Norma demandada: LITERAL c) DEL ARTÍCULO 217; EL INCISO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 221; Y LOS INCISOS SEGUNDO Y TERCERO DEL ARTÍCULO 223 DEL DECRETO LEY 444 DE 1967
CAMBIOS INTERNACIONALES Y COMERCIO EXTERIOR
INVIOLABILIDAD DE LA CORRESPONDENCIA CONFIADA A LOS CORREOS Y TELEGRAFOS
Es parcialmente inexequible el literal c) del artículo 217 del Decreto Ley 444 de 1967, en cuanto permite interceptar y registrar la correspondencia confiada a los correos y telégrafos, y es exequible en lo demás. Exequibilidad del inciso segundo del artículo 221, y de los incisos segundo y tercero del artículo 223.
Ahora bien: el literal c) del artículo 217 del Decreto Ley 444 de 1967, autoriza expresamente al Prefecto, hoy Superintendente de Control de cambios para “adelantar toda clase de diligencias, pesquisas, averiguaciones, que se estimen necesarias para comprobar que ha habido violación de las disposiciones sometidas a su vigilancia”, lo cual significa que no hay medio de prueba que le esté vedado, esto es, que incluye la posibilidad legal de interceptar y registrar la correspondencia confiada a los correos y telégrafos, según se infiere también de otras expresiones menos directas del mismo literal, como el acceso a todas las oficinas públicas y a sus archivos, sin excepción, o a oficinas de otras personas o entidades, y la reserva que para los documentos encarece el parágrafo del mismo numeral. A lo que se agrega el hecho de que el Superintendente ha entendido que la norma acusada le da facultades para interceptar y registrar la correspondencia, y a ello ha procedido en diversos casos, de los cuales él mismo da cuenta en certificación que el actor acompañó a la demanda.
Si ello es así, conforme a las consideraciones previas de la Corte será del caso declarar la inexequibilidad parcial del literal c) del artículo 217 del Decreto Ley 444 de 1967, pues como se vio se trata aquí de un procedimiento puramente administrativo y no de una actuación de carácter judicial, siendo inadmisible, en consecuencia, la posibilidad de aplicar la excepción que consagra el artículo 38 de la Carta, que sólo autoriza interceptar o registrar la correspondencia únicamente para la búsqueda de pruebas judiciales.
Corte Suprema de Justicia — Sala Plena - Bogotá, D.E., diciembre quince de mil novecientos sesenta y nueve.
(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo).
El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, solicita que se declaren inexequibles las siguientes disposiciones del Decreto Ley 444 de 1967 (marzo 22): el literal c) del artículo 217; el inciso segundo del artículo 221; y los incisos segundo y tercero del artículo 223.
LA DEMANDA
1. En la primera parte del libelo la acusación se limita a ciertas partes o locuciones del literal c) del artículo 217; del inciso segundo del artículo 221 y de los incisos segundo y tercero del artículo 223, todos del Decreto Ley 444 de 1967, por estimar que infringen ciertas normas constitucionales; pero al final del mismo se acoge el actor a la alternativa de acusar la totalidad de los textos de dichos literal e incisos, bajo el cargo genérico de violar el artículo 32 de la Carta, sobre intervención del Estado, según la versión del mismo anterior a la reforma de 1968, vigente a la época de la presentación de la demanda. En consecuencia, se entiende que ésta versa sobre la integridad de los textos en referencia, y no está limitada a ciertas partes de los mismos.
2. Las disposiciones acusadas dicen así:
“DECRETO NUMERO 444 DE 1967
(marzo 22)
Sobre régimen de cambios, internacionales y de comercio exterior.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 6a. de 1967,
DECRETA:
“…………………………………………………………………………………….
“Artículo 217. Son funciones de la Prefectura de Control de Cambios:
a)…………………………………………………………………………………..
b)…………………………………………………………………………………..
c) Adelantar toda clase de diligencias, pesquisas, averiguaciones, que se estimen necesarias para comprobar que ha habido violación de las disposiciones sometidas a su vigilancia. Para estos efectos tendrá acceso a todas las oficinas públicas y a sus archivos, a los establecimientos, empresas o instituciones en que tenga parte el Estado, los Departamentos o los Municipios, y a las oficinas y domicilios de las entidades bancarias y de las demás personas naturales o jurídicas, con el solo objeto de buscar pruebas. Podrá igualmente solicitar que se le expidan copias auténticas de los documentos que allí reposan. Dentro de las diligencias administrativas, la Prefectura tomará las medidas necesarias para impedir que se pierdan, destruyan o alteren las huellas o vestigios del hecho, para asegurar los instrumentos, cosas, objetos y efectos del mismo; para indagar qué personas fueron testigos y, en general, para allegar los datos y elementos que sirvan a la averiguación.
“Artículo 221………………………………………………………………………..
Si la multa no fuere cubierta dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la resolución que la impone, o si contra ella no se ejercita el recurso de reposición dentro del mismo término, o dentro de los cinco días siguientes a la que resuelve la reposición, se convertirá, en arresto a razón de un día por cada treinta pesos, pero el arresto no podrá exceder de dos años.
“Artículo 223………………………………………………………………………………
Contra la resolución sólo procede el recurso de reposición; surtido el recurso, se entiende agotada la vía gubernativa y la resolución es acusable ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en única instancia, si la cuantía de la multa es de treinta mil pesos o menos, o ante el Consejo de Estado si es superior.
El Consejo de Estado o el Tribunal rechazarán toda demanda a la cual no se le acompañe el recibo de pago de la multa, si no se hubiere hecho su conversión en arresto; en caso de arresto, la demanda deberá acompañarse de la prueba de que se está cumpliendo”.
3. La Ley 6a. de 1967, invocada por el Gobierno al expedir el Decreto Ley 444 del mismo año, dice en parte: “Artículo 1º. El Gobierno procederá a dictar un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio exterior, para regular íntegramente la materia, y en él proveerá:
“……………………………………………………………………………………………..
“c) A establecer la organización y los procedimientos adecuados para vigilar el funcionamiento regular del régimen de cambios internacionales, y a señalar las sanciones que deban imponerse en los casos en que se viole dicho régimen”.
4. En cuanto a las normas que se suponen violadas y al concepto de la violación, en síntesis el actor argumenta así:
a) Las disposiciones demandadas, en su texto íntegro, violan el inciso segundo del artículo 32 de la Carta, que en su versión anterior a la reforma de 1968 prohibía que la intervención del Estado se dispusiera mediante facultades extraordinarias, al tenor del numeral 12 del artículo 76, en el concepto de que aquellas ordenan una intervención en el régimen de cambios de la moneda colombiana y la consecuente vigilancia sobre las actividades de los particulares que se relacionan con esas transacciones.
b) El literal c) del artículo 217 viola el artículo 38 de la Constitución, que garantiza la inviolabilidad de la correspondencia, la cual sólo puede ser interceptada o registrada con el objeto de buscar pruebas judiciales, y mediante ciertas formalidades, en el concepto de que la autorización al Prefecto de Control de cambios para “adelantar toda clase de diligencias, pesquisas, averiguaciones, que se estimen necesarias”, a fin de indagar las trasgresiones sobre cambios, permite a ese funcionario interceptar la correspondencia postal y telegráfica y demás papeles privados, cuando no pertenece a la rama jurisdiccional, y por definición no puede así procurar pruebas de naturaleza judicial.
El actor expone su tesis en el sentido de que las pruebas judiciales son aquellas que se producen en verdaderos juicios, civiles, penales, contencioso administrativos o laborales, pero no en diligencias administrativas como las contempladas, que se realizan bajo la dirección de un agente del ejecutivo, que no es juez, propiamente. Y aduce citas de autores como Antonio Rocha y otros sobre la pertinencia de la denominación de pruebas judiciales. Además, copia opiniones como la del tratadista Tulio Enrique Tascón, a cuyo tenor el artículo 38 de la Carta sólo permite interceptar la correspondencia para allegar pruebas únicamente en materia penal; las de Francisco de Paula Pérez, que le da el mismo alcance, y como las de Alvaro Copete Lizarralde, quien admite que tal medio puede extenderse a los juicios civiles. Y todo ello para insistir en que sólo en verdaderos juicios, no en materia administrativa, es posible recurrir, a la autorización excepcional del artículo 38 respecto a la correspondencia y papeles privados.
En un capítulo final de la demanda el actor vuelve a referirse al literal c) del artículo 217, para acusarlo de infringir también el inciso segundo del artículo 38, en cuanto éste faculta que para la tasación de impuestos y los casos de intervención del Estado pueda exigirse la presentación de libros de contabilidad y papeles anexos, en el concepto de que así sólo es posible solicitar tales libros y documentos, pero no cualesquiera otros papeles privados y que menos se podría detener y registrar la correspondencia, como a su entender lo autoriza el inciso objeto de acusación cuando permite al Prefecto de Control de cambios adelantar toda clase de pesquisas y diligencias.
c) En cuanto al inciso segundo del artículo 221, el demandante formula la tacha de que infringe el ordinal 2o. del artículo 76 de la Constitución, que reserva al Congreso la potestad de expedir códigos y la de reformarlos, en el concepto de que la conversión de la multa en arresto, que aquella norma autoriza, implica una reforma al Código Penal, estatuto que regula las penas y su conversión, sin que la Ley 6a. de 1967 hubiera dado al Presidente de la República semejante facultad. Por las mismas razones estima violado también el numeral 12 del artículo 76, agregando que al haberse fijado la pena de multa como principal se agotaron las facultades, que no podían extenderse a una segunda sanción, la de arresto, ni siquiera con el pretexto de convertir aquella en ésta.
El demandante arguye, además, que el artículo 27 de la Constitución sólo permite a los funcionarios administrativos sancionar con multa o arresto, alternativamente, a quienes les falten al respeto, de donde deduce que el inciso segundo del artículo 221, objeto de examen en este aparte, adolece de otra tacha de inconstitucionalidad al estatuir esas penas para un caso que no contemplé el artículo 27 de la Carta.
d) Pasando al inciso segundo del artículo 223, que solo concede por la vía gubernativa el recurso de reposición contra las resoluciones que sancionan a los infractores de las regulaciones cambiarias, estima infringido el artículo 26 de la Constitución, según el cual nadie puede ser juzgado sino observando la plenitud de las formas propias de cada juicio, en el concepto de que una de las formas esenciales de todo juicio es la doble instancia, pues así lo establecen diversas leyes y códigos colombianos, y es de conveniencia para la mejor administración de justicia y garantía de las personas.
e) Finalmente, el inciso tercero del mismo artículo 223, en cuanto establece que las demandas contra las resoluciones que impongan las penas de que se trata deberán ser rechazadas por el Consejo de Estado o el tribunal administrativo cuando no se acompañe el recibo de pago de la multa, si no se hubiere convertido en arresto, lo considera el demandante violatorio del artículo 26 de la Carta, en el concepto de que como éste garantiza que nadie puede ser condenado sin haber sido oído y vencido en juicio, tal garantía se hace nugatoria con la exigencia del pago previo de la multa como condición para ser oído ante la jurisdicción contencioso administrativa, con lo cual el presunto infractor resulta vencido sin ser oído, y además se le priva de la certeza que da la cosa juzgada, mediante sentencia judicial, porque la actuación administrativa, sin la revisión jurisdiccional, no puede adquirirla.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
a) Refiriéndose al cargo genérico de que las normas acusadas en su integridad violan el artículo 32 de la Carta, según el texto anterior a la reforma de 196ÍB, en el concepto de que entrañan actos de intervención del Estado que no podían decretarse mediante las facultades extraordinarias de que trata el numeral 12 del artículo 76 de aquella, el Procurador lo rechaza argumentando que lo regulado en el Decreto 444 es una función propia del Estado, cual es su comercio exterior y los cambios internacionales, objeto diverso a la intervención, propiamente dicha, en empresas y actividades públicas o privadas, para regular la producción, distribución y consumo de las riquezas o dar al trabajador una justa protección. Y aunque se tratara de intervención, hubo para ello un mandato directo en la ley de autorizaciones.
b) Pasando al cargo de que el literal c) del artículo 217 del Decreto 444 de 1967 infringe el artículo 38 de la Constitución, que garantiza la inviolabilidad de la correspondencia, el Procurador estima que en aquella norma no hay autorización alguna expresa para desconocer el mandato de la Carta, y que si se presentan casos en los cuales haya ocurrido la violación, como los que aduce el demandante con certificado de la propia Prefectura de Control de Cambios, ello se origina no en el precepto mismo, sino en interpretaciones del funcionario, y la Corte no está facultada para declarar la inexequibilidad por la interpretación errónea o la mala aplicación que una norma pueda recibir, agregando que el literal c) del artículo 217 no autoriza a nadie para infringir el artículo 38 de la Constitución.
En cuanto a la acusación de que el mismo literal c) del artículo 217 quebranta el artículo 38, inciso segundo, de la Carta, que autoriza para exigir la presentación de libros de contabilidad y papeles anexos en los casos de tasación de impuestos e intervención, pero no otros documentos privados, como sí supone el actor que lo establece la norma acusada, el Procurador reitera que ésta no otorga semejante facultad al Prefecto de Control de Cambios, como ya lo había sostenido; que toda ley debe entenderse expedida dentro del marco de la Constitución, que le sirve de fundamento y límite; y que contra las interpretaciones erróneas de los funcionarios, ya sean administrativos, de policía o judiciales no cabe interponer acción de inexequibilidad ni con relación a ellas actuar ante la Corte, cuya función de guarda de la Carta se ejerce frente a violaciones resultantes directamente de las leyes.
c) Para contestar al cargo de que el inciso tercero del artículo 221, que establece la conversión de multa en arrestos si aquella no se paga, viola el artículo 76, numeral 2o. de la Carta, porque implica modificación al Código de las penas, el Procurador recuerda que la Ley 6a. de 1967, invocada al expedir el Decreto 444 del mismo año, dio precisas facultades al Presidente de la República para establecer los procedimientos del caso en orden a vigilar el funcionamiento del régimen de cambios y las sanciones que deban imponerse a los infractores, luego si se estima que hubo modificaciones al Código Penal, fueron autorizadas por el legislador, sin que se limitaran a una sanción, la de multa, que puede convertirse en arresto, como ocurre siempre dentro de las normaciones de otros ilícitos, contravencionales, a objeto de prevenir la impunidad de quienes se escuden en su insolvencia. Y en cuanto a que se viola el artículo 27 de la Constitución; el Jefe del Ministerio Público señala cómo ese precepto simplemente autoriza excepciones a la regla de que no puede imponerse sanción sin juicio previo, en los casos que determina, y es inadmisible que su alcance sea el de que la multa y él arresto, como penas, sólo puedan aplicarse en ellos.
d) Analizando el cargo de que el inciso segundo del artículo 223, que sólo otorga el recurso de reposición, quebranta el artículo 26 de la Carta que garantiza juicio con la plenitud de las formas propias de cada uno, el Procurador lo rechaza porque la Constitución no ha establecido la doble instancia, que es asunto determinable por el legislador al estatuir sobre procedimiento. Y que para el caso, los infractores a las normas cambiarias son sometidos al procedimiento señalado en el Decreto 444, dentro del cual pueden defenderse y aún recurrir ante el funcionario que los sanciona a fin de que reponga la providencia, y agotada la vía gubernativa tiene acción ante las autoridades de la jurisdicción contencioso administrativa, por lo cual a su condena precede juicio, audiencia y vencimiento en el mismo.
e) Finalmente, también rechaza el Procurador la acusación contra el inciso tercero del artículo 223, que hace inadmisible la demanda ante lo contencioso administrativo si no hay pago oportuno de la multa, en concepto del actor, violatorio del artículo 26 de la Carta, porque de acuerdo con el artículo 221 del Decreto 444 de 1967, pueden presentarse dos situaciones: se paga la multa y .se llena el requisito para entablar la acción de anulación del juicio administrativo; si no se paga, por falta de capacidad económica o porque no se quiere, se satisface en arresto y para ejercer la misma acción debe probarse que se está cumpliendo el arresto, según lo dispone la parte final del inciso segundo del artículo 223. En estas condiciones, quien se considere agraviado por las resoluciones que lo sanciona, queda siempre en capacidad de iniciar la acción de nulidad, sin que por lo mismo resulte infringido el artículo 26 de la Carta.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La Ley 6a. de 1967 otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias hasta el día 20 de abril del mismo año, a fin de “dictar un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio exterior, para regular íntegramente la materia y en el proveerá: c) A establecer la organización y los procedimientos adecuados para vigilar el funcionamiento regular del régimen de cambios internacionales, y a señalar las sanciones que deban imponerse en los casos en que se viole dicho régimen”.
Mediante Decreto Ley 444 de 1967, complementado y modificado más tarde por el Decreto Ley 688 del mismo año, el gobierno expidió el estatuto autorizado, fijó normas sobre cambios internacionales, restricciones en la adquisición, uso, tenencia y negociación de monedas extranjeras o de documentos representativos de las mismas y, en fin, reguló a su entender toda la materia, incluyendo los preceptos en parte acusados, o sea el literal c) del artículo 217 que permite a la Prefectura de Cambios (hoy Superintendencia de Control de Cambios, según Decreto 3185 de 1968), adelantar toda clase de pesquisas, averiguaciones y diligencias en oficinas públicas, bancarias o de personas naturales o jurídicas para buscar pruebas sobre infracciones al régimen de cambios; el inciso tercero del artículo 221, que faculta a la misma entidad para convertir en arresto las multas a que ese y el artículo 220 se refieren; y los incisos segundo y tercero del artículo 223, los cuales establecen que las resoluciones sobre infracciones sólo son susceptibles del recurso de reposición en la vía gubernativa, pero pueden acusarse ante el Consejo de Estado o el tribunal administrativo, según las cuantías, pagando la multa impuesta o comprobando que se está cumpliendo el arresto del caso.
De la simple lectura de las normas acusadas se desprende claramente la conclusión de que, por su contenido, naturaleza y alcances, la del artículo 221 es punitiva, por sus dos aspectos: cuando fija una sanción patrimonial o multa graduable según las circunstancias; y cuando autoriza su conversión en una pena privativa de la libertad, el arresto, según ciertas proporciones,, en caso de no cubrirse aquella; y que las normas acusadas, que forman parte de los artículos 217 y 223, son de carácter enteramente procedimental, porque se limitan a señalar medios de investigación e instrucción para buscar pruebas, en el primero, y en el segundo a establecer recursos contra las providencias allí citadas y a fijar competencias para la demanda que autoriza ante la jurisdicción contencioso administrativa, y condiciones para que ésta sea viable.
Y cómo la ley de facultades las otorgó, precisando la materia, en orden a establecer procedimientos adecuados para vigilar el funcionamiento del régimen de cambios y a señalar las sanciones que deban imponerse a los infractores, y siendo así que las normas demandadas versan exactamente sobre procedimiento y sanciones, se sigue que el Gobierno no excedió las autorizaciones otorgadas, ni infringen aquellas, por lo misino, el numeral 12 del artículo 76.
2. El actor acusa también genéricamente a las normas objeto de la demanda como violatorias del artículo 32 de la Carta, porque todas ellas son medidas de intervencionismo del Estado, pues su materia principal sobre comercio exterior y cambios lo es, lo mismo que los procedimientos para averiguar infracciones e imponer penas, que son consecuencia de tal intervención, y esta no puede disponerse en uso de facultades extraordinarias.
Al respecto cabe solamente recordar que si los supuestos del actor fueran ciertos, sólo v tuvieron validez hasta la expedición de la reforma constitucional de 1968, la cual desde entonces permite la intervención sin limitarla a un mandato directo del legislador, aún mediante facultades extraordinarias, pues con tales intenciones se suprimió el inciso segundo del texto anterior del artículo 32, que prohibía al Congreso otorgarlas para dichos fines. Y como el texto que se afirma infringido no existe al momento de pronunciar este fallo, según reiterada doctrina de la Corte ha desaparecido la causa de eventual inexequibilidad, y no procede siquiera adelantar su examen.
3. Es del caso estudiar ahora el resto de los cargos, consistentes en atribuir a los preceptos demandados la violación directa de ciertos mandatos de la Constitución. Así, el literal e) del artículo 217 se acusa en el concepto de que, al permitir todas las diligencias, pesquisas y averiguaciones en oficinas públicas, bancarias, o de otras personas naturales o jurídicas, puede llegar hasta interceptar la correspondencia y examinar documentos privados, cuando el artículo 38 de la Carta sólo permite tal actividad específica mediante orden de autoridad competente, y en los casos y con las formalidades prevenidas en la ley, con el único objeto de buscar pruebas judiciales, y las diligencias que adelanta la Prefectura o Superintendencia de Control de Cambios no son judiciales sino administrativas.
Ciertamente el artículo 38 de la Constitución garantiza la inviolabilidad de la correspondencia postal y telegráfica, que solo puede interceptarse y registrarse con el único fin de buscar pruebas judiciales, que para el caso de infracciones penales son aquellas , dispuestas por el juez y practicadas por él o por su orden, o aún por las autoridades de policía pero exclusivamente en los casos en que éstas actúan como auxiliares de los jueces penales, en la investigación de delitos propiamente dichos, es decir cuando obran en el carácter de policía judicial, y también cuando, excepcionalmente, la ley atribuye a la policía la sanción de infracciones de la ley penal. Por lo mismo no son pruebas judiciales, en el sentido y con los alcances que señala la Carta para que en su búsqueda pudiera interceptarse o registrarse la correspondencia, las que por su finalidad sólo pretenden demostrar la existencia de ilícitos de tipo administrativo.
Sin necesidad de definir ahora si la búsqueda de pruebas judiciales, que autoriza interceptar la correspondencia, se refiere además de los juicios penales, propiamente dichos, a los de naturaleza civil, laboral u otros, la verdad es que la norma constitucional excluye implícita pero claramente la pesquisa administrativa, no solo por el contexto de la norma y su ubicación dentro del título que consagra las garantías individuales para prevenir abusos de los gobernantes, sino porque la locución “pruebas judiciales” se refería sólo a las producidas para los fines de la administración de justicia, tal como esa materia era entendida a la época de expedición de la Carta de 1886, de la cual es originario el precepto. Y así se ha entendido también por los doctrinantes tanto como por el legislador, qué de modo expreso contempla la posibilidad de interceptar y registrar la correspondencia, mediante requisitos y formalidades predeterminados, sólo en materia criminal y en el procedimiento sobre concurso de acreedores.
Para corroborar lo dicho, basta afirmar que el calificativo de judiciales, referido a pruebas, excluye lógica y necesariamente a las que puedan producirse en asuntos administrativos y en los de naturaleza simplemente policiva. En el contexto de la Constitución de 1886 se distinguía entre el poder judicial y el ejecutivo, integrado el primero por la Corté, tribunales y juzgados (artículo 60) y el segundo por el Presidente y los Ministros, prohibiendo que en tiempo de paz, la autoridad política o civil se ejerciera conjuntamente con la judicial (artículo 61), principios que se repiten en la codificación actual. Y si conforme al artículo 29 del Código Civil “las palabras técnicas de toda ciencia o arte sé tomará en el sentido que les dan los que profesan la misma ciencia o arte, a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso”, debe concluirse que la locución “pruebas judiciales” no conviene, según el texto de la Constitución y el sentido que ella tiene en la ciencia del derecho, a las que puedan obtenerse por funcionarios de la rama ejecutiva, para negocios de tipo administrativo. Y que la Carta distingue varias clases de infracciones, reservando la calificación de originales a las que, por ocasionar más agravio, se reservan al conocimiento de los jueces, en cuyas causas, las pruebas son por ende judiciales, se desprende del artículo 25, en el cual las clasifica en criminales, correccionales y de policía. Si no fuera así, si el constituyente hubiere tenido en su ánimo permitir una excepción más amplia a la garantía del artículo 38, lejos de emplear una frase limitativa de su alcance; circunscrita a pruebas judiciales, habría eliminado esta calificación o, para ser más preciso, empleando fórmulas extensivas, como la de “buscar pruebas judiciales o administrativas”.
Importa, al respecto, recalcar la diferencia existente entre las Constituciones anteriores y la de 1886. Aquellas, en general, garantizaban como la de 1858, que la correspondencia no podía ser interceptada o registrada “sino por la autoridad pública, en los casos y con las formalidades prescritas por las leyes” (artículo 56, numeral 9o.); o como la de 1863, que también permitía la excepción sólo por orden de “la autoridad competente, para los efectos y con las formalidades que determine la ley”. Es decir, los textos anteriores dejaban a la ley determinar los casos en los cuales pudiera ser interceptada o registrada la correspondencia, sin limitación alguna. Pero en 1886, el constituyente circunscribe la excepción a una finalidad exclusiva, que antes no estaba fijada: la del único objeto de buscar pruebas judiciales. Y este calificativo fue varias veces utilizado por el mismo constituyente para referirse exclusivamente al poder judicial, por él definido, como distinto al ejecutivo, o a sus actuaciones o facultades, según se encuentra también reiterado en diversos preceptos de la (codificación actual, por ejemplo en los artículos; 14, 23, 30, 33, 55, 58, 61, 76 numeral 10, 97, 119, numeral 3o. 160 y 162, como distingue también entre delitos y contravenciones; por ejemplo en los artículos 25 y 143.
De ahí que el señor Samper, por ejemplo, al tratar el tema de la garantía constitucional de inviolabilidad de la correspondencia, diga: “La regla admite, sin embargo, una sola excepción que la confirma en cuanto a lo privado: no es licito interceptar ni registrar cartas ni papeles privados, sino con el único objeto de buscar pruebas judiciales. Y aún esto, que está justificado por los fines de la administración de justicia, no es permitido hacerlo, sino con los siguientes requisitos indispensables...”, pasando luego a enumerarlos. E importa recalcar cómo el señor Samper liga muy bien el objeto de la excepción, o sea la búsqueda de pruebas judiciales, con los “fines de la administración de justicia”, y en lo cierto que ésta se encuentra a cargo de una rama del poder público, específicamente denominada judicial.
Lo que han discutido los doctrinantes no es si la búsqueda de pruebas judiciales, que autoriza interceptar la correspondencia, puede extenderse a lo administrativo o simplemente policivo, porque éste supuesto extremo no ha sido siquiera imaginado. El objeto de su debate es si la excepción pasa de los procesos criminales a otros asuntos, como los civiles, siempre entendidos también sólo como los que se adelantan ante autoridades jurisdiccionales.
Así, Tascón enseña que “La correspondencia confiada a los correos no puede ser interceptada ni registrada sino para buscar pruebas judiciales, se entiende que en asunto criminal, aun cuando el artículo no lo expresa. En materia civil, el artículo 1085 de la Ley 105 de 1931 dice que el juez al declarar abierto un concurso de acreedores decretará la detención de la correspondencia del concursado relativa a sus negocios”.
El doctor Francisco de Paula Pérez opina que “Mas como quiera que no hay derechos absolutos, en este mismo asunto se contemplan excepciones. Entre estas últimas se halla la investigación de los delitos comunes... Y el Doctor Copete Lizarralde expresa: “Se ha discutido el alcance del término ‘pruebas judiciales’ que emplea el artículo que comentamos, para autorizar el registro de la correspondencia y papeles privados. Puede registrarse la correspondencia para buscar pruebas en materia civil Los doctores Tascón y Pérez opinan que solamente para las pruebas en materia criminal está autorizada. El doctor Antonio Rocha es de diferente parecer. A nuestro juicio, como el artículo no hace ninguna distinción, el legislador tiene la facultad de imponer el registro de los papeles privados aún para buscar pruebas en materia civil”.
Finalmente, que la interpretación restringida a la búsqueda única de pruebas judiciales, dada siempre a la excepción del artículo 38, la comparte el propio constituyente, se pone en evidencia también con la ampliación específica de la misma dada por él en las reformas de 1936 y 1945, cuando consideró necesario autorizar la exigencia de presentación de ciertos papeles privados, como los libros de contabilidad y documentos anexos, para fines de tasación de impuestos y de intervención del Estado, que se cumplen a través de procesos administrativos, de los cuales pueden resultar infracciones a los regímenes respectivos. De ahí que el comentarista de la reforma de 1936, José Genecco M. al referirse a la modificación que entonces se introdujo al artículo 38, expresara que su razón de ser fue la de que “en verdad, el secreto de las documentaciones privadas estaba demasiadamente garantizada en la vieja Carta que no permitía más fiscalización sobre ellas que la búsqueda de pruebas judicialmente decretadas”.
4. El Decreto Ley 444 de 1967 en parte alguna califica las infracciones al régimen de cambios como ilícitos de naturaleza penal. Se trata de violación a normas simplemente administrativas, cuya investigación no se sujeta a las prescripciones del Código de Procedimiento Penal, al cual se refiere únicamente para estimar el valor de las pruebas allegadas. Confirmando este aserto el artículo 222 del citado decreto señala un procedimiento especial, como es el de una investigación que se adelanta sin el conocimiento e intervención del presunto infractor, quien solo recibe traslado del informativo cuando aquella se concluye, para que en breve término formule sus descargos y solicite las pruebas del caso, que cuando fueren conducentes a juicio del Superintendente se practicarán en el término que éste señale, sin exceder de 30 días. Y según el artículo 223 del mismo decreto, la decisión del caso no se denomina sentencia, sino resolución motivada, como es más adecuado a los actos de las autoridades administrativas; el procedimiento seguido se califica expresamente como gubernativo, con notificación y recursos de los previstos especialmente en esta vía, y con revisión ante las autoridades de lo contencioso administrativo, que tiene el control jurisdiccional de actuaciones de esta clase.
Ahora bien: el literal c) del artículo 217 del Decreto Ley 444 de 1967, autoriza expresamente al Prefecto, hoy Superintendente de Control de Cambios para “adelantar toda clase de diligencias, pesquisas, averiguaciones, que se estimen necesarias para comprobar que ha habido violación de las disposiciones sometidas a su vigilancia”, lo cual significa que no hay medio de prueba que le esté vedado, esto es, que incluye la posibilidad legal de interceptar y registrar la correspondencia confiada a los correos y telégrafos, según se infiere también de otras expresiones menos directas del mismo literal, como el acceso a todas las oficinas públicas y a sus archivos, sin excepción, o a oficinas de otras personas o entidades, y la reserva que para los documentos encarece el parágrafo del mismo numeral. A lo que se agrega el hecho de que el Superintendente ha entendido que la norma acusada le da facultades para interceptar y registrar la correspondencia, y a ello ha procedido en diversos casos, de los cuales él mismo da cuenta en certificación que el actor acompañó a la demanda.
Si ello es así, conforme a las consideraciones previas de la Corte será del caso declarar la inexequibilidad parcial del literal c) del artículo 217 del Decreto Ley 444 de 1967, pues como se vio se trata aquí de un procedimiento puramente administrativo y no de una actuación de carácter judicial, siendo inadmisible, en consecuencia, la posibilidad de aplicar la excepción que consagra el artículo 38 de la Carta, que sólo autoriza interceptar o registrar la correspondencia únicamente para la búsqueda de pruebas judiciales.
Y como en esa misma norma se da al Prefecto, hoy Superintendente de Control de Cambios, la facultad de obtener acceso a las oficinas y domicilios de personas naturales o jurídicas de carácter privado, sin que en ella o en otras disposiciones del mismo Decreto se prescriban formalidades para ello, su exequibilidad en este aparte será declarada bajo la reserva expresa, que ahora se consigna, de que para la práctica de esas diligencias dirigidas a obtener acceso a tales oficinas y domicilios de personas o entidades del orden particular, debe darse entero cumplimiento al artículo 23 de la Constitución en cuanto a la orden y formalidades del caso que, como requisitos ausentes de reglamentación especial en el Decreto Ley 444 de 1967, se sujetarán a lo prevenido en los Códigos de Procedimiento Penal y Civil, como normas supletorias en estos asuntos, a fin de que la irrupción no resulte arbitraria ni pueda calificarse de abusiva.
5. De otra parte, el artículo 38 de la Constitución, inciso segundo, señala que “Para la tasación de impuestos y para los casos de intervención del Estado, podrá exigirse la presentación de los libros de contabilidad y demás papeles anexos”. Y aunque todo lo referente a la moneda, inclusive el cambio de la nacional por la extranjera, o con los cambios internacionales, es cuestión vinculada a la soberanía, que el Estado puede regular con toda amplitud sin que ello entrañe intervención como la autorizada especialmente en el artículo 32 de la Carta y para los fines allí previstos, ni invocando dicha norma, es lo cierto que por afectar el manejo monetario y de los cambios internacionales, y en mucho grado, a toda la economía, pública y privada, el instrumento de vigilancia y control de la intervención genérica que autoriza el inciso segundo del artículo 38, bien puede extenderse a los propósitos de preservación del régimen cambiario, limitado su uso exclusivamente a la posibilidad de exigir la presentación de los libros de contabilidad y a los demás papeles anexos a ella.
6. Respecto del inciso tercero del artículo 221 del Decreto 444 de 1967, que establece la conversión de la multa en arresto, si aquella no se paga en su oportunidad, el actor supone que viola el numeral 2) del artículo 76 de la Carta, porque entraña una modificación al Código de las penas, sin que el legislador la haya autorizado en la Ley 6a. de 1967; y que infringe también el artículo 27 de la Constitución porque éste solo admite el arresto como pena alternativa de la multa en los casos de faltas al respeto debido de los funcionarios.
En cuanto al primer cargo, ya la Corte estimó que el Presidente de la República recibió facultades suficientes para señalar sanciones y obró dentro del ámbito de las mismas, y en cuanto al segundo, que implica una interpretación extravagante de la Constitución, basta afirmar que el artículo 27 de ésta se limita, por vía de excepción al artículo 26, a autorizar la imposición de penas sin juicio previo en los casos que contempla, sin que tenga el alcance de prohibir sanciones de tal naturaleza, el arresto y la multa, mediante el juicio correspondiente, para otras faltas —delitos o contravenciones— que erija el legislador, o de que la última pueda o no convertirse en la primera, si no se paga.
7. El reparo formulado a los incisos segundo y tercero del artículo 223 es el de que violan el artículo 26 de la Constitución, que prescribe paira la imposición de penas la necesidad de pronunciamiento de tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio, en el concepto de que estatuir dicho inciso segundo que en estos procesos, por infracción al régimen de cambios, sólo habrá recurso de reposición ante el funcionario que dicta la providencia, se suprime la segunda instancia, que es una de las formas esenciales de cada juicio, y porque al establecer el inciso tercero que la acusación ante la jurisdicción contencioso administrativo no se admitirá sin la prueba del pago de la multa o de estar el presunto infractor cumpliendo el arresto sustitutivo, ello implica condena sin ser oído enjuicio.
Se trata, otra vez, de una interpretación forzada de la Carta. Esta no ha estatuido, en parte alguna, que los juicios deban tener dos o más instancias, asunto que se deja a la determinación del legislador; claro está que dada la organización jerárquica de la justicia que va de la Corte Suprema a los tribunales de distrito, juzgados de circuito y municipales, se infiere la posibilidad constitucional de establecer las dos instancias en unos juicios, la revisión en otros, la casación para estas o aquellas sentencias. Pero en todo ello puede obrar el legislador según el mejor criterio y la técnica procesal que acoja. Y ni para los juicios civiles, .laborales, penales, contravencionales, ni para estos de tipo administrativo, está sujeto a prescripciones constitucionales relativas a instancias, recursos u otras formas.
De otra parte, el Decreto 444 en su artículo 22 2 contempla juicio y debate administrativos, y en el 223 exige providencia motivada y admite un recurso, el de reposición, ante el funcionario que decide; finalmente, permite la revisión del proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa. Si no hay doble instancia en la etapa gubernativa, que no la prescribe la Carta, se establece en cambio la posibilidad de acusación para que el negocio se decida definitivamente por autoridades jurisdiccionales, ajenas al Gobierno. Entonces sí hay juicio, hay procedimientos preestablecidos, hay oportunidades de debate, recursos y acción por hacer valer. Otra cosa es que se condicione el ejercicio de esta última al pago de la multa o a la demostración de que la pena sustitutiva de arresto se está cumpliendo, porque el juicio es de única instancia y la acusación ante el contencioso equivale a una revisión del mismo, pero no a una suspensión de sus efectos y de las penas.
Finalmente, cabe observar que, contrariamente a lo supuesto por el demandante, la Ley 6a. de 1967 no limitó las facultades extraordinarias, en materia de procedimientos y sanciones, sino respecto a su finalidad, que es la de reprimir las violaciones al régimen de cambios, pero no al establecimiento de una sola pena, la de multa por ejemplo, que excluyera su conversión en arresto, de modo que fuera dable a los infractores quedar impunes por insolvencia real u ocultación de bienes.
Y es que como lo anota el Procurador General de la Nación, “dentro del régimen contravencional existe el ilícito administrativo que puede ser sancionado con pena de arresto o de multa o de ésta convertible en aquel, cuyo conocimiento compete precisamente a la administración pública; excesos de ésta pueden ser corregidos bien sea por la vía gubernativa, o si ésta fracasare, por la contencioso administrativa que es de esencia claramente jurisdiccional. . . Para la represión o para la prevención de posibles violaciones, se requieren sanciones adecuadas a su gravedad como la multa y si ésta no se paga, su conversión en arresto, sin que se pueda decir que la administración, a quien compete reprimir las violaciones, invada la órbita del poder jurisdiccional; éste por la vía contencioso administrativa, conserva su capacidad de control sobre los actos de la administración”.
No puede, pues, admitirse que las normas objeto de examen en este aparte violen el artículo 26 de la Constitución.
FALLO
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política, y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es parcialmente inexequible el literal c) del artículo 217 del Decreto Ley 444 de 1967, en cuanto permite interceptar y registrar la correspondencia confiada a los correos y telégrafos; y es exequible en lo demás.
Publíquese, cópiese, notifíquese, e insértese en la Gaceta Judicial. Comuníquese a quien corresponda.
J. Crótatas Londoño C. - José Enrique Arboleda Valencia - Humberto Barrera Domínguez - Samuel Barrientos Restrepo - Juan Benavides Patrón - Flavio Cabrera Dussán - Ernesto Cediel Angel - José Gabriel de la Vega - Gustavo Fajardo Pinzón - Jorge Gaviria Salazar - César Gómez Estrada - Edmundo Harker Puyana - Enrique López de la Pava – Luis Eduardo Mesa Velásquez - Simón Montero Torres - Antonio Moreno Mosquera - Efrén Osejo Peña - Guillermo Ospina Fernández - Carlos Peláez Trujillo - Julio Roncallo Acosta - Luis Sarmiento Buitrago - Eustorgio Sarria — Hernán Toro Agudelo Luis Carlos Zambrano.
Heriberto Caycedo Méndez
Secretario General.