Norma demandada: ARTÍCULOS 226 DEL DECRETO LEY 444 DE 22 DE MARZO DE 1967
CAMBIOS INTERNACIONALES Y COMERCIO EXTERIOR
Exequibilidad del artículo 226 del Decreto Ley número 444 de 1967.
Lo que dispuso el literal g) del artículo 1º de la Ley 6a. de 1967 fue “transformar el impuesto representado hoy por la existencia de un diferencial para la compra de los giros provenientes de la exportación de café, en otro que, por su naturaleza, coloque a dichos giros en situación igual a los originados en otras exportaciones…”. Y resulta evidente, entonces, que no se dispuso suprimir el impuesto, sino transformarlo, cambiarlo de forma, conservándolo bajo una nueva modalidad. De otra parte, según las consideraciones anteriores, es también palmario que no se autorizó la creación de gravámenes sobre las restantes exportaciones. Luego la igualdad a que alude la ley en el tratamiento de los giros provenientes de las distintas exportaciones, no podía referirse a que el impuesto sobre los giros cafeteros sólo podía existir con otro paralelo respecto a los giros originados en las exportaciones menores.
Esa igualdad de condiciones, como lo anota el Procurador, sólo puede referirse a la negociación de los giros de unas y otras exportaciones, a la eliminación de diferencias en cuanto a las tasas de cambio aplicables a las divisas cafeteras y -á las restantes, pero transformando el gravamen existente sobre las exportaciones del café en otro diverso. Y eso fue lo que hizo el Gobierno mediante el artículo 226 del Decreto Ley 444 de 1967, objeto de la acusación, pues sin eliminar el impuesto anteriormente representado en el diferencial cambiario, lo transformó en uno sobre los giros, del 26o/o respecto a su valor en moneda extranjera, al paso que se establece un mercado de certificado de cambio alimentado por las divisas provenientes de todas las exportaciones de bienes y servicios, incluso el café, certificados que podrán negociarse libremente en el mercado respectivo (artículos 4o., 5o., 10 y 18).
Corte Suprema de Justicia — Sala Plena — Bogotá, D.E., octubre veinticuatro de mil novecientos sesenta y nueve.
(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo).
El ciudadano Gabriel Meto Guevara, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución y con el lleno de los requisitos legales, demanda que se declare la inexequibilidad del artículo 226 del Decreto Ley 444 de 22 de marzo de 1967.
LA DEMANDA
1. La disposición acusada dice así:
DECRETO 444 DE 1967 (marzo 22)
Sobre régimen de cambios internacionales y comercio exterior.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 6a. de 1967,
DECRETA:
“Artículo 226. Transfórmase el impuesto representado por la existencia de un cambio diferencial para la compra de giros provenientes de las exportaciones de café en un impuesto del 26o/o ’ad—valorem’ sobre el producto en moneda extranjera de dichas exportaciones.
“El Banco de la República expedirá certificados de cambio a favor del Fondo Nacional del Café por el equivalente a cuatro puntos del impuesto.
“Los veintidós puntos restantes se llevarán a las reservas internacionales y se acreditará al mismo tiempo la cuenta especial de cambios por su valor en moneda legal”.
La Ley 6a. de 1967, invocada por el Gobierno como fuente de sus facultades al dictar el Decreto 444 del mismo año, en su artículo 1º dispuso lo siguiente:
“Artículo 1º. El Gobierno procederá a dictar un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio exterior, para regular íntegramente la materia, y en él proveerá:
“g) A transformar el impuesto representado hoy por la existencia de un cambio diferencial para la compra de los giros provenientes de la exportación de café, en otro que, por su naturaleza, coloque a dichos giros en situación igual a los originados en las restantes exportaciones, con provisiones para la gradual reducción del impuesto paralelos a la implantación de medidas que permitan dar cumplimiento a los convenios internacionales cafeteros sin recurrir a emisiones inflacionarias”.
Al tenor del artículo 2o. de la misma Ley, y conforme al artículo 76, numeral 12 de la Carta, el Presidente de la República recibió facultades extraordinarias hasta el 20 de abril de 1967, a efecto de dictar el estatuto previsto.
Como normas violadas se señalan los artículos 43, 55 y 76, numeral 12, de la Constitución, el primero de los cuales enseña que en tiempo de paz solamente el Congreso, asambleas y concejos pueden imponer contribuciones; el segundo, que establece la separación de las ramas del poder público, y el último que versa sobre la atribución de precisas facultades extraordinarias al Presidente.
Después de exponer sus tesis sobre el significado, alcances y limitaciones del artículo 76, numeral 12, de la Carta, el demandante avanza en sus consideraciones sobre el concepto de la violación de las normas citadas, indicando que la ley de facultades dispuso que el Gobierno debía transformar en otro el impuesto entonces representado por la existencia de un cambio diferencial, pero no por cualquier otro impuesto, sino por uno que según su propia naturaleza colocara a los giros provenientes de la exportación de café en igual situación que los originados en las restantes exportaciones y con normas adicionales que previeran la reducción paulatina del gravamen.
En concepto del actor la esencia de las facultades, en materia de impuesto a las exportaciones del café, es la de que los giros respectivos quedaran en igualdad con los demás; en otras palabras, supone que las facultades se otorgaron para gravar las exportaciones cafeteras con impuestos de igual naturaleza a los que recayeran sobre las restantes. Y que, contrariamente a ese mandato de la ley, el artículo acusado creó un impuesto discriminatorio respecto al café, pues dejó libre los giros por exportación de los demás productos nacionales. Por eso agrega textualmente: “Sólo hay una posibilidad de que las normas acusadas sean constitucionales que los giros provenientes de otras exportaciones estén sometidos a un tratamiento impositivo idéntico. Pero ningún texto legal las somete a un gravamen del 26o/o”.
Señala el actor que, por el contrario, lo que se observa es la eliminación de impuestos y restricciones sobre las exportaciones, que están libres de todo gravamen y aún favorecidas con diversos estímulos y facilidades. Por lo mismo concluye un aparte con la afirmación indirecta de que no es posible colocar a los giros provenientes de la exportación de café en igualdad con los originados en otras, gravando aquellos con un 26o/o del producto en moneda extranjera y dejando a los últimos exentos de todo impuesto.
Por lo mismo, si en tales condiciones no se podía crear ese impuesto, el gobierno violó el artículo 43 de la Carta, pues mientras las otras exportaciones no se encuentren sujetas a gravámenes, no podía establecerlo para solo el café. Y también por igual concepto, el gobierno extralimitó el uso de las facultades, violando en tal forma el artículo 76, numeral 12. Finalmente, como tampoco tiene entre sus atribuciones la de crear impuestos, que es función del Congreso, resulta quebrantado el artículo 55.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
1. Estima el Procurador que el demandante sufre palpable confusión cuando sostiene que con la norma acusada se gravan las exportaciones cafeteras y se libera de impuesto a las demás. Lo que ocurre es que el ordinal e) del artículo 1º de la Ley 6a. de 1967, dispuso que el Gobierno, en el estatuto autorizado, debería acordar estímulos al desarrollo de las exportaciones, lo cual solo puede cumplirse con la eliminación de gravámenes y mediante otros incentivos, y de otra parte no existe en esa ley facultad alguna para fijar impuestos a las exportaciones distintas a las del café.
Además, el artículo 226 del Decreto Ley 444 de 1967 no crea en forma directa carga o impuesto alguno, sino que transforma al que ya existía en otro que, por su naturaleza, tiene como efecto inmediato dar acceso el exportador cafetero al sistema de negociación de divisas en igualdad con los restantes exportadores y que a la larga, en plazo no señalado por la ley, ha de conducir a la extinción del mismo, siempre que se den determinadas condiciones.
2. Recuerda el Procurador que, antes de la expedición del Decreto Ley 444 de 1967, el tipo de cambio por cada dólar era de $13.50, en tanto que para los provenientes de las exportaciones cafeteras estaba fijado en sólo $9.94, cambio diferencial que implicaba entonces un gravamen de $26.2o/o sobre las últimas. Así, mientras el café se encontraba atado al tipo de $9.94, las demás exportaciones podían lucrarse de cualquier incrementó del mercado, siempre con tendencia al alza.
Por virtud del Decreto Ley 444 de 1967 se estableció un tratamiento favorable para las exportaciones del café, pues contra la entrega de las divisas originadas en ellas, al igual que sucede con las demás, pero previo descuento de los impuestos que gravan las primeras, se entregan certificados de cambio, de libre negociación en el mercado. Así, los giros cafeteros, aunque con descuento del gravamen, y los restantes, pueden aprovechar en igualdad las fluctuaciones del mercado, siempre en ascenso. En vez de recibir una suma fija en pesos por cada dólar, como antes acontecía, de cada giro el exportador cafetero recibe, a través del mercado de certificados de cambio, igual cantidad de pesos colombianos por cada dólar del remanente disponible. Este nuevo tratamiento no sólo le resulta más favorable sino que, conforme al espíritu de la ley de autorizaciones, lo coloca en situación de igualdad respecto a los demás exportadores, por el aspecto de la libre negociación de las divisas producidas, obviamente previo el descuento del impuesto que la misma ley señaló.
3. En otros apartes el Procurador insiste en la tesis de que el Gobierno cumplió, además, las restantes previsiones que sobre esta materia contiene la ley, como la de disponer la gradual disminución del impuesto y la implantación de medidas encaminadas a cumplir los pactos internacionales cafeteros sin recurrir a emisiones inflacionarias, como se ve del artículo 1º del Decreto 569 de 1967, que, sustituyó al 228 del Decreto 444 de 1967, mediante el cual se procuró una reducción paulatina del gravamen, y se dejó abierta la posibilidad para otras, si lo permiten las condiciones fiscales o las del mercado internacional. Y advierte que el legislador no dispuso la derogación del impuesto, ni su reducción total, sino que esta fuese gradual, atendidas condiciones como las mencionadas.
4. En cuanto al cargo de que con el Decreto 444 se violó el artículo 43 de la Constitución, el Procurador anota como a virtud de la norma acusada no se creó impuesto alguno, sino que se transformó el ya existente, de conformidad a la ley de autorizaciones; y si existía dicha facultad, y fue desarrollada por el Gobierno en forma debida, tampoco puede aceptarse el cargo de quebrantamiento del artículo 55, como por lo expuesto atrás sería inadmisible el de exceso en el ejercicio de las autorizaciones conferidas al tenor del numeral 12 del artículo 76, por todo lo cual concluye solicitando que se declare la exequibilidad del artículo 226 del Decreto Ley 444 de 1967.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. El café ha sido y es eje muy importante de la economía colombiana, no sólo por la ocupación que brinda en su producción directa, beneficio y transporte, fuente de ingresos para núcleos muy importantes de población rural y urbana, objeto de operaciones comerciales y bancarias del mayor relieve, sino principalmente, por constituir el más significativo y valioso producto de exportación, origen por lo mismo de la más cuantiosa parte de las divisas disponibles dentro de las transacciones corrientes del país, que permite realizar las importaciones esenciales, necesarias también para la normalidad y el desarrollo de ciertos consumos y de las industrias en general.
A esta doble importancia del café, para la economía interna y el comercio exterior, como contrapartida corresponde el más complejo y sensible mercado externo, cuyos fenómenos repercuten obvia e inmediatamente en toda la industria. Una superproducción mundial agravada con el surgimiento de nuevos países productores y un incremento anual muy leve de los consumos, corno característica permanente durante Los últimos lustros, con la consecuente inestabilidad o postración de los precios, ha llevado necesariamente, para superar o mejorar la situación, a creciente dirección e intervencionismo de la industria cafetera, tanto en el interior como en el exterior, política que se acentúa a partir de la segunda guerra mundial. Impuestos en especie y retenciones forzosas, para reducir el volumen exportable y lograr algún control de la oferta que mantenga cierto nivel de precios externos; sostenimiento de precios internos, muchas veces sin correspondencia con aquellos, para evitar la ruina de los productores; pactos entre los países de origen, relativos a cuotas o determinadas paridades en los precios, para contener la depreciación del grano y finalmente convenios con participación de las naciones consumidoras para los mismos fines, son algunos de los aspectos de esa política, complementada con medidas tendientes no solo a buscar nuevos mercados, sino también, y con mucho énfasis, la diversificación de las exportaciones nacionales, el crecimiento del volumen y valor de nuevos productos exportables, que en parte liberen al país de su casi exclusiva dependencia del café y de determinados mercados compradores, como fuente primordial de las divisas y por ende de las más urgentes importaciones.
Al compás de los hechos, de las necesidades y de las orientaciones que en cada momento se consideraban oportunas, también ha sido compleja la política impositiva y cambiaria relativa al café, íntimamente unida en sus dos aspectos. Aparecido el control de cambios desde 1931, con fijación casi siempre rígida, a veces fluctuante, en muy pocas ocasiones libre, de los tipos de compra y venta de divisas, correspondiendo las originadas en el café a la gran proporción de las disponibles y siempre insuficientes, es obvio que en ellas se apoyara la .economía importadora y los requerimientos oficiales, determinando que se mantuvieran precios de compra a los exportadores casi de continuo por debajo de los reales o potenciales del mercado, que al evitar el encarecimiento de las importaciones contribuían a frenar el incremento de los precios internos en general, con beneficio de la comunidad. Y siendo la industria cafetera una actividad económica de mucho relieve, es obvio que haya sido objeto también de carga impositiva, propiamente dicha, como fuente de ingresos para los fondos comunes del Estado. Y así, fuera de los impuestos o retenciones en especie, dirigidos más que todo al control de la oferta externa y para beneficio de los propios productores, a través de sus organismos, especialmente a partir de la década del treinta, se han dado los impuestos sobre los giros por exportaciones del café, o la participación del Estado en el producto de las mismas por la vía de los cambios diferenciales.
2. Así, por ejemplo, el impuesto especial sobre todos los giros establecidos por la Ley 21 de 1935, pasó a gravar sólo los del café, según la Ley 41 de 1937; más tarde, a raíz del pacto de cuotas de 1940, se creó otro también sobre los giros provenientes de la exportación de café, que se hacía efectivo mediante la venta a $ 1.oo de cada dólar en exceso sobre los precios básicos señalados para esos fines. Después la Ley 90 de 1948, además del tipo oficial de cambio, aplicable a los giros cafeteros, permite uno efectivamente más alto, al crear los certificados de cambio, títulos representativos de divisas provenientes de exportaciones distintas a las del café, que servían para hacer determinados pagos al exterior y que podían negociarse libremente en el mercado, en el cual obtenían un precio muy superior al oficial.
Posteriormente, el tipo de cambio para los certificados se estabiliza por decreto en el 2.50, cuando permanece en 1.95 el tipo oficial; y para el café, según Decreto 2277 de 1951, se establece que los dólares originados en sus exportaciones se pagarían en un 40o/o al tipo del 2.50 y el 60o/o restante al de 1.95, pero durante los 40 meses siguientes se aumentaría en 1 l/2o/o la parte reembolsable al 2.50, hasta llegar a nivelar los dos tipos de cambio aplicables, estableciendo que el 70o/o de las utilidades originadas en la diferencia de cambio irían al Fondo Nacional del Café y a la Federación de Cafeteros, y el 30o/o como impuesto a fondos comunes del Estado. El incremento de que se habló fue a la postre suspendido por Decreto 52 de 1954, quedando el dólar cafetero al nivel de $2.3845.
El Decreto Legislativo 107 de 1957, que implicó un viraje notable en .cuanto a cambio y comercio exterior, estableció el mercado de certificados de cambio alimentado por las divisas provenientes de todas las exportaciones y, especialmente, creó un impuesto del 15o/o en dólares sobre el producto de las mismas, esto es del café y de cualesquiera otras, a fin de atender al pago de la deuda comercial entonces pendiente (artículos 3o. y 11).
Tal decreto fue sustituido por un nuevo estatuto, la Ley 1ª de 1959, el cual dispone que las divisas originadas en las exportaciones de café, cueros crudos, bananos y metales preciosos, deberán venderse al Banco de la República al tipo de cambio que señale su Junta Directiva, al paso que las restantes serán pagadas a las tasas que resultan en promedio de las operaciones bancarias del marcado libre, restableciéndose así el diferencial cambiario (artículos 35 y 38). Además, en cuanto al impuesto de 15o/o sobre el producto de todas las exportaciones, éste sigue en vigencia, se atribuye parte del mismo al pago de la deuda de la Federación de Cafeteros y se dispone que será transitorio, pues dejaría de regir el 31 de diciembre de 1966. Sinembargo, el artículo 124 de la Ley 81 de 1960 autoriza al Gobierno para fijar nuevas tarifas, el cual mediante Decreto 2918 de 1960 lo rebajó al 9o/o. Y a poco, mediante Ley 146 de 1961, el legislador suprimió ese impuesto general de exportaciones al café, los bananos y otros productos que a él estaban sometidos.
Más tarde, la Ley 83 de 1962, en su artículo 8o. excluye a los bananos, el platino y los cueros del diferencial cambiario, canjeándose sus divisas según el régimen favorable de las demás exportaciones menores; y en cuanto a la utilidad originada en el diferencial cafetero, el artículo 1º señala una distribución de $ 0.50 moneda colombiana por cada dólar para la Federación de Cafeteros, campañas de bienestar entre los productores, etc., y el resto para el Estado, a fin de atender gastos en moneda nacional para ciertos fines de fomento.
3. Es importante recalcar ahora cómo las exportaciones distintas a las del café (aparte el petróleo que ha tenido un régimen especial), y siguiendo la política que busca su fomento y diversificación, normalmente han sido libres, salvo restricciones temporales para asegurar el abastecimiento interno, y además libres de impuestos aduaneros en general. De otra parte han gozado de facilidades como la exención de derechos arancelarios sobre la importación de materiales o materias primas que hayan de incorporarse en los productos exportables, y de estímulos tributarios, como la exención de impuesto sobre la renta originada en las exportaciones diferentes a las del café, petróleo, bananos, cueros crudos de res y metales preciosos, consagradas aquellas facilidades desde la Ley 1ª de 1959 y estos incentivos en el artículo 120 de la Ley 81 de 1960, ampliados a los tres productos últimamente citados mediante el Decreto 1366 de 1967. Y especialmente excluyendo, lo relativo al impuesto ocasional sobre los giros que llegó a afectar transitoriamente también a las exportaciones menores, como sucedió en el período de 1957 a 1961, según atrás se dijo, ha sido política casi continua durante las últimas décadas la de otorgarles a éstas un tratamiento cambiario más favorable. De todo lo expuesto, se ve el contraste con las exportaciones cafeteras, siempre sujetas a controles, restricciones, impuesto y captación de sus divisas a precios dados, más bajos que los permitidos o logrados por las restantes.
4. Al expedirse la Ley 6a. de 1967, que dio autorizaciones para dictar un nuevo estatuto cambiario y de comercio exterior, las tendencias antes descritas se encontraban consolidadas y consagradas en textos positivos. Así, conviene repetirlo, las exportaciones en general eran libres de derechos de aduanas, según el Decreto Ley 3168 de 1964, y de cualesquiera restricciones, al paso que las de café estaban supeditadas al llamado impuesto de pasilla (Leyes 128 de 1941 y 66 de 1942 y Decreto 1781 de 1944), y a las retenciones en especie, entregadas por vía de impuesto al Fondo Nacional del Café, además de la cuota por saco para las campañas de defensa del grano; de otra parte, las primeras gozaban de los incentivos previstos en la Ley 81 de 1960 y del tratamiento cambiarlo más favorable, mientras que las divisas provenientes del café seguían sujetas a un menor aprovechamiento de su precio y por ende a un impuesto que engrosaba la cuenta especial de cambios, como ingreso corriente a favor del Gobierno, y en parte favorecía a los productores a través de las participaciones entregadas al Fondo Nacional del Café y a la Federación del ramo.
En efecto, el Decreto Ley 1734 de 1964 sustituyó el artículo 35 de la Ley 1ª de 1959, estableciendo que los exportadores de café deberían vender al Banco de la República, al tipo de compra que señale periódicamente la Junta Monetaria, las divisas correspondientes, mientras las demás serían adquiridas al promedio de las tasas registradas en las operaciones bancarias del mercado libre (art. 16). Y es de advertir que por el artículo 17 se dieron a la Junta facultades para fijar periódicamente las tasas y el sistema de venta de los certificados, y que inicialmente las divisas cafeteras se adquirían a $7.30 por dólar, cuando las restantes obtenían $9.00.
Finalmente, por Decreto Legislativo 2322 de 1965 (septiembre 2), vigente al expedirse la Ley 6a. de 1967, se crearon dos mercados, el preferencial e intermedio, para la venta de certificados de cambio, con tasas y sistema de venta fijados por la Junta Monetaria, constituido el mercado preferencial en esencia por las divisas originadas en las exportaciones cafeteras y para alimentar la importación de mercancías de la lista preferencial y el pago de la deuda de la Nación, principalmente, al paso que el mercado intermedio estaba formado por las divisas provenientes de exportaciones distintas a las del café, lo mismo que por las represen tan ti vas de importación de capitales, para atender a la importación de mercancías de la lista intermedia, fletes, reembolsos de capital, etc. (artículos 1º a 7º).
Inmediatamente, el 3 de septiembre, mediante Resolución número 32 de 1965, la Junta Monetaria suspendió el sistema de remates de certificados y fijó la tasa de $13.50 para venta de los certificados del mercado intermedio, y en $8.50 la de compra de los que iban a alimentar el mercado preferencial, concretamente las divisas cafeteras, precio este último que se fue elevando hasta llegar a ser de $9.94 en noviembre de 1966, que era el vigente al expedirse la Ley 6a. de 1967. Entre los dos tipos existía, entonces, una diferencia de $26.2o/o como carga sobre el producido de las divisas cafeteras.
De otra parte, conforme al artículo 36 del citado Decreto Legislativo 2322 de 1965, modificado por el Decreto Legislativo 143 de 1966, el producto del diferencial cambiario se distribuía así: $0.40, moneda colombiana, por cada dólar para el Fondo Nacional del Café y $0.10, para la Federación con destino a campañas de tipo económico y social en beneficio de los productores; el remanente entraba a la cuenta especial de cambios del Banco de la República, como ingreso corriente a favor de la Nación (artículo 39). Dada la cuantía en pesos del diferencial, los $0.50 destinados en conjunto al Fondo Nacional del Café y a la Federación de Cafeteros, representaban unos cuatro puntos del 26.2o/o citado, y la apropiación a favor del Estado unos veintidós puntos, aproximadamente.
5. La Ley 6a. de 1967, sobre autorizaciones al Gobierno para dictar un estatuto cambiario y de comercio exterior, no le dio mandato, en modo alguno, para variar la política hasta entonces vigente en cuanto al fomento y diversificación de las exportaciones, en especial respecto a directrices tan esenciales como la libertad de impuestos sobre los giros y los incentivos de tipo tributario. Por el contrario, el artículo 1º, literal e), señala que en ejercicio de las autorizaciones conferidas al Gobierno debe “estimular el desarrollo de las exportaciones, dando especial consideración a la necesidad de que el nivel general de los costos de producción interna permita al país mantener una razonable posición competitiva en los mercados internacionales”, agregando que en ningún caso podría el Gobierno, para esos fines, afectar los salarios. Y uno de los medios inmediatamente asequibles al Gobierno para rebajar los costos, o mantenerlos a su nivel, era a todas luces la conservación de las exenciones de tipo tributario, pues si se crearan impuestos es obvio que se elevan dichos costos.
Además, el mismo legislador de 1967, a poco de expedida la Ley 6a., dictó la que lleva el número 28, sobre facultades al Gobierno en materia impositiva, y en el literal d) del artículo 1º, lo autorizó para “Señalar las reglas conforme a las cuales deban determinarse la renta bruta proveniente de exportaciones y la concesión de las exenciones que para el fomento del comercio de exportación consagran las normas vigentes”, con obvia referencia a los incentivos otorgados por la Ley 81 de 1960, que se querían conservar o ampliar, más no suprimir, y por ello el Gobierno, a virtud del Decreto Ley 1366 de 1967 les dio una nueva modalidad, los certificados de abono tributario, que se extendieron a productos antes no contemplados, como los bananos, cueros y oro. Así, la voluntad patente del legislador era la de que se siguiera dando trato excepcional, en materia impositiva, a los exportadores menores, y de que se les mantuviera libre de gravámenes y cargas.
De otra parte, el literal h) del citado artículo lo. de la Ley 6a. de 1967 dispuso la creación de un fondo de fomento de las exportaciones, para facilitar créditos, seguros, estudio de mercados etc. y a fin de dotarlo de recursos “el Gobierno establecerá una sobretasa no mayor del uno y medio por ciento sobre el valor cif de las importaciones. . . es decir, para, estimular las exportaciones se crea un organismo en parte financiado por la ley con impuestos, no sobre las mismas, sino sobre las importaciones, así con insistencia implícita en que se conserven liberadas de gravámenes.
Si se recuerda que a la fecha de expedición de la Ley 6a. de 1967 las exportaciones en general, diferentes al café, estaban libres de impuestos de aduanas y de giros, gozando además de tratamiento cambiario favorable y de ciertos estímulos tributarios respecto a la renta originadas en ellas, se ve como los mandatos de los literales e) y h) de la misma ley no hacen sino confirmar esa política, o al menos no permiten aseverar, como lo hace el demandante, que se buscaba colocar a las exportaciones menores, y a las del café en situación impositiva de igualdad.
6. Lo que dispuso el literal g) del artículo 1º de la Ley 6a. de 1967 fue “transformar el impuesto representado hoy por la existencia de un diferencial para la compra de los giros provenientes de la exportación de café, en otro que, por su naturaleza coloque a dichos giros en situación igual a los originados en otras exportaciones... Y resulta evidente, entonces, que no se dispuso suprimir el impuesto, sino transformarlo, cambiarlo de forma, conservándolo bajo una nueva modalidad. De otra parte, según las consideraciones anteriores, es también palmario que no se autorizó la creación de gravámenes sobre las restantes exportaciones. Luego la igualdad a que alude la ley en el tratamiento de los giros provenientes de las distintas exportaciones, no podía referirse a que el impuesto sobre los giros cafeteros sólo podía existir con otro paralelo respecto a los giros originados en las exportaciones menores.
Esa igualdad de condiciones, como lo anota el Procurador, sólo puede referirse a la negociación de los giros de unas y otras exportaciones a la eliminación de diferencias en cuanto a las tasas de cambio aplicables a las divisas cafeteras y a las restantes, pero transformando el gravamen existente sobre las exportaciones del café en otro diverso. Y eso fue lo que hizo el Gobierno mediante el artículo 226 del Decreto Ley 444 de 1967, objeto de la acusación, pues sin eliminar el impuesto anteriormente representado en el diferencial cambiario, lo transformó en uno sobre los giros, del 26o/o respecto a su valor en moneda extranjera, al paso que se establece un mercado de certificados de cambió alimentado por las divisas provenientes de todas las exportaciones de bienes y servicios, incluso el café, certificados que podrán negociarse libremente en el mercado respectivo (artículos 4o., 5o., 10 y 18).
En estas condiciones, los giros cafeteros se canjean por certificados de cambio de libre negociación en el mercado, exactamente como los originados -en las restantes exportaciones, aprovechando así los precios más o menos reales de dicho mercado, y cumpliéndose en tal forma el mandato sobre igualdad de tratamiento a los giros, dispuesto por el legislador. Otra cosa es que las divisas cafeteras resulten afectadas, ante todo, por la deducción del impuesto que la misma ley previo, pues los exportadores del grano sólo reciben el remanente del producto en moneda extranjera, una vez cubierto el impuesto en la misma que dispone el artículo 226, y conforme al artículo 19, ambos del Decreto 444. Y al tiempo que se mantiene, en principio, la misma proporción del impuesto (26o/o sobre el producto en moneda extranjera, reducido más tarde, como adelante se anota), y también idéntica distribución entre los organismos directivos del gremio cafetero y el Estado, con el alza en el precio de los certificados, del que ya se benefician los exportadores cafeteros sobre los remanentes disponibles, estos reciben un tratamiento de igualdad con los demás, como lo quería la ley.
También ordenó el legislador que se adoptaran provisiones para la gradual disminución del impuesto, sin disponer su eliminación, dejando a juicio del Gobierno el apreciar la cuantía de las reducciones y la oportunidad y alcances de las medidas paralelas que permitan dar cumplimiento a los convenios internacionales cafeteros sin recurrir a emisiones inflacionarias. Y al efecto el Gobierno estableció ciertas reducciones mediante el artículo 228 del Decreto Ley 444, sustituido por el artículo lo. del Decreto Ley 569 de 1967, de a un cuarto del uno por ciento por mes entre julio de 1967 y diciembre de 1968, a las que vino a sumarse una excepción al del uno y medio por ciento, conforme al Decreto 745 de 1967. Así, el impuesto es hoy del veinte por ciento, del cual cuatro puntos van al Fondo Nacional del café y diez y seis al Estado, con reducción global de seis puntos, casi una cuarta parte, desde la vigencia del Decreto 444.
7. Cabe observar, de paso, que a virtud de la reforma constitucional de 1968, (artículo 76, numeral 22' y 120, numeral 22, de la codificación actual), en lo sucesivo al Congreso corresponderá, en materia de cambios, comercio exterior, esto es el de importación y exportación de bienes y servicios al igual que transferencias y movimiento de capitales, como en aranceles y aduanas, sólo la potestad de fijar las directrices de la política respectiva y sus principios sustanciales, mediante leyes cuadros, especie de autorizaciones permanentes al' Gobierno, para que, sobre las pautas trazadas desarrolle esa política, con la oportunidad y flexibilidad que las circunstancias lo demanden. Así, a la rigidez del sistema normativo anterior en estos asuntos, entonces siempre de inmediato y directo, origen legislativo, la reforma de 1968 introduce otro más ágil, en el cual las facultades del Gobierno no van a ser excepcionales sino permanentes para que, dentro del marco de la ley orgánica y la diversidad de soluciones que ella provea, escoja y aplique la que en cada momento considere más adecuada, o sustituya con holgura unas a otras.
8. De las consideraciones anteriores fluye la conclusión de que el Gobierno, al dictar el artículo 226 del Decreto Ley 444 de 1967, obró ceñido a las autorizaciones de la Ley 6a. de 1967, pues transformó el impuesto entonces existente, representado en el diferencial cambiario, en otro que colocó a los giros originados en las exportaciones cafeteras en igualdad con los restantes, por el aspecto de su negociación, y que ha provisto, igualmente, una reducción gradual del impuesto, según su apreciación de las circunstancias.
Si ello es así; si al dictar el artículo 226 del Decreto Ley 444 de 1967, el Gobierno obró expresamente facultado por el legislador y dentro del texto y espíritu de las autorizaciones, son inadmisibles los cargos de que se hayan violado los artículos 43, 55 y 76, numeral 12, de la Carta, y como no hay quebranto de otras normas constitucionales, se sigue que la norma acusada es exequible.
FALLO:
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional; en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución, y oído el concepto del Procurador General de la Nación.
RESUELVE:
Es exequible el artículo doscientos veintiséis (226) del Decreto Ley 444 de 1967.
Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial comuníquese a quien corresponda y archívese.
J. Crótatas Londoño C. - José Enrique Arboleda Valencia - Humberto Barrera Domínguez - Samuel Barrientos Restrepo - Juan Benavides Patrón - Flavio Cabrera Dussán - Ernesto Cediel Angel - José Gabriel de la Vega - Gustavo Fajardo Pinzón - Jorge Gaviria Salazar - César Gómez Estrada - Edmundo Harker Puyana - Enrique López de la Pava - Luis Eduardo Mesa Velásquez - Simón Montero Torres - Antonio Moreno Mosquera - Efrén Osejo Peña - Guillermo Ospina Fernández - Carlos Peláez Trujillo - Julio Roncallo Acosta - Luis Sarmiento Buitrago - Eustorgio Sarria - Hernán Toro Agudelo - Luis Carlos Zambrano.
HeribertoCaycedo Méndez
Secretario General.