Sentencia 196901372338080 de 1969

300Corte SupremaCorte Suprema30030020125196901372338080Hern�n Toro Agudelo196912/06/1969196901372338080_Hern�n Toro Agudelo_1969_12/06/196930020123JUNTA MONETARIA Exequibilidad del literal b) del art�culo 5 o. de la Ley 21 de 1963, en la parte demandada, y de los literales a), b), c), d), e) y finalmente i) del art�culo 6o. del Decreto Ley 2206 de 1963. PRIMERA PARTE -I- La acusaci�n -II- La intervenci�n del Ministerio P�blico -III- La competencia SEGUNDA PARTE CONSIDERACIONES PRELIMINARES DE LA CORTE -I- 1. Regulaciones coloniales sobre moneda, inter�s y banca. 2. El Banco Nacional. 3. Noci�n econ�mica de la moneda hacia 1886. -II- 1. Concepci�n jur�dica de moneda en la carta de 1886 2. Regulaci�n constitucional del cr�dito y la banca. 3. Formas nuevas del cr�dito -III- 1. Regulaci�n inicial del inter�s del dinero. 2. Normaci�n general de la banca en cuanto a cr�dito e inter�s, seg�n las Leyes 57 de 1887 y 77 de 1890. -IV- 1. La regulaci�n inicial de la banca y el cr�dito como servicio p�blico. 2. El negocio bancario como servicio p�blico concedido, seg�n la Ley 45 de 1923. 3. Sentencias de la Corte sobre exequibilidad de la Ley 45 de 1923. 4. Resumen del cap�tulo. -V- 1. Noci�n de servicio p�blico. 2. La banca, servicio p�blico. -VI - 1. Intervencionismo estatal antes de 1936. 2. Intervencionismo gen�rico de 1936 y diferencias con la regulaci�n de moneda, cr�dito y servicios. -VII - 1. Proyecto de ley sobre regulaci�n bancaria de 1947. 2. Proyecto de ley sobre establecimientos de cr�dito de 1960. 3. Resumen del cap�tulo. -VIII - 1. Funci�n monetaria de los dep�sitos bancarios. 2. Dep�sitos y estad�sticas monetarias. 3. Dep�sitos y noci�n jur�dica de moneda. TERCERA PARTE EXAMEN FINAL DE LA DEMANDA -I- 1. Inspecci�n gubernamental e intervenci�n del Estado. 2. Intervenci�n estatal y regulaci�n de servicio p�blicos. 3. Diferencias entre intervencionismo y regulaci�n bancaria. 4. Otras distinciones entre intervenci�n, regulaci�n bancaria e inspecci�n gubernamental. 5. Los dep�sitos bancarios se asimilan a la noci�n jur�dica de moneda. 6. Exequibilidad del literal b) del art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, sobre facultades extraordinarias. 7. Exequibilidad del art�culo 6o. del Decreto Ley 2206 de 1963, en la parte acusada. -II- 1. Nuevo examen de la demanda. 2. La demanda a la luz de la reforma constitucional de 1968. 3. Los art�culos 76, numeral 22 y 120, numerales 14, 15 y 22 en la reforma de 1968. 4. El art�culo 32 seg�n la reforma de 1968. 1969

Norma demandada: �ORDINAL b) del art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963 y el art�culo 6o del Decreto n�mero 2206 de 1963

Exequibilidad del literal b) del art�culo 5 o. de la Ley 21 de 1963, en la parte demandada, y de los literales a), b), c), d), e) y finalmente i) del art�culo 6o. del Decreto Ley 2206 de 1963.

2. Normaci�n general de la banca en cuanto a cr�dito e inter�s, seg�n las Leyes 57 de 1887 y 77 de 1890.

2. El negocio bancario como servicio p�blico concedido, seg�n la Ley 45 de 1923.

2. Intervencionismo gen�rico de 1936 y diferencias con la regulaci�n de moneda, cr�dito y servicios.

4. Otras distinciones entre intervenci�n, regulaci�n bancaria e inspecci�n gubernamental.

6. Exequibilidad del literal b) del art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, sobre facultades extraordinarias.

7. Exequibilidad del art�culo 6o. del Decreto Ley 2206 de 1963, en la parte acusada.

3. Los art�culos 76, numeral 22 y 120, numerales 14, 15 y 22 en la reforma de 1968.

Corte Suprema de Justicia - Sala Plena - Bogot�, D.E., junio doce de mil novecientos sesenta y nueve.

Los ciudadanos doctor Francisco de Paula P�rez y doctor An�bal Cardoso Gait�n, en ejercicio conjunto de la acci�n p�blica que consagra el art�culo 214 de la Carta, demandaron ante la Corte Suprema de Justicia la declaraci�n de que son inconstitucionales el ordinal b) del art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963 y el art�culo 6o. del Decreto n�mero 2206 de 1963, en las partes a que el memorial acusatorio se refiere.

La demanda fue debidamente presentada el dos de julio de 1964 y luego del tr�mite de rigor la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, estudi� el asunto en diversas oportunidades y durante repetidas sesiones; y al sobrevenir la reforma constitucional de 1968, sin que hubiera culminado el minucioso examen que se adelantaba, correspondi� a la Sala Constitucional emitir el concepto que las normas vigentes exigen y de nuevo a la Sala Plena la decisi�n del caso, previas las siguientes consideraciones:

Comienza el libelo por hacer la transcripci�n literal de las disposiciones acusadas, que rezan as�:

b) �Ejercer las dem�s funciones complementarias que se le adscriban por el Gobierno Nacional. . .�

Lo enjuiciado de este art�culo es �nicamente la parte que acaba de transcribirse del ordinal b).

Art�culo 6o. �De acuerdo con el art�culo 5o., literal b), de la Ley 21 de 1963, adscr�bense a la Junta Monetaria las siguientes funciones que podr� ejercer mediante normas de car�cter general;

�a) Fijar de acuerdo con las circunstancias monetarias y crediticias, l�mites espec�ficos al volumen total de los pr�stamos o inversiones de las instituciones de cr�dito o a determinadas categor�as de ellos;

�b) Se�alar la tasa de crecimiento del total de los activos a que se refiere el literal anterior, o de determinadas clases de ellos, durante un cierto per�odo, pudiendo establecer tasas diferentes por entidades, atendiendo, entre otras razones, a su contribuci�n a la financiaci�n de operaciones de desarrollo econ�mico;

�c) Se�alar las tasas m�ximas de inter�s o descuento que los establecimientos de cr�dito pueden cobrar a su clientela sobre todas sus operaciones activas. Estas tasas podr�n ser diferentes en atenci�n a aspectos tales como clase de operaci�n, de destino de los fondos, y lugar de su aplicaci�n. Las instituciones de cr�dito que cobraren tasas de inter�s en exceso de los m�ximos fijados por la Junta Monetaria, estar�n sujetas a las sanciones que establezca la Junta en forma general para estos casos;

�d) Fijar los plazos de los pr�stamos y descuentos que efect�en las instituciones de cr�dito y las clases y montos de las garant�as requeridas en tales operaciones;

�e) Prohibir a los establecimientos de cr�dito la ejecuci�n de ciertas clases de pr�stamos e inversiones que a su juicio conlleven grave riesgo, o establecer una determinada proporci�n entre tales operaciones y a su capital pagado y reserva legal.

�i) Reglamentar las operaciones de cr�dito comercial de consumo por instalamentos o de ventas a plazos de los establecimientos crediticios o comerciales o de cualquiera otra �ndole�.

Se��lanse, luego, como textos de la Constituci�n infringidos los siguientes:

�12. Revestir, pro tempore, al Presidente de la Rep�blica de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias p�blicas lo aconsejen�;

Art�culo 32. �El Estado puede intervenir por mandato de la ley en la explotaci�n de industrias o empresas p�blicas y privadas, con el fin de racionalizar la producci�n, distribuci�n y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la- justa protecci�n a que tiene derecho.

�Esta funci�n no podr� ejercerse en uso de las facultades del art�culo 76, ordinal 12, de la Constituci�n� (art. 4o. del Acto Legislativo n�mero 1 de 1945).

Advierte la Corte que este texto, vigente al momento de la presentaci�n de la demanda, fue �ntegramente sustituido por el art�culo 6o. del Acto Legislativo No. 1 de 1968.

Las afirmaciones sobresalientes de la demanda, en rededor de las cuales desenvuelve �sta sus respetables razonamientos, pueden compendiarse as�:

El ordenamiento constitucional que autoriza al Presidente de la Rep�blica para ejercer la inspecci�n necesaria sobre los bancos de emisi�n y dem�s establecimientos de cr�dito, fue indudablemente anterior a las normas que establecieron la intervenci�n del Estado en las industrias, primero en la reforma de 1936 y luego en la de 1945; pero esa antelaci�n no significa que exista hoy en nuestro sistema institucional una disposici�n espec�fica sobre inspecci�n de tales entidades, que autorice la intervenci�n. Si la Ley 45 de 1923 que cre� la Superintendencia Bancaria se bas� en la primitiva facultad de inspecci�n sobre los establecimientos de cr�dito, ello fue as� porque no exist�a en ese momento ning�n otro mandato constitucional al respecto.

Mas, el sistema vigente, trat�ndose del control de los establecimientos de cr�dito, establece dos medios distintos: o la inspecci�n prevista en el ordinal 15 del art�culo 120 de la Carta, o la intervenci�n contemplada en su art�culo 32, (seg�n las versiones anteriores a la reforma de 1968, advierte la Corte). En raz�n de la primera, el Gobierno se limita a velar porque se cumplan los mandatos legales que rigen la actividad de los bancos; en el �mbito de la segunda, entra el Estado por mandato de la ley a regular la funci�n bancaria.

Los establecimientos particulares de cr�dito ejercen una industria privada y se hallan, frente al soberano, en la misma condici�n que� las sociedades mercantiles: sujetos a la inspecci�n que establece el ordinal 15 del art�culo 120 del Estatuto.

Esta inspecci�n que corresponde cumplir al Presidente de la Rep�blica, se mantendr� dentro de sus l�mites, si se aplica simplemente sobre aspectos no intr�nsecos de la explotaci�n de las industrias; pero, si penetrare m�s a fondo en el campo de las mismas, fijando o determinando su r�gimen, caer� en la intervenci�n, para la cual el Gobierno no estar�a legitimado sino en cuanto se llenase el presupuesto del art�culo 3.2 de la Carta. Ese presupuesto no es otro que el de que la intervenci�n estatal en la explotaci�n de las industrias s�lo puede hacerse �por mandato de la ley�, pero no ejercerse �en uso de las facultades del art�culo 76, ordinal 12, de la Constituci�n�

Y ante la posibilidad de que, por trabajar los bancos con la moneda y por las repercusiones que el cr�dito y los cambios a que tales establecimientos se dedican pueden causar en el complejo monetario, llegara a suponerse en el Estado poderes de intervenci�n en la actividad bancaria, por fuera del radio :del art�culo 32 del Estatuto, en raz�n de la soberan�a que le compete sobre el r�gimen monetario, se sostiene que, si la funci�n monetaria es acto de soberan�a, la actividad bancaria no es necesariamente una funci�n estatal, por lo cual, aunque esta actividad econ�mica sea un servicio p�blico, no es de la competencia exclusiva del Estado y �se puede ejercer por los particulares de conformidad con las leyes�, como lo reconoce la propia Constituci�n, al hablar de la inspecci�n de los establecimientos de cr�dito, en cuy a Industria no oficial no podr�a el soberano intervenir, sino con arreglo al susodicho art�culo 32.

Mas, el legislador y el Gobierno se apartaron de este canon, al dictar las disposiciones impugnadas, y esa la raz�n de ser de la demanda, cuyo pensamiento rector se ostenta en el siguiente pasaje:

�Esencialmente la inconstitucionalidad de las normas acusadas consiste en que ellas se dictaron sin acatamiento a lo ordenado y previsto en el art�culo 32 de la Carta, y al uso improcedente de las facultades previstas en el 'numeral 12, art�culo 76 de la Constituci�n.

Tanto el mandato del ordinal b), art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, como el art�culo 6o. del Decreto Ley 2206 de 1963, en las partes a que la demanda se refiere, se hallan en oposici�n con los ordenamientos constitucionales citados. La Constituci�n Nacional quiere que cuando se adopte por el legislador una medida sobre intervenci�n en las industrias, ello se haga directamente por el Congreso, y proh�be de modo expreso que �ste autorice por medio de facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la Rep�blica para que expida el precepto intervencionalista de car�cter legislativo�.

Que la inexequibilidad del literal b)' del art�culo 5� de la Ley 21 de 1963, resulta de que, si por el ordinal a), el legislador confiri� a la Junta Monetaria el encargo de adoptar las medidas monetarias, cambiarias y de cr�dito que hasta entonces correspond�an a la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica, al otorgarle al Gobierno en el ordinal b) la facultad de adscribir a la primera �las dem�s funciones complementarias�, teniendo que ser �stas de �an�loga o igual entidad a las de la letra a)�, porque �lo complementario no es siempre adjetivo�, semejante atribuci�n de asignar tales funciones complementarias �no se halla limitada a la vigilancia o inspecci�n para el cumplimiento de los reglamentos vigentes. Comprende la facultad de integrar con normas nuevas las leyes anteriores o de expedir nuevas disposiciones, que por no estar limitadas en su alcance, pueden cubrir toda la materia a que las leyes preexistentes se refieren)�. Un precepto de tal naturaleza �necesariamente implica el poder del legislador al Gobierno para que legisle, en reemplazo del Congreso, con la amplitud que �ste tiene constitucionalmente, es decir, para que expida decretos leyes que pueden ordenar la intervenci�n del Estado en las industrias. Lo cual pone de manifiesto la inconstitucionalidad del art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, en cuanto otorga al ejecutivo poderes, si no expresos, s� claramente impl�citos, de intervenci�n estatal, lo que el legislador no puede hacer, por prohibici�n expresa del constituyente�.

Y que la inexequibilidad de las disposiciones acusadas del Decreto 2206 de 1963 se muestra:

a) En el hecho de que esos preceptos, cuyo texto se transcribi� al principio, significan una clara intervenci�n en la industria bancaria, cuyo manejo �se traslada as�, en aspectos fundamentales, de sus personeros o administradores legalmente constituidos, a la Junta Monetaria�, con la consecuencia de que �en la pr�ctica las funciones aut�nomas de los establecimientos de cr�dito en su actividad privada quedan limitadas, casi exclusivamente, a decidir sobre la viabilidad de las solicitudes de cr�dito, en cada caso, con base en la solvencia moral y econ�mica de los solicitantes�.

Por otro aspecto, �la intervenci�n estatal que se pretende realizar a trav�s de la Junta Monetaria opera en el campo del cr�dito particular, al cual sirven los establecimientos de esta clase�, y si �el cr�dito no es funci�n de soberan�a del Estado� y si �en la industria bancaria que presta este servicio p�blico econ�mico, el Estado no puede intervenir a t�tulo de due�o o soberano que otorga concesiones o delega su poder para que los banqueros ejerzan la industria�, aparece evidente que �las disposiciones acusadas del Decreto Ley 2206 de 1963 son t�picamente de intervenci�n en una industria privada, cuyo ejercicio aut�nomo garantiza la Constituci�n�. Por donde se concluye que �las partes acusadas del Decreto Ley 2206 infringen ostensiblemente el Estatuto Fundamental del Pa�s, pues por definici�n del mismo la intervenci�n no puede ejercerse en uso de las facultades del art�culo 76, ordinal 12 de la Constituci�n (art. 42 Acto Legislativo No. 1 de 1945�.

c) Finalmente, el articulado que del susodicho decreto se acusa, al vulnerar la calidad que tienen los institutos privados de cr�dito, mediante la ingerencia de la Junta Monetaria en su direcci�n y gobierno, suplantando la voluntad natural de sus directivas por la de las disposiciones de dicha Junta, sobrepasa la atribuci�n consignada en el ordinal 15 del art�culo 120 de la Carta.

El Procurador General de la Naci�n, en diserto y detenido concepto, propugna la exequibilidad de las normas acusadas, en cuya defensa despliega los razonamientos de que cabe, en cuanto a lo fundamental, hacer el siguiente resumen:

El art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, por el cual se cre� una Junta Monetaria, encargada de �estudiar y adoptar las medidas monetarias, cambiarias y de. cr�dito que conforme a las disposiciones vigentes, corresponden a la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica�, confiri� al Gobierno autorizaciones de dos especies distintas, a saber: en la parte final del precepto, facultades extraordinarias pro tempore �hasta el 31 de diciembre de 1963-, para organizar la Junta Monetaria, determinar los miembros que hayan de integrarla, se�alar incompatibilidades para algunos de ellos y convenir con el Banco de la Rep�blica las pertinentes modificaciones a los contratos celebrados con esa entidad; y en la parte acusada del ordinal b) del mismo art�culo, una autorizaci�n para asignar funciones complementarias a esta Junta, autorizaci�n no sujeta a t�rmino alguno para su ejercicio y que, por lo tanto, mal puede encontrar su raz�n de ser en el ordinal 12 del art�culo 76 de la Carta.

Entonces, aunque las funciones complementarias adscritas por el �rgano Ejecutivo a la Junta Monetaria en virtud de la autorizaci�n del referido ordinal b), puedan comportar una intervenci�n del Estado en la industria bancaria, esa intervenci�n -si no hubiera sido establecida anteriormente por mandato de la ley� vino a hacerse por el legislador, al crear tal Junta y al se�alarle algunas de sus funciones, y por el Gobierno al atribuirle otras, como las contenidas en el art�culo 6o. del Decreto 2206 de 1963, pero, en este �ltimo caso, sin violaci�n del art�culo 32 del Estatuto, por no tratarse de facultades extraordinarias pro tempore.

No empece a esta consideraci�n la circunstancia de que en el pre�mbulo del Decreto 2206 se diga que �ste se dicta por el Presidente de la Rep�blica �en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963 y previo concepto del Consejo de Ministros�, por cuanto que, si el dicho decreto, al lado de disposiciones correspondientes a facultades extraordinarias pro tempore de las que se incluyeron en la Ley 21 de 1963 y en relaci�n con cuyo ejercicio el art�culo 4o. de la misma ley dispuso que los decretos a ellas atinentes fuesen previamente sometidos a la aprobaci�n del Consejo de Ministros, contiene otras determinaciones sustentables en atribuciones emanadas, directamente de la Constituci�n o de autorizaci�n distinta contenida en la letra b) del art�culo 5o. de la Ley 21, resulta que el simple silencio sobre esta circunstancia en el intitulado del decreto no le quita a sus disposiciones de esta �ltima especie su propia naturaleza, porque en el entendimiento del derecho no se sacrifica el fondo a la forma, por lo cual la calificaci�n, as� fuese impropia, que se haya consignado en el t�tulo o pre�mbulo del Decreto 2206, no puede tener la virtud de variar su esencia o naturaleza.

Admitiendo �en hip�tesis� que �algunas de las facultades asignadas a la Junta Monetaria dan a �sta la atribuci�n de intervenir en la industria bancaria, en los t�rminos del art�culo 32 de la Constituci�n Nacional�, se trae a cuento la doctrina de la Corte, sentada en sentencia de Sala Plena, de 30 de noviembre de 1948, por la cual se declar� exequible el par�grafo del art�culo 3o. de la Ley 7a. de 1943, en relaci�n con el control de precios de los arrendamientos de habitaciones y locales urbanos (LXV, 2066/67, p�gs. 33 y ss.). En ese fallo, fue clara esta superioridad al considerar que, seg�n el art�culo 32 de la Carta, la intervenci�n del Estado en la explotaci�n de las industrias o empresas p�blicas y privadas, por mandato de la ley, para los fines contemplados en el mismo precepto, significa que corresponde al Congreso se�alar en qu� suerte de industrias o empresas conviene al Estado intervenir, en cu�l de los momentos del proceso econ�mico va a hacerlo y en qu� grado debe realizarse la intervenci�n, pero dejando al Gobierno su tarea propia de ejecutar el mandato intervencionista y, en consecuencia, con la atribuci�n de tomar �las medidas que crea necesarias para desenvolver el pensamiento del legislador, usando para ello de su potestad reglamentaria y realizando por medio de actos jur�dicos o materiales, el prop�sito buscado por aquel, siempre que al hacerlo no extralimite el radio se�alado concretamente por la ley a la intervenci�n�. Y m�s adelante, la Corte, refiri�ndose a la forma literal de la disposici�n entonces enjuiciada, agreg�: ��.aunque el par�grafo del art�culo 3o. se vale de la expresi�n autor�zase igualmente al Gobierno�, lo que da a entender que acerca del control de precios de art�culos de primera necesidad tambi�n �se autoriza� al Ejecutivo, no debe verse en uno y otro caso sino la reiteraci�n del poder impl�cito reglamentario del mandato legal intervencionista, constitucionalmente id�ntico a la facultad reglamentaria y de ejecuci�n general de las leyes; la que en ocasiones destaca o hace notoria el legislador, sin que ello agregue nada a la atribuci�n que va envuelta siempre en toda ley, de poder reglamentarla y de realizar en su cumplimiento los actos jur�dicos y materiales necesarios al logro del prop�sito buscado por el estatuto legal�.

Tomando como punto de apoyo esta doctrina y sobre el supuesto de haberse establecido la intervenci�n estatal en la industria privada que desarrollan los bancos, procede el Procurador General a concretar las razones b�sicas de la defensa, as�: es leg�tima la intervenci�n estatal, en los t�rminos y para los efectos del art�culo 32 de la Carta, siempre que ella se haga �por mandato de la Ley�. Entre los Decretos Legislativos adoptados por la Ley 141 de 1961 y que hoy rigen como leyes, se encuentran el n�mero 756 de 5 de abril de 1951, por cuyo art�culo primero se orden� que el Banco de la Rep�blica realice �una pol�tica monetaria, de cr�dito y de cambios encaminada a estimular condiciones propicias al desarrollo "ordenado de la econom�a colombiana�, y en cumplimiento de tal mandato los siguientes textos del mismo decreto dan facultades a la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica para adoptar medidas sobre moneda, cr�dito y cambios, destinadas a realizar esa pol�tica. No parece posible entender que �sta pueda lograrse, sin adoptar medidas que en una u otra forma toquen con la industria bancaria, puesto que los bancos trabajan precisamente con moneda, cr�dito y cambios. El art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, en su ordinal a), al atribuir a la Junta Monetaria las consabidas funciones que hasta entonces correspond�an a la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica, no hizo sino cambiar la autoridad llamada a cumplirlas. Esas atribuciones fueron en lo esencial reproducidas por el Gobierno en el art�culo 3o. del Decreto 2206 de 1963.

�Se tiene, as�, satisfecho el requisito que para que sea l�cita la intervenci�n estatal exige el art�culo 32 del Estatuto: que ella se haga �por mandato de la ley�, que para el caso est� contenido en el Decreto Legislativo 756 de 1951 que hoy rige como ley permanente de conformidad con la 141 de 1961, con la sola variaci�n de que el organismo intervencionista es ahora la Junta Monetaria y no el Banco de la Rep�blica�.

Poniendo, pues, en relaci�n los ordinales a) y b) del art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, se sostiene que, si por el primero no se hizo sino insistir en el mandato de intervenci�n que ven�a imperando a virtud del Decreto 756 de 1951, por el segundo apenas se dio al Gobierno una autorizaci�n para adscribir a la Junta Monetaria funciones complementarias de aquella, lo cual no es m�s que �la reiteraci�n del poder impl�cito reglamentario del mandato legal intervencionista, constitucionalmente id�ntico a la facultad reglamentaria y de ejecuci�n general de las leyes.

�Se llega as� al art�culo 6o. del Decreto 2206 de 1963, que apenas responde al deber que tiene el Presidente de la Rep�blica de �ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las �rdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecuci�n de las leyes�, de conformidad con el ordinal 3o., art�culo 120 de la Constituci�n Nacional. Porque, �si media un mandato o precepto legal intervencionista que se�ale los objetivos y derroteros de la intervenci�n por la ley ordenada, el Gobierno no s�lo tiene la facultad sino el deber de procurar la cumplida ejecuci�n del mandato legislativo y el logro de las finalidades que el Congreso se propuso; y cumple ese deber constitucional haciendo uso del poder reglamentario de las leyes, que en todas ellas va impl�cito�, conforme al precepto �ltimamente mencionado�.

Tales los motivos que el Ministerio P�blico propone ante la Corte en defensa de las disposiciones impugnadas. Y como corolario a la tesis de que el Decreto 2206, �en su art�culo 6o. es reglamentario del mandato legislativo de intervenci�n contenido en el Decreto 756 de 1951 y en el art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963�, plantea la duda sobre la competencia que, para pronunciarse respecto de esta norma administrativa, tenga la Corte Suprema, visto el art�culo 214 de la Constituci�n.

Al final de su concepto el se�or Procurador insin�a la posibilidad de que la Corte carezca de competencia para pronunciarse sobre el art�culo 66 del Decreto 2206 de 1963, en cuanto entiende que las normas a las cuales se contrae el art�culo acusado son de "tipo reglamentario del mandato legislativo de intervenci�n y no propiamente dictadas en uso de facultades extraordinarias o especiales, por lo cual es del caso definir previamente el punto.

Conforme al art�culo 214 de la Carta, a la Corte Suprema de Justicia corresponde �Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los art�culo 76, ordinales 11 y 12 y 80 de la Constituci�n Nacional��, texto que en lo sustancial es id�ntico al anterior, originario de la reforma de 1945. Y como es bien sabido, si los decretos no son de los que cita el art�culo 214, la competencia es del H. Consejo de Estado, seg�n el art�culo 216.

Ahora bien: El Decreto 2206 de 1963 es incuestionablemente de car�cter extraordinario, pues en su pre�mbulo se lee: �El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, y previo concepto del Consejo de Ministros, decreta��. A esto se debe agregar que la ley citada empieza por referirse, en su art�culo primero, al numeral 12 del art�culo 76 de la Carta que, aunque no vuelva a invocarse, debe ser mirado como fuente de las principales autorizaciones que dicha ley confiere, la cual, en su art�culo 4o., sin hacer excepci�n alguna, es imperativa al indicar que �Los decretos que se dicten en uso de las facultades extraordinarias de que trata la presente Ley, ser�n sometidos previamente a la aprobaci�n del Consejo de Ministros�, requisito cumplido al expedirse el que es objeto de acusaci�n, entendiendo as� el Presidente de la Rep�blica, una vez m�s, que ejerc�a facultades extraordinarias y no las derivadas de la potestad reglamentaria, que no tiene por qu� ce�irse a exigencias semejantes.

Es obvio que en un decreto dictado con fundamento en facultades extraordinarias o especiales bien puede el Gobierno incluir preceptos que no hubieran requerido de las mismas, por ser de naturaleza reglamentaria o ejercicio de potestades que se derivan directamente de la Carta. Pero la atribuci�n de competencias, entre la Corte y el Consejo de Estado, en lo que hace a la decisi�n sobre el tipo de decretos que se viene considerando, est� fijada en la Carta por un elemento externo o formal, como no podr�a ser de otra manera, o sea la fuente inmediata de los poderes que invoque el Gobierno al expedirlos, invocaci�n que en el caso de los decretos dictados con base en facultades extraordinarias o especiales debe ser expresa, y que generalmente consta en el pre�mbulo. El que los preceptos de la parte dispositiva se acomoden o no a las atribuciones que se hicieron valer, o en general a la normaci�n constitucional, es precisamente la cuesti�n de fondo.

La Constituci�n no distribuye la competencia entre la Corte y el Consejo de Estado por art�culos o incisos, seg�n unos y otros se expidan con base en facultades extraordinarias o especiales, o con fundamento en otras diversas, sino que la da completa para el examen y decisi�n correspondiente respecto a los decretos, como un todo, seg�n la naturaleza de las atribuciones invocadas. Puede ser un criterio mec�nico, pero es el fijado en la Carta y tambi�n el �nico viable para alcanzar oportunas decisiones.

De otra parte, ya en sentencia de 20 de marzo de 1948, esta Corporaci�n hab�a dicho: �La Corte es competente para conocer de las demandas de inexequibilidad de decretos expedidos en uso de facultades extraordinarias, aunque ellos engloben cuestiones de mero reglamento. Tales decretos vinculan irrevocablemente al Ejecutivo, el cual no puede modificarlos una vez vencidas las facultades extraordinarias, ni enmendarlos, ni derogarlos. Tienen los caracteres y los efectos de una ley. Cuando el Gobierno, en desarrollo de tales facultades, expide alg�n decreto extraordinario, en el fondo, al proceder por autorizaci�n expresa del Congreso, ejerce consecuencialmente un acto pol�tico y no de mera administraci�n� (Gaceta T. 64, p�g. 641).

Por estas razones principales, y por las que en el decurso de esta providencia se expondr�n acerca de la �ndole misma del art�culo 6o. del decreto acusado, estima la Corte que tiene poder para decidir en el caso, con perfecta competencia.

1. Desde tiempos pret�ritos es indiscutible que la acu�aci�n de la moneda met�lica, forma original y universalmente admitida; la determinaci�n de sus caracter�sticas, tales como el metal patr�n y sus relaciones con otros; su ley, liga, tipo, denominaciones, fuerza liberatoria, constituyen prerrogativa del soberano, toda vez que la moneda interesa a la fe y al cr�dito p�blico y adem�s lleg� a ser fuente de ingresos por la v�a del se�oreaje y las regal�as o de las simples manipulaciones en el contenido met�lico, abiertas o clandestinas.

Tal sucede en Espa�a, a la �poca de la conquista y especialmente durante la colonia, cuando su principal riqueza se finca en el oro y plata de estos territorios, derecho del soberano que con aqu�l �nfasis y exclusividad se transfiere, como principio indiscutible de derecho p�blico, seg�n ocurre tambi�n en todo el mundo, a los Estados independientes de Am�rica, y espec�ficamente a las Constituciones de la Rep�blica de Colombia, desde sus momentos iniciales.

La moneda se manifiesta entonces principalmente en su forma y concepto de moneda met�lica, que ha de prevalecer a lo largo del siglo XIX, no obstante que al nacimiento de nuestra Rep�blica en Occidente ha aparecido ya la moneda de papel en sus tres especies: el billete representativo, plenamente respaldado en met�lico y convertible por �ste; el billete fiduciario, propiamente dicho, con s�lo un respaldo parcial en met�lico, que seg�n la proporci�n del encaje permite multiplicar su valor, fuente y forma preponderante del negocio bancario, tambi�n convertible �ntegramente; y el papel moneda, sin respaldo, inconvertible al menos durante un tiempo, o en forma definitiva, de curso forzoso y poder liberatorio. Esta �ltima especie, de la cual tuvimos ensayos en plena campa�a de independencia, tiene origen inmediato en el poder del Estado, es inicialmente recurso transitorio impuesto por las guerras, principalmente, y m�s tarde paliativo a la escasez de metales, originada en diversas causas.

El Estado reclama para s� el derecho soberano a regular tambi�n lo relacionado con la moneda de papel, como denominaci�n gen�rica y, por lo mismo, es privilegio suyo el de emitir billetes representativos o fiduciarios, igual que papel moneda, propiamente, como es obvio. Hacia mediados del siglo pasado era universal el principio de que el derecho monetario comprend�a la regulaci�n de todas las formas entonces conocidas, o sea la met�lica y la de emisi�n de billetes, en sus diversas especies.

Bajo la apariencia formal de requerimientos morales tambi�n fue tradici�n espa�ola, aparte otras muchas regulaciones de la vida econ�mica, que pas� a los nuevos Estados, la de fijar el justo precio de las cosas y, especialmente, la de someter a normaci�n, como asunto de orden p�blico, el inter�s del dinero en toda suerte de operaciones, principalmente en los pr�stamos.

As�, al nacimiento de la Rep�blica, la ley que reg�a el inter�s del dinero consta en el n�mero 16, t�tulo 21, del libro 5o. de la �Recopilaci�n de Castilla�, del siguiente texto: �Ordenamos y mandamos que todos los intereses causados hasta hoy que estuviesen por pagar y los que de aqu� adelante corriesen por cualesquiera contratos, obligaciones o 'negocios en que conforme a derecho se puedan pedir o llevar intereses, aunque sean tocantes a mi Real Hacienda, o por Mi aprobados, no puedan pasar ni excedan de cinco por ciento al a�o, ni haya obligaci�n de pagarlos m�s que a este respecto, sinembargo de cualesquiera pactos o contratos que haya hechos, o se hicieren, los cuales anulamos y prohibimos, como injustos y usurarios y solas penas impuestas por Derecho contra ellos, sin que se puedan sustentar ni defender con ninguna causa ni color de da�o emergente, o lucro cesante, ni con otro alg�n pretexto, aunque sea a nombre de cambio� (Tomado de Historia de la Moneda en Colombia, de Guillermo Torres Garc�a, edici�n de 1945, p�g. 135).

De igual manera, en el derecho p�blico de la metr�poli, que se aplicaba entre nosotros con id�ntica fuerza, hab�a disposiciones que regulaban el negocio bancario. En efecto, �Conforme a la Ley 2, T�tulo I del Libro 2o. de la Recopilaci�n de Indias, a las Colonias alcanzaba cuanto sobre el particular se legislara para la Metr�poli Y Don Felipe III expidi� en Valladolid su pragm�tica de 1602, que es la Ley 14 del T�tulo 18, Libro 5o. de la Recopilaci�n Castellana, que vino a ser la Ley 5 del T�tulo 3o del Libro 9o. de la Nov�sima Recopilaci�n, bajo el t�tulo de �orden que se ha de observar en los Bancos p�blicos; y cumplimiento de las leyes y penas contra los .que se alzaren o quiebren�. Dispon�a esta ley:

1�. Que nadie pudiera poner cambio o Banco p�blico sin haber pedido licencia para ello ante la Justicia del Regimiento de la ciudad o villa en que se pretendiera establecer, y con el permiso del Real Consejo, el cual deber�a examinar todos los autos, fianzas y recaudos que hubieran pasado, prohibici�n que se hac�a bajo penas sever�simas�.� (Tomado de �Esbozo Hist�rico de nuestra Legislaci�n Bancaria� �por J.D. Monsalve-- Revista Academia Colombiana de Jurisprudencia, de septiembre de 1914).

Puede afirmarse, en conclusi�n, que con raigambre en la legislaci�n positiva que de la etapa colonial pas� a regir tambi�n durante las primeras d�cadas de la Rep�blica, y en esta forma y por medio de nuevos mandatos propios se constituy� en sustancia de nuestro derecho p�blico, el Estado colombiano mantuvo, como prerrogativa suya y cuesti�n de soberan�a, la potestad de regular la moneda, en sus manifestaciones predominantes en el siglo XIX, esto es met�lica y de papel, tanto como el rendimiento en los pr�stamos de dinero, o sea la tasa de inter�s. De igual modo, ya en la Constituci�n de 1821 se autoriza la creaci�n de un Banco del Estado y sobreviene luego una serie de leyes que autorizan la formaci�n de bancos particulares, con se�alamiento de las funciones permitidas y oferta de concesiones o privilegios temporales, normas todas que envuelven el concepto de que esos derechos se ofrecen y otorgan por el inter�s de la comunidad y est�n por lo mismo sujetos a las regulaciones y limitaciones del Estado.

2. El art�culo 17 de la Constituci�n de 1863 reserv� al Gobierno General de los Estados Unidos de Colombia, las siguientes funciones: �3o.) El establecimiento la organizaci�n y administraci�n del cr�dito p�blico y de las rentas nacionales. 12) La acu�aci�n de moneda, determinando su ley, tipo, forma y denominaci�n�

Diversas leyes federales dispusieron entonces sobre autorizaci�n para crear bancos particulares, sin perjuicio del derecho de los Estados para fomentar su establecimiento, y fue as� como en muchos de ellos aparecieron varias leyes que estimularon su creaci�n otorgando privilegios como el de emisi�n y otros, por la v�a de concesiones temporales. Lo que importa observar es que esta materia, a�n bajo el federalismo, est� reservada al Estado y que, como ocurri� antes de 1863, el negocio bancario no es frente al Estado como uno cualquiera del orden industrial, comercial, agropecuario u otros, de los que se dejan a la libre iniciativa y al derecho com�n, sino sometido a regulaciones soberanas espec�ficas en cuanto a la materia principal que seg�n la econom�a de la �poca lo constituye, o sea el de emitir billetes y el de hacer pr�stamos con inter�s. Esos est�mulos y privilegios se ofrecen y se otorgan por tiempo conveniente, a veces garantizando su concesi�n mediante contratos. Y no son raros, entonces, de otra parte, los bancos puramente estatales.

Sin embargo, en 1880 el Congreso decreta la creaci�n del Banco Nacional como instituci�n mixta, en principio, que al fin fue solo oficial, al cual se reserva el privilegio de emisi�n en todo el territorio de los Estados Unidos, cuyos billetes deben ser recibidos a la par por los dem�s bancos del pa�s. A prop�sito hay amplios debates, que se prolongan durante la d�cada siguiente, sobre la conveniencia y consecuencias de la medida. Por el aspecto jur�dico, don Miguel Samper, el m�s caracterizado opositor, reconoce siempre la potestad del Estado de regular y vigilar la emisi�n de billetes, aunque considera necesario y prudente que se deje a la banca privada, bajo la inspecci�n de aquel; de otra parte, estima el se�or Samper que no es de competencia del Gobierno General la regulaci�n bancaria, sino s�lo de los Estados Soberanos.

Se crea pues el Banco Nacional, que resulta ser enteramente oficial; su billete llega a ser el de �nica circulaci�n, se torna m�s tarde en inconvertible, en moneda legal y de curso forzoso, y a la postre en fuente principal�sima del alud del papel moneda hasta principios del presente siglo.

La exportaci�n de plata y oro, en barras o amonedados, fue principal rengl�n de nuestro comercio exterior a lo largo del siglo XIX, y por lo mismo fuente para el pago de las necesarias importaciones de productos manufacturados, crecientes bajo el librecambismo de su segunda mitad. De otra parte, esos metales sufrieron diversas alternativas en cuanto a su valor internacional, y el pa�s tuvo entonces patr�n oro, patr�n plata y a�n bimetalismo. La cuantiosa y casi absoluta exportaci�n de monedas acu�adas, a falta de productos para el intercambio con el exterior, hizo urgente la emisi�n de billetes sin respaldo y al final el r�gimen del papel moneda inconvertible y de curso forzoso.

No es de extra�ar entonces que las preocupaciones y regulaciones monetarias del Estado, los debates y pol�micas sobre la moneda, se enmarcaran en los l�mites de sus manifestaciones ostensibles y urgentes: patr�n monetario y ley de las monedas, de una parte; de otra, la emisi�n de billetes, su respaldo y convertibilidad, si el papel moneda era o no empr�stito forzoso y deuda del Estado, o simplemente moneda, provista de un valor nominal por voluntad del soberano y sostenida en el cr�dito de la naci�n. La banca privada casi no existe; pr�cticamente consist�a apenas en casas de pr�stamo, que realizaban operaciones reducidas, sin mayor significaci�n como elemento coadyuvante de las funciones monetarias, en contraste con lo que, por situaci�n econ�mica totalmente diversa, empezaba a acontecer ya en los Estados Unidos de Norteam�rica.

Vale la pena anotar aqu�, porque puede ilustrar el tema, que precisamente bajo una ley federal norteamericana de 1863, los llamados bancos nacionales, autorizados por los respectivos Estados de la Uni�n, recibieron facultad para emitir, y se multiplicaron contribuyendo al auge de los negocios, siendo presentados en Colombia como ejemplo de lo que se podr�a lograr por tal camino. Pero muy pronto, en 1866, los bancos nacionales fueron gravados con un diez por ciento sobre las emisiones, como impuesto federal, lo cual tuvo por efecto disminuir el volumen de �stas e incitar a los banqueros a buscar una nueva v�a, que eludiera el impuesto por no consistir en la-emisi�n f�sica de billetes, pero que tuviera id�ntico significado: fue el ensanche de los dep�sitos bancarios realizables por medio de un instrumento diferente, el cheque, que iba a suplir pr�cticamente al billete, y con tal �xito que a finales del siglo XIX los dep�sitos casi doblaban al total del dinero de Tesorer�a y a los billetes de banco en circulaci�n. (Alvin H. Hansen �Teor�a Monetaria y Pol�tica Fiscal� -Fondo Cultura Econ. P�g. 27).

Un destacado economista norteamericano al estudiar las consecuencias que para el p�blico ,tuvieron las emisiones de los llamados �bancos nacionales�, que hicieron surgir regulaciones y restricciones cada vez m�s estrechas, se�ala c�mo, al paso, operaciones de �ndole similar, esto es la expansi�n de los dep�sitos y el cheque, merecieron poca atenci�n, siendo que sus efectos sobre la estructura y la circulaci�n monetaria son an�logos a los producidos por los billetes, los �nicos que hasta entonces se someten a regulaciones oficiales. Y concluye: �La posici�n especial de los billetes en la legislaci�n bancaria se debi� a que el mecanismo e importancia de los dep�sitos, a pesar de haber sido claramente se�alados por diversos pensadores y escritores se encontraban fuera de la comprensi�n a�n del m�s inteligente de los legisladores� (F. W. Taussig �Principios de Econom�a� �Buenos Aires 1945- p�g. 311 a 316).

En conclusi�n, hacia 1886, en Colombia la banca pr�cticamente no existe sino en forma rudimentaria; se desconoce, porque no existe entre nosotros, el hecho y el concepto monetario de los dep�sitos bancarios realizables por cheque, como factor entre los medios de pago. La funci�n monetaria se concibe solo en su forma met�lica y en la de billete, convertible o no. Es ya principio firme del derecho p�blico que al Estado compete la regulaci�n soberana de la moneda en sus expresiones met�lica y de papel, tanto como la de los bancos, como el inter�s del dinero, como el cr�dito p�blico.

Con este enfoque econ�mico, y las correspondientes elaboraciones jur�dicas, se llega al a�o de 1886.

1. En correspondencia al concepto econ�mico visible de la �poca, el constituyente de 1886 consagr� la soberan�a monetaria del Estado, que incluye el privilegio de emisi�n de billetes seg�n entendimiento universal entre nosotros, as� como la capacidad de regular tambi�n por ley ordinaria el ejercicio de la actividad bancaria, mediante dos preceptos principales, a saber:

a) Entre las funciones del Congreso se�al�, para ser ejercida por medio de ley com�n, la de �Fijar la ley, peso, tipo y denominaci�n de la moneda...�, seg�n texto original que se conserva bajo el n�mero 15 del art�culo 76 de la actual codificaci�n; y

b) Se�al� como funciones del Presidente de la Rep�blica, seg�n texto que en esta parte se mantuvo sin alteraciones hasta la reforma de 1968, art. 120 numeral 15 de la anterior codificaci�n, las de �Ejercer la inspecci�n necesaria sobre los bancos de emisi�n y dem�s establecimientos de cr�dito... conforme a las leyes�. Es obvio que as�, adem�s de dar una atribuci�n al ejecutivo, el constituyente est� tambi�n confiriendo una potestad indefinida al legislador para regular los bancos de emisi�n y los dem�s bancos del pa�s.

La regla del art�culo 76, numeral 15, no tuvo discusi�n alguna y es trasunto, con ligeras variaciones, de lo que tra�a la Constituci�n de 1863 y las anteriores. La que dio lugar a grandes debates fue la relativa a los bancos de emisi�n y dem�s establecimientos de cr�dito, inclusive en sesiones secretas. Conviene advertir, para no volver sobre este aspecto, que el original aprobado en 1886 dec�a: �Organizar el Banco Nacional y ejercer la inspecci�n necesaria sobre los bancos de emisi�n y dem�s establecimientos de cr�dito, conforme a las leyes�; que la menci�n espec�fica del Banco Nacional, que ya exist�a y era muy criticado, se consider� innecesaria en la Constituci�n por elementos oposicionistas, pero que el Gobierno insisti� en mantenerla y que fue suprimida por in�til s�lo en 1945.

Cabe recordar que el eminente soci�logo y economista de la �poca, don Miguel Samper, desde 1880 hab�a atacado la creaci�n del Banco Nacional y defendido la libertad de creaci�n de bancos particulares con derecho a emitir billetes, aunque reconoc�a como necesaria la vigilancia del Estado. Esas mismas tesis fueron sostenidas por su hermano, el tambi�n muy notable hombre p�blico y constituyente, Jos� Mar�a Samper, en oposici�n al gran inspirador de la Carta, don Miguel Antonio Caro. As�, al discutirse el texto finalmente adoptado sobre inspecci�n de los bancos de emisi�n y dem�s establecimientos de cr�dito, el constituyente Samper, en la sesi�n de 26 de mayo de 1886, aunque expres� sus temores de que pudiera extenderse a tratar de dirigir el cr�dito privado, admiti� el derecho de la autoridad para inspeccionar los bancos �en obsequio de los intereses sociales que pueden ser afectados�.

En aquellos debates, y especialmente durante los a�os siguientes, frente a los ataques a las actividades del Banco Nacional, y a la pol�tica monetaria del Gobierno; en severos documentos de Estado el se�or Caro fij� con su acostumbrada precisi�n y claridad la extensi�n del derecho monetario. Extractos de su pensamiento son los siguientes: �La moneda es una creaci�n de las naciones, y el Estado tiene por derecho natural el poder de fijarla. . . La moneda met�lica de una naci�n civilizada representa hoy solo una parte de los signos de cambio....El pa�s necesita y seguir� necesitando la moneda fiduciaria, forma moderna y fecunda del cr�dito... Mientras los legisladores se inspiren en el inter�s p�blico, la facultad de emitir ser� privilegio del Estado... Si el ius monetandi es privilegio tradicional del Estado en todas las naciones del Occidente, y si los billetes de banco son moneda de papel, aquella prerrogativa se extiende a los billetes de banco; la emisi�n de billetes es prerrogativa del Estado y solo podr� ejercitarse ese derecho con autorizaci�n del Estado, por un establecimiento de cr�dito de car�cter nacional, o por un banco privilegiado mediante justas compensaciones� (�Escritos sobre Cuestiones Econ�micas�, Miguel Antonio Caro 2a. edici�n 1956� p�gs. 81 y 143).

Es claro entonces que tal como era conocido en la �poca, para el constituyente de 1886 el derecho monetario comprend�a la regulaci�n �ntegra de la moneda, incluyendo la emisi�n de billetes, y la obvia del funcionamiento bancario por estos aspectos.

2. Hay una cuesti�n colateral al derecho monetario, tal como fue concebido en la Carta de 1886, de �ntima vinculaci�n con el mismo, que es la relativa a la regulaci�n del cr�dito, que aquella reserva al legislador.

En efecto, es de advertir que en el numeral 15 del art�culo 120 desde 1886 se habla de los bancos de emisi�n y los �dem�s establecimientos de cr�dito�, con referencia a los bancos particulares, que se llaman de cr�dito porque sus actividades se cumplen sobre el supuesto de la aceptaci�n, de la fe, de la confianza del p�blico. No se trata aqu�, en la banca, de operaciones individ�ales, aisladas, eventuales, entre dos particulares, para dar o recibir dep�sitos, y especialmente pr�stamos o dinero en mutuo, celebrando contratos estrictamente privados, de los que.se regulan por el C�digo Civil. Por el contrario, la banca es una actividad dirigida al p�blico, que trabaja con �ste y para �ste, que trata de extender m�s y m�s sus relaciones, cuyo negocio consiste esencialmente en multiplicar esas operaciones, que no son pues ocasionales sino sistem�ticas, y que por lo mismo ha requerido siempre no solo estatutos especiales sino que ha desarrollado tambi�n ciertos medios propios, como el cheque, y dado vigor, en general, a la figura de los instrumentos negociables.

Conforme a la norma constitucional citada, los bancos est�n sometidos a la inspecci�n del Gobierno, y por lo mismo, como de aquella se deduce, a la regulaci�n del legislador, mediante ley com�n, no s�lo en cuanto a que emiten billetes (bancos de emisi�n), sino tambi�n en cuanto constituyen establecimientos que trabajan con el cr�dito, que en forma alguna puede considerarse como estrictamente privado, puesto que trasciende las simples relaciones individuales, al extenderse sistem�tica y necesariamente al p�blico. Y tanto que la banca privada constituye un servicio p�blico no s�lo por aspectos doctrinarios sino por claras disposiciones positivas, como adelante se recuerda.

As�, desde 1886 al menos, por disposici�n expresa la banca est� sujeta a la regulaci�n del Estado, por medio de leyes comunes, se repite, no ya s�lo en cuanto a la emisi�n de billetes, por raz�n del privilegio, sino tambi�n en cuanto opera con el cr�dito del p�blico, asunto que la Carta reserva a la normaci�n de la ley.

Inclusive el se�or Caro vincula el derecho monetario, tal como est� en el numeral 15 del art�culo 76, en relaci�n con el numeral 15 del art�culo 120, con esa otra facultad del legislador que ya en la codificaci�n anterior segu�a a la de fijar la moneda, que era la de �Regular el cr�dito p�blico�. En efecto, contra la opini�n del se�or Samper y de posteriores comentaristas de la Constituci�n, que muy someramente tocan este punto para afirmar que se refiere exclusivamente a la normaci�n y arreglo de las operaciones de cr�dito del Estado, es decir, a su deuda p�blica, para el se�or Caro tiene un alcance m�s general, comprensivo de la potestad de regular el cr�dito p�blico, en cuanto este es social,, se refiere a la sociedad, y no s�lo al del Estado.

Efectivamente, el se�or Caro expresa que �Cr�dito social es el poder de la confianza rec�proca de los miembros de una sociedad. Cr�dito nacional o bien oficial, es el de un Gobierno, considerado independientemente de la sociedad. Pero el Gobierno representa a la sociedad; y por cr�dito p�blico enti�ndese ya el social, ya el oficial, ya la concurrencia de ambos�.

De otra parte, la Ley de 16 de julio de 1880, que cre� el Banco Nacional bajo la Constituci�n Federal de 1863, que tra�a una norma similar sobre cr�dito p�blico, dijo: �Siendo de la competencia del Gobierno General, seg�n el inciso tercero del art�culo 17 de la Constituci�n, el establecimiento, la organizaci�n y la administraci�n del cr�dito p�blico, se declara que es derecho exclusivo del Banco Nacional la emisi�n de billetes pagaderos al portador en cualquier forma�. Para recuperar el privilegio de emisi�n de billetes �en cualquier forma�, el legislador de 1880 no apela dilectamente a la potestad de regular la moneda, que tiene seg�n el numeral 12 del art�culo 17 de la Constituci�n, sino a este otro, sobre regulaci�n del cr�dito p�blico, compartiendo as� la afirmaci�n del se�or Caro, quien expres� que �La circulaci�n de billetes de banco es explotaci�n gratuita del cr�dito p�blico�

Esta interpretaci�n del se�or Caro, relativa a la atribuci�n del legislador de �regular el cr�dito p�blico�, en el sentido de que se refiere no s�lo al cr�dito oficial de la Naci�n, sino tambi�n al social o vinculado a la comunidad, se cita por la Corte, sin participar de la misma en todo su alcance, porque ella al menos pone de presente que muy reci�n expedida la Carta de 1886, y aunque los fen�menos crediticios carec�an de mayor significado dentro del complejo monetario, sin embargo llamaban ya la atenci�n por sus eventuales implicaciones en ese campo y se trataba de enmarcarlos entre los que pod�an ser objeto de regulaciones legislativas.

Sin llegar a esa interpretaci�n, resulta claro que conjugados los preceptos constitucionales de 1886 sobre regulaci�n de la moneda, y de los bancos de emisi�n y' dem�s establecimientos de cr�dito, puede el legislador, mediante ley ordinaria, sin que ello signifique intervenci�n del Estado, en el sentido que cobr� el t�rmino a ra�z de la reforma de 1936, dictar preceptos no solo sobre moneda met�lica y billetes, sino tambi�n normativos del cr�dito, en su acepci�n de social, y por ende de los establecimientos que se propongan su explotaci�n como negocio permanente, habitual y propio, o sea de los bancos, a�n particulares, y tambi�n, se repite, por este extremo de la utilizaci�n y disposici�n del cr�dito.

3. Pero hay m�s. El mismo se�or Caro no ignor� la presencia y la importancia que empezaban a cobrar otras formas de captaci�n y manejo del cr�dito, en su acepci�n de social, al lado de las vinculadas a los billetes bancarios. Despu�s de rese�ar que hasta 1885 muchos bancos particulares tuvieron dificultades para recoger sus billetes, pues s�lo pod�an circular los del Banco Nacional, relata que a�n en cierta regi�n, aludiendo a Antioquia, se apel� a billetes particulares, esto es a �papel moneda, id�ntico en lo sustancial, paliado bajo cierta forma de cheques�, que por lo mismo fueron prohibidos. Y no deja de advertir, adem�s, que �La letra de cambio est� destinada a desempe�ar funciones an�logas a los dem�s instrumentos de cr�dito y en algunos casos el de la moneda representativa o fiduciaria, (obra citada, p�gs., 94 y 148). En otros t�rminos, el se�or Caro alcanz� a vislumbrar, con claridad, que especialmente al lado del billete bancario surg�an formas nuevas que pod�an tener desempe�o an�logo, esto es, una funci�n monetaria, entre ellas el cheque, manifestaci�n externa o formal del dep�sito bancario, uno y otro posible por el cr�dito social, que con el tiempo la econom�a iba a considerar, indiscutiblemente, como hoy ocurre, entre los medios generales de pago de cada comunidad. Y don Miguel Samper, al describir el mecanismo de operaci�n de los bancos, el excedente de numerario que proviene de los dep�sitos y que sirve para la emisi�n de billetes, anota tambi�n que muchas gentes mueven sus cuentas a trav�s de los dep�sitos, y, en consecuencia �el dinero no circula, sino que se paga por medio de cheques� (Miguel Samper, �Escritos Pol�tico�econ�micos�, p�gs. 51/53 � T. 1.). As�, aunque la funci�n monetaria de los bancos se fincaba en la emisi�n de billetes, el mecanismo que la hac�a posible, los dep�sitos, se mostraba, ya tambi�n, al realizarse por medio de cheques, como un sustituto de la moneda y por ende, con un poco que avanzara la experiencia y el razonamiento que esta har�a posible, como integrante del concepto econ�mico y jur�dico de la moneda.

1. Ya se ha dicho que durante la colonia hubo regulaciones sobre el cr�dito, limitativas del inter�s. Aquel era bien escaso, se originaba principalmente en las comunidades religiosas, que concentraron buena parte del numerario, y se otorgaba con preferencia bajo la forma de censos, con r�ditos que no pasaban del 5o/o anual, y �que nivelaban el usual en otras operaciones o de otras fuentes. As� lo anota Ospina V�squez, quien concluye: �El autor ha tenido en sus manos las cuentas de cierto prendero santafere�o de los a�os 780, que liquidaba religiosamente ese inter�s en sus operaciones y pasar�a en nuestros tiempos por un fil�ntropo incorregible� (Luis Ospina V�squez. �Industria y Protecci�n en Colombia�. P�g. 35).

La urgencia de fomentar el cr�dito en sus formas bancarias determina, desde la Constituci�n de 1821, la facultad para crear un banco nacional o central y una legislaci�n reiterada que ofrece est�mulos a los particulares y concesiones especiales, junto con la preocupaci�n por regular oficialmente las tasas de inter�s. Nuestro derecho p�blico nace pues bajo el principio de que el cr�dito, en su formaci�n y en su rendimiento, es algo que interesa al Estado, en lo cual tiene �l la iniciativa, que �l puede regir por derecho originario. De ah� la serie de preceptos sobre bancos oficiales y especialmente sobre los particulares, pero privilegiados y regulados por la ley, aunque no hubieran tenido resultado sino despu�s de 1870. Y el derecho del Estado en materia de bancos particulares, en cuanto a su regulaci�n como simples establecimientos de cr�dito, y as� a�n por aspectos diversos al simplemente monetario de emisi�n de billetes, que incuestionablemente se mantiene a lo largo del siglo XIX, se confirma en la Constituci�n de 1886, como se vio en el aparte anterior.

Por Ley de 26 de mayo de 1835, se dej� sin vigencia la ley espa�ola atr�s copiada sobre limitaci�n de la tasa de inter�s al cinco por ciento anual (que por extensi�n de algunas excepciones autorizadas era ya del seis por ciento), y se decret� la libertad de estipulaci�n como medio de estimular la oferta de cr�dito. El resultado a la larga es un alza creciente, hasta del diez por ciento mensual, precisamente por que sigue la escasez del cr�dito y por sus riesgos en un pa�s amenazado continuamente por la guerra civil.

De ah� que no faltaran proyectos para volver a se�alar l�mites al inter�s, corno el propuesto al Congreso de 1841 por el se�or Mariano Calvo, Secretario de Hacienda del Presidente Herr�n, quien consider� como verdadera desgracia el haber permitido la libertad de estipulaci�n, seg�n la Ley de 1835, e hizo �nfasis en la conveniencia p�blica de restringir esa libertad, intento que fracas�.

M�s tarde, en 1859, el se�or Murillo Toro propuso en el cuerpo legislativo del Estado de Cundinamarca que se limitara el inter�s exigible a un cinco por ciento, en cualesquiera clase de operaciones, y defendi� el proyecto en profunda carta dirigida a su oponente, el doctor An�bal Galindo, en la cual, entre otras afirmaciones, dice: �Yo no vacilo en decir a usted que reconozco la justicia del inter�s, que es el pago del uso del capital; pero que debiendo conservar la ley su honestidad, si usted me permite esta expresi�n debe limitarse a dar sanci�n a aquel inter�s que por el estudio de los fen�menos econ�micos que se producen en la sociedad halle que es el que consulta la justicia, es decir, la relaci�n equitativa entre el capital y el trabajo asociados para la producci�n. . . � (Tomado de �Historia de la Moneda en Colombia� de Guillermo Torres Garc�a, p�g. 152).

2. Para mejor comprender el alcance de la Carta de 1886 en materia de normaci�n general de la banca particular, en sus operaciones de cr�dito e inter�s, y no ya por el bien sentado principio de la potestad Estatal de regular todo lo relativo a la moneda en su manifestaci�n externa y m�s formal del billete bancario, conviene detenerse en las Leyes 57 de 1887 y 77 de 1890, que constituyen una muy autorizada y cercana versi�n legislativa del esp�ritu e intenciones de la Carta, hecha precisamente por quienes la expidieron, pues como se sabe el Consejo Nacional de Delegatarios asumi� las funciones de legislador hasta el 20 de julio de 1888. Y si la Corte se detiene en esas leyes, o en otras que adelante cita, no lo hace, obviamente, para elevar a doctrina constitucional los preceptos que las integran, ni para juzgar respecto a su exequibilidad, sino para se�alar ciertas tendencias de la legislaci�n que marcan determinadas orientaciones del Derecho P�blico que, por su car�cter hist�rico y para el an�lisis sistem�tico, sirven como elemento ilustrativo y de eventual interpretaci�n de los principios constitucionales.

En un estudio sobre el proyecto de cap�tulo adicional al C�digo de Comercio, que se incorpor� mediante la citada Ley 57 de 1887, como se ver� adelante, el se�or Caro dijo: �La moneda no es artefacto libre: es creaci�n del Estado; el Estado la emite e inspecciona su circulaci�n; el Estado establece en ella valores; fija su valor eminente y la v equivalencia rec�proca de sus diversas especies. Este derecho del Estado, aunque los economistas m�s o menos lo repugnen, est� sancionado por los siglos y por el consentimiento un�nime de todos los pueblos civilizados. Si el Estado valora la moneda, por la misma raz�n tasa sus rendimientos. . . Ning�n, jurisconsulto niega al Estado el derecho de tasar el inter�s legal del dinero. Los mismos legisladores que permiten la libertad omn�moda del inter�s convencional, tasan el legal. Nuestro C�digo Civil ha admitido la tasa legal, copiada de otras legislaciones. Y aqu� se advierte, como ya lo he hecho notar, una contradicci�n; porque la tasa legal y la limitaci�n del inter�s convencional nacen de un mismo principio, descansan sobre un mismo t�tulo. En ambos casos el derecho es uno mismo; con la diferencia de que hay consideraciones morales que, m�s que a la tasa legal, por todos admitida, favorecen la limitaci�n del inter�s convencional, por muchos hoy inconsultamente abandonada... Nosotros, como representantes de una revoluci�n moral, debemos dar un paso en esta materia. Hemos reconocido que toda libertad tiene un l�mite, s�lo la usura ha de eximirse de la ley de la moderaci�n � (Miguel Antonio Caro �Obras Completas� Tomo VII, p�g. 97).

Con raz�n el profesor Jaramillo Uribe, dice, refiri�ndose al se�or Caro: �Frente a la teor�a del dinero como algo basado en el valor intr�nseco de su contenido met�lico, defendi� en su tiempo la teor�a que. ve en la moneda ante todo, un elemento de cr�dito, cuya capacidad de circulaci�n, de servir de medio para las transacciones comerciales y equivalente de todos los valores, depende de la fuerza jur�dica que le atribuye el Estado, fuerza jur�dica que a su turno se basa en la que al Estado comunica el apoyo y solidaridad de todos sus miembros. Siguiendo esta l�nea de razonamiento, reivindic� para el Estado el privilegio de la emisi�n de moneda y el derecho a dirigir el cr�dito hacia objetivos sociales �tiles: Tambi�n aplic� Caro conceptos de origen escol�stico a la defensa del cr�dito gratuito y a la lucha contra la usura bancaria� (Jaime Jaramillo Uribe. �El pensamiento Colombiano en el Siglo XIX�, p�g. 346).

Mediante la Ley 57 de 1887, sobre adopci�n de c�digos y unificaci�n de la legislaci�n nacional, se dio vigencia entre nosotros al C�digo de Comercio de Panam�, pero se le introdujo como adici�n un t�tulo �nico denominado �Disposiciones sobre bancos�, objeto de estudio del se�or Caro, seg�n se dijo atr�s, que comprende los art�culos 46 a 62 de dicha ley, que a continuaci�n se relacionan y comentan con brevedad, en lo pertinente.

Los art�culos 46 y 47 se�alan las operaciones para las cuales quedan autorizados los bancos, como las de dep�sito, descuento, cuentas corrientes y emisi�n de billetes que no son de forzosa aceptaci�n (facultad que seg�n el art�culo 52 queda en suspenso mientras el Banco Nacional goce de ese privilegio). As�, la ley es la fuente de las funciones permisibles, y tanto que, como m�s adelante se indica, siempre se requiere autorizaci�n del Gobierno para ejercerlas.

Los art�culos 48, 49 y 50 imponen a los bancos la obligaci�n de cambiar sus billetes por moneda legal y, especialmente, la de mantener encajes equivalentes a una tercera parte de los dep�sitos, cuentas corrientes y billetes en circulaci�n. Adem�s, la suma de estos tres conceptos no puede, exceder de la reserva monetaria y de la cartera realizable en noventa d�as. As�, el legislador de 1887, mediante la regla sobre encaje ejerce la facultad corrientemente admitida sobre control del cr�dito por esta v�a cl�sica; pero, adem�s, impone tambi�n un control cuantitativo general a la expansi�n del mismo, pues es imperativo al indicar que la suma de esos tres conceptos, dep�sitos, cuentas corrientes y billetes, pero especialmente aquellos pues la emisi�n de los �ltimos est� suspendida, no puede sobrepasar a la reserva monetaria y a la cartera realizable en noventa d�as. As�, desde 1887, en ejercicio de facultades ordinarias, el legislador pone l�mite a la expansi�n crediticia de los bancos particulares.

Conforme al art�culo 52, seg�n atr�s se dijo, la autorizaci�n de emitir queda en suspenso, mientras ese derecho exclusivo sea del Banco Nacional, y los bancos que tengan billetes en circulaci�n deben cambiarlos, sin que puedan aumentar su circulaci�n ni poner los emitidos a circular nuevamente. Seg�n los art�culos 53 y 54, los bancos ya establecidos pueden seguir funcionando bajo las condiciones de la ley, y para establecer nuevos bancos se requiere siempre la autorizaci�n del Gobierno, el cual asumir� la inspecci�n necesaria, conforme a la Constituci�n; y si alg�n banco contraviene a la ley, se declarar�n terminadas sus operaciones y pasar� a un depositario para su liquidaci�n (arts. 60 y 61). En esta forma el legislador de 1887 reafirma la soberan�a del Estado en la regulaci�n de la banca, y las sanciones de terminaci�n de operaciones y liquidaci�n no se establecen por infringir s�lo los preceptos sobre emisi�n de billetes, sino cualesquiera otros, como los relativos al control del cr�dito, atr�s citados. Y adem�s, como es obvio, las normas sobre inter�s.

Porque tambi�n el art�culo 56 precept�a que los bancos y las compa��as an�nimas no podr�n cobrar por pr�stamos m�s del 8o/o, si es hipotecario, ni m�s del 10o/o en los restantes casos. As� como se pone un l�mite a la expansi�n general del cr�dito, medido por las reservas monetarias y la cartera a corto t�rmino, se fija tambi�n un tope al inter�s que los bancos pueden cobrar, anticip�ndose el legislador de 1887, por ley ordinaria o com�n, en uso de facultades inherentes a la regulaci�n ordinaria de la moneda y del cr�dito, que nada tienen que ver con el intervencionismo estatal, propiamente dicho, de 1936, a se�alar reglas muy pr�ximas a las adscritas a�os m�s tarde a la actual Junta Monetaria.

Sobre el tema de los intereses bancarios' limitados volvi� luego el legislador, mediante Ley 77 de 1890, y permiti� a los bancos y a las compa��as an�nimas fijar libremente los intereses, pero sin que pudieran alterarse los que en cada caso estuvieren vigentes sino noventa d�as despu�s de publicados los nuevos. Adem�s, se redujo de una tercera parte � un veinte por ciento el monto de los encajes exigidos, sobre dep�sitos, cuentas corrientes y billetes en circulaci�n, para cuya recogida se dieron plazos por leyes anteriores. As�, aunque se establece el r�gimen de libertad en materia de intereses bancarios, el decretarla no significa ausencia de potestad para regularla, sino ejercicio de la misma, como lo fue el establecer l�mites en 1 887.

Aunque el r�gimen de libertad en la estipulaci�n de intereses ha sido desde entonces la regla general, con la obvia limitaci�n que referida al inter�s corriente trae el art�culo 2231 del C�digo Civil, hubo posteriores, intervenciones en la materia, como la rebaja decretada por la Ley 59 de 1905 y la dispuesta por el Decreto Ley 280 de 16 de Febrero de 1932. Resulta claro entonces que el legislador de a�os anteriores a 1936, al conservar la norma general de libre estipulaci�n de intereses, no abandon� su potestad de limitarla o restringirla en algunas ocasiones, mediante ley directa y ordinaria, o a trav�s de facultades extraordinarias. El que en 1936 haya aparecido como instituci�n de significado nuevo la de intervenci�n en las industrias, no sustituy� la potestad que sin requerir de ese precepto ven�a ejerciendo al menos desde 1886 para limitar el inter�s, dejarlo libre o disponer rebajas en los que ya estuvieren causados o convenidos, potestad que se deriva de los principios constitucionales sobre regulaci�n monetaria, del cr�dito y de los establecimientos bancarios, tantas veces citados y de tan larga tradici�n en nuestro derecho p�blico.

1. Para el Estado Colombiano la moneda, seg�n el concepto econ�mico que de ella se ten�a a fines del siglo XIX, y a lo largo del mismo, en sus manifestaciones visibles de moneda met�lica y moneda de papel, particularmente entre �sta el billete de banco, no era una mercanc�a, librada en su creaci�n y manipulaciones � la libertad de iniciativa de los particulares, sino creaci�n, derecho y privilegio soberanos del Estado, que en �l ten�a su origen, como representante de la comunidad, y su fin en el servicio a los intereses de la misma integrada en la naci�n. Por id�ntica raz�n todas las operaciones referentes al cr�dito, en su acepci�n de social, de vinculado a la comunidad, de posible por su concurso y sus interrelaciones, merecen tambi�n la regulaci�n del Estado, hasta el extremo de limitar las tasas de inter�s. Siguiendo la firme tradici�n del siglo XIX, y como la banca es la fuente primordial de creaci�n y explotaci�n comercial del cr�dito, la Constituci�n de 1886 consagra el principio de que al Estado, mediante ley com�n, compete -regularlo a trav�s de los establecimientos de cr�dito, que en lo que la ley disponga est�n as� sujetos a normaciones superiores y a la inspecci�n necesaria, a cargo del Presidente de la Rep�blica. Y debe insistirse en que estas regulaciones se originan en preceptos distintos de los formalmente monetarios (capacidad de fijar la ley, tipo y denominaci�n de la moneda), y tambi�n de los que permiten la inspecci�n, y consecuente regulaci�n de las industrias u oficios, por motivos de moralidad, seguridad y salubridad, como igualmente desde 1886 lo consagraba el art�culo 39 de la Carta, a�n modificaciones de 1936, seg�n adelante se ver�.

As�, a�n antes de que cobraran importancia como fen�meno econ�mico, sustituto monetario y medio de pago, los dep�sitos bancarios realizables por medio de cheques los cuales por desarrollo l�gico del principio de soberan�a monetaria quedar�an cobijados por �ste sin necesidad de otro diverso, para ser objeto propio de normaciones estatales, entre nosotros el Estado Colombiano enfoc� todo el sistema bancario como un verdadero servicio p�blico, originario del Estado pero susceptible de ser prestado por los particulares, bajo sus regulaciones soberanas, y mediante concesi�n.

Por el aspecto de la funci�n monetaria, este aserto es indiscutible. En cuanto a las dem�s funciones bancarias, especialmente las de dep�sito, y las de prestar su propio capital y los dep�sitos recibidos, dentro de ciertos l�mites impuestos por la necesidad eventual del reembolso, que son la esencia y materia propia del negocio bancario, origen de la moneda de cr�dito, nuevo medio de pago, no cabe duda de que a�n dentro de las concepciones rudimentarias del servicio p�blico prevalecientes en el siglo pasado, tales funciones' estaban involucradas en ese concepto, pues fueron objeto de regulaciones en diversas leyes, como atr�s se dijo, y �stas, adem�s, autorizadas, sin contrapeso, en la Constituci�n de 1886, y desarrolladas de inmediato en la Ley 57 de 1887.

Aunque formalmente no se califique de servicio p�blico al que presta la banca privada, las regulaciones y controles a su expansi�n, y las limitaciones a las tasas de inter�s como fuente de utilidades, son t�picas normaciones de servicio p�blico. Y aunque se habla de permisos de funcionamiento, lo que hay impl�cito es el otorgamiento de concesiones temporales.

El Se�or Caro reputaba que todo estrechamiento bancario del billete y en papel del cr�dito p�blico, en su acepci�n de que, solo era posible a los particulares y no concesi�n del Estado, sometida a lites legales, a rigurosa inspecci�n alternativa...� De ah� que la Ley 57 de 1887 no solo fija las operaciones permitidas a los bancos, y sus limitaciones cuantitativas, sino que indica la necesidad de obtener permisos del Gobierno para iniciar sus negocios, y atribuye a este, la facultad de clausurar y poner en liquidaci�n a los que contravengan las leyes.

La banca no se trata as�, ante la Constituci�n y la ley, como una industria particular, que explota una mercanc�a corriente, la moneda, como algunos lo suponen, y que realiza operaciones que apenas son de inter�s privado, y no p�blico, relativas al cr�dito; no es de libre iniciativa su creaci�n ni de libre desarrollo en su funcionamiento; y a�n puede terminar por decisi�n del Gobierno, todo ello en evidente contraste con lo que normalmente ocurre en el campo de las restantes actividades econ�micas. Predeterminaci�n de las operaciones posibles; l�mite cuantitativo de las mismas, en algunos casos; topes eventuales a las tasas de inter�s; permiso previo de funcionamiento; inspecci�n necesaria durante su existencia; terminaci�n y liquidaci�n oficialmente dispuesta y cumplida, son algunos de los aspectos que, introducidos desde el siglo XIX, permiten afirmar que la banca particular se entend�a como un servicio p�blico, concedido en su prestaci�n por el Estado.

Y conviene advertir que este servicio p�blico, estrechamente vinculado a los conceptos de soberan�a monetaria y a la regulaci�n general del cr�dito p�blico o social, no pueden equipararse, de modo absoluto, a otros servicios econ�micos prestados por particulares, como los de transporte, por ejemplo, que si tienen hoy el car�cter de servicios p�blicos no es porque se originen en funciones estatales, sino por la importancia que para la comunidad adquirieron con el progreso tecnol�gico, la expansi�n del intercambio y el desarrollo econ�mico en general.

2. Se dijo atr�s que tampoco cab�a duda de que la banca privada presta un servicio p�blico, originario del Estado, o al menos reservado por �l, mediante simples concesiones temporales, que por definici�n entonces terminan al vencimiento del plazo otorgado, o antes por una especie de caducidad administrativamente dispuesta, si hay violaci�n de las regulaciones que gobiernan la concesi�n, y en general las leyes que siguen y modifican su desarrollo. Y no hay duda, porque as� lo estableci� la Ley 45 de 1923 y as�, por ese extremo, lo acept� la Corte Suprema de Justicia en sentencia de exequibilidad, que tiene el sello de la cosa juzgada.

En efecto la Ley 45 de 1923, sobre regulaci�n bancaria, que mira a su origen, permisos, operaciones, limitaciones, inspecci�n y control, es en el siglo XX el estatuto que, despu�s de ensayos menores siguientes a la legislaci�n de fines del pasado, constituye la mejor y m�s firme expresi�n en estas materias. Para los prop�sitos de este fallo, a continuaci�n se transcriben, o relacionan, y se comentan algunas de sus normas originales o sustitutivas.

El art�culo 27 faculta al Superintendente Bancario para conceder o rechazar los permisos de funcionamiento, en t�rminos francamente discrecionales. No hay pues, libre iniciativa privada.

Cu�l es la naturaleza de este permiso No es, seg�n un s�mil utilizado en la demanda que origina estas consideraciones, como el permiso de la autoridad para un espect�culo p�blico, que siendo necesario no hace que el espect�culo sea una funci�n del Estado. No, porque la ley es clar�sima y reiterada en advertir que la autorizaci�n se requiere en raz�n de que se trata de una concesi�n que hace el Estado.

En efecto, el art�culo 29 introduce, despu�s de algunas reglas de transici�n, la norma de que las autorizaciones para funcionamiento de bancos se dar�n �por per�odos de veinte a�os, y ninguna autorizaci�n podr� concederse por un per�odo mayor. Cuandoquiera que exista la obligaci�n del Gobierno de Colombia de dar a bancos que ahora funcionen en el pa�s, concesiones por per�odos mayores de los expresados, el Gobierno. . . har� inmediatamente negociaciones con tales bancos a fin de reducir el per�odo de sus autorizaciones. . .

El calificar como �concesiones� a las autorizaciones requeridas por los bancos para ejercer sus negocios, bajo las regulaciones estrictas de la ley, no fue licencia verbal, uso incidental o intrascendente del legislador. Cuando habl� de concesiones, quiso evidentemente referirse a la instituci�n de derecho p�blico ya bien conocida, que puede �l regular para permitir en determinadas condiciones, la prestaci�n por particulares de un servicio p�blico originario del Estado, que crea vinculaciones de derecho administrativo, que salvo situaciones subjetivas no crea derechos adquiridos, y es siempre regulable en su ejercicio, en cualquier momento, por la ley, sin que ello configure intervenci�n estatal, de la definida en el art�culo 32 de la Carta, sino normaci�n de una actividad propia, q al menos originaria del Estado, se repite, pero temporalmente cumplida por particulares.

En efecto, en el art�culo 132 de la Ley 45 de 1923, al mencionar los bancos hipotecarios, el legislador se refiere a �las concesiones de que trata esta ley�. En el art�culo 133 reitera que �En los contratos se estipular� el t�rmino de la concesi�n, que no podr� ser mayor de cien a�os. . .� El art�culo 134 dice: �Las concesiones de que trata esta ley no se podr�n otorgar� y el art�culo 135 concluye: �El radio de acci�n de un banco o secci�n hipotecaria ser� fijado por el Superintendente Bancario al celebrar el respectivo contrato de concesi�n�.

El art�culo 85. sustituido por el 10 de la Ley 57 de 1981, referente a las funciones permitidas a los bancos comerciales, bajo concesi�n temporal, como se deduce de lo atr�s expuesto, se encabeza as�: �Todo establecimiento bancario organizado de conformidad con esta ley, tendr� las siguientes facultades, con sujeci�n a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes. . .�, y enumera las permitidas, enunciando directamente algunas restricciones, o dejando para otros preceptos, como el art�culo 86, el se�alamiento de nuevas limitaciones y prohibiciones. Es decir, las funciones de la banca, en el texto y esp�ritu de la ley, nacen de facultades que �sta le otorga, por ministerio de la Constituci�n, de manera temporal y siempre sujetas a restricciones y limitaciones impuestas por la ley, incluso la futura, porque no hay aqu�, se repite, derechos adquiridos, facultades, restricciones y limitaciones que han de entenderse para la prestaci�n del servicio p�blico concedido.

3. Demandada la Ley 45 de 1923, y salvo dos o tres cuestiones incidentales, la Corte Suprema de Justicia declar� que era exequible en sentencia de 2 de diciembre de 1925 (Gaceta XXXII, Nos. 1665 y 1666), analizando con cierta amplitud numerosos textos. As�, en relaci�n con el art�culo 29 que es la norma mediante la cual se introduce el concepto de concesi�n temporal para el funcionamiento de los bancos, dijo la Corte: �El art�culo 29 es acusado como contrario a la libertad de industria. Habr� que repetir que el sistema adoptado en Colombia con relaci�n al ejercicio de las industrias no es de libertad absoluta, sino el de libertad limitada por motivos de seguridad, moralidad y salubridad p�blicas. Consulta la conveniencia p�blica que las licencias para efectuar negocios bancarios no abarquen per�odos demasiado largos, a fin de que la Naci�n no quede incapacitada para cambiar o modificar las leyes relativas a la industria bancaria, de acuerdo con las exigencias del progreso, o con las necesidades del comercio, de las industrias y de las mismas finanzas oficiales�.

La Corte entonces no deriv� su exequibilidad de normas constitucionales tan pertinentes como las tantas veces citadas que encargan a la ley de regular especialmente los bancos de omisi�n y dem�s establecimientos de cr�dito, comprendidos entre estos �ltimos indiscutiblemente los de car�cter comercial e hipotecario y secciones y cajas de ahorro, a los cuales se dirige la Ley 45 de 1923. Se apeg� la Corte entonces al precepto m�s general y menos espec�fico para el caso, que permite a la ley la inspecci�n (y consecuente regulaci�n, como esta misma entidad lo afirmara en otras ocasiones) de las industrias, conforme al art�culo 39 de la actual codificaci�n. Y al argumentar en el sentido de que las autorizaciones temporales para el funcionamiento de los bancos se justificaban para no impedir durante largos per�odos las convenientes modificaciones en las leyes bancarias, olvid� que conforme al art�culo 18 de la Ley 153 de 1887: �Las leyes que por motivos de moralidad, salubridad o utilidad p�blica restrinjan derechos amparados por ley anterior, tienen efecto general inmediato. . . Si la ley estableciere nuevas condiciones para el ejercicio de una industria, se conceder� a los interesados el t�rmino que la ley se�ale, y si no lo se�ala el de seis meses�. No comprendi� la Corte que la Ley 45 de 1923 situ� la banca dentro del marco de los servicios p�blicos y que al autorizar a los particulares para prestarlo lo hizo bajo la figura de la concesi�n, que por su naturaleza es temporal y sujeta en todo tiempo a las regulaciones legales que en cada caso se requieran, a�n antes de que expire la concesi�n, que nace y se desarrolla regida por los principios del derecho administrativo y no del derecho civil.

Entre los magistrados que salvaron el voto, algunos admitieron que la Ley 45 establec�a el sistema de concesi�n, eso s�, pero reputaron que el sistema era contrario al principio sobre libertad de industria, porque tampoco examinaron el problema a la luz de los preceptos constitucionales sobre regulaci�n de los establecimientos de cr�dito o bancarios a que se ha aludido. Por ejemplo, el Magistrado doctor Luis Felipe Rosales dijo: �Se ve claramente que el hecho de estimar el ejercicio de la industria bancaria como una concesi�n privilegiada del legislador, no se aviene con la libertad que la Constituci�n establece de modo claro y sin otras restricciones que las relativas a la seguridad, la salubridad y la moralidad p�blicas�. Insiste en que so pretexto de inspecci�n no se puede, como lo determina la ley, limitar en el tiempo las actividades bancarias y eventualmente declararlas terminadas si no se requiere renovar el permiso. Afirma que el art�culo 29 de la Ley 45 confunde el caso de los bancos que tienen vinculaciones con el Estado por contratos que les conceden privilegios, como el de emitir c�dulas, con aquellos otros bancos que carecen de los mismos y concluye: �Por eso, en ese art�culo se habla de concesiones y contratos�.

Sin embargo, es curioso advertir como en sentencia un poco anterior a la que se comenta, de fecha 25 de septiembre de 1925 (Gaceta Tomo - XXXII, Nos. 1646 y 1647, p�gs. 17 y 18) relativa al Cap�tulo V de la misma Ley 45 de 1923, sobre secciones de ahorro, la Corte Suprema de Justicia se aproxim� mejor al tema al referirse a la potestad legal de regular los establecimientos de cr�dito, y admiti� expresamente que la ley pod�a afectar situaciones creadas en el sistema bancario, por no existir en este terreno derechos adquiridos. En efecto, la Corte invoca al lado del art�culo �nico del Acto Legislativo No. 1 de 1921, que hab�a modificado el art�culo 44 de la Carta de 1886, sobre inspecci�n de las industrias y profesiones, el entonces numeral 17 del art�culo 120 relativo a la �Inspecci�n necesaria sobre los bancos de emisi�n y dem�s establecimientos de cr�dito�, y hace las siguientes consideraciones:

�Pero las mismas disposiciones, inspiradas en el principio de que el bien com�n prefiere al del individuo aisladamente considei.do, consagran la facultad de restringir el ejercicio de las industrias y profesiones en cuanto de �l puede originarse alg�n perjuicio para la sociedad en orden a la moralidad, la seguridad o la salubridad p�blicas. Y se dice que las disposiciones de que se habla consagran la facultad de restringir el ejercicio de las industrias, aunque s�lo hablan de inspecci�n sobre ellas, por cuanto esta �ltima no podr�a tener en muchas ocasiones la eficacia pr�ctica que el constituyente ha querido darle, si no llevara anexa la potestad de reglamentar, o sea de restringir en determinados casos .el ejercicio de la industria. A m�s de esto, los debates que en el Consejo Nacional de Delegatarios tuvieron lugar al discutirse el art�culo 44 de la Constituci�n, ponen de manifiesto que los miembros de aquella corporaci�n entendieron que la facultad de inspeccionar las industrias establecidas en dicho texto envuelve la potestad de restringir el ejercicio de ellas, ya que en sus oraciones empleaban indistintamente los vocablos inspecci�n y restricci�n. Si estas restricciones han sido halladas convenientes por el constituyente respecto de las industrias en general, en lo tocante a la industria bancaria se hace m�s imperativa la intervenci�n y vigilancia de las autoridades, por ser los bancos instituciones de cr�dito a cuyo funcionamiento est� �ntimamente ligada la vida econ�mica de un pa�s. Establecida como est� en la Constituci�n, seg�n se deja visto la facultad de reglamentar el ejercicio de las industrias en lo tocante a la moralidad, la seguridad y la salubridad p�blicas, no pueden los bancos alegar derechos adquiridos, respecto de cualquier disposici�n legal que tienda a regular d restringir el ejercicio de la industria bancaria por motivos de seguridad p�blica, como son las disposiciones contenidas en el cap�tulo V de la Ley 45 de 1923, pues si un derecho nace a la vida civil con el car�cter de restringible, no puede considerarse violado por el hecho de somet�rsele a la restricci�n prevista. Las consideraciones hechas son suficientes para demostrar que bien puede el legislador, en guarda de la seguridad p�blica, disponer que una ley como la de que se trata se aplique a establecimientos fundados con anterioridad, como en realidad ha sucedido respecto de todos los bancos que antes de la expedici�n de la indicada ley ven�an funcionando en el pa�s, los cuales han quedado cobijados por las disposiciones de la referida ley, sin que en ello pueda verse la violaci�n de un derecho adquirido�.

En todo caso, lo cierto es que la Corte Suprema de Justicia, en sentencias que tienen el sello de la cosa juzgada, cualquiera que haya sido su motivaci�n, declar� exequibles las normas vigentes mediante las cuales la ley virtualmente enmarc� la banca dentro del concepto general de servicio p�blico, autorizando a los particulares para prestarlo ,bajo la forma jur�dica de concesi�n del Estado, de car�cter temporal y por lo mismo limitado en su duraci�n, que no crea derechos adquiridos de car�cter civil, que es revocable en los casos fijados, que puede eventualmente no renovarse y que como concesi�n est� siempre sujeta a las variaciones que reglamentos legales posteriores consideren del caso introducir. Y cabe llamar la atenci�n, finalmente, sobre el hecho de que as�, antes del mandato formalmente intervencionista de 1936, pod�a el legislador dictar los preceptos normativos de la actividad bancaria, fijando la extensi�n y l�mite de sus operaciones- mediante ley com�n en ejercicio de facultades propias, de las cuales obviamente pod�a investir al Presidente de la Rep�blica.

4. A lo largo del siglo XIX el Estado Colombiano se reserva la determinaci�n de la moneda y la regulaci�n del cr�dito, inclusive el inter�s convencional, tanto como el funcionamiento y operaciones de la banca. El constituyente de 1886 consagra expresamente el principio de la soberan�a monetaria, extendido a todos los elementos que entonces integran el concepto econ�mico de moneda, d�ndole la formulaci�n jur�dica adecuada a esa �poca, lo que no excluye la comprensi�n de fen�menos nuevos, conexos por sus funciones, en los a�os por venir. A�n m�s y expresamente, somete tambi�n a la incondicionada normaci�n de la ley, el funcionamiento de los bancos de emisi�n y dem�s establecimientos de cr�dito. A ello se sigue el tratamiento legislativo dado en la Ley 57 de 1887, que a�na y desarrolla con autoridad los preceptos constitucionales, seg�n las caracter�sticas atr�s anotadas, especialmente necesidad de permiso, determinaci�n de actividades admisibles, l�mites autom�ticos a la expansi�n de las operaciones de cr�dito, tope a los intereses imponibles, sujeci�n a las reglamentaciones de la ley y a la inspecci�n del Gobierno, cancelaci�n de las autorizaciones por infracciones y consecuente liquidaci�n oficial de las mismas. Este proceso remata con la Ley 45 de 1923, en que las regulaciones se reiteran, extienden y desarrollan seg�n la t�cnica y experiencias de esos a�os y, especialmente, la actividad bancaria es asimilada, al menos por ineludible inferencia, a un servicio p�blico originario del Estado, pues en el texto de la ley, en el derecho positivo y con la sanci�n de exequibilidad declarada por la Corte Suprema de Justicia, recibe en todo caso el tratamiento jur�dico de concesi�n temporal del Estado.

1. Es incuestionable, como principio de derecho p�blico, que todo lo referente al r�gimen monetario es atributo del poder y elemento de la soberan�a del Estado, como la Corte lo expresara, por ejemplo, en sentencia de 25 de febrero de 1937 (Gaceta T. 44, p�gs. 614 .y sts.). Por lo mismo puede predicarse de la moneda que es un servicio p�blico, de los t�picamente originarios del Estado, y as� lo califica el C�digo Fiscal Colombiano en su t�tulo II.

Y tambi�n todo el sistema bancario, inclusive los establecimientos de �ndole particular, a�n en el supuesto de que carezcan de funciones monetarias, propiamente dichas, seg�n la concepci�n corriente en el siglo XIX, esto es, de acu�aci�n de moneda met�lica o de emisi�n de billetes, constituye un servicio p�blico, en cuanto explota fundamentalmente el cr�dito de la comunidad, cuya regulaci�n en ese concepto de servicio p�blico encuentra su fuente en preceptos como el numeral 10 del art�culo 76 y el 15 del art�culo 120, seg�n la codificaci�n anterior a la reforma de 1968, relativos al servicio p�blico y a los establecimientos de cr�dito como objetos propios de normaci�n por el legislador; tal es positivamente el enfoque dado en las Leyes 57 de 1887 y �ltimamente en la Ley 45 de .1923, que desarrollan dichos preceptos, conforme a lo expuesto en apartes anteriores.

Por simple cuesti�n de orden conviene ahora recordar una noci�n de lo que es el servicio p�blico. As�, el profesor Sarria considera que �servicio p�blico es toda actividad encaminada a satisfacer una necesidad de car�cter general, en forma continua y obligatoria, seg�n las ordenaciones del derecho p�blico, bien sea que su prestaci�n est� a cargo del Estado directamente o de concesionarios o administradores delegados, o a cargo de simples personas privadas�.

Pues bien: al comentar el aparte del Acto Legislativo de 1918 que introdujo el precepto de que �La ley podr� ordenar la revisi�n y fiscalizaci�n de las tarifas y reglamentos de las empresas p�blicas de transportes o conducciones�, que en 1936 se adicionar�a con la frase m�s general, �y dem�s servicios p�blicos�, tal como est� incorporado al actual art�culo 39 de la codificaci�n, la Corte Suprema de Justicia dijo: �La Corte ha establecido en otra ocasi�n la doctrina de que cuando las personas naturales o jur�dicas emprenden negocios o industrias abiertos al servicio p�blico y en que �ste tenga inter�s, quedan sometidos respecto de esos negocios o esas industrias a la supervigilancia del Estado y pueden ser reglamentados en su ejercicio. Quien dedica su propiedad a un negocio para servicio del p�blico, crea voluntariamente un inter�s para �ste y se somete por lo mismo a la fiscalizaci�n para el bien com�n� (Sentencia de 24 de abril de 1922, Gaceta T. 29, p�g. 125 s.s).

En sentencia posterior a la reforma de 1936, que introdujo la adici�n citada, la Corte estudia las caracter�sticas de los servicios p�blicos, y estima que su prestaci�n por los particulares puede estar sujeta al sistema de concesiones, a�n consagrada en contratos, y agrega: �Pero en el sistema colombiano tambi�n puede haber servicios p�blicos explotados por particulares, sin necesidad de concesi�n. . . Por tanto la vigilancia y el control del Estado, de que habla el �ltimo aparte del art�culo 39, recae a�n sobre actividades de los particulares, que se ejerciten efectivamente en el campo propio de un servicio p�blico� (Sentencia de febrero 24 de 1944, Gaceta T. 57 p�gs. 11 y s.s).

Prescindiendo de cualquier noci�n de intervencionismo en las empresas e industrias, en general, conforme al art�culo 32, si una actividad cumplida por particulares puede enmarcarse en el concepto de servicio p�blico, es evidente que se encuentra sujeta no solo a inspecci�n sino a la regulaci�n o .reglamentaci�n de que habla la Corte, para que tal inspecci�n tenga alg�n sentido. Es el caso de la llamada industria bancaria, que al menos desde 1923, para no volver m�s atr�s, seg�n la Ley 45 de dicho a�o, es virtualmente tratada como servicio p�blico pues no s�lo se la somete a concesiones temporales, sino que se reglamenta en todos sus aspectos mediante normas que son esencialmente de orden y de derecho p�blico.

2. Es innecesario avanzar en un an�lisis de las caracter�sticas de hecho y de naturaleza jur�dica que configuran la banca como un servicio p�blico, porque basta, para los prop�sitos de este fallo, en adici�n a lo dispuesto por la Ley 45 de 1923, recordar que se encuentra vigente el Decreto 1593 de junio de 1959, que en lo pertinente, dice:

Que el art�culo 1� del Decreto Legislativo No. 753 de 1956, sustitutivo del art�culo 430 del C�digo Sustantivo del Trabajo, considera �como servicio p�blico toda actividad organizada que tiende a satisfacer necesidades de inter�s general en forma regular y continua, de acuerdo con un r�gimen jur�dico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas�;

Que el mismo art�culo, en su ordinal i), faculta al Gobierno para declarar de servicio p�blico, previo concepto del Consejo de Estado, cualquier 'actividad que, a su juicio, interese �a la seguridad, sanidad, ense�anza y a la vida econ�mica o social del pueblo�;

Que dichas disposiciones est�n vigentes como norma legal, en virtud de lo dispuesto por la Ley 2a. de 1958;

Que en virtud de consulta hecha por el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal antes citado, el Consejo de Estado ha expresado su opini�n favorable a la declaratoria de las actividades bancarias como de servicio p�blico, en conceptos de fechas 6 y 11 de mayo del presente a�o;

Art�culo 1�. Decl�ranse de servicio p�blico las actividades de la industria bancaria, ya sean realizadas por el Estado, directa o indirectamente, o por los particulares.

Art�culo 2o. El Ministerio del Trabajo promover� la constituci�n del Tribunal Especial de Arbitramento para la soluci�n de los conflictos colectivos de trabajo surgidos en la industria bancaria, en el caso de que no se llegue a un acuerdo entre las partes.

El decreto aludido se dict� despu�s de que el H. Consejo de Estado emitiera dos importantes conceptos, en 6 y 11 de mayo de 1959 (Anales Tomo LXII, n�meros 387 a 391, p�gs. 918 y ss.), en los cuales, especialmente en el �ltimo, despu�s de citar algunos tratadistas, el Consejo dictamina lo siguiente: �3o. Las actividades propias de la industria bancaria, no son absolutamente libres en Colombia. Est�n, en primer t�rmino, condicionadas a una organizaci�n estrictamente reglamentada, por fuera de la cual su funcionamiento no est� permitido. En atenci�n a la naturaleza de ellas y a los intereses colectivos que afectan con su actividad, el legislador ha comenzado por intervenir tal organizaci�n, d�ndole formas, se�alando requisitos y estableciendo condiciones especiales, que miran fundamentalmente, no tanto a la protecci�n del lucro privado que pudo ser el motor de su origen en la vida econ�mica, sino de los intereses colectivos que ha terminado por comprometer a trav�s de su funcionamiento. Es aplicable a este criterio el de los tribunales de los Estados Unidos sobre la noci�n del servicio p�blico prestado por los particulares, citado tambi�n por el tratadista Fraga, conforme al cual, �cuando alguno dedica su propiedad a un uso en el cual el p�blico tiene un inter�s, concede, en efecto, al p�blico, un inter�s en ese uso, y debe someterse a ser controlado por el p�blico para el bien com�n en la extensi�n del inter�s que ha creado de esa manera�. El Consejo agregar�a que ese control por el p�blico no puede ser entre nosotros distinto al que constitucional y legalmente deban cumplir en cada caso el Congreso o el Gobierno, seg�n la oportunidad debida.

�Acerca de la incidencia que las actividades bancarias tienen en la vida econ�mica del pa�s y algunas de las, cuales est�n concretamente se�aladas y permitidas por el art�culo 85 de la Ley 45 de 1923, no puede remitirse a duda, ni su importancia, ni la necesidad de su regularidad ni su extensi�n. En efecto, hoy d�a servicios como los de pr�stamos, dep�sitos en cuenta corriente, descuentos de letras, operaciones de cambio, servicios de ahorros, etc., han adquirido tal dimensi�n e importancia en la econom�a nacional, que puede afirmarse que interesa a vastos lectores de la comunidad y contribuyen a movilizar fuentes importantes de la econom�a nacional como la industria, el comercio, el trabajo asalariado, etc. Adem�s, es conocido el hecho de que muchas entidades oficiales y semioficiales utilizan algunos de esos servicios en aspectos de grande importancia para su funcionamiento, tales como el servicio de deudas, el cumplimiento d� contratos, el pago de trabajadores, y otros de no menor trascendencia.

�As� las cosas, resulta que ya no depende de la voluntad o necesidad particular de las Juntas Directivas de los Bancos privados el mantener a su arbitrio tales actividades, variarlas, o lo que es m�s, suspenderlas, sin que en ello tenga que ver en grado sumo el Gobierno que constitucionalmente est� instituido, entre otras cosas, para garantizar permanentemente el buen funcionamiento de los servicios p�blicos en beneficio de la colectividad. Y lo que se dice de los Directores o propietarios, puede predicarse tambi�n de los trabajadores de tales entidades, pues es obvio que para los efectos de trastornar la eficacia del servicio, tanto da que el hecho provenga de aqu�llos o de �stos�.

Cabe concluir entonces, de una parte, que la banca al menos desde la Ley 45 de 1923, est� sometida a un r�gimen de concesiones, que por lo mismo envuelve la definici�n de la misma como un servicio p�blico, calidad confirmada a partir de 1959, seg�n el Decreto 1593 de tal a�o, en vigencia. Y de otra, debe reiterarse el concepto de que todo lo relativo a la fiscalizaci�n de tarifas o revisi�n de reglamentos y consecuente capacidad de regulaci�n que el art�culo 39 de la Carta hace de competencia del legislador respecto a los servicios p�blicos, la banca entre ellos, no requiere ley calificada por el qu�rum decisorio, por el aspecto de mayor�a especial ni por ning�n otro, ni la Carta tiene prohibido que estas facultades se ejerzan por el Gobierno, mediante autorizaciones especiales o extraordinarias como las contempladas en los numerales 11 y 12 del art�culo 76.

1. Por diversidad de factores hist�ricos, en Espa�a, primera potencia europea en lograr su unificaci�n nacional y con ello el fortalecimiento del poder central, ciertas instituciones econ�micas medioevales se prolongan por siglos, resistiendo a cambios ya bien generalizados en el continente, que tuvieron su expresi�n en los principios calvinistas y el liberalismo econ�mico. El Estado Espa�ol, en efecto, no fue testigo neutral frente a las actividades econ�micas de sus s�bditos, sino que trat� de regularlas por los medios a su alcance. Tal ingerencia fue mayor y m�s pronunciada respecto a sus vastos territorios coloniales de Am�rica, por la urgencia de defenderlos, de conservar la exclusividad d� su explotaci�n y comercio frente a las potencias rivales.

Todo el llamado paternalismo del Estado Espa�ol pasa a nosotros, con m�s fuerza, m�s reglamentaciones, m�s minuciosas exigencias. La calificaci�n de los emigrantes; la localizaci�n de los poblados; la distribuci�n de mano de obra, para minas, batanes y labores agr�colas; la organizaci�n de obrajes y talleres artesanales y obras p�blicas; la determinaci�n de salarios, jomadas de trabajo, descansos, atenci�n por accidentes; la obligaci�n impuesta a ciertas comarcas de abastecer de ganados y productos agr�colas a las poblaciones vecinas; la fijaci�n de precios de productos importados y nacionales, hecha por los cabildos, as� como la de trabajos de maestros y oficiales y el r�gimen de sus corporaciones; las prohibiciones para sembrar determinadas especies; la obligaci�n de cultivar las tierras para conservar su propiedad; la vigilancia de pesas y medidas; la normaci�n absoluta en materia de moneda, pr�stamos y tasas de inter�s; la imposici�n de tarifas para la rudimentaria navegaci�n del Magdalena; el control de multitud de productos, como fuente fiscal, por la v�a de los estancos; la propiedad reservada a la Corona de minas, tierras y aguas; el sistema de privilegios estatales para ciertas actividades de beneficio com�n que as� se quer�an impulsar; y el monopolio absoluto del comercio exterior, con sus naturales instrumentos de control, todos esos y muchos m�s fueron medios de la activa participaci�n, direcci�n e ingerencia del Estado en la econom�a de sus colonias.

Al sobrevenir la independencia, y no obstante las declaraciones constitucionales que en apariencia transplantan los principios del liberalismo, la vida econ�mica transcurre bajo los mismos signos. Solo a mediados del siglo XIX se suceden diversas reformas, empezando por la libertad de los esclavos, la del cultivo del tabaco, la eliminaci�n de ciertas instituciones fiscales extremas, el librecambismo como principio del comercio exterior, la libre estipulaci�n de intereses, la posibilidad de redimir los censos en el Tesoro, la ruptura de la congelaci�n de las grandes concentraciones territoriales de manos muertas, etc.

A la vuelta de pocas d�cadas hay que rectificar muchas de esas medidas. Seg�n lo tienen establecido estudiosos de esa �poca; como Luis Ospina V�squez, Luis Eduardo Nieto Arteta, Indalecio Li�vano, bajo N��ez se inicia un cambio fundamental en materia de orientaci�n econ�mica, como es el proteccionismo en el comercio exterior, que implica no solo restricciones aduaneras para la importaci�n, sino tambi�n est�mulo directo a la producci�n nacional mediante privilegios, contratos de suministros, facilidades de instalaci�n, exenci�n de impuestos. El Estado debe acometer la construcci�n de caminos, carreteras, ferrocarriles tel�grafos y hasta hoteles, cuando en otros pa�ses esa tarea se cumpl�a por la iniciativa privada. Y como vimos atr�s, el Estado se reserva la direcci�n de la moneda, regula el sistema bancario y los tipos de inter�s, crea organismos propios o mixtos de cr�ditos, fija inversiones obligatorias de bancos y compa��as de seguros, y cada a�o multiplica su actividad econ�mica y crece, con influencia determinante en la esfera privada, el papel de sus presupuestos.

Adem�s, hay en la Carta de 1886 preceptos claros que reservan al Estado la direcci�n, control o regulaci�n de determinadas actividades o la imposici�n de ciertas cargas. En todo caso, el inter�s particular debe ceder al p�blico; se permiten los monopolios para fines fiscales; las autoridades pueden inspeccionar, y por lo mismo regular, las profesiones, industrias, u oficios por el inter�s p�blico, tanto como las tarifas y reglamentos de las empresas de transporte, y desde 1936, los dem�s servicios p�blicos; asimismo hasta ese a�o, y con m�s fuerza despu�s, el Estado puede reglamentar la instrucci�n p�blica, que no se entend�a solo la oficial sino tambi�n la privada abierta al p�blico, y fomentar, por medio de leyes, las empresas �tiles o ben�ficas dignas de est�mulo y apoyo; a trav�s de las asambleas pod�a dirigir y fomentar las industrias establecidas y la introducci�n de otras nuevas, tanto como la importaci�n de capitales; y ha sido tradici�n de los municipios acometer directamente la prestaci�n de servicios p�blicos de tipo econ�mico, como plazas de mercado, energ�a, acueducto, tel�fonos, l�neas de tranv�as, plantas de lech�, hasta bancos prendarios, tejares y construcci�n de viviendas.

Y todo esto enmarcado en la Carta de 1886, antes de h reforma de 1936, que establece el intervencionismo institucional en la econom�a. El proceso descrito muestra, ciertamente, un intervencionismo del Estado que resultaba de los hechos, de las situaciones, de la urgencia de buscar soluciones, y especialmente de la potestad con que las tradiciones espa�olas y republicanas, presentes a todo lo largo del siglo XIX, con ligero interregno a mediados del mismo, invistieron siempre al poder p�blico para que tuviera ingerencia en la vida econ�mica, en procura del bien com�n. Es un intervencionismo creciente, que pudo desarrollarse como aplicaci�n de preceptos constitucionales, o m�s gen�ricamente de derecho p�blico, expresos o impl�citos, y que es m�s genuinamente tradicional entre nosotros que el liberalismo econ�mico.

No es admisible, en consecuencia, la tesis de que la intervenci�n del Estado, entre 1886 y 1936, estuvo limitada a la inspecci�n, casi solo policiva, sobre las profesiones, industrias y oficios; los bancos privados, las tarifas y reglamentos de las empresas de transporte o la restricci�n del consumo de licores. Estos eran algunos de los escasos mandatos expl�citos de la Carta, a cuyo lado se cumpli� todo aquel amplio proceso de intervenci�n constante, atr�s resumido.

Desde 1886, al menos, hasta 1936, no tuvimos jur�dicamente, ni sobre todo en los hechos, Estado Gendarme, como seg�n generalizaci�n inconsulta, se ha venido pregonando. Siguiendo a M�nera Arango, �El intervencionismo ha entrado dentro del concepto del Estado desde hace mucho tiempo. El Estado naci� para intervenir en la vida de los s�bditos y para defender los intereses p�blicos. La vida econ�mica, o sea la actividad de producci�n, circulaci�n, consumo y distribuci�n de la riqueza no puede escapar a esa intervenci�n. Adem�s estas actividades han presentado siempre una zona vasta de inter�s p�blico y social que nunca ha podido permanecer cerrada a la acci�n del Estado. Hablar, pues, de intervencionismo de Estado parece redundante. Intervencionista fue el Estado Gendarme, aunque nos lo presenten como especimen del Estado neutral en materia econ�mica. Cu�l es el criterio distintivo entre ese Estado gendarme y el de nuestros d�as Esa diferencia, respondemos, no puede ser de �ndole cualitativa sino cuantitativa� (Dar�o M�nera Arango, �El Derecho Econ�mico�, 1963, p�g. 58).

El intervencionismo dispuesto en 1936, tiene un car�cter general y permisivo expreso; es ya de tipo gen�rico, tanto por el sujeto pasivo, esto es, todas las empresas, p�blicas o privadas, como por el objeto, que es el de racionalizar todos y cada uno de los procesos de la actividad econ�mica y de dar justa protecci�n al trabajo. Y a pesar de las resistencias iniciales de la instituci�n, esta tuvo un r�pido proceso de aceptaci�n general y pol�tica en todos los medios y de inmediato desarrollo en diversos estatutos legales, porque como f�rmula jur�dica, aunque aparentemente tomada de constituciones for�neas, entre ellas directamente la espa�ola, no era Sino trasunto de la m�s genuina tradici�n de nuestro derecho p�blico, tambi�n heredada de la legislaci�n peninsular que rigi� desde sus or�genes a nuestra nacionalidad, y que correspond�a, coincidencialmente, a las necesidades universales, y desde luego propias, de corregir ciertos extremos del liberalismo econ�mico.

2. Ahora bien: el intervencionismo gen�rico o institucional que consagra el art�culo 32 de la Carta, tal como fue concebido en 1936, con las modificaciones de 1945 (y a�n con las de 1968), no excluye ni hace redundantes o in�tiles las dem�s atribuciones constitucionales que autorizaban de tiempo atr�s un intervencionismo espec�fico. Ya se indic� que el intervencionismo del art�culo 32 es gen�rico por el sujeto pasivo del mismo, virtualmente toda la econom�a y por sus fines, universales dentro del proceso de producci�n, distribuci�n y consumo. Y adem�s, es diferente por el medio o instrumento especial, restringido, que hasta 1968 era permitido utilizar: el directo y expreso mandato de la ley, sin que pudiera el legislador investir de su propia competencia al Presidente, a trav�s de las facultades del numeral 12 del art�culo 76, para que determinara, en su lugar, las empresas o industrias sometidas a la intervenci�n, o el radio y alcances de la misma.

En cambio, puede el legislador regular y ordenar por s� mismo la revisi�n de los reglamentos de cualesquiera empresas de servicios p�blicos, mediante ley ordinaria, en forma directa o por medio de facultades extraordinarias al Presidente, de acuerdo al art�culo 39, inciso final. Conforme al segundo inciso, puede igualmente, por cualquiera de las dos v�as indicadas, determinar lo conveniente para la inspecci�n de las profesiones y de los oficios, t�rmino este en el cual quedan incluidas las industrias* pues lo referente a la moralidad, la salubridad y la seguridad p�blicas, es cuesti�n a la que no puede escapar actividad alguna, por razones obvias, y ser�a ciertamente interpretaci�n extravagante de la Carta la que pretendiere exigir un estatuto intervencionista, enmarcado en el art�culo 32, para proteger la moral y las buenas costumbres, o precaver la amenaza a la salubridad p�blica, o para garantizar la seguridad general, desde que se tratara de manufacturas, comercio etc., es decir, de actividades diferentes a las profesionales o artesanales, si el t�rmino oficio se reduce a �stas.

Pero, en todo caso, conforme al numeral 17 del art�culo 76, sobre r�gimen monetario y al 15 del art�culo 120, relativo a la regulaci�n de los establecimientos de cr�dito (se cita la codificaci�n vigente hasta 1968), puede tambi�n el legislador, por medio de leyes ordinarias y directas, o por la v�a de las facultades extraordinarias al Presidente de la Rep�blica, dar las normas adecuadas sobre las materias correspondientes, porque esa competencia suya sigue intacta, sin la limitaci�n de procedimiento que tra�a el inciso segundo del anterior texto del art�culo 32. Y especialmente, adem�s porque si se trata de regulaci�n bancaria, el legislador est� tambi�n frente a un servicio p�blico cuyas tarifas puede fiscalizar y cuyos reglamentos puede disponer que se revisen y acomoden a los preceptos que considere del caso, dentro de los l�mites espec�ficos y para los prop�sitos del art�culo 39.

No hay por qu� presumir redundancia en el constituyente o inclusi�n de normas in�tiles. Si el de 1936 introdujo el intervencionismo formal del art�culo 32, tambi�n adicion� el texto del art�culo 39 para permitir la fiscalizaci�n y revisi�n de reglamentos de �los dem�s servicios p�blicos�. Lo que debe pensarse es que los servicios p�blicos tienen un r�gimen, para los fines espec�ficamente previstos, de mayor agilidad y flexibilidad en cuanto a la ley que puede regularlos: ley ordinaria, pero directa y conformada en todos sus lineamientos, o ley de facultades extraordinarias, con simples pautas. En cambio, antes de 1968, si lo que se quiere es racionalizar alguno de los procesos productivos o dar protecci�n a los trabajadores, el instrumento adecuado era el art�culo 32, que en su versi�n de 1936 requer�a votaci�n calificada de la mayor�a absoluta de las C�maras, y en 1945 se sustituye por la limitaci�n de procedimiento o medio, ya indicado, y pretexto de la demanda que se estudia.

En materia de moneda, de cr�dito, de regulaci�n bancaria, aparte las disposiciones rese�adas, como las Leyes 57 de 1887 y 45 de 1923, y antes del intervencionismo de 1936, por ejemplo bajo la administraci�n Olaya Herrera, ya por decretos simplemente ejecutivos, o en desarrollo de facultades extraordinarias, o por leyes como la 82 de 1931, se suspende el comercio de oro, se centraliza la compra y venta de divisas y oro, se establece el control de cambios, se obliga a los bancos a concentrar sus reservas en el Banco de la Rep�blica y se interviene en los plazos e intereses de obligaciones particulares, todo ello en el entendimiento de que se desarrollan atribuciones constitucionales que as� lo autorizaban en el campo especial de esas materias, en vigor entonces como hoy.

Consagrada la intervenci�n estatal gen�rica en 1936, hay frecuentes normas sobre moneda, cr�dito y bancos a trav�s de leyes y a�n decretos extraordinarios, en especial durante la guerra mundial, sin que existan rastros de que se hayan dictado pretextando aquella intervenci�n, sino como desarrollo de las atribuciones ordinarias del Estado en dichas materias. Un importante proyecto de ley sobre bancos, antecedente directo del Decreto 756 de 1951, fue presentado al Congreso el 21 de julio de 1947 por el Ministro de Hacienda, sin que en parte alguna de su interesante exposici�n de motivos se invoque el art�culo 32 de la Carta para darle justificaci�n constitucional. Lo que con insistencia se aduce es la necesidad de regular y controlar el cr�dito y la expansi�n de los dep�sitos bancarios, como cuesti�n de tan clara competencia del legislador que no admite discusi�n alguna.

En efecto, al comentar el art�culo 2o. del proyecto, a virtud del cual pod�a la Junta del Banco de la Rep�blica disponer de tiempo en tiempo la fijaci�n de distintos cupos bancarios, teniendo en cuenta �la pol�tica de cr�dito que considere m�s aconsejable de acuerdo con la situaci�n econ�mica del momento�, la exposici�n de motivos justificaba esta facultad, necesariamente discrecional, no delegada al Presidente de la Rep�blica, sino directamente a la Junta del Emisor, as�: �La actual situaci�n econ�mica en lo mundial, y por ende en lo nacional, est� sujeta a r�pidas e imprevisibles mutaciones, que hacen inaconsejable preestablecer en normas legales r�gidas asuntos como el que vengo tratando, que pueden requerir inmediatas modificaciones para conjurar situaciones de inflaci�n o depresi�n, o al menos atenuar sus efectos, igualmente perniciosos para el sano desenvolvimiento del pa�s. Por eso parece de innegable conveniencia que las entidades directoras del cr�dito y de la moneda tengan en sus manos elementos necesarios para adoptar medidas eficaces de r�pida y efectiva aplicaci�n�.

Respecto al art�culo 5o. del proyecto, a virtud del cual se autorizaba a la Junta para fijar encajes diferenciales, seg�n las tasas de inter�s, o las modalidades de los dep�sitos o exigibilidades, la exposici�n de motivos agregaba: �Ha ido robusteci�ndose la tendencia a hacer representar al encaje legal una funci�n m�s importante a�n que la descrita, cual es la de utilizarlo como medio r�pido y eficaz de regulaci�n de la pol�tica de cr�dito. Tal ha sido el origen de la teor�a de los encajes flexibles... para impedir la expansi�n o contracci�n perjudicial del cr�dito�. M�s adelante cita la legislaci�n extranjera, y concluye: �Todos los estatutos citados est�n inspirados en el mismo principio de crear un instrumento adecuado para contrarrestar en situaciones de emergencia, las graves consecuencias econ�micas de una inmoderada expansi�n de los dep�sitos bancarios o de una perjudicial contracci�n de los mismos, reduciendo o ampliando las facilidades de otorgar el cr�dito de los institutos bancarios�.

Lo transcrito basta para deducir que se ped�a la expedici�n de la ley de facultades para las �entidades directoras1 del cr�dito y de la moneda�, a fin de que puedan tener instrumento eficaz de �regulaci�n de la pol�tica de cr�dito�, por virtud de atribuciones del legislador que �ste pod�a ejercer mediante ley ordinaria, sin que estas reglamentaciones se relacionen con el art�culo 32. Y, adem�s, es clara la exposici�n de motivos al advertir sobre los peligros del libre juego de los dep�sitos bancarios, cuyo control propugna; por lo mismo, no se entend�a que la moneda, y especialmente el cr�dito fuera apenas la materia prima, por as� decirlo, de una industria privada, sino instrumento decisivo de desarrollo social, cuya direcci�n debe tener la autoridad para su manejo oportuno y flexible.

2. Porque tampoco, al parecer, entendieron el legislador y el Gobierno, que la direcci�n monetaria, del cambio exterior y del cr�dito bancario fueran normas de intervenci�n, mediante la Ley 90 de 1948, se dieron al Presidente de la Rep�blica facultades extraordinarias, conforme al numeral 12 del art�culo 76, para dictar disposiciones con fuerza de ley en esas materias, como fue el Decreto n�mero 211 de 1949, cuyo art�culo 3o., por ejemplo, autoriz� a la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica para fijar el encaje de todos los bancos existentes en el pa�s, y no s�lo de los afiliados, �a fin de hacer efectiva la pol�tica de cr�dito que se estimare m�s oportuna"; se�al� encajes diferenciales, tanto entre las instituciones afiliadas y no afiliadas, como por las tasas de inter�s que fueran cobradas por unas u otras, y reiter� la concentraci�n de los encajes en el Banco de la Rep�blica, en calidad de dep�sitos sin inter�s.

Se dicta despu�s el Decreto Legislativo 756 de 1951, en uso del art�culo 121, mediante el cual se encarga a la Junta del Banco Emisor de realizar �una pol�tica monetaria, de cr�dito y de cambios encaminada a estimular condiciones propicias al desarrollo ordenado de la econom�a�, que en lo sustancial se conserva hasta hoy, adoptado como ley de car�cter permanente, y una de las bases fundamentales en la gama de atribuciones de la actual Junta Monetaria.

Conviene ahora recordar que en 1960 el Gobierno present� al Congreso un proyecto de ley �sobre establecimientos de cr�dito�, elaborado por el entonces Superintendente Bancario, doctor Carlos Casas Morales, y una comisi�n integrada, por los doctores Roberto Garc�a Paredes, Alvaro Leal Morales, don Jaime Londo�o Gonz�lez, y el Doctor Carlos G�mez G., cuyo art�culo primero dec�a: �Establecimientos de cr�dito son los bancos de emisi�n y las instituciones privadas o p�blicas, autorizadas por la ley para recibir fondos en dep�sito o a otro t�tulo, y emplearlos, junto con sus propios recursos, en pr�stamos, descuentos...�.

Al respecto, los autores del proyecto dijeron: �. . . En el sistema propuesto, los establecimientos de cr�dito constituyen el g�nero en que se agrupan los diferentes bancos, las corporaciones financieras, los establecimientos de' ahorro y los de capitalizaci�n... Los establecimientos de cr�dito desarrollan determinadas funciones p�blicas o de inter�s colectivo, como la monetaria. Importa, por lo tanto, en grado sumo, que est�n adecuadamente organizados para cumplirlas en concepto del Gobierno, como personero del inter�s p�blico. En este orden de ideas la competente autorizaci�n es un requisito previo para el ejercicio sistem�tico de las aludidas funciones...�

3. En los proyectos, normas y documentos parcialmente copiados y comentados atr�s, hay un denominador com�n, un mismo hilo conductor, que es el prop�sito de realizar una pol�tica monetaria y de cr�dito, que no puede reconocer otro origen, como atribuci�n constitucional, que los tantas veces mencionados preceptos sobre regulaci�n de la moneda y del cr�dito, el espec�fico sobre inspecci�n de los establecimientos de cr�dito, y su consecuente y obligada normaci�n por la ley, y a�n el m�s general de revisar tarifas y reglamentos de los servicios p�blicos. No hay all� nada que expresa o t�citamente se estuviera asimilando a intervenci�n estatal en actividades privadas, de las que contempla principalmente el art�culo 32 de la Carta. En realidad, el tema de la regulaci�n monetaria, bancaria, del cr�dito, se trata all� virtualmente desde el punto de vista de simples funciones p�blicas. Y cuando en aquellos proyectos, normas y documentos, se habla de funciones crediticias y monetarias, la referencia obvia es al papel que cumplen los dep�sitos bancarios, porque los bancos particulares ni acu�an ni emiten billetes. La verdad es que en un largo proceso, que entre nosotros es relativamente reciente, la banca comercial ha generado un nuevo tipo de moneda, la llamada moneda escrituraria, que sustituye el uso de la met�lica y de los billetes, que est� constituida por los dep�sitos, realizables por medio de cheques, que desde hace tiempos forman tambi�n la gran proporci�n de los medios de pago, y tienen tal calidad desde el punto de vista econ�mico, del estad�stico, y evidentemente tambi�n del jur�dico, como pasa a verse.

1. Es verdad incuestionable de la historia econ�mica, y de la nuestra en particular, que a lo largo del siglo XIX la base del negocio bancario fue la emisi�n de billetes fiduciarios, esto es con respaldo met�lico s�lo en parte Si el encaje o cobertura que exig�a la ley o la prudencia era, por ejemplo, de un veinte por ciento, si se estimaba que la necesidad de conversi�n de billetes por met�lico no exceder�a de ese tanto por ciento, por cada cien pesos en oro en las b�vedas del banco, pod�a este emitir quinientos en billetes, creando as� medios adicionales de pago por cuatrocientos pesos m�s del efectivo en su poder, representados en sus propios billetes.

Diversas causas, entre ellas principalmente la pol�tica estatal de unificar los medios de pago, a trav�s del monopolio de emisi�n por bancos centrales, a fin de sanearlos y controlarlos, llevaron a la extinci�n de tal sistema de operaciones, en un momento en que ya la banca lo hab�a sustituido por uno distinto en su forma, pero no en su contenido esencial. En efecto, al multiplicarse el n�mero de bancos, al crecer su uso por el p�blico, al propagarse la bondad y seguridad de sus servicios, especialmente los de recibir dep�sitos, custodiarlos y pagar contra ellos toda suerte de obligaciones mediante cheques, tanto como el de otorgar pr�stamos y autorizar sobregiros, tales dep�sitos tendieron a cobrar gran volumen y las gentes a pagar mutuamente sus deudas en cheques, de modo que la necesidad o exigencia de efectivo, es decir moneda y billetes, disminuye constantemente, y los bancos, en lugar de hacer desembolsos, en la mayor�a de sus operaciones se limita a asientos contables internos para transferir los dep�sitos de una cuenta a otra.

Tales dep�sitos no se crean necesariamente, ni siquiera de modo principal, por el hecho concreto de entregar al banco efectivo, sino que con mucho provienen del cr�dito que la propia banca otorga, como ya se dijo, en �forma de pr�stamos y sobregiros, por ejemplo, o descuento de instrumentos negociables de vencimiento futuro.

Como en el caso de la emisi�n de billetes, el sistema bancario, como un todo, crea as� medios adicionales de pago, la llamada moneda escrituraria o de cr�dito, y su mec�nica es esencialmente la misma descrita atr�s para el billete fiduciario. Si se calcula que normalmente los retiros en moneda legal, en relaci�n con los dep�sitos, no han de exceder de un veinte por ciento, que los requerimientos del p�blico no sobrepasan esa cifra, y as� lo estipulan las autoridades monetarias, manteniendo reservas en efectivo por valor de cien pesos, el sistema bancario en su conjunto puede crear dep�sitos adicionales, tambi�n para ser movilizados por medio de cheques, por cuant�a de cuatrocientos pesos. No se est� emitiendo billetes, forma antigua, sino creando dep�sito, forma moderna entre los medios de pago. Tal es, muy rudimentariamente expuesto y esquematizado, el proceso de creaci�n de la moneda de cr�dito, as� llamada porque se funda en la confianza y fe del p�blico, o, moneda simplemente escrituraria porque consta solo en simples asientos contables, que constituye hoy el m�s importante entre los medios de pago del mundo en general, y de nuestro pa�s en particular, como que en Colombia, en enero de 1969, ascend�an a un total de $ 16.207.793.000.oo, de los cuales los billetes y monedas en poder del p�blico llegaban a $ 4.076.631.000.00 y los dep�sitos a $ 12.131.162.000.00 o sea que los primeros representaban tan solo un 250/0, en tanto que los �ltimos eran del 75o/o.

As� pues, si la moneda, como generalmente se define, es ante todo un medio de cambio o de pago, y si los dep�sitos desempe�an un papel an�logo, es obvio concluir, como primera aproximaci�n, que en econom�a los dep�sitos realizables por medio de cheques, creaci�n del sistema bancario, son moneda, o equivalente o suced�neos de la misma.

Entre los economistas hay perfecto acuerdo. Basta citar unos pocos, por ejemplo Paul A. Samuelson del Instituto Tecnol�gico de Massachusetts, en su �Curso de Econom�a Moderna�, (Madrid, Editorial Aguilar): �El dep�sito es lo mismo que cualquier otro medio de cambio, y al ser pagadero a la vista sirve, como medida de valor o unidad de cuenta, lo mismo que d�lares en moneda de plata... los dep�sitos bancarios a la vista poseen las propiedades esenciales del dinero y pueden ser considerados como tal. En realidad son, efectivamente, dinero� (P�g. 300). Y m�s adelante agrega: �Los dep�sitos bancarios a la vista sirven como medio de cambio y como dep�sito de valor, por lo que deben considerarse, en consecuencia, como dinero� (p�g. 327).

Frederic Benham, de la London School of Economics, ense�a que �Los dep�sitos tienen tanta importancia desde el punto de vista cuantitativo, y constituyen suced�neo tan cercano al efectivo, que es usual definir la moneda como efectivo m�s dep�sitos bancarios� (Curso Superior de Econom�a, M�xico 1941, p�g. 315).

G.D.H. Col�, de la Universidad de Oxford, en �Presente y futuro del dinero�, (M�xico, Fondo de C. Econ. 1947), ofrece las siguientes consideraciones, que se extractan de las p�ginas respectivamente se�aladas, a saber: P�g. 25 �La primera clase de dinero es dinero en efectivo y adopta dos formas; monedas met�licas y billetes... (28) En la actualidad, la mayor parte de los pagos se hacen por medio de cheques... Las monedas met�licas y los billetes son dinero pero los cheques no lo son. La esencia del dinero es que se pueda pasar de mano en mano en sucesivos actos de circulaci�n. Normalmente un cheque circula, por el contrario, solo una vez...�

(31). As�, pues, los cheques no son dinero, sino simplemente �rdenes dadas a un banco para que transfiera dinero. . . Sin embargo, si los cheques no son dinero, �qu� son los dep�sitos bancarios que transfieren ... (p�g. 32) Los dep�sitos bancarios son dinero aunque los cheques no lo sean. Los dep�sitos bancarios tienen exactamente las mismas cualidades que las monedas met�licas y los billetes, en cuanto que pueden ser transferidos indefinidamente. . . Un billete de banco es una promesa de pago de un banco, incorporada en un pedazo de papel transferible; un dep�sito bancario es una promesa de pago semejante, inscrita en los libros de los bancos, y sobre los cuales se gira por medio de cheques. . .�

(48).... En el mundo de hoy, no solo las monedas met�licas y los billetes, sino tambi�n los dep�sitos bancarios, tienen las caracter�sticas esenciales del dinero, en el sentido de poder adquisitivo generalizado transferible de persona a persona. Los dep�sitos bancarios constituyen, con mucho, el elemento m�s considerable de la oferta monetaria total. . . �

50: �Podemos, pues, concluir sin temor a equivocaciones, que la pol�tica crediticia es la clave de la direcci�n monetaria moderna, y que el cr�dito es la forma predominante de dinero. Las monedas met�licas y los billetes han pasado por igual a ser elementos secundarios de la circulaci�n monetaria; la principal clase de dinero que hoy se utiliza no adopta la forma de dinero simb�lico, sino de dep�sitos bancarios, es decir, de abonos en los libros de los bancos, transferibles por medio de cheques de un due�o a otro, sin que ninguna moneda met�lica o billetes cambie necesariamente de manos�.

p�g. 53: �Dinero es cualquier cosa que se utilice habitual y ampliamente como medio de pagos y sea generalmente aceptada en la liquidaci�n de deudas. Puede ser moneda met�lica...; billetes de bancos...; o dep�sitos bancarios, transferibles por medio de cheques. La mayor parte de las operaciones importantes y un gran n�mero de las peque�as se efect�an hoy d�a por este �ltimo medio. Los cheques no son dinero, puesto que no circulan libremente de persona a persona, por ser simples promesas de pago firmadas por una sola persona y que generalmente completan su circulaci�n en un simple acto de cambio. Los dep�sitos bancarios contra los cuales se giran los cheques s� son dinero, y con mucho la clase m�s importante de �l. El volumen de los dep�sitos/ bancarios es el factor clave en la determinaci�n de la oferta del dinero, y la regulaci�n de este volumen es el elemento decisivo de la pol�tica monetaria general�.

De otra parte es bien sabido el papel que en la determinaci�n del nivel de precios, con obvias repercusiones en los �mbitos econ�mico y social, tiene el volumen de los medios de pago, entre ellos los dep�sitos bancarios. Si bien algunas escuelas discuten la primac�a casi mec�nica y directa que la teor�a cuantitativa otorgaba a dichos medios de pago, hay s� unanimidad en estimar que su volumen, su expansi�n o contracci�n, tiene mucho que ver, en todo caso, con ese nivel de precios, y de ah� que sea regla universalmente aceptada la del control de los dep�sitos bancarios en cualquier pol�tica monetaria y de precios. No cree, la Corte que sea necesario insistir en este aspecto, que tiene el car�cter de verdad evidente, pero considera de inter�s rematar estas consideraciones con una cita del profesor Edwin Walter Kemmerer, economista denota que fue el inspirador de las regulaciones colombianas sobre banca central y comercial, a saber: �La inflaci�n es un exceso de la cantidad de dinero y dep�sitos bancarios, es decir demasiada moneda en relaci�n con el volumen f�sico de los negocios que se realizan... Hablando con una mayor precisi�n, podemos decir que la inflaci�n se produce cuando la oferta de moneda, es decir, de dinero y de dep�sitos bancarios realizables por medio de cheques, aumenta en relaci�n con la demanda de moneda, tal como queda expresado en el volumen de bienes y servicios� (�El ABC de la inflaci�n�. Buenos Aires 1944 p�g. 15).

En conclusi�n, desde, el punto de vista econ�mico no hay duda de que los dep�sitos bancarios son hoy el principal medio de pago y que por ende, y por sus caracter�sticas de medio de cambio y dep�sito de valor, guardan identidad en la ciencia y en la t�cnica de la econom�a, con la moneda, como sustituto o suced�neo del dinero efectivo. Si la regulaci�n �ntegra de la moneda, del cr�dito, de los precios, es cuesti�n de orden p�blico' econ�mico en todos los pa�ses, no se ve c�mo puede predicarse de los dep�sitos bancarios que su creaci�n y crecimiento es asunto de industria privada. De ah� que en debate sobre la creaci�n de la Junta Monetaria, el entonces Ministro de Hacienda, Doctor Carlos Sans de Santamar�a, expusiera en el Senado de la Rep�blica, al comentar la expansi�n de los dep�sitos y la concentraci�n del cr�dito en pocas manos, lo siguiente: �La moneda no es materia prima para los banqueros, como s� lo es el algod�n para los industriales. La moneda es un instrumento de bienestar o de malestar de un pa�s que por consiguiente debe ser manejado por el Estado; debe ser dirigido por el Estado, que es esencialmente pol�tico, naturalmente de acuerdo con la t�cnica�.

2. De otra parte, ya las autoridades monetarias tienen bien definido el punto de tiempo atr�s, al se�alar un sistema para la determinaci�n de los medios de pago. En efecto, mediante Resoluci�n 1150 de 1945, la Contralor�a General de la Rep�blica, como lo har�a luego la Superintendencia Bancaria, adopt� como sistema oficial el mismo acogido por el Banco de la Rep�blica, as�: �Art�culo 1�.: Se determina como m�todo oficial para calcular la existencia de los medios de pago, y se�alar sus variaciones, el adoptado por el Banco de la Rep�blica en marzo de 1945, y cuyo procedimiento es el siguiente: al total de las especies monetarias en circulaci�n se le deduce el de las especies monetarias en los bancos; al resultado o diferencia obtenida, se le agrega el total de los dep�sitos a la vista realizables por medio de cheques. En la presentaci�n del cuadro correspondiente al total de los medios de pago se destacar�n dos totales: uno que incluye los dep�sitos oficiales en el Banco de la Rep�blica y otro sin incluir dichos dep�sitos oficiales. Art�culo 4o.) Se entiende que los dep�sitos a la vista, realizables por medio de cheques, comprenden los dep�sitos dejados por el p�blico en custodia en el Banco Emisor y los consignados en otros bancos, en calidad de cuentas corrientes y cr�ditos flotantes por girar�. Y las autoridades monetarias han conservado inalterable el mismo criterio.

3. Cuando el constituyente de 1886 reserv� al legislador todo lo relativo a la determinaci�n de la moneda, es obvio que se propuso, como finalidad, mantener para el Estado el derecho soberano de regular ese instrumento de vitales incidencias en la vida econ�mica y social. Aunque en esa �poca se manifestaba s�lo en sus formas de moneda met�lica y billetes, lo que quer�a la norma era el manejo y control del sistema monetario. Si �ste es el principio general, cualesquiera formas nuevas, que sustituyeran las anteriores, deben quedar cobijadas por el mismo. Si alguna suple, reemplaza o sustituye la moneda, tal como entonces se conceb�a, debe someterse a las regulaciones del Estado. Como las constituciones solo fijan reglas generales, sin distorsionar el texto el int�rprete debe enriquecer y actualizar su contenido, atendiendo a las finalidades y al esp�ritu de sus diversas normas.

M�s a�n. Aunque el constituyente de 1886 no incluy� en el numeral sobre el sistema monetario lo relativo al cr�dito, como no era posible hist�ricamente que all� se acogiera, pese a la interpretaci�n del se�or Caro de que en el siguiente s� reserv� a la normaci�n del legislador lo referente al cr�dito p�blico, el oficial y el social, lo cierto es que le confiri� competencia clara en el numeral 15 del art�culo 120, como supuesto necesario para la inspecci�n del Presidente de la Rep�blica, para regular por ley los establecimientos de cr�dito, y por ende a �ste mismo, que es su objeto.

En todo caso, si los dep�sitos bancarios han sustituido pr�cticamente a la moneda, en sus formas cl�sicas; si en la vida econ�mica la reemplazan y son universalmente aceptados como el principal medio de pago; si tienen sus mismos efectos y repercusiones, esa identidad econ�mica y funcional debe conducir a su asimilaci�n jur�dica a la moneda. No es dable a los particulares sustituir al Estado en sus funciones pol�ticas, ata�ederas tan directamente a la soberan�a y de tan vastas implicaciones en lo econ�mico y social, sin aceptar las determinaciones y regulaciones del mismo Estado. Y estas regulaciones no pueden derivarse del art�culo 32 de la Carta, sobre intervenci�n en las empresas, p�blicas o privadas, para racionalizar ciertos procesos econ�micos, porque no se trata, se repite, de actividades propias de la iniciativa particular, sino de otras que sustituyen de hecho a las que jur�dicamente est�n en su esencia reservadas al Estado.

De otra parte, adem�s, si no se aceptara ese enfoque, tampoco hay intervenci�n de la prevista en el art�culo 32 cuando se regulan el cr�dito y los dep�sitos, sino ejercicio de otras atribuciones del Estado, porque la normaci�n del cr�dito y de los establecimientos que lo explotan como actividad habitual est� adscrita sin condiciones al legislador, seg�n los preceptos tantas veces citados, y adicionalmente, porque el sistema bancario est� definido en la ley como servicio p�blico, concedido por el Estado, sujeto a un r�gimen administrativo y no civil, y por lo mismo sometido a la fiscalizaci�n y a la revisi�n de reglamentos que disponga la ley, conforme al art�culo 39, y a los dem�s derechos que para el Estado surgen por la naturaleza jur�dica del r�gimen de concesiones.

Lo dicho significa que por todos esos extremos, es decir, por constituir los dep�sitos bancarios parte sustancial del sistema monetario del pa�s, o bien por ser expresi�n del cr�dito social de la naci�n; o por ser objeto del negocio habitual de los establecimientos de cr�dito, o por ser, conforme a la Ley 45 de 1923, una de las operaciones permitidas a los bancos, pero por lo mismo parte de la concesi�n administrativa; y en todo caso por constituir la forma m�s visible y fundamental del servicio p�blico bancario, el Estado se ha encontrado siempre en capacidad de regular dichos dep�sitos, sin que esa normaci�n pueda confundirse o identificarse con el intervencionismo del art�culo 32.. Por lo mismo aquellas atribuciones pod�an ejercerse a�n antes de la reforma de 1968, por ley ordinaria, y adem�s, no existiendo restricci�n alguna expresa, el legislador pod�a encomendar su aplicaci�n al Presidente de la Rep�blica por medio de facultades extraordinarias.

Esencialmente la inconstitucionalidad del ordinal b) del art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963 y del art�culo 6o. del Decreto Ley 2206 de 1963, en cuanto fueron objeto de acusaci�n, estriba, dice la demanda, en que se dictaron sin acatamiento a lo previsto en el art�culo 32 de la Carta y al uso improcedente de las facultades del numeral 12 del art�culo 76 (en su versi�n anterior a la reforma de 1968, aclara la Corte), porque aqu� se trata de intervenci�n en la industria privada bancaria y ella s�lo es constitucionalmente permitida por mandato directo de la ley, sin que sea posible el uso de facultades extraordinarias.

Tal es el eje de la acusaci�n y aunque la Corte hizo su examen de modo general en las consideraciones- consignadas en la parte que antecede, es del caso que estudie ahora, con deseable brevedad y con referencia al an�lisis mencionado, los argumentos centrales de la censura, seg�n el desarrollo que le dio la demanda.

1. Asevera la demanda que la inspecci�n del Gobierno sobre los establecimientos de cr�dito (numeral 15 del art�culo 120) es diferente y de alcances m�s limitados que la intervenci�n prevista en el art�culo 32, y que la inspecci�n se dirige s�lo a que se cumplan los mandatos legislativos que rijan la actividad bancaria.

Esta tesis, en general y as� enunciada, es aceptable aunque, como en otras ocasiones lo ha sostenido la Corte, la inspecci�n no es de tipo mec�nico, de simple confrontaci�n entre la ley y la actividad bancaria, pues muchas veces supone la competencia para dictar regulaciones que den sentido y hagan posible la inspecci�n constitucionalmente prevista. Y en todo caso, estima que el art�culo 6o. del Decreto 2206 de 1963, en la parte acusada, no s� dict� en uso del derecho de inspecci�n sino en ejercicio de expresas autorizaciones extraordinarias, concedidas por la ley respectiva, directamente invocadas por el Presidente de la Rep�blica al expedir el estatuto sometido a la consideraci�n de la Corte, como �sta lo acept� ya para efectos de fijar su competencia.

Lo que no es admisible es la alternativa que ofrece la demanda en el sentido de que, si el Decreto Ley no se deriva del derecho de inspecci�n, constituye entonces un acto de intervenci�n en la industria, de los que se rigen por el art�culo 32 de la Carta, que inhibe el uso de las facultades extraordinarias, seg�n el texto de la codificaci�n anterior, porque conforme a lo establecido en la segunda parte de este fallo, en cuanto a la banca ejerce funciones monetarias, como las de emisi�n, o la creaci�n de dep�sitos, que son suced�neos de la moneda; en cuanto el objeto principal de sus negocios es la explotaci�n del cr�dito social o de la comunidad; y en cuanto, de modo general, la actividad bancaria en Colombia constituye un servicio p�blico, temporalmente concedido por el Estado para su prestaci�n por los particulares, cualquier normaci�n de dicha actividad que toque con los aspectos referidos, y espec�ficamente la contemplada en el Decreto objeto de la demanda, no configura intervenci�n de la prevista en el art�culo 32 de la Carta, sino ejercicio de atribuciones directas y, por as� decirlo, tradicionales del legislador, seg�n las consideraciones de la Corte que anteceden derivadas de preceptos como el art�culo 39, inciso final, sobre revisi�n de tarifas y en especial de los reglamentos de los servicios p�blicos; art�culo 76, numeral 10, sobre regulaci�n general del servicio p�blico, y numeral 17 sobre sistema monetario; o el art�culo 120, numeral 15, que autoriza la reglamentaci�n legal de los bancos de emisi�n y dem�s establecimientos de cr�dito, precisamente como base para la inspecci�n ejecutiva all� creada, todo ello seg�n la codificaci�n anterior.

2. Partiendo del texto original del art�culo 44 de la Constituci�n de 1886 (hoy 39 del orden), que consagra la libertad de trabajo y al mismo tiempo la facultad de las autoridades para inspeccionar las industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad p�blicas, describe la demanda el proceso de sus sucesivas modificaciones, hasta 1936, cuando la inspecci�n se limita a las profesiones y oficios, dejando aparentemente por fuera a las industrias, y se permite, completando la evoluci�n iniciada en 1918, la fiscalizaci�n de tarifas y la revisi�n de reglamentos de todos los servicios p�blicos, para demostrar con ello que hubo un gradual avance en materia de intervencionismo, hasta culminar en 1936 con el que llega a ser art�culo 32 de la codificaci�n, que establece una intervenci�n general reguladora de todas las actividades privadas, que por serlo dej� sin efecto, por innecesarios, los mandatos espec�ficos de intervenci�n del art�culo 39.

La argumentaci�n de la demanda, as� resumida, pretende establecer que toda actividad privada en Colombia ha sido enteramente libre, sin m�s l�mites que la inspecci�n autorizada por razones de moralidad, seguridad, o salubridad; que el art�culo 32, en su versi�n anterior a 1968, permite ya una regulaci�n amplia, para los fines en �l contemplados, entendida siempre como intervenci�n estatal y por ende as� sujeta a sus prescripciones especiales, una de las cuales era la de mandato directo de la ley, sin que fuera posible el uso de facultades extraordinarias. Y no obstante reconocer que los establecimientos de cr�dito son empresas de servicio p�blico, parece concluir aunque no es muy clara en ello, que la intervenci�n en los mismos no puede hacerse por la v�a del art�culo 39, que estima insubsistente o sin efectos por el mandato m�s general del art�culo 32, sino exclusivamente con apoyo en este �ltimo. Al efecto, cita al tratadista Copete Lizarralde quien opina que �Existiendo en nuestra Carta una autorizaci�n expresa y general como es la del art�culo 32, sobra la especificaci�n que formula el art�culo 39...�

En el punto VI de la segunda parte de este fallo la Corte se detuvo ya en el estudio de lo que fue el intervencionismo tradicional en Colombia y de lo que, grosso modo, significa el intervencionismo institucional o gen�rico establecido en 1936, de manera que s�lo por cuesti�n de orden insiste ahora, para rechazar las tesis de la demanda, en que las actividades privadas no fueron tan libres, en su iniciativa y desarrollo, como ella lo supone; que si regular tales actividades ha de calificarse como intervencionismo, no se limit�, antes de 1936, a la inspecci�n de industrias y profesiones por motivos de moralidad, seguridad y salubridad p�blicas o a la fiscalizaci�n y revisi�n de reglamentos en las empresas de conducciones. Concretamente el sistema bancario, en cuanto est� �ntimamente relacionado con la emisi�n o manejo de la moneda, a�n bajo la forma econ�mica de los dep�sitos, y con el cr�dito social o de la comunidad, y tanto que la Carta lo distingue con el nombre gen�rico de �establecimientos de cr�dito�, se encuentra, al menos desde 1886, sujeto a las normaciones incondicionadas de la ley en esas materias y al tratamiento jur�dico de servicio p�blico temporalmente concedido por el Estado para su prestaci�n por los particulares, y por ese car�cter de concesi�n sometido, tambi�n al menos desde 1886, a regulaciones legales como servicio originario del Estado, distintas por ello a las que el art�culo 39 permiti� para otras actividades privadas que fueron adquiriendo por los hechos el car�cter de servicio p�blico, como las de conducciones, inicialmente, y las dem�s a partir de 1936.

De otra parte, no puede admitirse que el art�culo 32 haya hecho superfluo el art�culo 39 en sus apartes relativos a servicios p�blicos. Este, en efecto, permite una ingerencia del Estado para fiscalizar las tarifas y revisar los reglamentos, m�s que todo con prop�sitos pol�ticos, en el mejor sentido de .la palabra, a fin de salvaguardiar los intereses de los usuarios en materias tales como calidad o regularidad de los servicios, precio de los mismos, condiciones en que se prestan, especialmente las cl�usulas de los reglamentos, que por lo general asumen la forma de contratos de adhesi�n. Y tal ingerencia en tarifas y reglamentos ha sido siempre posible mediante ley ordinaria o com�n, directamente dispuesta por el legislador o autorizada a trav�s de facultades extraordinarias, porque ning�n mandato lo impide.

En cambio, el intervencionismo del art�culo 32, en su versi�n de 1936, es gen�rico, mira m�s a la econom�a nacional, en su conjunto, o a las empresas intervenidas, como tales, como unidades productoras de servicios o de bienes, para racionalizar sus diversos procesos o dar protecci�n a los trabajadores, sin considerar tan espec�ficamente a los usuarios o consumidores de dichos servicios o bienes, como finalidad de la intervenci�n, aunque de modo general puedan resultar beneficiados de los procedimientos m�s econ�micos o m�s racionales dispuestos por la ley. Adem�s, en la versi�n de 1936 la intervenci�n deb�a decretarse por ley aprobada mediante mayor�a absoluta de los miembros de una y otra C�mara, y en la de 1945, aunque no por ley calificada, s� a trav�s de mandato directo del legislador y excluido expresamente el instrumento de las facultades extraordinarias. Tanto por los alcances y procedimientos diversos de uno y otro art�culo, como por la circunstancia muy relievante de que ambos fueron objeto de textos simult�neamente dictados por el constituyente de 1936, no es admisible la tesis de que el art�culo 39, en la parte que se considera, es superfluo o qued� sin efectos en presencia del art�culo 32. Lo que hay, simplemente, son dos caminos abiertos a la ley, uno de intervenci�n limitada a las tarifas y reglamentos de servicios p�blicos, en el art�culo 39; y otro m�s general y amplio para racionalizar la econom�a de las empresas que los prestan, que no excluye, en modo alguno, la eventual consideraci�n de aquellos otros aspectos en un solo estatuto.

3. Despu�s de afirmar la demanda que �el servicio p�blico prestado por los bancos particulares no es un servicio p�blico estatal propio y exclusivo del Estado, sino un servicio p�blico econ�mico, que realizan por propio derecho los establecimientos privados de cr�dito�, sujetos a inspecci�n del Presidente, en apartes sucesivos reitera el concepto de que los establecimientos bancarios ejercen una industria privada, cuya existencia con tal car�cter y con el consecuente de libre iniciativa en su creaci�n y desarrollo reconoci� la propia Corte en la sentencia de 12 de diciembre4 de 1925, sobre exequibilidad de la Ley 45 de 1923, atr�s citada tambi�n en este fallo, conforme a la primera parte del art�culo 39 de la Carta, sobre libertad de industria y trabajo, y a�n del 120, numeral 15 de la anterior codificaci�n, toda vez que si este permite la inspecci�n en los dem�s establecimientos bancarios y en las sociedades mercantiles, es porque reconoce y especialmente quiere su existencia.

Siguiendo las observaciones formuladas en la parte segunda de este fallo, ciertamente los bancos privados prestan un servicio p�blico, as� calificado en forma expresa por decreto ejecutivo en vigencia, y as� considerado, al menos por inferencia, en estatutos como la Ley 45 de 1923. De otra parte, en cuanto el objeto propio de los establecimientos bancarios es el manejo de la moneda y del cr�dito, elementos ata�ederos a la soberan�a del Estado, cuya regulaci�n incondicionada reserva la Constituci�n al legislador, y no por virtud del art�culo 32, sino, como tantas veces se ha repetido, a trav�s de los numerales 10 y 17 del art�culo 76 y 15 del art�culo 120, seg�n la anterior codificaci�n, no es admisible la afirmaci�n de que ejerzan una industria privada, en el sentido de actividad lucrativa que solo mira al inter�s de quienes la emprenden, asimilable a cualquier explotaci�n particular productora o distribuidora de bienes.

Porque no se trata de empresas que producen una mercanc�a, llamada moneda, o que la distribuyen, o que crean por su propia virtualidad suced�neos de la misma, y que son ajenas a la explotaci�n y manejo del cr�dito p�blico, es inadmisible la tesis de que su desarrollo y nacimiento est� librado a la sola iniciativa de los particulares. Por el contrario, sus actividades pueden comprometer el orden y seguridad de toda la econom�a, por lo cual existe un evidente inter�s social en su creaci�n y en el ejercicio de sus actividades; pero adem�s, en cuanto a los aspectos monetarios y de cr�dito la banca ejerce una funci�n p�blica, que repugna la libre iniciativa. Lo que hay es, seg�n los preceptos constitucionales citados y como se estableci� primero en la Ley 57 de 1887 y despu�s en la Ley 45 de 1923, una prestaci�n del servicio mediante el sistema de concesiones del Estado, temporales y revocables, que por ello requieren permiso previo, que se otorga o se niega discrecionalmente por el Presidente de la Rep�blica a trav�s de la Superintendencia Bancaria; en otras palabras, para la creaci�n de un banco se necesita propuesta de los interesados y concesi�n expresa del Estado, y luego, en el desarrollo de las actividades y negocios, sujeci�n a las leyes que regulen y vayan reglamentando su ejercicio, so pena de revocaci�n del permiso y clausura de operaciones, sin que pueda oponerse a cualquier nueva normaci�n presuntos e inexistentes derechos adquiridos.

En cap�tulo anterior de este fallo la Corte se permiti� razonadamente rectificar las tesis de la parte motiva de la sentencia de 12 de diciembre de 1925, sobre la Ley 45 de 1923, que los demandantes citan en apoyo de las- suyas sobre la alegada libertad de la industria bancaria, y a esas p�ginas se remite por considerar innecesario repetir aqu� los conceptos entonces expresados.

4. Avanzando en su an�lisis, los demandantes afirman que toda intervenci�n en la industria privada debe fundarse en el art�culo 32 y llaman la atenci�n sobre el hecho de que en el art�culo 39, tal como fue modificado en la reforma de 1936, se suprimi� la inspecci�n en las industrias, que anteriormente el mismo texto autorizaba. En consecuencia, argumentan que la intervenci�n en las industrias, como m�s amplia que es, reemplaza la inspecci�n, y en cuanto a la que en la banca privada establece el Decreto acusado, no puede fundamentarse su exequibilidad en la inspecci�n sobre los establecimientos de cr�dito que al Presidente otorgaba el numeral �5 del art�culo 120 de la codificaci�n anterior.

Concluyen los demandantes en nuevo aparte, conexo con el anterior, aseverando que actos realizados como de inspecci�n son a veces de intervenci�n. �La inspecci�n que corresponde cumplir al Presidente de la Rep�blica puede ser de mayor o menor profundidad. Si la aplica simplemente sobre aspectos no intr�nsecos a la explotaci�n de las industrias, har� t�picamente inspecci�n estatal; si penetra en cambio m�s a fondo dentro del campo de la industria fijando o regulando su r�gimen, estar� practicando una intervenci�n�, y en este �ltimo caso tal acto se coloca en la esfera del art�culo 32 de la Carta y al expedir el Decreto Ley 2206 de 1963 debi� obrar el Presidente acatando el r�gimen constitucional, concretamente el art�culo 32, que lo inhib�a para usar de facultades extraordinarias.

La Corte no acepta que exista la alternativa planteada a lo largo de la demanda, en el sentido de que, en cuanto hace referencia a la banca privada, la intervenci�n sea s�lo o la limitada del art�culo 39, como servicio p�blico, o la del art�culo 32. Ya tiene establecido que por ejercer funciones como las monetarias y de cr�dito, y por constituir un servicio p�blico concedido por el Estado, �ste puede regular la banca con amplitud por tales aspectos, sin que esa normaci�n tenga que someterse a las prescripciones especiales de intervenci�n del art�culo 32. Es que, se repite, ante la Constituci�n y ante el sistema legal que rige la actividad monetaria y crediticia que desarrolla la banca, �sta se encuentra en situaci�n jur�dica y de implicaciones sociales y econ�micas muy diversas a las de empresas privadas de g�nero distinto, como las productoras o distribuidoras de mercanc�as. Su regulaci�n proviene de atribuciones constitucionales diferentes a las que permiten, de modo general y para finalidades espec�ficas, seg�n el art�culo 32, la intervenci�n del Estado, aunque ello no obsta para que, si se trata de racionalizar algunos procesos de la llamada industria bancaria, en cuanto no toquen propiamente con sus actividades monetarias y crediticias o con sus tarifas y reglamentos, y para dar protecci�n a sus trabajadores, pueda el legislador acudir a la aplicaci�n del art�culo 32.

De otra parte, tambi�n ha repetido la Corte que la decisi�n sobre las normas acusadas no se fundamenta en que considere que se dictaron con base en las facultades presidenciales de inspecci�n respecto a los establecimientos de cr�dito, sino, se reitera, en el ejercicio por el legislador de su propia potestad de reglamentar todo lo relacionado con el cr�dito y la moneda, a�n bajo formas econ�micas actuales, que la sustituyen o le sirven de suced�neo, y de regir las concesiones otorgadas para la prestaci�n del -servicio p�blico bancario, tanto como en la posibilidad constitucional que ten�a para autorizar al Presidente de la Rep�blica, conforme al numeral 12 del art�culo 76, a fin de que fuera �l quien dictara los preceptos de detalle, cuyo alcance precis� en el art�culo 5o. ordinal b) de la Ley 21de 1963.

5. En otro ac�pite afirma la demanda que si bien la funci�n monetaria es de soberan�a del Estado, la actividad bancaria no es funci�n estatal. Admite que esta constituye un servicio p�blico econ�mico, pero que a ella no est� anexo ejercicio de soberan�a, pues la moneda, aparte sus funciones b�sicas de ser medida de valores, medio de cambio y patr�n de pagos diferidos, se caracteriza por el curso legal, que le da el Estado. Y que cualquier otra especie que carezca de tal distintivo es apenas una mercanc�a o, como sucede con los dep�sitos bancarios, realizables por cheque, un derecho a exigir moneda de curso legal. Reconoce que el cr�dito y en general los dep�sitos bancarios tienen efectos sobre los medios de pago, tanto como sobre la moneda, desde el punto de vista econ�mico, pero no por el aspecto jur�dico, porque carecen de poder liberatorio. Los particulares, repite la demanda, prestan un servicio p�blico de tipo econ�mico, pero no administrativo porque la funci�n crediticia no es Estatal. Si para fundar bancos se requiere autorizaci�n es por razones de seguridad y moralidad p�blicas, sin que pueda entenderse que hay delegaci�n o concesi�n de funci�n p�blica; los bancos privados se encuentran para su ejercicio en un plano aut�nomo, garantizado por la Constituci�n y �no necesitan que el Estado les otorgue concesiones o les haga delegaci�n de poder�.

Todo lo relativo a la moneda es de soberan�a del Estado. El concepto jur�dico de moneda no tiene por qu� permanecer anclado al concepto econ�mico de la misma, al momento, que bien pudo ser remoto, de elaboraci�n- de las f�rmulas de derecho que lo consagran. Lo que importa es la funci�n monetaria; todo -signo o instrumento que se desempe�e como moneda, que por lo mismo tenga aceptaci�n general como medio de pago, por ese hecho participa del concepto de moneda y debe quedar sujeto a su estatuto jur�dico. El billete fue creaci�n especial de la banca, cumpli� funciones monetarias evidentes, y los defensores de la libertad completa de emisi�n argumentaron durante el siglo pasado que como carec�a de poder liberatorio y curso legal, pues s�lo daba derecho a que se convirtiera en met�lico, no era moneda, como ahora se predica en la demanda, para iguales finalidades, de los dep�sitos bancarios.

Sinembargo, aun conservando en 1886 casi el mismo texto de la Constituci�n de 1863 y de las anteriores, p sea el de que es atributo del legislador �Fijar la ley, peso, tipo y denominaci�n de la moneda�, que por su expresi�n literal parecer�a corresponder solo a la moneda met�lica, siempre fue incuestionable que esa norma involucraba tambi�n el derecho soberano y exclusivo de emisi�n de billetes. El principio general que introduce la f�rmula, y que es esencial en el derecho p�blico de los Estados es el de soberan�a monetaria, cualesquiera sean sus expresiones econ�micas. El criterio funcional y finalista, esto es el prop�sito del constituyente de someter a su regulaci�n cuanto signo o medio cumpla funciones monetarias, debe ser gu�a del int�rprete.

Por eso, si con los tiempos, como sucedi� entre nosotros, la emisi�n de billetes por la banca privada fue sustituida, en su desempe�o de medio de pago, por el desarrollo del cr�dito y la creaci�n consecuente de los dep�sitos realizables por cheque, es obvio que la banca est� sujeta a las regulaciones monetarias si por tales actividades cumple una funci�n monetaria. Ya se vio en aparte anterior que desde el punto de vista econ�mico es indiscutible tal funci�n monetaria de los dep�sitos bancarios, que constituyen hoy el m�s importante entre los medios de pago del pa�s, o sea el 75o/o del total. Aunque dan derecho a su conversi�n en efectivo, la realidad protuberante es que en su gran proporci�n no la requieren y que por s� mismos se aceptan como tal medio de pago, del mismo modo como los billetes bancarios en el siglo pasado daban derecho a exigir la entrega de met�lico, pero no por eso dejaban de ser medio de pago y, m�s concretamente, moneda regulable primero y monopolizada luego por el Estado.

De otra parte, la Corte espera haber sido muy expl�cita en puntualizar como tanto por el aspecto monetario, extendido a todo fen�meno econ�mico que sustituya o sirva de suced�neo a la moneda, propiamente dicha, y por el de explotaci�n del cr�dito social o de la comunidad, objetos de concesi�n, la banca est� sujeta a las normaciones de la ley, conforme a los numerales 10 y 17 del art�culo 76 de la anterior codificaci�n, lo mismo que a la regulaci�n general e incondicionada como establecimientos de cr�dito, que autoriza el numeral 15 del art�culo 120, tambi�n de la anterior codificaci�n constitucional. No hay, pues, en estas materias ejercicio aut�nomo de la actividad bancaria, como lo afirma la demanda, ni ella se refiere a una mercanc�a cualquiera. Finalmente, junto a la concepci�n de la funci�n monetaria como cuesti�n de soberan�a, y en especial como servicio p�blico del Estado y originario del mismo, en el derecho positivo, colombiano preceptos como los de la Ley .45 de 1923 han determinado en forma expresa que el servicio p�blico que presta la banca privada est� enmarcado en la figura jur�dica de la concesi�n temporal y revocable.

6. Concreta la demanda su acusaci�n al literal b) del art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, en resumen, as�: el literal a) del art�culo citado cre� la Junta Monetaria, encargada por la ley de adoptar las medidas monetarias, cambiarias y de cr�dito atribuidas por normas vigentes a la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica, muchas de las cuales son de regulaci�n e intervenci�n en la industria bancaria; y como por el literal b) de dicho art�culo objeto de acusaci�n, se dieron facultades al Gobierno para adscribir a esa Junta, �funciones complementarias� de las contempladas expresamente, es obvio que �stas pueden ser de an�loga o igual entidad, es decir reguladoras e intervencionistas. En otras palabras, el legislador otorg� poderes al Gobierno para que legisle, en lugar del Congreso, sobre dichas materias, esto es para que disponga por s� la intervenci�n estatal en la industria bancaria, lo que estaba vedado, por prohibici�n expresa del constituyente, seg�n el inciso final del art�culo 32 de la anterior codificaci�n, aclara la Corte.

De tiempo atr�s, en diversos estatutos, se hab�a consagrado en el pa�s que la pol�tica monetaria, cambiaria y de cr�dito, que reconoce su origen en el Congreso y su direcci�n inmediata en el Gobierno, se cumpliera a trav�s de las determinaciones de la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica, con la obvia participaci�n decisoria del Ministro de Hacienda en representaci�n del Gobierno. As�, por ejemplo, fue establecido mediante el Decreto Legislativo n�mero 756 de 1951, que tiene categor�a de ley permanente por virtud de la n�mero 141 de 1961. El art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, en su ordinal a) cre� la Junta Monetaria, le traslad� directamente las funciones monetarias, cambiarias y crediticias que ten�a la Junta Directiva del Banco Emisor, con t�cita referencia al citado Decreto 756 de 1951 y dem�s normas vigentes; por el literal b) facult� al Gobierno para adscribirle funciones complementarias y por el inciso final para organizar la Junta y determinar otras cuestiones conexas, hasta el 31 de diciembre de 1963.

Antes de continuar, conviene tener presente el texto �ntegro del citado art�culo 5o de la Ley 21 de 1963, que es del siguiente tenor: �Art�culo 5o. Cr�ase una Junta Monetaria encargada de: a) Estudiar y adoptar las medidas monetarias, cambiarias y de cr�dito que, conforme a las disposiciones vigentes, corresponden a la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica, y b) Ejercer las dem�s funciones complementarias que se le adscriban por el Gobierno Nacional, y en el futuro por mandato de la ley. Autor�zase al Gobierno Nacional, hasta el 31 de diciembre de 1963, para proceder a su organizaci�n; determinar los miembros que hayan de integrarla, quienes tendr�n las mismas incompatibilidades del Superintendente Bancario, a excepci�n de los Ministros del Despacho, del Jefe del Departamento Administrativo de Planeaci�n y Servicios T�cnicos y del Gerente del Banco de la Rep�blica, quienes tendr�n s�lo las incompatibilidades que el Gobierno determine, y para convenir con el Banco de la Rep�blica las modificaciones de los contratos que con esta entidad tiene celebrados, a fin de poner en vigencia el mandato de este art�culo�.

Dada la extensi�n de las consideraciones previas y de las inmediatamente anteriores hechas por la Corte, no estima que sea necesario entrar de nuevo a repetirlas, para efectos de la decisi�n, sino que basta reiterar su concepto de que las regulaciones sobre cuestiones monetarias, cambiarias y crediticias, y espec�ficamente sobre dep�sitos bancarios y el manejo del cr�dito por la banca privada, no constituyen actos de intervenci�n del Estado en la industria privada, de la clase de intervenci�n que contempla y autoriza el art�culo 32 de la Carta, sino ejercicio de atributos de soberan�a del Estado, que son de competencia directa del legislador, y lo eran antes de que se introdujera tal concepto de intervenci�n, aparte de que configuran regulaci�n de un servicio p�blico que los particulares prestan s�lo por concesi�n temporal del Estado, sometido as� a un r�gimen de derecho p�blico, que para dictarse y expresarse no est� sujeto a calificaciones especiales en la Carta, como mayor�as o tr�mites determinados para que sea viable la ley, ni a limitaciones como la de que se requiera siempre mandato directo del legislador, sin que pueda investir, al efecto, de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep�blica.

En consecuencia, bien pudo la Ley 21 de 1963, art�culo 5o. literal b), autorizar al Gobierno para que adscribiera a la Junta Monetaria funciones complementarias de las que se�al� en el literal a) del mismo art�culo, que por especificar as� su materia u objeto, o sea lo relativo a la moneda, el cambio y el cr�dito, dichas facultades extraordinarias tienen la precisi�n que exige el numeral 12 del art�culo 76 de la Carta.

Adem�s, al otorgar las autorizaciones a que se refiere el literal b) del art�culo 5o., a rengl�n seguido la ley confiri� otras al Gobierno y le fij� t�rmino hasta el 31 de diciembre de 1963 para desarrollarlas, procediendo a la organizaci�n de la Junta, y es elemental entender que ese t�rmino deb�a regir el uso de las restantes facultades del mismo art�culo, espec�ficamente las del literal b), objeto de la acusaci�n. En efecto, la ley que cre� la Junta Monetaria al encargarle unas atribuciones directas y al tiempo las complementarias que le adscribiera el Gobierno, indica que su funcionamiento requer�a el desarrollo de esas, autorizaciones, como parte esencial de su organizaci�n. As�, en el plazo se�alado al Gobierno para proceder a la organizaci�n de la Junta hasta el 31 de diciembre de 1963, debe entenderse incluido el pertinente para adscribirle las funciones de que trata el literal b) de tal art�culo. No es dable exigir en estas materias, con formalismo riguroso, que a cada facultad corresponda, directa e inseparablemente, la determinaci�n del lapso temporal para su uso; bien pueden quedar todas comprendidas por un plazo com�n, como es l�gico admitirlo en el caso a estudio, en que dentro del cuerpo del mismo art�culo, en p�rrafos continuos se otorgan dos autorizaciones, conceptualmente vinculadas porque versan sobre funciones y organizaci�n de una misma entidad, y que a�n por cuesti�n de estilo y para evitar repeticiones, se fija un solo t�rmino para su cumplimiento, que si no se quiere dejar sin efectos la ley en una parte de ella �que no pudo ser el �nimo del legislador es forzoso admitir que rige una y otras de dichas autorizaciones.

Para disipar toda duda por este aspecto, conviene hacer memoria de algunos antecedentes que constan en la historia de la ley. As�, en el proyecto original del Gobierno, presentado a la C�mara de Representantes (Anales del Congreso, junio 6 de 1963), el art�culo 2o., que luego lleg� a ser el 5o. de la ley respectiva, tra�a este texto: �Rev�stese igualmente al Presidente de la Rep�blica, de conformidad con el ordinal 12 del art�culo 16 de la Constituci�n Nacional, y hasta el 31 de diciembre de 1963, de facultades extraordinarias para crear y organizar en el Banco de la Rep�blica un Comit� monetario, encargado de: a) Estudiar y adoptar las medidas monetarias, cambiarias y de cr�dito que, conforme a las disposiciones vigentes, correspondan a dicho Banco; y b) Ejercer las dem�s funciones complementarias que le adscriba el Gobierno Nacional. Par�grafo: Autor�zase al Gobierno Nacional para convenir con el Banco de la Rep�blica las modificaciones de los contratos que con esta entidad tiene celebrados, a que hubiere lugar para el ejercicio de dichas funciones�.

Se adelant� el tr�mite con participaci�n de voceros del Senado a fin de redactar, como se logr�, un texto definitivo que se adoptara sin modificaciones en esta �ltima corporaci�n, y se decidi� entonces que en vez de autorizar al Gobierno para crear la Junta, como estaba previsto en el original, se procediera por el Congreso a crearla directamente, otorgando facultades al Gobierno, seg�n su solicitud, para organizar�a, adscribirle funciones complementarias y para proceder a la modificaci�n de los contratos a que se ha aludido.

Este cambio ten�a que repercutir en variaciones correlativas del texto. Si se comparan el original y el definitivo, se ve que en el primero su creaci�n inicial sobre facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1963, que reg�a todo el art�culo, ya no cab�a en el mismo lugar, pues era el legislador quien creaba directamente la Junta, luego deb�a sufrir trasposici�n para que entonces s� rigiera las facultades del caso sobre organizaci�n de aquella, adscripci�n de atribuciones complementarias y modificaci�n de contratos. El legislador coloc� esa oraci�n sobre facultades y t�rmino para ejercerlas como cabeza del segundo inciso, refiri�ndose expresamente a que ellas se otorgaban para organizar la Junta, t�rmino dentro del cual es racional y l�gico suponer que entran las relativas a la adscripci�n de funciones, y as� lo acepta la Corte.

En consecuencia, en cuanto el literal b) del art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963 es ejercicio de atribuciones propias del legislador, no condicionadas en sus fines y procedimiento al art�culo. 32.de la Carta, porque tienen origen en otros preceptos de la misma, de cuyo desarrollo pod�a encargar al Presidente de la Rep�blica por medio de las facultades de que trata el numeral 12 del art�culo 76, y la norma acusada re�ne los requisitos de precisi�n y temporalidad, se concluye que es exequible.

7. Dirigida fundamentalmente la acusaci�n contra el art�culo 6o., literales a), b) c), d), e) y finalmente i), del Decreto Ley 2206 de 1963, los demandantes expresan su concepto de que todas y cada una de esas normas entra�an actos de intervenci�n en la industria bancaria privada, cuyo manejo pasa as�, en aspectos fundamentales, a la Junta Monetaria. Esa intervenci�n opera en el campo del cr�dito particular, y el Estado no puede reclamar la funci�n crediticia como suya ni a t�tulo de quien otorga concesiones o delega poder en los banqueros. Se trata, por lo mismo, de un t�pico estatuto intervencionista en la industria privada que s�lo puede dictarse por el legislador sujeto al art�culo 32 de la Carta, que en su versi�n anterior, repite la Corte, no permit�a el uso de facultades extraordinarias al Presidente para esos prop�sitos de intervenci�n. Y como el Congreso dio tales autorizaciones, y el Presidente hizo uso de ellas para dictar el Decreto 2206 de 1963, es inconstitucional en la parte acusada, adem�s de que excede por la naturaleza de sus normas a la facultad de inspecci�n que en la industria bancaria le otorgaba el numeral 15 del art�culo 120.

Si por las razones tantas veces expuestas la normaci�n de la moneda, en sus diversos conceptos econ�micos, lo mismo que del cr�dito, son atributos soberanos del Estado; y si la banca privada ejerce una actividad de servicio p�blico por concesi�n temporal del Estado, que se rige por los principios del derecho p�blico, su regulaci�n no constituye, propiamente, acto de intervenci�n en la industria privada, con el sentido y restricciones eventuales que consagraba el art�culo 32 de la anterior codificaci�n. De ah� que la Corte haya llegado a la conclusi�n de que era leg�timo, tambi�n, el uso de facultades extraordinarias en el caso que se estudia y de que es exequible el art�culo 5o. literal b) de la Ley 21 de 1963.

Si ello es as�, en principio tambi�n es exequible el Decreto 2206 de 1963, dictado con fundamento en la norma legal que se cit�. Resta examinar si excedi� las facultades respectivas o si quebranta otros preceptos de la Constituci�n.

a) El Gobierno recibi� autorizaciones para adscribir a la Junta Monetaria facultades complementarias a las funciones monetarias, cambiarias y crediticias que la ley le otorg� al trasladarle aquellas de que gozaba la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica.

Ahora bien: el Decreto 756 de 1951, estatuto b�sico de dichas funciones, de modo general trat� de dirigir la pol�tica monetaria y crediticia (para no hacer referencia a la cambiaria, que se encuentra ausente del Decreto 2206 de 1963, en la parte acusada), a trav�s de las operaciones de la banca privada con el Banco de la Rep�blica. En cuanto el sistema bancario no tuviera que acudir al Banco Emisor, para descuento o redescuento, era virtualmente libre en sus operaciones. Salvo algunos mandatos imperativos en cuanto a determinados cupos de cr�dito para fomento o intereses, como los de la Ley 26 de 1959, o ciertas limitaciones provenientes de preceptos algo anticuados ya de la Ley 45 de 1923, o de la pol�tica general de encajes, y de las que impon�an la situaci�n econ�mica o la prudencia en el manejo interno de los bancos, estos pod�an casi a su arbitrio extender el cr�dito e impulsar el crecimiento de los dep�sitos, y m�s concretamente a�n, concentrar el otorgamiento del cr�dito en personas o grupos de personas; dar preferencia a determinado tipo de negocios, por ejemplo los comerciales; m�s bien que a los de fomento; aplicar diversas tasas de inter�s, o ampliar los plazos, dentro de ciertos l�mites, o realizar cualesquiera clase de pr�stamos o inversiones.

En vez de esa pol�tica monetaria y crediticia s�lo inducida, por lo general, a trav�s de ciertos incentivos resultantes de las facilidades para descuento o redescuento en el Banco Emisor, de los tipos de inter�s o descuento que �ste ofrec�a, o de desest�mulos consistentes en negar esas facilidades, el prop�sito del legislador, al crear la Junta Monetaria, fue el de trasladar la responsabilidad de esa pol�tica, funci�n estatal, a un organismo suyo, de una parte, y de otra, establecer instrumentos m�s eficaces de direcci�n de la misma, ya de car�cter compulsivo u obligatorio y generalizado, a fin de que no quedara sector alguno fuera de control, capaz de desquiciar o hacer nugatoria la direcci�n de la moneda y del cr�dito.

As�, el Senador Hernando Dur�n Dussan, ponente del proyecto dijo: �El art�culo 5o. crea una Junta Monetaria encargada de estudiar y adoptar las medidas monetarias, cambiarias y de cr�dito que, conforme a las disposiciones vigentes, corresponden a la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica y adem�s, las funciones que le se�alen el Gobierno y el legislador. Cu�les son las finalidades de este art�culo . La primordial es, sin lugar a dudas, la de independizar del inter�s privado las medidas monetarias, cambiarias y de cr�dito que el pa�s necesita tomar para el desarrollo de su econom�a. Pero hay otras finalidades de extraordinaria importancia tambi�n, que pueden llegar a significar un gran avance social en el campo monetario y crediticio, por ejemplo: se�alar tasas m�ximas de inter�s o descuento que las instituciones de cr�dito puedan cobrar a su clientela sobre todas las operaciones activas, descontables o no descontables. Se�alar el monto de las cuotas iniciales, los plazos y otras condiciones aplicables a operaciones de cr�dito comercial de consumo por instalamentos, otorgado por establecimientos de cr�dito, casas comerciales, almacenes, etc.� (Anales del Congreso de julio 30 de 1963).

Igualmente, en el debate que adelant� el Senado de la Rep�blica sobre el establecimiento de la Junta Monetaria, el entonces ministro de Hacienda, Doctor Carlos S�nz de Santamar�a se�al� entre las finalidades de esa creaci�n la de eliminar la concentraci�n del cr�dito bancario en pocas manos, demostrando con estad�sticas fidedignas que grupos reducidos de personas, naturales y jur�dicas, en pocas ciudades, detentaban partes muy apreciable del mismo; y que era conveniente procurar su democratizaci�n y especialmente su distribuci�n a sectores a los cuales no llegaba la cantidad adecuada, c�mo el agr�cola, el pecuario, el de la peque�a industria. Indic� tambi�n como era necesario dar a los bancos de fomento condiciones diferentes a las de la banca comercial, por ejemplo en el crecimiento de sus activos; fijar topes espec�ficos a los pr�stamos, de car�cter obligatorio, pues hasta entonces, y dada la ineficacia parcial de los instrumentos sobre descuento y redescuento, hubo que apelar, al efecto, a los topes voluntarios de cartera, como acuerdo de caballeros, y agregaba que si la persuaci�n es buena, no es muy propio del Estado reposar solo sobre ella, en materias de suyo tan trascendentes. De igual manera, hasta entonces la limitaci�n de la tasa de crecimiento de los activos bancarios apenas operaba a trav�s de acuerdos con el Banco Emisor. En cuanto a tasas de inter�s, expuso el Ministro que hab�a un crecimiento desordenado de las mismas y que muchas actividades productivas estaban en incapacidad de pagarlas, con lo cual se retardaba el crecimiento de la actividad econ�mica o s�lo era posible con altos costos, requiri�ndose un instrumento que las hiciera compatibles con el desarrollo econ�mico. Se�al� tambi�n que conforme a las disposiciones sobre bancos, las limitaciones para pr�stamos individuales, establecidas: en relaci�n por ejemplo con activos y reservas, resultaban obsoletas y hab�a bancos en capacidad de prestar a una sola persona hasta cuarenta millones de pesos, operaciones de evidente riesgo que era necesario regular de nuevo. (Carlos S�nz de Santamar�a, �Una �poca Dif�cil� Tercer Mundo, Bogot�, p�g. 216yss.).

En efecto, si se examinan las disposiciones del Decreto 756 de 1951, se ve que la variaci�n introducida por el Decreto 2206 de 1963, en la parte acusada, consiste esencialmente en hacer obligatoria y general para la banca privada regulaciones de tipo monetario y especialmente crediticio que estaban antes previstas, pero sin car�cter compulsivo las m�s de las veces, cuya efectividad radicaba en que fuera necesario apelar a las facilidades del Banco Emisor. As�, con dicho decreto ley, el ejecutivo obr� en el campo de la pol�tica monetaria y de cr�dito, dictando medidas complementarias de la misma, tal como estaba trazado por su esp�ritu en el Decreto 756 de 1951, conforme a las nuevas necesidades y modalidades, para que fuera eficaz, y dando vigor a instrumentos que ya se hab�an ensayado por la v�a de los acuerdos. Por lo mismo, no excedi� las facultades otorgadas.

b) Los establecimientos privados de cr�dito prestan un servicio p�blico concedido; en su actividad crean moneda, en su sentido econ�mico que por ende lleva a su asimilaci�n jur�dica, y en todo caso tienen como objeto principal la explotaci�n del cr�dito. En tal virtud, pod�a el Gobierno en uso de facultades extraordinarias, como pod�a hacerlo directamente el legislador, se�alar l�mites espec�ficos al volumen total del cr�dito, o tasas para su crecimiento, a�n diferenciales seg�n sus finalidades de desarrollo econ�mico, pues el sistema, monetario y de cr�dito est� sujeto a las regulaciones soberanas del Estado, conforme al numeral 17 del art�culo 76 de la Carta, seg�n la anterior codificaci�n; y porque a la ley compete, de igual modo, la normaci�n de los establecimientos de cr�dito, seg�n el numeral 15 del art�culo 120 de la misma codificaci�n; y porque puede disponer la revisi�n de los reglamentos de las empresas de servicio p�blico, al tenor del art�culo 39; y porque, adem�s trat�ndose de servicio p�blico concedido, tiene tambi�n competencia para regularlo con amplitud, en sus diversos aspectos, a la luz del numeral 10 del art�culo 76 de la misma codificaci�n.

Por id�nticas razones, y con apoyo en esas normas, los dem�s preceptos acusados del Decreto 2206 de 1963 son perfectamente exequibles, en cuanto permiten la determinaci�n de tipos de inter�s o descuento, como estaba ya dispuesto por la Ley 26 de 1959, que se�al� a todos los bancos cupos obligatorios y tasas m�ximas de inter�s para pr�stamos de fomento agropecuario, regulaci�n de intereses que es campo abierto tambi�n por fines de moralidad y seguridad p�blicas, conforme al art�culo 39, y en cualquiera clase de actividades o negocios por motivos de inter�s social, seg�n el art�culo 30, asunto este que reconoce larga tradici�n en nuestro derecho p�blico. De igual modo, es leg�tima la fijaci�n de plazos o la normaci�n de garant�as, o la limitaci�n o prohibici�n de pr�stamos e inversiones que conlleven riesgos, porque se trata de puntos �ntimamente vinculados al manejo monetario y del cr�dito, a la prestaci�n del servicio p�blico bancario, regulable y concedido por el Estado, de obvias implicaciones sociales y econ�micas, y tambi�n conexos con la seguridad en el manejo de fondos e intereses de terceros, por cuya seguridad y mediante adecuada inspecci�n deben velar la ley y las autoridades, como igualmente ocurre respecto a las sociedades mercantiles. Estas normas, de otra parte, son apenas actualizaci�n, acentuada por su car�cter general y obligatorio, de preceptos de la Ley 45 de 1923, que la Corte: hab�a encontrado exequibles en fallos de vieja data.

Finalmente, siendo el cr�dito comercial de consumo causante en buena parte de la expansi�n del cr�dito y de los medios de pago e instrumento para crear demanda artificial o temporal de ciertos bienes, con capacidad para desviar as� la producci�n o inversiones hacia campos que no son necesariamente los m�s urgentes, con eventual gasto de las escasas divisas, y que generalmente favorece un consumo no acorde con la "capacidad adquisitiva, acumula deudas y compromisos sobre las clases pobres, acompa�adas de fuertes recargos, y hace imposible el ahorro, desde hace dos d�cadas viene siendo objeto de regulaci�n en distintos pa�ses, los Estados Unidos entre ellos, y por la magnitud que entre nosotros ha, alcanzado, y sus incidencias econ�micas y a�n sociales, estaba exigiendo tambi�n una direcci�n adecuada por esos aspectos monetarios y crediticios, permitidos al legislador. Y a�n m�s: la necesidad de otorgar seguridad a esos negocios por instalamentos y a plazos, para proteger a los compradores, y de fijar intereses que se compadezcan con los plazos y modalidades de la operaci�n, sin que lleguen a la usura y al aprovechamiento indebido, resulta de evidente inter�s social y cuesti�n de moralidad, que en su regulaci�n encontrar�a apoyo tambi�n en los art�culos 16 y 30 de la Carta.

En conclusi�n, la Corte no encuentra que con la expedici�n del Decreto 2206 de 1963, en cuanto fue objeto de acusaci�n, se hayan violado preceptos de la Carta y, por lo mismo, se impone la declaraci�n de que es exequible a la luz de los vigentes, a�n de los que reg�an antes de la reforma de 1968.

1. A las conclusiones anteriormente expuestas llega la Corte despu�s del estudio, extendido a�n a ciertos antecedentes significativos del derecho p�blico colombiano, de la naturaleza de las instituciones monetarias y de cr�dito, de las funciones bancarias, de la organizaci�n legal de la banca como servicio p�blico concedido, a la luz de los preceptos constitucionales originarios de 1886 o de reformas en todo caso anteriores a la de 1968. Para el examen de los actos acusados y de su eventual exequibilidad, como primera aproximaci�n conven�a situarse as� en el marco de las normas vigentes en la �poca en que se expidieron y en que fuera presentada y siguiera su curso la demanda respectiva.

La verdad es que la reforma que el art�culo 6o. del Acto Legislativo No. 1 de 1968 introdujo al texto del art�culo 32 de la Constituci�n sobre intervencionismo de Estado, entre otros aspectos por el consistente en suprimir la prohibici�n de disponerlo y ejercerlo a trav�s de facultades extraordinarias, quit� a la demanda su argumento central y b�sico, seg�n el cual los actos acusados eran de t�pica intervenci�n, conforme al art�culo 32, y en consecuencia no pod�an ser autorizados por el Congreso a trav�s de las facultades del numeral 12 del art�culo 76, ni expedidos tampoco por el Presidente de la Rep�blica.

Pudo as� la Corte haber dictado su fallo con fundamento s�lo en la nueva norma, sin que fuera necesario entrar al tema de si las disposiciones objeto de la demanda son o no actos de intervenci�n en la industria privada, y por raz�n de que aunque lo fueran estaba ya levantada la limitaci�n constitucional que inhib�a el uso de las facultades extraordinarias, pero no quiso la Corte rehuir el examen sobre cuestiones tan vitales al inter�s nacional como las planteadas, precisamente por su importancia p�blica, entonces exigente de consideraciones adecuadas.

2. Estudiadas las normas objeto de acusaci�n conforme a los textos vigentes de la Carta, tal como quedaron despu�s de la reforma de 1968, conservan plena validez y en algunos casos se refuerzan todas y cada una de las consideraciones anteriormente expuestas y, en consecuencia, las conclusiones sobre exequibilidad de aquellas.

En efecto, limitado este examen a los principales preceptos constitucionales invocados por la Corte, se observa que:

a) Subsiste en su texto anterior, tal como ven�a desde 1936, el art�culo 39 que permite al legislador disponer en general la revisi�n de los reglamentos de las empresas de servicios p�blicos;

b) En el art�culo 76, sobre atribuciones del Congreso, se encuentra una versi�n m�s amplia de la antigua atribuci�n d�cima, bajo el mismo n�mero, que en lo esencial mantiene al legislador la potestad de regular el servicio p�blico conforme a diversos preceptos constitucionales.

Bajo el numeral 15 se reproduce exactamente la antigua atribuci�n del numeral 17, sobre regulaci�n del sistema monetario.

El antiguo numeral 18, sobre organizaci�n del cr�dito p�blico, de competencia de la ley en todos sus aspectos, qued� ahora involucrado en el numeral 22, que en lo pertinente ense�a que corresponde al Congreso �Dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el cr�dito p�blico;. . . regular el cambio internacional y el comercio exterior. . . � Como contrapartida, en el actual art�culo 120, relativo a las facultades del Presidente, en su car�cter de suprema autoridad administrativa, el numeral 22 establece que le compete, conforme a las leyes a que se refiere el ordinal 22 del art�culo 76, �Organizar el cr�dito p�blico;. . . regular el cambio internacional y el comercio exterior. . .

c) En el art�culo 120, aparte del numeral 22 ya citado, se encuentra que el antiguo numeral 15, sobre inspecci�n en los bancos de emisi�n y dem�s establecimientos de cr�dito y sociedades mercantiles, se divide en dos nuevas atribuciones al Presidente, as�:

�14. Ejercer como atribuci�n constitucional propia, la intervenci�n necesaria en el Banco de Emisi�n y en las actividades de personas naturales o jur�dicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversi�n de los fondos provenientes del ahorro privado;

�15. Ejercer la inspecci�n necesaria sobre los dem�s establecimientos de cr�dito y las sociedades mercantiles, conforme a las leyes�.

Vale la pena explorar aqu�, antes de pasar al examen del nuevo art�culo 32, el sentido de las innovaciones que la reforma de 1968 introdujo en el art�culo 76, numeral 22, y en el 120 bajo los numerales 14, 15 y 22, ya citados.

3. La regulaci�n del cambio exterior, que se deriva del principio de soberan�a monetaria era, por lo tanto, de competencia del legislador, el cual directamente o a trav�s de facultades al ejecutivo, ha ejercido siempre esa atribuci�n que en el fondo no es m�s que la de fijar el valor de la moneda nacional en t�rminos de la extranjera. Pero result� claro que la simple voluntad de la ley no bastaba a ese prop�sito, pues a la larga dicho valor es m�s determinado, al menos en los hechos, por factores econ�micos como la demanda y oferta de divisas, -asunto �ntimamente vinculado tanto a las facilidades internas de cr�dito y al volumen de los medios de pago, como al valor de importaciones y exportaciones y, en t�rminos m�s generales, a las llamadas balanzas cambiaria y de pagos del pa�s.

A partir de la crisis de 1930 hubo necesidad de adoptar el control de cambios, conjuntamente con el de importaciones, o limitaciones cuantitativas o cualitativas de an�logo significado, tal como ocurri� entonces en todos los pa�ses. Entre nosotros ha sido frecuente apelar a dichos sistemas, casi siempre con car�cter urgente, pero por raz�n de la competencia constitucional era preciso acudir a las decisiones del Congreso, que no siempre pod�a dictarlas con la prontitud requerida por las circunstancias, creando con ello �nimo de prevenci�n en todos los medios, que entre tanto presionaban las escasas divisas. De ah� que el propio Congreso ensayara estatutos de tipo general, 4ue permitieran una regulaci�n autom�tica de los cambios o. una direcci�n m�s flexible por el Gobierno de esos asuntos y de los conexos del comercio exterior, tales como la Ley 1� de 1959; empero en 1963 hubo que recurrir de nuevo a las facultades extraordinarias (art. 2o. de la Ley 21 de dicho a�o), y otra vez, mediante Ley 6a. de 1967, fue autorizado el Presidente para regular �ntegramente el cambio y el comercio exterior.

De ah� tambi�n que el constituyente de 1968 decidiera, mediante los preceptos que se comentan, reservar al legislador s�lo la competencia para expedir normas de tipo general, especie de leyes cuadros u org�nicas de la materia cambiaria y de comercio exterior, consistentes en esquemas o pautas de la pol�tica respectiva, dejando al Presidente la necesaria flexibilidad para disponer en cada caso .las medidas que las circunstancias hagan aconsejables a su juicio, dentro del marco de esa a manera de autorizaciones, permanentes conferidas por la ley.

b) En cuanto a pol�tica monetaria, mediante el numeral 14 del art�culo 120 se fortalecen los poderes del Presidente de la Rep�blica, a quien se otorga, corno atribuci�n constitucional propia, la de intervenir, y ya no s�lo inspeccionar, el Banco de Emisi�n, lo cual significa que todos los instrumentos de control y de direcci�n monetaria y de cr�dito que son consustanciales a la gesti�n del Banco Emisor deben operarse conforme a las regulaciones intervencionistas, constitucionalmente aut�nomas, del Presidente, para la planificaci�n de la moneda. Al utilizar la denominaci�n gen�rica del �Banco de Emisi�n�, se pens� tanto en eludir la menci�n directa del establecimiento que hoy cumple esas funciones, pues era impropio institucionalizar su existencia, como dejar sentado que aunque ellas se transfieran o encarguen a un nuevo organismo, la .intervenci�n sigue siendo atributo del Presidente, y as� consta en la historia de la norma que se comenta la cual contempla tambi�n c�mo innovaci�n muy trascendente, id�ntica ingerencia en cualesquiera actividades que tiendan a captar, manejar � invertir el ahorro privado.

Y conforme al numeral 15 del art�culo; 120, se deja intacta en el Presidente la facultad de inspeccionar los dem�s establecimientos de cr�dito, conforme a las regulaciones dictadas por el legislador en otros aspectos.

�Se garantizan, la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los l�mites del bien com�n, pero la direcci�n general de la econom�a estar� a cargo del Estado. Este intervendr�, por mandato de la ley, en la producci�n, distribuci�n, utilizaci�n y consumo de los bienes y en los servicios p�blicos y privados, para racionalizar y planificar la econom�a a fin de lograr el desarrollo integral�.

a) En cuanto consagra la libertad de empresa y de iniciativa privada, el texto afirma en forma clara el mismo principio constitucional que la doctrina y la jurisprudencia hab�an derivado de la enunciaci�n inicial del primer inciso del art�culo 39, que dice: �Toda persona es libre de escoger profesi�n u oficio�. Es de obvio entendimiento que no se priva as� al Estado del ejercicio exclusivo de ciertas funciones o atributos suyos, consustanciales a su soberan�a, o reservados a �l mediante diversos preceptos de la Carta, como los relativos al sistema monetario, cambiario y de cr�dito, que si se prestan por los particulares no es por la v�a de la libre iniciativa sino de la delegaci�n o concesi�n del Estado. De la misma manera, no puede entenderse que el reconocimiento de la libre iniciativa haya terminado con los monopolios fiscales, los de sal o licores, por ejemplo, o autorizado la importaci�n, fabricaci�n y comercio de armas por los particulares.

b) De otra parte, se introduce en este art�culo el precepto expl�cito de que la direcci�n general de la econom�a, a�n de la privada, estar� a cargo del Estado; y en desarrollo del esp�ritu del antiguo texto, en forma expresa la intervenci�n se extiende claramente no solo a las empresas productoras de bienes, sino tambi�n a las de servicios p�blicos o privados.

As� ampliado el concepto intervencionista, el constituyente suprimi� la prohibici�n que en el texto anterior, introducido en la reforma de 1945, vedaba al legislador investir al Presidente de facultades extraordinarias en esta materia. El derogar esa limitaci�n no fue inadvertencia ni producto de apresuradas decisiones; por el contrario, fue prop�sito muy claramente consignado en la exposici�n de motivos del proyecto oficial de reforma y asunto de prolongado examen y finalmente de acuerdo casi un�nime. Se encontr�, en efecto, que no siempre era dable a la ley puntualizar, con la debida claridad y definici�n, las materias, procesos y etapas o el sentido y directrices de la intervenci�n, especialmente cuando hubiere motivos de urgencia, y que resultaba preferible dejar al juicio del legislador la posibilidad de escoger entre las alternativas de dictar por s� mismo el estatuto intervencionista, o de autorizar al Presidente para expedirlo, dentro de las prescripciones del numeral 12 del art�culo 76.

En estas condiciones, dentro del enfoque jur�dico de la demanda, de que las normas acusadas constituyen actos de intervenci�n, el cual no acepta la Corte seg�n lo expuesto atr�s, perdi� tambi�n el soport� de que la intervenci�n no pod�a decretarse por medio de facultades extraordinarias al Presidente. Y como la Corte no encontr� que con aquellas se violaran otros preceptos constitucionales, habr�a que concluir por este extremo que son enteramente exequibles, pues deben examinarse a la luz de las nuevas prescripciones de la Carta.

En efecto, esta misma corporaci�n, en sentencia de 21 de noviembre de 1946, en caso similar de demanda fundada en un precepto constitucional que, al proveerse de fondo, hab�a sido sustituido por el constituyente, dijo: �As�, pues, la disposici�n constitucional invocada por el demandante no existe, por haber sido reemplazada con los textos que se dejan transcritos, preceptos que en ning�n caso se oponen ni est�n en pugna con las disposiciones legales acusadas como inconstitucionales. Por consiguiente, no pueden ser declaradas inexequibles, ya que no existe fundamento alguno que lleve a esa conclusi�n. . . Si el precepto constitucional base de la demanda fue modificado por voluntad expresa del constituyente, es l�gico que la solicitud d� inexequibilidad de las leyes acusadas debe resolverse de conformidad con los textos constitucionales que se hallen en vigencia, y de acuerdo con esto no hay raz�n para aceptar la petici�n. . . � (Gaceta T. 62, p�gs. 7 y 8).

En m�rito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el art�culo 214 de la Constituci�n Pol�tica y o�do el concepto del Procurador General de la Naci�n,

Son exequibles el literal b) del art�culo 5o. de la Ley 21 de 1963, en la parte demandada, y los literales a), b), c), d), e) y finalmente i) del art�culo 6o. del Decreto Ley 2206 de 1963.

Publ�quese, notif�quese, c�piese, ins�rtese en la Gaceta Judicial y arch�vese el expediente. Transcr�base a los se�ores Ministros de Hacienda y Desarrollo Econ�mico.

J. Cr�tatas Londo�o � Humberto Barrera Dom�nguez � Jos� Enrique Arboleda V. � Samuel Barrientos Restrepo � Juan Benavides Patr�n � Flavio Cabrera Duss�n � Ernesto Cediel Angel � Jos� Gabriel de la Vega � Gustavo Fajardo Pinz�n � Gerardo Cabrera Moreno � Conjuez � C�sar G�mez Estrada � Edmundo Harker Puyana Enrique L�pez de la Pava � Luis Eduardo Mesa Vel�squez � Sim�n Montero Torres � Antonio Moreno Mosquera � Efr�n Osejo Pe�a � Guillermo Ospina Fern�ndez - Carlos Pel�ez Trujillo � Julio Roncallo Acosta � Ignacio Reyes Posada � Conjuez � Eustorgio Sarria - Hern�n Toro Agudelo - Luis Carlos Zambrano. �