Norma demandada: ARTICULO 24 DEL DECRETO 2399 DE 1928 DE LA LAEY 62
Corte Suprema de Justicia—Corte Plena—Bogotá, octubre veintidós de mil novecientos treinta y uno.
Vistos:
El señor Julio Navarro T., de esta vecindad, en ejercicio del derecho que a todo ciudadano concede el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, reformatorio de la Constitución, pide que, previa la tramitación correspondiente, se declare que es contrario al Estatuto Nacional todo el Decreto ejecutivo número 2399, de 13 de diciembre de 1928, reglamentario de la Ley 62 del mismo año, sobre ejercicio de la abogacía, y que fue publicado en el número 20868 del Diario Oficial. En subsidio de la anterior declaración, solicita la de ser violatorios de la Constitución los artículos 4º, 10, 17, 18, 19 y 31 del mencionado Decreto.
El traslado de la demanda lo evacuó el señor Procurador General en extensa y razonada exposición que concluye desconociendo que existan los motivos de inconstitucionalidad, ya total, ya parcial, del Decreto, alegados por el señor Navarro T. y solicitando que así lo declare la Corte.
Por ser llegado el caso de pronunciar el fallo definitivo, se consignan las reflexiones que van a continuación:
La petición principal, o sea la relativa a la inconstitucionalidad del Decreto en su totalidad, la fundamenta el demandante en estos términos:
“Los poderes públicos se dividen en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El primero lo integra el Congreso, y en él reside la potestad de hacer las leyes (artículo 58 de la Constitución Nacional). Del segundo es Jefe el Presidente de la República, quien obra con la indispensable cooperación de los Ministros, constituyendo así el Gobierno (artículo 60 de la Constitución Nacional).
“Todos los poderes públicos son limitados, y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones (artículo 57 de la Constitución Nacional).
“Al tenor de los principios constitucionales que dejo citados, no puede el Poder Ejecutivo, sin violar estos preceptos, inmiscuirse en nada que se relacione con el Poder Judicial.
“Al tenor del artículo 80 de la Constitución Nacional, hay dos clases de leyes: primera, aquellas que se rozan con el Poder Ejecutivo, o sean las de orden administrativo, político, fiscal, militar y sobre régimen departamental y municipal, que pueden ser presentadas por todos los miembros del Congreso y los Ministros del Despacho, y segunda, ‘las leyes sobre materia civil y procedimiento judicial, que no podrán ser modificadas sino en virtud de proyectos presentados por las comisiones permanentes especiales de una y otra Cámara o por los Ministros del Despacho.’ La Ley 62 de 1928 corresponde a la última clase de leyes que dejo citada, porque reforma el Código Civil y el procedimiento judicial, ante todo lo que se relaciona con los contratos de mandato; los apoderados judiciales; los curadores ad litem; los partidores; los defensores de causas criminales; los apoderados de los sumariados, y los voceros y patronos. Dicha Ley fue expedida por el Congreso en un todo de acuerdo con lo preceptuado en el ordinal 2º del artículo 80 de la Constitución Nacional.
“En la mencionada Ley se confieren al Poder Judicial importantísimas funciones, que ha de ejercer independientemente del Poder Ejecutivo, el cual carece de facultad constitucional para dar normas a aquel Poder sobre la forma y manera como debe cumplir y ejecutar la citada Ley, y la manera como los Tribunales Superiores de Distrito Judicial deben cumplir con las importantísimas funciones que le fueron conferidas por el Poder Legislativo.
“El decreto acusado se apoya en el artículo 120 de la Constitución Nacional, pero ese artículo sólo faculta al Presidente de la República para reglamentar las leyes que conciernen a dicho Poder, ya que en tal texto constitucional se lee:
“Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa:
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‘3º. Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes.”
“Esas órdenes, decretos y resoluciones que el Poder Ejecutivo puede expedir, son únicamente las que correspondan a la autoridad administrativa, de que el Presidente es Jefe supremo, pero nunca el Poder Ejecutivo puede dictar órdenes, decretos o resoluciones que se relacionen con la manera como el Poder Judicial deba ejercer sus derechos y atribuciones, porque esto implicaría romper la independencia de los poderes, estatuida en el artículo 57 de la Constitución Nacional. El Poder Legislativo expide leyes para que las ejecuten el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, según el carácter que tengan esas leyes. Las leyes que deba ejecutar el Poder Ejecutivo pueden ser reglamentadas por el Presidente de la República, porque la reglamentación implica la orden de la ejecución de esa ley; pero las leyes sobre materia civil o procedimiento judicial y las que confieren facultades expresas al Poder Judicial, no pueden ser reglamentadas por el Poder Ejecutivo, porque a este Poder no le corresponde la ejecución de tales leyes, sino que ellas han de ser cumplidas y ejecutadas por el Poder Judicial, en cada caso particular, y por medio de sentencias en los términos prescritos por el artículo 26 del Código Civil.
“Como comprobación de la tesis sostenida en este primer motivo, anoto:
“a) Los artículos 15 y 22 de la Ley 62 de 1928 estatuyen que podrán desempeñar el cargo de defensores de oficio, los estudiantes de derecho de tercer año en adelante y que podrán ejercer por dos años como abogados matriculados, las personas que hubieren terminado I03 estudios de derecho. El artículo 5º del Decreto señala la prueba que deben presentar ante los Tribunales las personas comprendidas en aquellas disposiciones legales. De esta manera el Poder Ejecutivo rompe la independencia de los poderes ordenando al Poder Judicial que sólo admita como comprobación de un hecho determinada prueba, cuando este Poder tiene normas legales para apreciar las pruebas que se le presenten en cada caso particular, para la comprobación de los hechos que se alegan como generadores de determinado derecho.
“b) El ordinal 1º del artículo 3º de la Ley acepta como prueba, para poder ser inscrito como abogado, el diploma expedido por una Universidad, y el artículo 8º del Decreto exige que tales diplomas, para ser admitidos como prueba, deberán haber sido previamente registrados en el Ministerio de Educación Nacional, cualquiera que sea la fecha de su expedición. Esto implica que el Poder Ejecutivo da normas al Poder Judicial para calificar una prueba que ante este Poder se presente, lo que es contrario al artículo 57 de la Constitución Nacional.
“c) Los artículos 11, 12, 13, 14 y 15 del Decreto indican taxativamente las pruebas que el Poder Judicial deba admitir para la comprobación de los hechos que la Ley 62 señaló en su artículo 3º. Por tanto, el Decreto viola la independencia de los poderes.
“d) La Ley, en el ordinal 5º del artículo 3º, permite que sea inscrito como abogado la persona que haya ejercido la profesión de manera honorable y competente, por un período no menor de cinco años, antes de la vigencia de la Ley, y el Poder Ejecutivo, en los artículos 16, 17, 18 y 19, señala una tarifa de prueba especialísima para acreditar la honorabilidad y la competencia. No habiendo señalado la ley esta tarifa, la comprobación podía hacerse con el sistema probatorio establecido en el Código Judicial, correspondiendo al juzgador calificar el mérito de la prueba. Mas el Decreto, violando la independencia de los poderes públicos, impide al Poder Judicial calificar el mérito de la prueba, que cada individuo presente, y obliga a los Tribunales a aceptar únicamente la prueba señalada en el Decreto.
“e) La ley, en su artículo 5º, dispuso que los individuos comprendidos en el ordinal 5º del artículo 3º, comprobaran su competencia por medio de un examen presentado ante el respectivo Tribunal. De acuerdo con este precepto legal, el Tribunal tenía facultad plena para señalar en cada caso particular la clase de examen que debiera presentar el interesado, la duración de éste y el Magistrado o Magistrados que debían examinarlo. El Decreto, en sus artículos 18 y 19, da normas precisas a los Tribunales para el ejercicio de la atribución que les confiere la ley, violando así el precepto constitucional de la independencia de los poderes, y obligando a los Tribunales a proceder, no de acuerdo con su criterio, sino con el criterio del Poder Ejecutivo, estatuido en el Decreto.
“f) El artículo 68 del Código Político y Municipal, expedido en desarrollo del artículo 120 de la Constitución Nacional, estatuye:
‘Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa:
………………………………………………………………………………………………..
‘3º. Resolver las consultas que se le hagan relativamente a la manera de aplicar las leyes en los ramos administrativo, fiscal y militar.’ Esta, disposición nos enseña, con absoluta claridad, que el Poder Ejecutivo no puede ejercer la facultad reglamentaria sobre las leyes que se relacionen con las funciones que corresponden al Poder Judicial.”
Toda la argumentación contenida en la parte que se deja transcrita descansa en el concepto que abriga el demandante de que el principio de la separación de los poderes públicos, tal como se halla consignado en el artículo 57 de la Constitución, conduce de manera irremisible a la conclusión de que el Poder Ejecutivo no puede inmiscuirse en nada que se relacione con el Poder Judicial. De donde concluye el acusador que la potestad reglamentaria de que está investido el Presidente de la República no se extiende a la reglamentación de las leyes que debe aplicar el Poder Judicial, como son las que versan sobre materia civil y procedimiento judicial, en las cuales considera incluida la ley que reglamenta la profesión de abogado.
Debe observarse que el principio de la separación de los poderes, lejos de representar una escisión o apartamiento entre las tres ramas de la potestad pública, implica una colaboración recíproca, una acción constante de una sobre otra.
Numerosas manifestaciones de esta cooperación y acción recíproca ofrecen las instituciones nacionales. Así, el Presidente de la República tiene entre otras las siguientes atribuciones relacionadas con el Poder Legislativo: abrir y cerrar las Cámaras, convocarlas a sesiones extraordinarias, presentar al Congreso un mensaje sobre los actos de la administración, formar y enviar a las Cámaras el Presupuesto de rentáis y gastos, concurrir a la formación de las leyes presentando proyectos por medio de sus Ministros, tomando en la misma forma parte en las discusiones, ejerciendo la facultad de objetar los actos legislativos, sancionándolos y proveyendo a su promulgación y cumplimiento.
Varias son también las funciones asignadas al Presidente con referencia al Poder Judicial, tales como presentar a las Cámaras las temas para la provisión de los puestos de Magistrados de la Corte Suprema, darles posesión a éstos, nombrar los Magistrados interinos de la misma Corte, velar porque en toda: la República se administre pronta y cumplida justicia, conceder indultos, rebajas de pena, etc.
Más numerosas aún que éstas son las facultades y atribuciones que tiene el Congreso en orden al Poder Ejecutivo, entre las cuales pueden citarse la de dar posesión al Presidente de la República, elegir los Designados que deban ejercer el Poder Ejecutivo a falta del Presidente, facultar al Presidente de la República para negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones, revestir temporalmente al Presidente de la República de facultades extraordinarias, aprobar o improbar los contratos celebrados por el Presidente que no hayan sido previamente autorizados o que no se ajusten a la respectiva ley de autorizaciones, aprobar o no los tratados celebrados por el Gobierno con otras naciones, y las que competen solamente a la Cámara del Senado, como considerar la renuncia que haga de su empleo el Jefe del Poder Ejecutivo, conceder al mismo licencia para separarse temporalmente de su puesto, aprobar o desaprobar los grados militares conferidos por el Gobierno a los altos Oficiales del Ejército y autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra a otra nación.
Por su parte, la Corte Suprema, como cabeza del Poder Judicial, tiene también importantes atribuciones que dicen relación a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, verbigracia, la de tomar parte en la discusión de los proyectos de ley sobre materia civil o procedimiento judicial; la de dirimir los desacuerdos que se presenten entre el Presidente de la República y el Congreso con motivo de las objeciones que formule el primero de éstos sobre la inconstitucionalidad de los proyectos legislativos que hayan pasado a la sanción ejecutiva1; la de decidir definitivamente sobre la inexequibilidad de las leyes o decretos acusados de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano; la de conocer de los juicios por responsabilidad penal que se sigan contra los miembros de las Cámaras Legislativas, y la de juzgar al Presidente de la República y a los Ministros del Despacho Ejecutivo por el tanto de culpa que les corresponda, una vez surtido el respectivo juicio ante el Senado.
Demostrada así objetivamente la inexactitud de la premisa sentada por el demandante de no serle dado al Poder Ejecutivo intervenir en asunto alguno que se relacione con el Poder Judicial, se entra a examinar el carácter y alcance de la potestad reglamentaria de que está investido el Presidente de la República, a fin de determinar si las disposiciones del Decreto acusado se encuentran dentro de la órbita de dicha potestad.
En cuanto al alcance y extensión de ésta, la Corte ha declarado que los actos que el Gobierno puede ejecutar en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen que ser necesarios y encaminados a la cumplida ejecución de la ley; esto es, deben ser indispensables para la efectividad práctica de ella y tienen que ajustarse exactamente a su intención y espíritu, no pudiendo variar en lo mínimo lo que pudiera llamarse la sustancia de la voluntad del legislador.
Un notable expositor se expresa al respecto así:
"El reglamento complementa la ley reglando los detalles de aplicación de los principios en ella contenidos, pero, no puede dictar ninguna exigencia nueva. El reglamento tiene por objeto y razón de ser, asegurar la aplicación de la ley por él complementada, y es en cierto modo limitado por ella. Desarrolla los principios formulados en la ley, pero no puede en manera alguna extender o restringir el alcance de la ley ni en cuanto a las personas, ni en cuanto a las cosas. Si, por ejemplo, la ley indica ciertas formalidades necesarias para La validez de un acto, el reglamento determinará la manera como esas formalidades serán llenadas. Si la ley exige ciertas condiciones de capacidad, el reglamento podrá precisar lesas condiciones; pero no podrá hacerlas ni más ni menos severas.”
No entra la Corte a examinar si la potestad reglamentaria del Presidente de la República puede ejercerse en relación con las leyes sobre materia civil y procedimiento judicial, por no ser ello necesario en este fallo, una vez que si bien es verdad que la Ley 62 introduce algunas reformas civiles y judiciales, ellas son tan sólo las que se contienen en los artículos 1º, 12 y 15 a 19 y, sobre éstos no versa la reglamentación del Ejecutivo, al paso que la materia principal sobre que dicha Ley recae, es de carácter genuinamente administrativo, comoquiera que versa sobre la reglamentación de una industria o profesión, asunto éste que pertenece al ramo administrativo, según se desprende del Acto legislativo número 1º de 1921, que atribuye a las autoridades de dicho ramo la inspección de las industrias y profesiones. La circunstancia de que se hubiera encomendado la aplicación de algunas disposiciones de la Ley a los Tribunales Judiciales no cambia en nada la naturaleza de ella, pues bien ha podido asignarse tal aplicación a una academia, facultad de derecho o colegio de abogados, como se ha hecho en otros países, y aun puede decirse que lo relacionado con los exámenes de admisión es función más propia de una entidad docente que de un Tribunal de Justicia.
Inspirada en este orden de ideas, la Ley 21 del presente año dispuso, en su artículo 6º, que los referidos exámenes se efectuarán en cualquiera de las facultades de derecho nacionales o departamentales, o bien en las particulares con personería jurídica que funcionen en Bogotá.
Examinadas las disposiciones del Decreto acusado a la luz de los principios y reglas que se dejan enunciados, se ve que todas ellas encajan dentro de las indicadas normas, pues se encaminan a desarrollar los principios consignados en la ley, a facilitar su ejecución, a darles eficacia práctica, y se ajustan a su intención y espíritu, sin variar en lo sustancial la voluntad del legislador, con las salvedades que a continuación se expresan:
Dispone el artículo 21 de la Ley 62 que la resolución sobre cancelación del recibimiento de un abogado no puede dictarse sino a petición de parte y previa sustanciación de un juicio sumario con audiencia del Ministerio Público. El artículo 24 del Decreto, al reglamentar la anterior disposición, establece que el Tribunal abrirá el juicio a prueba por nueve días; que las pruebas se practicarán dentro del término anterior y quince días más, y que vencido este último término, el Tribunal, dentro de los cinco días siguientes, dictará su fallo, sin más actuación.
Este procedimiento se aparta de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 39 de 1921, conforme al cual el término probatorio del juicio sumario es de diez días, y de lo que estatuyen los artículos 1484 a 1486 del Código Judicial, según los cuales la sentencia en el expresado juicio se pronunciará siempre, previa citación de las partes. De suerte que en lo tocante al mencionado artículo .21, es fundado el cargo de extralimitación de la potestad reglamentaria, ya que ésta no puede ir hasta la reforma de las leyes preexistentes.
No está por demás observar que el referido artículo 21 de la Ley 62 no contiene una disposición de carácter judicial, pues aun cuando en él se adopta la tramitación del juicio sumario establecida en el Código Judicial y leyes reformatorias, ese procedimiento no tiene en mira hacer efectivo derecho alguno conferido por la ley civil sustantiva, que es lo que distingue las leyes judiciales, sino decidir acerca de la petición sobre cancelación del recibimiento die un abogado, asunto que por hacer parte de la reglamentación de una profesión, pertenece al ramo administrativo. En síntesis, lo que determina la naturaleza judicial o administrativa de una disposición procedimental, no es la tramitación que en ella se establezca, ni la autoridad que haya de aplicarla, sino él carácter judicial o administrativo de la materia sobre que tal disposición recaiga.
Establece el artículo 31 del Decreto, que los expedientes que cursen en los Tribunales y Juzgados no se franquearán sino a las partes o a sus apoderados o a cualquiera de los abogados que hayan sido inscritos, de conformidad con la Ley 62, en los casos en que tal cosa sea legalmente permitida. Esta disposición fue ya declarada inexequible en sentencia -de fecha veintiséis de mayo último, y por tanto no hay lugar a decidir nada en este fallo acerca de su constitucionalidad.
Dice el demandante:
“El artículo 10 del Decreto niega a los colombianos que se hayan graduado de abogados en una universidad extranjera, el derecho de ejercer su profesión en Colombia. El mismo artículo concede ese derecho a los extranjeros, violando así el artículo 11 de la Constitución Nacional y convirtiéndose el Poder Ejecutivo en legislador, pues sólo éste puede, al tenor del Acto legislativo número 1º de 1921, exigir títulos de idoneidad para la profesión de abogado. El Poder Ejecutivo no puede, sin extralimitarse en sus funciones, estatuir en un decreto, como lo estatuye en el artículo 10 del Decreto acusado que los diplomas expedidos por las universidades extranjeras sólo dan derecho a ejercer la profesión de abogado a los extranjeros y no a los colombianos que obtengan esos diplomas.”
El cargo es infundado por cuanto el artículo 10 del Decreto acusado no dice lo que le atribuye el demandante. Para cerciorarse de ello, basta la lectura de tal disposición, cuyo tenor es:
“Los títulos de la tercera clase (los expedidos por institutos, universidades o colegios extranjeros) no darán derecho a ejercer en Colombia la profesión de abogado sino cuando se hayan expedido a favor de colombianos, o también a favor de individuos extranjeros amparados por tratados públicos o por el principio de la reciprocidad diplomática consagrado en el artículo 11 de la Constitución Nacional.”
De suerte que la disposición reza precisamente lo contrario de lo que le imputa el acusador, esto es, que los títulos expedidos por institutos extranjeros dan derecho en todo caso a ejercer la profesión cuando han sido otorgados a favor de colombianos, y solamente a los extranjeros cuando éstos se hallan amparados por el principio constitucional de reciprocidad o por tratados públicos.
El artículo 19 del Decreto estatuye:
“Con el objeto de no perturbar el despacho ordinario de los Tribunales durante las horas útiles, los exámenes a que se refiere la Ley 62, y de cuya reglamentación trata el artículo precedente, tendrán lugar en horas extraordinarias, y causarán un derecho de examen con destino a los examinadores, en la cuantía fijada por el reglamento de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional.”
La anterior disposición ha sido acusada en estos términos:
“Este artículo viola dos preceptos constitucionales, a saber:
“Primero. El artículo 57, que trata de la independencia de los poderes públicos, porque corresponde al Poder Legislativo señalar por medio de leyes las horas del despacho del Poder Judicial, función que ha ejercido aquel Poder por medio del artículo 14 de la Ley 100 de 1892, que el Decreto viene a reformar, ejerciendo así una función que no le corresponde al Poder Ejecutivo; y
“Segunda. El artículo 6º del Acto legislativo número 3 de 1910, reformatorio de la Constitución, según el cual ‘en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones.’ La disposición del Decreto que dejo transcrita impone a los individuos que han de presentar examen, una contribución que sólo el Congreso puede decretar. Viola también en esta parte el Decreto acusado el artículo 57 de la Constitución Nacional, porque sólo el Poder Legislativo puede señalar los emolumentos que deban recibir los empleados del Poder Judicial.”
En orden a estos cargos se observa;
Ya se ha visto que la práctica de los exámenes de admisión no es función de carácter judicial, y por ello dispuso el Decreto que tales exámenes se llevaran a cabo en horas distintas de las del despacho público en los Tribunales. Con ello no se traspasa el límite de la potestad reglamentaria, por cuanto la medida tiende a la cumplida ejecución de la ley y a que por medio de los indicados exámenes no se perturbe el funcionamiento da los Tribunales. De otra parte, ya se vio que la Ley 21 del presente año quitó a los Tribunales la atribución de practicar tales exámenes para pasarla a las Facultades de Derecho.
En cuanto a los honorarios que se señalan a los examinadores, no tienen ellos el carácter de impuesto o contribución, sino el de un emolumento o remuneración de un trabajo, y por tanto, no se puede invocar en contra de tal señalamiento el Acto legislativo número 3 de 1910. Y la fijación de esos emolumentos puede hacerse en un decreto reglamentario, por no tratarse de una materia reservada especialmente al legislador, y porque, de otra parte, dicha fijación contribuye directamente a darle eficacia práctica a la ley, evitando que los exámenes dejen de realizarse por falta de aquellos emolumentos.
Por las consideraciones que anteceden, la Corte Suprema, reunida en pleno, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, declara:
Primero. Es inexequible el artículo 24 del Decreto ejecutivo número 2399 de 1928, por el cual se reglamenta la Ley 62 del mismo año, en cuanto dispone que el juicio sumario que debe seguirse para la cancelación de la inscripción de un abogado se abra a prueba por nueve días, y en cuanto excluye la citación de las partes para fallar dicho juicio.
Segundo. No hay lugar a decidir sobre la inexequibilidad del artículo 31 del mismo Decreto.
Tercero. No son inexequibles las demás disposiciones del referido Decreto.
Envíese copia de este fallo al señor Ministro de Gobierno.
Cópiese, notifíquese, insértese en el órgano de la Corte. Archívese el expediente.
JUAN E. MARTINEZ—Ignacio González Torres—José Miguel Arango—Enrique A. Becerra—Parmenio Cárdenas—José Joaquín Hernández—Germán B. Jiménez—Julio Luzardo Fortoul—Tancredo Nannetti—Luis F. Rosales — Francisco Tafur A.—Juan C. Trujillo Arroyo. Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.