Norma demandada: ACTO LEGISLATIVO NUMERO 1 DE 1981
CONSTITUCIONALIDAD E INCONSTITUCIONALIDAD EN EL TRÁMITE DEL PARLAMENTO EN EL ACTO LEGISLATIVO QUE ERIGIO EN DEPARTAMENTO LA INTENDENCIA DEL CAQUETA
Exequibles los artículos 1, 2 del Acto Legislativo número 1 de 1981; inexequibles el artículo 3º, así como en su epígrafe las expresiones “y se modifica el artículo 83 de la Constitución Nacional”, e inexequible el artículo 4º del mismo Acto
Corte Suprema de Justicia - Sala Plena
Ref.: Expediente número 907.
Acto Legislativo número 1 de 1981. Autorización para erigir en Departamento la Intendencia del Caquetá.
Actor: Julio Alberto Corredor E.
Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.
Sentencia número 26.
Aprobada por Acta número 39.
Bogotá, D. E., 13 de mayo de 1982.
El ciudadano Julio Corredor Espitia ha demandado de la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad del Acto Legislativo número 1 de 1981, que dispuso:
“ACTO LEGISLATIVO NUMERO 1 DE 1981
(enero 14)
“por el cual se autoriza erigir en Departamento la Intendencia del Caquetá y se modifica el artículo 83 de la Constitución Nacional.
“El Congreso de Colombia
“Decreta:
“Artículo 1º. La Ley puede erigir en Departamento a la Intendencia del Caquetá, aun cuando no se (sic) tenga el número de habitantes exigido por los artículos 5º y 6º de la Constitución Política, sin afectar el territorio de las entidades departamentales, intendencias y comisarías limítrofes.
“Artículo 2º. La Comisaría del Amazonas tendrá una sola circunscripción electoral con el Departamento del Caquetá.
“Artículo 3º. El inciso tercero del artículo 83 de la Constitución Nacional quedará así:
“Las asambleas departamentales, los consejos intendenciales y comisariales y los consejos (sic) municipales podrán abrir sus sesiones y deliberar con la tercera parte de sus miembros, pero sus decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mitad más uno, por lo menos, de los integrantes de la respectiva Corporación.
“Artículo 4º. Este Acto Legislativo rige a partir de su sanción”.
Considera el actor que el acto acusado viola el artículo 218 de la Constitución por vicios de procedimiento en su tramitación. Al concretar este cargo, lo radica en los siguientes hechos:
1º. El artículo 3º del Acta citado sólo fue discutido por el Senado en las sesiones ordinarias correspondientes a la primera legislatura.
2º. el mismo artículo 3º no fue aprobado por el Congreso durante la primera legislatura.
3º. El texto del proyecto de Acto Legislativo no fue publicado por el Gobierno, como lo dispone la norma presuntamente infringida.
4º. El artículo 49 del mismo Acto “no fue discutido y aprobado en los debates necesarios para que fuera aprobado como parte integrante del Acto Legislativo número 1 de 1981”.
Para efecto de demostrar las fallas formales que alega, el actor reconstruyó la historia del trámite dado al referido Acto y distinguió la naturaleza del artículo 1º del Acto acusado, simple autorización para crear el citado Departamento, de la de los artículos 2º y 3º, reformatorios del artículo 83 de la Constitución.
Fue admitida la demanda por auto del 22 de septiembre del año pasado, providencia en la cual se decretaron las pruebas pertinentes, de conformidad con el artículo 7° del Decreto número 432 de 1969.
El Procurador General de la Nación, por su parte, en concepto distinguido con el número 520, hace notar, en primer término, que el acto acusado se formó bajo la vigencia del Acto Legislativo número 1 de 1968, en la primera legislatura, y en la segunda, de conformidad con las normas del Acto Legislativo número 1 de 1979, por lo cual no plantea la incompetencia de la Corte para conocer de estas acciones, pues el segundo de los actos citados la había establecido explícitamente.
Después de un detallado análisis de las pruebas allegadas, concluye solicitando la declaración de inexequibilidad del artículo 3° del Acto Legislativo acusado y de la parte final del epígrafe del mismo Acto, que dice: “y se modifica el artículo 83 de la Constitución Nacional”.
Consideraciones de la Corte
La Corte Suprema es competente para conocer de la aludida demanda como, lo definió para esta clase de asuntos en fallo de 5 de mayo de 1978 y lo ratificó recientemente en el fallo de 3 de noviembre de 1981.
En el caso presente, aunque se demanda la totalidad del Acto Legislativo número 1 de 1981, los cargos concretos se formulan y sustentan sólo contra los artículos 3º y 4° del mismo, pero la Corte está obligada a efectuar una revisión completa de la tramitación cumplida para la expedición de aquél.
La primera precisión exigida por esta demanda, y así lo planteó expresamente el actor, es la de determinar las normas aplicables al artículo 1° del Acto acusado, que es el que autoriza la creación del Departamento del Caquetá, y distinguirlas de las que rigen las modificaciones contenidas en los artículos 2º y 3° del mismo. Tal distinción se reduce a que las tres disposiciones se rigen por el procedimiento especial del artículo 218, pero la primera debe cumplir, además, el requisito de una votación de los dos tercios de los votos de los miembros de una y otra Cámara, establecido por el artículo 5º del Estatuto Constitucional para los Actos Legislativos que eximan de alguna de las condiciones señaladas en dicho artículo para la creación de Departamentos, que es la situación prevista en el artículo 1: acusado.
Esto es, que, mientras los artículos 2º y 3º son aprobados con las mayorías comunes que señala el artículo 218, el artículo 1º debió serlo por los dos tercios indicados, en virtud de la excepción del nombrado artículo 5º, justificada por su deliberada sustracción a las reglas ordinarias que fija la Constitución para crear Departamentos, sin que importe que esa decisión sólo tenga efecto por una sola vez y carezca de permanencia y aplicaciones futuras.
“Debe precisar la Corte que el análisis de los vicios de procedimiento en la formación de los Actos Legislativos se refiere tanto a los requisitos señalados por el artículo 218 de la Constitución, adicionados en el caso que se examina por el de la votación especial que ya se indicó, como a los pertinentes del Título VII, que trata ‘De la formación de las leyes’ ”.
Dando aplicación a los anteriores criterios y siguiendo los resultados del examen de pruebas hecho en el concepto del Procurador, tenemos lo siguiente:
1º. El proyecto de Acto Legislativo de que se trata fue de origen gubernamental, en lo atinente a la autorización para crear el Departamento del Caquetá, el cual tuvo adiciones de iniciativa parlamentaria en diferentes pasos de su trámite.
2° Tal proyecto, en su forma inicial, esto es, limitado al artículo 1°, que es el que autoriza la creación de aquella entidad territorial, fue tramitado regularmente, tanto en lo referente a su discusión en las dos legislaturas ordinarias consecutivas de 1979 y 1980, como en su aprobación por la mayoría especial de las dos terceras partes que prescribe el artículo 5° de la Constitución, así como en lo referente a su oportuna publicación en el Diario Oficial, según estos detalles:
a) Fue discutido y aprobado en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el 29 de agosto de 1979 y en la Cámara en pleno el 23 de octubre del mismo año; en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado fue discutido y aprobado el 28 de noviembre del año citado y en la sesión plenaria del Senado del 12 de diciembre del mismo año;
b) El Gobierno, mediante Decreto número 2190 del 25 de agosto de 1980, ordenó la publicación del proyecto, la cual se efectuó en el Diario Oficial número 35588, edición correspondiente al 28 de agosto del mismo año, página 513, lo cual comprueba que no se incurrió en la omisión alegada por el demandante;
c) En las sesiones del 17 de septiembre y del 8 de octubre de 1980, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara discutió y aprobó la parte del proyecto de que se viene hablando, la cual recibió igual trámite favorable en la sesión plenaria de la misma Cámara el 21 de octubre de dicho año; por su parte, el Senado discutió y aprobó el referido proyecto el 9 de diciembre de 1980, en su Comisión Primera, y el 3 de diciembre, en sesión plenaria;
d) Como lo afirma el Procurador: “en cuanto hace al resto del Acto Legislativo acusado, esto es, en lo atinente al título original del proyecto y a los artículos 1°, 2° y 4º, se acataron las exigencias y el procedimiento previstos por el artículo 218 de la Constitución Nacional, en armonía con el inciso final del artículo 5° ibídem, referente a la mayoría especial o calificada. En algunas votaciones se consigna que fueron hechas ‘por unanimidad’ y en las demás que fueron adoptadas por un número de votantes que supera las dos terceras partes de los miembros integrantes de cada Cámara y de cada Comisión Primera’”.
e) Debidamente sancionado el 14 de enero de 1981, fue promulgado el 22 de enero siguiente, mediante publicación hecha en el Diario Oficial número 35665 de esta última fecha.
Queda así verificada la tramitación fijada para los proyectos de reforma constitucional por el artículo 218 de la Constitución, respecto del artículo 1° del proyecto.
3° En relación con el artículo 2° del Acto Legislativo acusado, la tramitación fue cumplida cabalmente, con la aclaración de que tal disposición tuvo origen en una adición que fue propuesta en la sesión del 10 de octubre de 1979 de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara, según la constancia dejada por el Secretario de esa Comisión el 10 de octubre de 1979.
4º. Por el contrario, el artículo 3° del acto impugnado es evidentemente inconstitucional en cuanto a su formación, puesto que fue incorporado al proyecto solamente en la sesión de la Comisión correspondiente de la Cámara de Representantes del 17 de septiembre de 1980, es decir, sólo al iniciarse la segunda parte del trámite, no habiéndose surtido el correspondiente a la primera legislatura ordinaria, es inexequible.
Sucede lo mismo con la segunda parte del enunciado del contenido del Acto Legislativo, que dice: “...y se modifica el artículo 83 de la Constitución Nacional”, adición que también fue hecha en la misma ocasión.
En cuanto al artículo 4º del Acto acusado, debe anotarse que su texto no aparece en ninguno de los siguientes documentos que obran dentro del expediente:
a) En la copia del proyecto que el Ministro de Gobierno presentó al 23 de agosto de 1979 a consideración de la Cámara de Representantes (folios 255 a 269 del cuaderno anexo número 1);
b) En la publicación de tal proyecto hecha en los Anales del Congreso del 23 de septiembre de 1979, número 65, año XXII (folio 77 y vuelto);
c) En el Acta número 8 correspondiente a la sesión del 10 de octubre de 1979, de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, publicada en los Anales del Congreso del 31 de diciembre de 1979, número 139, año XXII (folios 85 y 86);
d) En el Acta correspondiente a la sesión del 23 de octubre de 1979, efectuada por la Cámara en Pleno, publicada en los Anales del Congreso del 24 de diciembre de 1979, número 98, año XXII (folios 103 a 104 vuelto);
e) En las constancias secretariales sobre aprobación del proyecto, los días 28 de noviembre de 1979 en la Comisión Primera Constitucional del Senado y 12 de diciembre del mismo año en el Senado en Pleno (folios 240 y 241);
f) En las copias de las ponencias para primero y segundo debates en la Comisión y en plenaria del Senado (folios 226 a 231 y 213 a 216, respectivamente).
De donde la Corte deduce, para los solos efectos de la presente decisión, que ese artículo no figuró en la parte del trámite del Acto Legislativo a que se refieren los citados documentos, y por consiguiente es inconstitucional.
«Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, en ejercicio de la guarda de la integridad de la Constitución que le confía el artículo 214 de la Constitución,
Resuelve
DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 1º y 2º del Acto Legislativo número 1 de 1981, “por el cual se autoriza erigir en Departamento la Intendencia del Caquetá”;
2° DECLARAR INEXEQUIBLES por vicios de constitucionalidad en su formación el artículo 3º del mismo Acto Legislativo, así como en su epígrafe, las expresiones “...y se modifica el artículo 83 de la Constitución Nacional”, por iguales razones, y
3º. DECLARAR IGUALMENTE INEXEQUIBLE el artículo 4º del mismo Acto».
Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial, publíquese y archívese el expediente.
Luis Carlos Sáchica (Presidente), Jerónimo Argáez Castello, César Ayerbe Chaux, (con salvamento de voto), Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza A., José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, José Eduardo Gnecco C., Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Enrique Romero Soto, Jorge Salcedo Segura (con salvamento), Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario General.
SALVAMENTO DE VOTO
Con profundo respeto me separo del criterio de los demás integrantes de la Sala Plena en la fundamentación y en la definición que se ha hecho del proceso correspondiente a la radicación número 907, relacionado con el Acto Legislativo número 1 de 1981, por el cual se autorizó erigir en Departamento la Intendencia del Caquetá y se modificó el artículo 83 de la Constitución.
Este proceso se inicia bajo el imperio del Acto Legislativo de 1978-1979, pues la demanda del señor Corredor Espitia fue admitida por la Sala Constitucional de la Corte el 22 de septiembre de 1981. Conforme a ese mismo acto legislativo se rigió el trámite del acto reformatorio acusado en la segunda legislatura ordinaria en que debía ser discutido.
Por la época en que el Procurador General de la Nación descorre el traslado previsto en el artículo 18 del Decreto número 432 de 1969, estaba rigiendo el artículo 58 del Acto Legislativo de 1978-1979, que establecía en su encabezamiento y en su ordinal primero:
“A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la supremacía de la Constitución en los términos de este artículo. Para tal efecto cumplirá las siguientes funciones:
“1ª. Decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra los actos legislativos, pero sólo por los siguientes vicios de forma:
“a) Por haber sido aprobados sin el cumplimiento de los requisitos prescritos en el artículo 81;
“b) Por no haber sido aprobados en legislaturas ordinarias consecutivas;
c) Por haber sido aprobados en la segunda legislatura sin la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara”.
Obviamente, el concepto número 520 de la Procuraduría, con el cual se descorre el traslado, no hace objeción alguna respecto a la competencia de la Corte, pues en ese momento la norma transcrita asignaba a la Corte dicha competencia.
Sin embargo, al producirse la decisión de la Corte de la cual me estoy apartando, ya ha tenido operancia la declaración de inexequibilidad conforme a la Sentencia del 3 de noviembre de 1981, que anuló el Acto Legislativo 1978-1979, del cual hacía parte el artículo 58, cuyo texto en lo pertinente he dejado transcrito.
Esta circunstancia ha llevado a la Corte, con la orientación de su ilustre ponente en este caso, a sostener en la parte considerativa de la providencia: “La Corte Suprema es competente para conocer de la aludida demanda, como lo definió para esta clase de asuntos en el fallo de 5 de mayo de 1978 y lo ratificó recientemente en el fallo de 3 de noviembre de 1981, competencia limitada al juicio sobre vicios de procedimiento en la tramitación de los Actos Legislativos”. Es decir, que la Corte basa su competencia, no propiamente en una norma jurídica, sino en una jurisprudencia.
Para mí resulta claro que la Corte en el caso juzgado no podía invocar como fuente de su competencia el artículo 58 del Acto Legislativo 1978-1979, pues al momento de la decisión ya estaban en plena vigencia los efectos del fallo de inexequibilidad del 3 de noviembre de 1981. Resultaría de difícil concepción que la propia Corte Suprema de Justicia no acatara en sus efectos y consecuencias el fallo de inconstitucionalidad dictado hace algunos meses. Otra cosa distinta sería si la decisión del proceso en que se juzga el Acto Reformatorio número 1 de 1981 se hubiese proferido antes de la sentencia de inexequibilidad del Acto Legislativo de 1979. Y es que en una situación como la que es objeto de análisis, la incompetencia sobreviniente dentro del curso del proceso de inconstitucionalidad, no se origina en el querer del autor de la norma, sino en la decisión del mismo control jurisdiccional. Tampoco hay la necesidad de eludir posibilidades ilógicas de la sentencia porque la competencia no se deriva del mismo acto que es objeto de acusación y de análisis.
De todo lo cual se desprende que las normas sobre competencia aplicables son precisamente las correspondientes a la Constitución de 1886 y sus reformas que automáticamente volvieron a regir después de la Sentencia del 3 de noviembre de 1981, sobre la inexequibilidad del Acto Legislativo de 1979; es decir, las correspondientes al Acto Reformatorio de la Carta de 1968, que fueron objeto de desarrollo e interpretación tanto en la Sentencia del 5 de mayo de 1978 como en la sentencia del 3 de noviembre de 1981, sentencias a las cuales alude la parte considerativa del fallo.
Y como fue propiamente el alcance de esos mismos preceptos lo que motivó mi desacuerdo en la decisión histórica del 3 de noviembre de 1981, me bastaría remitir a las razones que expuse en mi salvamento de voto de esa fecha para explicar mi desacuerdo con la parte considerativa y resolutiva que hoy afecta al Acto Legislativo 1 de 1981. Ellas nacen de un profundo convencimiento jurídico y tienen origen en una ideología democrática. Hoy me bastaría agregar que no es propiamente que en la Constitución existen normas de mejor y de peor familia. Existen sí restricciones al control de inexequibilidad. Varias normas de la Carta Fundamental tienen un control diferente al del proceso de inexequibilidad, para efectos de su observancia. Esos casos constituyen restricciones al sistema de control constitucional de tipo jurisdiccional y se explican por razones de seguridad normativa. Tales restricciones son de dos clases:
1° Restricciones reclamadas por seguridad normativa de orden legal
Hernán Toro Agudelo, en la sentencia del 28 de agosto de 1970, evidenció “otros ordenamientos constitucionales que, a pesar de que genéricamente podrían denominarse como procedimentales, a veces implican verdaderas condiciones cuya calificación final se atribuye a organismos determinados; o que por su naturaleza se encaminan, más que todos, a señalar pautas para un conveniente y técnico desarrollo de la labor legislativa, y que por lo mismo dejan a las Cámaras o a sus dignatarios el poder final de decidir los problemas que suscite su aplicación, asuntos que así precluyen o se agotan, sin que puedan trasladarse, por vía de acción de inexequibilidad, a una especie de nueva instancia en la Corte”.
Señala, al efecto, el artículo 5° en el cual para creación de nuevos Departamentos fija entre las condiciones la solicitud de cierto número de Concejos Municipales y confía al Consejo de Estado declarar “que el proyecto satisface las condiciones exigidas en este artículo”. Pues bien, así haya un error ostensible en la calificación favorable hecha por el Consejo de Estado, no se podría recurrir al control jurisdiccional de la Corte. Es sabido igualmente que las Cámaras deban dar cumplimiento al artículo 91 de la Constitución, pero si no lo hacen, su infracción carece de consecuencias en procesos de inexequibilidad de leyes. El artículo 77 de la Carta dispone que los proyectos de ley tengan unidad y conexidad de materias, pero defiere al Presidente de la Comisión con el recurso de apelación ante ésta, el rechazo de iniciativas que contraríen el mandato constitucional sin que haya lugar a consecuencias en procesos de inexequibilidad posteriormente. Por su lado, el artículo 92 de la Constitución dispone que el título de la ley deberá corresponder al contenido del proyecto, pero la violación de esa norma tampoco da margen para procesos de inexequibilidad.
Todas estas normas últimamente citadas se cumplen por el Legislador en la forma como éste las conciba o interprete, con su plena capacidad decisoria final, sin que sea posible revisar esas decisiones posteriormente en procesos de control de inexequibilidad. Una interpretación contraria llevaría a la más completa inseguridad jurídica, como lo entendió la Corte en la Sentencia aludida del 28 de agosto de 1970.
2º. Restricciones reclamadas por seguridad normativa de orden constitucional
Cuando el Congreso cumple su función de Constituyente es la expresión misma de la soberanía Nacional. Las normas de trámite que debe observar para ello conforme a la Carta Fundamental deben cumplirse por el mismo Congreso de la manera que él las entienda. Sin embargo, su capacidad decisoria está vigilada por el requisito de la sanción presidencial. Pero si el Presidente sanciona la reforma constitucional, esa sanción conlleva entre sus efectos la atestación de que el trámite ha precluído y está exento de vicios (C. N., artículos 81-4, 85, 86, 87, 88, 89 y 90). Otra interpretación de los textos de la Carta conduciría también a la más completa inseguridad jurídica, no ya de orden legal sino de orden constitucional, y determinaría el cuestionamiento arbitrario del poder constituyente.
De allí que dentro del régimen del Acto Legislativo de 1968 el control y cumplimiento del artículo 218, sobre las formas procesales que debe tener una enmienda de la Constitución no están abiertos a la acción pública de inexequibilidad. Razones de seguridad normativa limitan esa posibilidad en forma exclusiva a la interpretación que les dé el mismo Constituyente y al condicionamiento de la sanción del Órgano Ejecutivo. La revisión del trámite en este caso, por lo tanto, está encomendada al Presidente de la República y precluye con la sanción, sin que los defectos en que se haya incurrido puedan trasladarse, por la vía del control jurisdiccional de exequibilidad, a una nueva instancia ante la Corte Suprema de Justicia.
Las razones que anteceden y las que expresé en el salvamento de voto de la Sentencia del 3 de noviembre de 1981, explican mi voto por un fallo inhibitorio.
César Ayerbe Chaux.
Fecha ut supra.
SALVAMENTO DE VOTO
del Magistrado Salcedo Segura en relación con el Acto Legislativo que autorizó crear el Departamento del Caquetá
Voté afirmativamente la parte resolutiva de la sentencia en cuanto declaró inexequibles loa artículos 3 y 4 del Acto Legislativo número 1 de 1981, por vicio en la formación de la norma acusada, consistente en no haber recibido loa referidos artículos las dos vueltas reglamentarias. No obstante debo salvar el voto por cuanto en el debate respectivo solicité se abriera investigación penal por el delito de falsedad en que se incurrió en relación con el último artículo, petición que no fue atendida por la Corte.
Ocurre que el proyecto de Acto Legislativo fue presentado con un solo artículo. Consta en la historia fidedigna del Acto Legislativo acusado que durante la discusión en las comisiones durante la primera vuelta se adicionó el proyecto con un nuevo artículo relacionado con la futura circunscripción electoral. Así concebido el Acto Legislativo fue aprobado por el Congreso en su primera vuelta durante la legislatura ordinaria de 1980. Empero, cuando en cumplimiento del artículo 218 de la Constitución Nacional, se publicó el proyecto de Acto Legislativo en el Diario Oficial número 35588 de 28 de agosto de 1980, apareció con un artículo nuevo, que nadie sabe quién, dónde ni cuándo fue introducido al texto del proyecto. La situación, en concepto del suscrito Magistrado, es de mucha gravedad, pues pone en tela de duda la honestidad y seriedad en el proceso legislativo. Que aparezcan nuevos artículos en un proyecto sin que nadie dé razón de su existencia es algo insólito. ¿De qué misterioso cubilete salió el nuevo artículo para incrustarse en el texto del Acto Legislativo como si hubiese sido aprobado Como evidentemente de lo narrado se advierte que existe el delito de falsedad en el documento publicado en el Diario Oficial, era deber de la Corte ordenar se abriera investigación para averiguar por el o los responsables de ese delito en que se ha comprometido nada menos que la fe pública en la autenticidad de sus leyes. Si la Corte, en su sabiduría, estimó que no era prudente ordenar tal investigación, aisladamente debo levantar mi voz disidente por lo menos como un testimonio solitario de protesta por la extraña forma de legislar que quedó patentada en la formulación del Acto Legislativo de marras.
Jorge Salcedo Segura.
Fecha, la de la sentencia.