley fija como ha fijado el año para computar, liquidar y pagar el impuesto, mientras ese año no transcurra, ni el fisco es acreedor ni el contribuyente deudor de determinado impuesto, porque no se ha cumplido una de las condiciones que el mismo legislador ha establecido para entrar a determinarlo. No se sabe cuál sea la cuota o cantidad que haya de deducirse al fin de ese tiempo para poder declarar que el resto sea lo que ha entrado de modo definitivo al patrimonio del contribuyente. Por consiguiente sin que ese tiempo haya pasado, no puede decirse que éste tenga sobre el saldo restante un derecho adquirido. Mientras tanto pueden ocurrir hechos que den lugar a que el Estado no se haga acreedor ni el contribuyente deudor, puede éste sufrir pérdidas en sus negocios al fin del año que se fija para la liquidación y pago del impuesto, o viceversa, pérdidas del contribuyente al iniciar sus negocios y ganancias al concluirlos. Estas contingencias hacen que ni el derecho del Estado acreedor ni la obligación del contribuyente estén definidos, y es sabido que la incertidumbre o contingencia es ajena a la noción de derecho adquirido.

“Por consiguiente, mientras no haya transcurrido el año respectivo el legislador puede variar la cuota del impuesto.”

Y más adelante en la misma sentencia dijo:

“... la deuda del contribuyente es uno de los hechos determinantes del impuesto, pero para que esa materia imponible sea completa, es preciso que transcurra el año que el legislador ha fijado para liquidar y exigir el impuesto. Y debe tenerse en cuenta que esa liquidación no es una mera operación aritmética sino que mientras no se cumpla el año para verificarla, no puede saberse si hubo renta, desde luego que, como se ha dicho, pueden sobrevenir pérdidas y gastos que conforme a la ley deben deducirse, y no sería justo que en una contribución que se cobra por años y no por meses o días se hiciera separación, para el efecto de cobrar la renta, entre los meses prósperos y los adversos. Cumplido el año es cuando puede saberse en conjunto si hay materia imponible’’. (G.J. Tomo XXXVI, No. 1831, pág. 169. Se destaca).

De idéntico criterio ha sido el Consejo de Estado, Corporación judicial que mediante su sección especializada se ha pronunciado como a continuación se copia:

“Hay dos puntos doctrinarios de incuestionable interés en este asunto; el principio de la irretroactividad de la ley tributaria y el principio de la anualidad de los impuestos de renta y complementarios.

“Según el principio de la irretroactividad de la ley, los tributos se crean para el futuro y las normas tributarias no pueden afectar hechos cumplidos. Pero, como lo ha dicho esta Sala en otras oportunidades, una cosa son los hechos que acaecen en un instante y otra cosa los que ocurren en un período de tiempo. Cuando el hecho generador de la obligación tributaria es instantáneo, la nueva ley no puede ya establecer un nuevo gravamen ni modificar la tasa sobre hechos cumplidos. Pero si él hecho imponible tiene su ocurrencia en el transcurso de un periodo de tiempo y la nueva ley entra a regir durante el transcurso de este período, sin que se haya terminado, es posible modificar las tarifas impositivas, antes de que termine el año gravable, pues el 31 de diciembre de cada año se consolida el hecho imponible y sólo en esa fecha se causa el impuesto”. (Anales del Consejo de Estado, Segundo Semestre 1981, Nos. 471-472 Tomo CI, agosto 24/81 Dr. Low Murtra).

En consecuencia, será declarado inexequible en su integridad el artículo 2o, con la aclaración de que dentro de la decisión queda obviamente comprendida también la exención que el artículo consagra, ya que la misma carece de autonomía y sólo adquiere significación jurídica interpretada junto con la disposición que crea el impuesto, conformando esto con ella una unidad normativa inescindible.

h) La “contribución especial para el restablecimiento del orden público” por concepto de la explotación o exportación de petróleo, gas libre, carbón y ferroníquel (artículo 4o)

Este impuesto requiere un análisis separado, pues si bien aparentemente, y a primera vista, las razones dadas en el literal precedente para declarar inconstitucional dicho gravamen serían también predicables respecto de este otro tributo extraordinario, es k) cierto que en relación con el mismo cabe válidamente hacer una distinción debido a la forma confusa como está redactada la disposición que es materia de revisión” constitucional.

En efecto: lo primero que se advierte es la circunstancia de decirse en el artículo 4° del Decreto 416 que se crea “una contribución especial para el restablecimiento del orden público por concepto de la explotación o exportación de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón, y ferroníquel, durante el año 1991”; sin embargo, de lo cual al puntualizar en los literales a), b), c) y d) cuál es la base de liquidación de la denominada “contribución especial”, se indica que será el total producido “durante el año de 1990” para el caso del petróleo crudo y el total de lo producido o exportado “durante 1990” cuando se trate del gas libre, el carbón y el ferroníquel; precisando luego en el parágrafo 1° que la contribución así tasada “será cancelada en diez (10) cuotas mensuales iguales dentro de los primeros cinco (5) días de cada mes, a partir del 1° de marzo de 1991".

Esta oscuridad que resulta de la defectuosa redacción del artículo examinado autoriza a la Corte para interpretarlo en el sentido de que no se quiso afectar la situación de los contribuyentes que en el pasado y sin estar sujetos a dicha “contribución especial” realizaron actividades de explotación o exportación de las especies minerales y de los gases a que se refiere la disposición sino que en verdad lo estatuido fue un impuesto que gravaría hacia el futuro, y sólo mientras subsista la turbación del orden público y el actual estado de sitio, tales actividades; y más específicamente, por la labor de explotación o exportación que se verifique durante el concreto año de 1991, y que por ello el total producido o exportado objeto de gravamen en las diferentes hipótesis será el correspondiente a dicha anualidad, tanto para quienes ya venían ejecutando esta clase de actividades como para aquellos otros que las inicien en este año.

Así interpretado el artículo 4o que se revisa para estudiar si se acomoda a los dictados de la Carta Política, resulta entonces que a pesar de las referencias al año de 1990 que contiene, lo que se hizo mediante él fue gravar la producción del año siguiente, pero para poder calcular el monto del impuesto, se tomó como base el total producido en 1990 por las empresas mineras obligadas al pago de la contribución especial; debiéndose entender por ello que el legislador extraordinario se limitó, a suponer que la dicha actividad minera arrojaría unos resultados por el año de 1991 cuando menos iguales a los de la inmediata anualidad. Mas como se trata de una mera proyección para poder contar con una base cierta sobre la cual aplicar el gravamen establecido, es elemental que si al concluir el año durante el cual deberá operar el impuesto que se crea, el monto de la explotación o exportación de los diferentes minerales y gases por el año 1991 no resulta igual al del producido estimado para cada caso, habrá de' revisarse las liquidaciones correspondientes, a fin de ajustarlas en su monto a exactamente la cantidad de mineral o gas obtenido en la explotación o que efectivamente se logró exportar en el año, de forma que el impuesto final por el año 1991 en algunos casos podrá ser menor y en otros, por superar la producción o exportación de 1990, vendrá a ser superior lo pagado por concepto de la contribución especial. Esto es, que si la explotación o exportación real por el año gravado supera a la base estimada sobre lo producido en 1990, el contribuyente deberá completar el correspondiente impuesto; mientras que en el caso contrario, el Estado queda obligado a devolver la diferencia resultante a favor de aquél.

Esta explicación vale para el caso de aquellas empresas mineras que por venir realizando su actividad de explotación o exportación de petróleo, carbón, ferroníquel y gas, tenían tal carácter en el año de 1990 (parágrafo 1º); pero lógicamente no para quienes apenas comiencen labores de minería en 1991, pues a dichas empresas se les aplicará exclusivamente las previsiones del parágrafo 2o, que excluyen a las explotadoras o exportadoras de ferroníquel, las cuales empezaran a tributar desde el preciso momento que inicien su actividad durante 1991.

Y como es apenas obvio, por tratarse de un impuesto que grava un hecho generador de la obligación tributaria que es instantáneo, no podrá ser aplicada la norma en examen a las operaciones de minería o de exportación de minerales y gases verificadas con anterioridad a la entrada en vigor del decreto de estado de sitio, vigencia ésta que de conformidad con el artículo 9° comenzó “a partir de la fecha de su publicación”.

i) La inconstitucionalidad del artículo 7º del Decreto 416 de 1991

Dicho artículo es inconstitucional por cuanto otorga al Presidente la facultad discrecional en relación con la ordenación del gasto que quebranta el ordenamiento constitucional por un doble motivo; al conferirle la omnímoda autorización de atender con los nuevos recursos los gastos que “considere conveniente cubrir con el exclusivo fin de restablecer y mantener la prestación del servicio público de transporte por parte de los particulares”, para decirlo con las palabras que emplea la norma en revisión, sin que se trate de una partida por concepto de un gasto que corresponda “a un crédito judicialmente reconocido” o a uno “decretado conforme la ley anterior” o destinado al cumplimiento de “los planes y programas de desarrollo de que trata el ordinal 4o del artículo 76”, en abierta violación a lo dispuesto en el inciso 3o del artículo 210 de la Constitución Nacional, lo que lo hace inexequible por esta primera razón. E igualmente por la otra de encajar la medida más dentro de la institución de las facultades legislativas a que se refiere el artículo 122 ibídem, para los eventos en que se busca contrarrestar los efectos negativos que sobre el orden económico o social puedan sobrevenir perturbándolo o amenazándolo “en forma grave e inminente”, o también cuando se trata de conjurar una calamidad pública.

O sea, que por dos razones se muestra inconstitucional la facultad que concede el artículo 7o al Presidente:

a) Por la manera ilimitada en que se configura la autorización para destinar razones fiscales “con el exclusivo fin de restablecer y mantener” una actividad económica desarrollada por los particulares como lo es la del transporte (así esté ella calificada como servicio público), sin sujeción a lo dispuesto en el 3o inciso del artículo 210 superior, y

b) Porque si se trata de restablecer el orden público económico o social combatiendo los hechos “distintos de los previstos en el artículo 121” que perturban o amenazan perturbar la normalidad económica y social para conjurar la correspondiente crisis e impedir la extensión de sus efectos, las medidas que con tal finalidad se adopten deben ser dictadas en uso de las pertinentes facultades que otorga el artículo 122 y no con base en las del 121, previstas exclusivamente para enfrentar las causas de trastorno del orden público político y no las causas de alteración del orden público, económico o social.

Se declarará inexequible por ello este artículo.

j) La sobretasa al impuesto a las ventas por el servicio de llamadas de larga distancia y el resto del articulado del decreto

En cambio, no advierte la Corte que la sobretasa que se impone sobre la tarifa del impuesto a las ventas para el servicio de larga distancia internacional quebrante el ordenamiento constitucional, dada la conexidad que se advierte con la turbación del’ orden público y la facultad derivada del artículo 43 de la Constitución Nacional, que tiene el Presidente para imponer tributos extraordinarios durante el régimen de excepción; y porque de ningún modo se quebrantan los principios de legalidad, que implica el de irretroactividad del tributo, e igualdad. Aunque debe hacerse la salvedad de que precisamente para que la sobretasa creada por el decreto de estado de sitio no resulte retroactiva en su aplicación, obviamente no puede cobijar aquellas llamadas telefónicas de larga distancia internacional efectuadas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del Decreto 416 de 1991.

Tampoco merece ningún reparo de inconstitucionalidad el artículo 1° del decreto que alude de manera general a las contribuciones que se crean y a su destinación para financiar los gastos requeridos para el restablecimiento del orden público; ni el artículo 5o, que se remite al régimen ordinario para efectos de sancionar a los contribuyentes que incumplan con las obligaciones tributarias de que trata el decreto, aun cuando como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 2o tal precepto ha de entenderse referido exclusivamente a los artículos 3o y 4o, es decir, a la contribución que se liquida por el servicio telefónico de larga distancia internacional y a la que grava la explotación y exportación de unos minerales y gases.

Los preceptos que señalan la destinación específica de los recursos que percibe el Estado por las contribuciones que se mantienen, no quebranta ningún texto constitucional pues se trata de atender las necesidades de dotación de las autoridades a las que se ha confiado la guarda del orden público y de asegurar que los ingresos no sean desviados a fines no previstos en el decreto.

El artículo 9o establece la vigencia del decreto a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias, según corresponde de manera general a todo ordenamiento legal y en forma específica a los de carácter legislativo que se dictan con fundamento en las facultades que al Presidente otorga el artículo 121 de la Carta.

Lo razonado es suficiente para que la Corte proceda a declarar exequible el decreto revisado, salvo los artículos 2o y 7° que se declaran inexequibles por ser contrarios a los dictados de la Constitución Nacional,

DECISIÓN

En mérito de las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar exequible el Decreto 416 de 1991 “por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden público y a su restablecimiento”, salvo los artículos 2o y 7° que se declaran inexequibles por ser contrarios a la Constitución Nacional.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Gustavo Gómez Velásquez, (salvamento de voto); Carlos Esteban Jaramillo, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, (con salvamento parcial de voto); Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, (salvo voto parcialmente); Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO

Respeto el dogma según el cual nadie tiene derecho adquirido a no ser gravado, para el futuro, por factores sobrevinientes, pero, igualmente, el que debe serlo conforme a la Constitución.

No niego, tampoco, la necesidad de dotar a la fuerza pública de oportunos, adecuados y rápidos recursos para enfrentar la situación de extrema perturbación que, en muchos sectores, padecí: el país. Menos puede controvertirse el que el trastorno gravísimo del orden público está repercutiendo en forma intensa, profunda, alarmante, en vasto y trascendente campo económico (“... los grupos armados han incrementado los actos terroristas contra vehículos de transporte público, oleoductos, sistemas de transmisión de energía eléctrica, medios de comunicación y contra otros bienes destinados a la prestación de diferentes servicios públicos, el Estado no cuenta con los recursos suficientes para satisfacer los requerimientos adicionales y extraordinarios, que son indispensables para enfrentar las nuevas modalidades de los hechos violentos... ” 3o y 4o considerandos del D. L. 416/91-). Mas coincidir en esta serie de apreciaciones no lleva a entender que cualquiera sea el medio ideado y dispuesto para conjurar tan grave problema, se avenga con los preceptos constitucionales. La inveterada aplicación del artículo 121, alerta para no aceptar soluciones, por este camino, que exhiben naturaleza económica y repercuten más allá del orden público, retornándose a las prácticas anteriores a la Reforma de 1968, relegándose al olvido lo que de ésta surgiera, o sea, la emergencia económica (art. 122). Este instrumento de acción gubernativa permite asumir la cuestión en todas sus amplias dimensiones, tocando todos sus sensibles flancos, y posibilitando la intervención del Congreso, que está llamado a ejercer un debido control y aportar una colaboración eficaz en la sofocación de estos males.

Dicho lo anterior, debe anotar, así sea en forma simplista, sobre un problema que no acaba de descubrir sus complejidades, lo siguiente:

1. Hay hechos económicos y sociales puros, esto es, que nacen y mueren en esta órbita y cuyo remedio nadie discute que deben escrutarse mediante el artículo 122 de la Carta.

2. Hay hechos de orden público puros que confinan su dinámica a este espacio, cuya solución la entienden todos como propia del artículo 121 de la Constitución Nacional, y

3. Hay hechos económicos, sociales y de orden público que se combinan y, por obra de esta mixtura, se dificulta su encuadramiento, pues se muestra tan pertinente el artículo 121 como el artículo 122.

No es insólito que un hecho económico o social descontrolado incida en el orden público hasta hacerlo de azaroso manejo. Tampoco, el que un factor propio al orden público se proyecte con graves, abundantes y complejas incidencias en el campo social o económico. Y hasta podría imaginarse su aparición simultánea, en estos terrenos, para complicar la sugestiva solución de entender que, según sea el ámbito de aparición del fenómeno, se determinará la utilización del artículo 121 o el artículo 122.

Estas situaciones, tan previsibles y de tan embarazada clasificación, es cierto que se dan y que los esquemas habituales de solución no aparecen tan exactos y acertados como en principio se podría pensar. Pero lo que si tengo en este punto, como regla de orientación, es que tratándose del tema tributario o impositivo, al cual se muestra tan sensible la comunidad por sus variadas y trágicas repercusiones en la vida institucional, en la economía pública o privada, con tan devastadores efectos y tan propicio a trastornarlo todo, etc., el asunto debe manejarse por la vía del artículo 122. En este enfoque ya no interesa dónde surgió el trastorno (orden público-aspecto económico o social) o hacia dónde se dirige, como sí la naturaleza de la medida. Deduzco, entonces, que lo relacionado con impuestos, cuando no se quiere o no se puede o no se debe acudir al Congreso, irremediablemente debe tratarse por el artículo 122. Sólo así se podrán conjurar integralmente los problemas y ofrecer equilibradas soluciones.

Porque de acudirse al artículo 121, o bien se desnaturaliza su esencia y finalidad, o resulta parcial, nociva y desequilibrante la solución. En la necesidad de volver a repetirla, en breve término y ensanchando su incidencia, estará la demostración más palmaria del desacierto y de la distorsión. Pensar que una carga tan poderosa como lo es la lucha efectiva contra la delincuencia política, común y terrorista, que se ha concertado para destruir la economía del país, se puede y debe afrontar con el aislado señalamiento de unas caprichosas cuantías o de un núcleo de tributarios, dejándose de lado todo lo que de colapsada se muestra la economía nacional por obra de esa vesánica violencia, es aportar una solución precaria, demasiado discutible, todo por la errada aplicación de un instituto constitucional.

Por este camino, no resulta improbable que de presentarse una malhada agravación del problema de la salud nacional, por el cólera, que vuelva ingobernable el orden público y reduzca a cisco la economía, se insista en aplicar, con análoga fórmula, el artículo 121. O de acrecer la acción de la delincuencia hasta desbordar, por completo, los recursos y servicios de la Administración de Justicia, se busque idéntico remedio tributario, por obra del artículo 121.

Todo indica, dentro de este razonamiento, que la vía indicada era la del artículo
122, que ofrecía perspectivas integrales de solución. De ahí que medida tan necesaria como la consagrada en el artículo 7o del D. L. 416/91, con el cual se trataba de reparar (y de anticiparse a dolorosas repeticiones) las inmensas pérdidas de los transportadores, servicio vital para la economía, haya sucumbido bajo la declaración de inconstitucionalidad.

Con el debido respeto,

Gustavo Gómez Velásquez.

Fecha, ut supra.

SALVAMENTO DE VOTO

Brevemente consignamos las razones de nuestro disentimiento parcial con la decisión tomada en el proceso de la referencia, concretamente en cuanto declaró inexequible el artículo 2° del decreto en revisión:

1. El sistema tributario vigente señala como oportunidad para declarar renta y patrimonio los primeros meses del año siguiente al de la vigencia fiscal, es decir, que los contribuyentes obligados a declarar en el año de 1990 deben hacerlo en las fechas señaladas en 1991.

2. El legislador extraordinario para poder señalar el impuesto temporal fijado para el año de 1991, necesariamente tenía que tomar como punto de referencia la disentimiento parcial con la declaración correspondiente a 1990, es decir, la presentada en 1991, pues es allí donde se sabe quiénes deben declarar y el monto de su impuesto.

3. Sobre estas bases es como debe entenderse el artículo 2o en referencia por eso el inciso 1° dice: “La mencionada contribución será liquidada en la declaración de renta del año gravable de 1990 y se cancelará dentro de los plazos señalados para su pago”. Esto está significando que esa contribución es para el año de 1991 y pagadera en el mismo, luego la circunstancia de no haber la norma indicado expresamente el año de 1991, no la hace inconstitucional ya que la referencia al año 1990 es meramente ocasional no para hacer la carga retroactiva.

4. En el mismo sentido se explica el parágrafo de dicha norma, vale decir, que el impuesto allí creado es para los contribuyentes que en relación con el año de 1990 debieron pagar $1.000.000.00 o más de tributación.

5. No admitir esta interpretación es tanto como imposibilitar el señalamiento de las bases para la tributación, pues si se exige que sea sobre la relación fiscal de 1991 sólo podría fijarse y captarse en 1992 y con ello el carácter de extraordinario y urgente que le señaló el gobierno a ese impuesto desaparecería, perdiendo eficacia para los fines inmediatos del restablecimiento del orden turbado.

Por consiguiente, como estimamos que la norma interpretándola en su contexto es constitucional, salvamos voto a la sentencia que la consideró inconstitucional.

Dídimo Páez Velandia,Magistrado; Héctor Marín Naranjo, Magistrado.

Fecha, ut supra.

(abril 18/91).