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1991020924481062448DECRETO LEGISLATIVO No. 418 DE FEBRERO 13 DE 1991, POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS TENDIENTES AL RESTABLECIMIENTO DEL ORDÉN PÚBLICOIdentificadores30030066674true1142847original30066700Identificadores

Norma demandada:  DECRETO LEGISLATIVO No. 418 DE FEBRERO 13 DE 1991, POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS TENDIENTES AL RESTABLECIMIENTO DEL ORDÉN PÚBLICO


Corte Suprema de Justicia - Sala Plena

Referencia: Expediente No. 2295 (382-E).

Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 418 de febrero 13 de 1991. Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público.

Expedición del registro civil de nacimiento para los guerrilleros del EPL y el PRT.

Aprobada según Acta No. 15.

Bogotá, D.E., abril dieciocho (18) de mil novecientos noventa y uno (1991).

ANTECEDENTES

De la Presidencia de la República ha recibido la Corte Suprema de Justicia copia auténtica del decreto de estado de sitio número 418 de 13 de febrero de este año y, como se ha rituado debidamente el proceso, debe adoptarse la decisión que corresponde.

II. LA NORMA REVISADA

El texto del Decreto que se examina es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 418 DE 1991

(febrero 13)

“Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público y se expiden disposiciones referentes al registro civil de nacimiento para miembros de grupos rebeldes”

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y

CONSIDERANDO:

Que mediante Decreto No. 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;

Que los factores de perturbación señalados en el referido decreto, tales como las acciones violentas provenientes de grupos armados que atentan contra el orden constitucional, persisten en la actualidad, no obstante los logros derivados de la reincorporación a la vida ciudadana de algunos de dichos grupos;

Que con posterioridad a la expedición del decreto en mención, el Gobierno Nacional ha propiciado múltiples iniciativas de paz relacionadas con grupos rebeldes que han demostrado su voluntad de reincorporarse a la vida civil, haciendo dejación de las armas y desmovilizándose;

Que el Gobierno Nacional ha suscrito acuerdos con los grupos rebeldes Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT; y el Ejército Popular de Liberación, EPL, para regular el abandono de la lucha armada y su reinserción a la vida ciudadana, los cuales contienen entre otras garantías jurídicas, el dotar de documentos de identidad idóneos a los integrantes de dichos grupos en cuanto carezcan de ellos;

Que un elevado porcentaje de los miembros de estas organizaciones guerrilleras carecen de registro civil de nacimiento y de documentos de identidad;

Que para dar desarrollo a los acuerdos enunciados, resulta necesario que el Gobierno Nacional facilite los mecanismos que permitan dotar de documento de identidad a los integrantes de estos grupos armados en los propios campamentos donde se encuentran instalados transitoriamente para que puedan desplazarse de allí debidamente documentados, e iniciar su proceso de reinserción social y política;

Que para consolidar esta fase del proceso de reinserción es indispensable introducir temporales modificaciones al régimen actual de Registro Civil, mediante procedimientos extraordinarios como los prescritos en el presente decreto,

DECRETA:

Artículo primero. Durante el término de dos (2) meses y sin consideración al lugar de nacimiento del interesado, los funcionarios encargados del registro civil en los municipios de Belmira (Antioquia), Pueblo Rico (Risaralda), Tibú (Norte de Santander), Puerto Libertador (Córdoba), San Jacinto (Bolívar), Necoclí (Antioquia) y Tolú (Sucre), serán competentes para efectuar la inscripción de nacimiento en las localidades de Labores, Villa Claret, Campogiles, Juan José Arenas, Pueblo Nuevo y Tolú, respectivamente, donde están ubicados los campamentos de los grupos guerrilleros Ejército Popular de Liberación , EPL; y el Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT, con el propósito de facilitar la expedición de los documentos de identidad correspondientes para sus miembros.

Artículo segundo. Los documentos, antecedentes y folios deligenciados con fundamento en este decreto, se archivarán en forma independiente en el lugar donde se efectúe la inscripción y serán remitidos a la oficina encargada de llevar el registro civil del lugar de nacimiento del inscrito. Una vez sentado el registro, se entregará copia de la inscripción al interesado para efectos de la expedición a la mayor brevedad, de los documentos de identidad correspondientes por parte de las autoridades competentes.

Artículo tercero. El funcionario del registro civil enviará el duplicado del folio al Servicio Nacional de Inscripción dentro del mes siguiente. Esta entidad informará la Superintendencia de Notariado y Registro de los casos de doble inscripción con el objeto de anular el segundo registro.

Artículo cuarto. La adulteración de cualquier información referente al registro civil por parte del interesado o la realización de actos fraudulentos orientados a la obtención de una doble identidad, hará acreedores a sus responsables a las sanciones previstas en el Código Penal.

Artículo quinto. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones legales que le sean contrarias.

Publíquese, comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D.E., a los 13 días de febrero de 1991.

CESAR GAVIRIA

El Ministro de Gobierno, Humberto de la Calle Lombana; el Ministro de Relaciones Exteriores, Luis Fernando Jaramillo Correa; el Ministro de Justicia, Jaime Giraldo Angel; el Ministro de Minas y Energía, Luis Femando Vergara Munarriz; El Ministro de Educación Nacional, Alfonso Valdivieso Sarmiento; el Ministro de Comunicaciones, Alberto Casas Santamaría; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Juan Felipe Gaviria Gutiérrez; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Rudolf Hommes Rodríguez; el Ministro de Defensa Nacional, General Oscar Botero Restrepo; la Ministra de Agricultura, María del Rosario Sintes Ulloa; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Francisco Posada de la Peña; el Ministro de Salud, Camilo González Posso; el Ministro de Desarrollo Económico, Ernesto Samper Pizano.

CONCEPTO FISCAL

El señor Procurador General de la Nación en su concepto solicita a la Corte declarar inexequible el Decreto en revisión, pues pese a encontrarlo ajustado a la Carta por el aspecto de los requisitos formales, y entender el propósito loable que en cumplimiento de la palabra empeñada animó al Gobierno para expedirlo, considera que las medidas que en él se toman carecen de la debida conexidad y no apuntan al restablecimiento del orden público turbado.

A su juicio, las prerrogativas que el Decreto 418 otorga a los alzados en armas tienden “a la cristalización y al desenvolvimiento de una política de Gobierno que no " incide necesariamente, que no presenta la urgencia e inmediatez que caracterizan a aquellas que tienden al restablecimiento del orden público alterado”.

En su opinión, la alteración del orden público generada en los grupos mencionados en los considerandos del Estatuto sub examine “ha sido restablecida ya con la expedición y el acatamiento de medidas excepcionales como las contenidas en los Decretos Legislativos 1926 de 1990 y 213 de 1991, por lo cual no es dable esperar de tales grupos perturbación de índole alguna. Siendo ello así, nada puede agregar a dicho restablecimiento medidas como las contenidas en el Decreto 418 del año en curso”.

A lo anterior agrega que “propósitos como los del Decreto 418 pueden alcanzarse por parte de los funcionarios encargados de las funciones de registro, con la simple aplicación de los postulados de economía, celeridad y eficacia que presiden la actuación administrativa, a los que alude el artículo 3o del Decreto-ley 01 de 1984, y con la presencia de quienes con tal acto empezarían a salir de un estado de excepción que el Gobierno no puede perpetuar”.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1ª. Competencia

Por tratarse de un decreto legislativo, esto es, dictado en ejercicio de las facultades excepcionales del estado de sitio; la Corte Suprema de Justicia es competente para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad en virtud de los mandatos de los artículos 121 y 214 de la Carta Política.

2ª. Su forma

El decreto aparece firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros, además de que su vigencia es transitoria, pues es por “el término de dos meses” a partir de su vigencia, según el artículo 1° en concordancia con el 5° y apenas suspende las disposiciones legales que le sean contrarias (artículo 5o).

3ª. Conexidad

De acuerdo con los dictados de la jurisprudencia constitucional colombiana, la confrontación de los decretos originados en los estados de excepción con respecto a la Carta Fundamental, debe partir de la apreciación del contenido de aquéllos como vinculado al restablecimiento de la normalidad; es decir, que sus disposiciones deben estar encaminadas al logro de esta finalidad y parecer, al menos en principio, aptas para ello, independientemente de su éxito o fracaso en la realidad socio-política nacional.

Esta relación, que se ha dado en llamar de conexidad, se trasluce con claridad en el Decreto materia de la presente revisión. No es sino recordar que el estado de sitio en que se encuentra el país obedece al quebrantamiento del orden público por fuerzas violentas al margen de la ley, entre las cuales la subversión guerrillera ocupa lugar prominente.

Es sabido que uno de los medios que tanto el actual Gobierno como los que le precedieron han utilizado para erradicar la lucha guerrillera, ha sido el del diálogo con los diversos movimientos o grupos a través de los cuales aquélla se manifiesta, buscando con ello que se desmovilicen, se desarmen y que sus militantes se reinserten en la vida civil. Este proceso ha culminado satisfactoriamente en varios casos y, según es del dominio público y lo reitera la parte considerativa del Decreto sub examine, al momento de ser expedido éste estaba a punto de fructificar también con las organizaciones subversivas denominadas Ejército Popular de Liberación, EPL; y Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT, cuyos miembros en buena parte se hallaban concentrados, mientras tanto, en pequeñas localidades de la geografía colombiana, que el Decreto en cuestión enuncia.

Según se consignó en la síntesis de la vista fiscal, el señor Procurador General de la Nación no advierte en este caso la conexidad. Mas la Corporación se aparta de su criterio, pues estima que aquí no se trata de otorgar a algunos ex guerrilleros privilegios legales especiales con ulterioridad a su ingreso en las filas de la paz y con miras a la cristalización y desenvolvimiento de una determinada política del Gobierno; ni ve claro tampoco que “la alteración del orden público generada por ellos, haya sido restablecida ya con la expedición y el acatamiento de... los Decretos 1926 de 1990 y 213 de 1991, por lo cual no es dable esperar de tales grupos perturbación de índole alguna”. Al contrario, lo que se procura es facilitar esos acuerdos de paz y la reincorporación de los alzados en armas a la vida ciudadana ordinaria, sin la cual aquellos pactos no obtienen su efectividad; y todo lo que tienda a ese fin se acompasa, por lo mismo, con la idea de recuperación del orden público.

Entre los requisitos para que ese reintegro se verifique de manera cabal, figura desde luego la regularización o legalización del registro de nacimiento, básico para la identificación adecuada de la persona y para el ejercicio de irrenunciables derechos políticos y civiles que le permitan en lo sucesivo su desenvolvimiento en la comunidad. Y como, al decir del Gobierno, muchos de los guerrilleros que ahora pretenden su readaptación social, carecen del citado registro o ignoran el lugar en donde quedó asentado, probablemente como consecuencia de la azarosa actividad a que venían dedicados, es preciso brindarles facilidades especiales para su obtención y tal es, justamente, el propósito que inspira el articulado del Decreto en revisión. Por ello se pasa, sin más, al examen material de sus disposiciones.

4º. Análisis material

De cinco artículos consta el Decreto en revisión.

El 1º asigna competencia a los funcionarios encargados del registro del estado civil en los municipios en donde están localizados los campamentos de los grupos subversivos Ejército Popular de Liberación, EPL; y Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT, a saber, Belmira y Necoclí en Antioquia, Puerto Rico en Risaralda, Tibú en Norte de Santander, Puerto Libertador en Córdoba, San Jacinto en Bolívar y Tolú en Sucre, para que durante dos meses a partir de la vigencia del Decreto puedan proceder a la inscripción del nacimiento de los militantes de los mencionados grupos que se encuentren en los corregimientos de los municipios que allí mismo se enlistan, sin consideración al lugar en donde realmente hayan nacido los beneficiados con la medida. Como se sabe, la legislación ordinaria adscribe privativamente la función de inscribir los nacimientos ocurridos en el territorio nacional a la oficina correspondiente a la circunscripción territorial en que aquéllos hayan tenido lugar, o la del lugar de terminación de un viaje si el nacimiento ha ocurrido durante una travesía (artículo 46, Decreto 1260 de 1970).

El artículo 2° dispone el archivo separado de los documentos diligenciados con fundamento en este Decreto y su oportuna remisión a la oficina encargada del registro civil en el lugar en donde efectivamente hubiere nacido el inscrito, así como la entrega a éste de copia de la inscripción para efectos de que pueda obtener de la autoridad competente sus respectivos documentos de identidad.

El artículo 3° ordena al funcionario que hubiese efectuado el registro enviar el duplicado del folio al Servicio Nacional de Inscripción dentro del mes siguiente a fin de que esta entidad, a su turno, informe a la Superintendencia de Notariado y Registro sobre los casos de doble inscripción, en los cuales habrá lugar a la anulación de la segunda, es decir, la realizada en virtud de la competencia excepcional conferida por el artículo 1º del Decreto.

El artículo 4o remite a las sanciones con las que el Código Penal incrimina la adulteración de información por el interesado o la realización de actos fraudulentos orientados a la obtención de una doble identidad. En otras palabras, reitera en este punto las prescripciones del régimen legal ordinario.

Finalmente, el artículo 5° se limita a indicar la vigencia del Decreto (a partir de la fecha de su publicación) y a suspender las disposiciones legales que le sean contrarias, de donde resulta su transitoriedad, la que además, como se anotó, se circunscribe a dos meses según el artículo 1°.

En sentir de la Corte, las disposiciones que se han examinado en precedencia se ajustan perfectamente a los mandatos constitucionales, toda vez que se limitan a investir transitoriamente a unos funcionarios públicos de una competencia que por factor territorial no tienen según la legislación ordinaria, consignada en el llamado Estatuto sobre el Estado Civil de las personas (Decretos 1260 y 2158 de 1970, 1873 de 1971 y algunos otros posteriores). Es ésta una materia deferida por la Carta a la ley, al tenor de varios artículos de la primera, entre ellos el 50 y el 76-10 y simplemente las razones de orden público explicadas en el numeral que antecede aconsejan su modificación temporal por el legislador de excepción. Por lo demás, es claro que estas inscripciones se supeditan a los requisitos de fondo y de forma que conforme a la legislación ordinaria se requiere acreditar para efectos de su realización.

Del mismo modo, pertenece a la órbita puramente legal lo relativo al archivo y remisión de la información al Servicio Nacional de Inscripción, cuyas funciones están asignadas actualmente a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como la adopción de medidas para evitar la coexistencia de doble registro, que sí constituiría un grave problema. En este aspecto se siguen también los lineamientos del Decreto 2158 de 1970, artículo 16, para adaptarlos al supuesto especial que aquí se contempla y de ahí que no merezcan reparo constitucional.

Análogo razonamiento cabe en cuanto a las sanciones por adulteración de información o actos fraudulentos, pues, como ya se anotó, el artículo 4o remite a las sanciones previstas para estos tipos penales en el Código de la materia.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declárase Exequible el Decreto Legislativo No. 418 de 1991 (febrero 13) “por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público”.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pablo J. Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Ricardo Calvete Rangel, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero (con salvedad de voto), Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra (salvamento de voto) Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán.

Secretaria

SALVEDAD DE VOTO

Nuestro desacuerdo con la decisión de mayoría, que declaró ajustado a la Constitución Nacional el Decreto No. 418 de 1991, lo explicamos en los términos siguientes:

1. De manera reiterada ha venido sosteniendo la Corte que los poderes excepcionales que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional al Presidente de la República no va hasta permitirle que pueda legislar a su talante. Porque, según los alcances del precepto antes mencionado, el Presidente únicamente puede suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio y, por ende, tomar aquellas otras medidas legislativas indispensables para eliminar los hechos o actos pertúrbatenos de la paz ciudadana o, en otros términos, dictar los decretos legislativos que sean necesarios para restablecer el orden público.

2. Consagrando el artículo 121 de la Constitución Nacional un régimen de excepción y para fines muy expresos y claros, no puede el Presidente de la República acudir a este mecanismo constitucional para legislar o dictar medidas que no están orientadas indispensablemente a restablecer la paz, sino a facilitarle a un grupo de personas que cumplan con una exigencia legal que bien pueden hacerlo dentro del marco de la legislación ordinaria existente, sin que ésta, tal como está concebida, deba quedar suspendida, por ser innecesarias las regulaciones contenidas en el Decreto Legislativo No. 418 de 1991, para restablecer el orden público perturbado.

3. Según lo que acabamos de afirmar, el Decreto 418, que la Corte ha juzgado como constitucional, a nuestro juicio es violatorio de la Carta Política, porque no ofrece la conexidad que exige el artículo 121 del Estatuto fundamental. Precisamente, en el punto tiene dicho la Corporación: “Como es ya doctrina ampliamente aceptada y jurisprudencialmente inalterada de la Corte, los decretos de estado de sitio deben observar clara conexidad con el restablecimiento del orden turbado, lo cual significa que deben referirse a materia que corresponda a las causas que determinan la anormalidad política y social que vive el país y que se dirijan a restablecer la paz, a prevenir la extensión de la crisis y a impedir la concurrencia de circunstancias agravantes” (Sentencia de Sala Plena de 10 de mayo de 1990).

Los anteriores, son los motivos que nos han llevado a separarnos de la decisión adoptada por la mayoría de la Corte, pues a nuestro criterio el Decreto Legislativo No. 418 de 1991, es inconstitucional, por carecer de conexidad.

Fecha, ut supra.

Alberto Ospina Botero, Rafael Romero Sierra.