Norma demandada: ARTICULOS 1,3,7,31 Y 32 DE LA LEY 109 DE 1923
Corte Suprema de Justicia—Sala Plena—Bogotá, diciembre diez y nueve de mil novecientos treinta.
(Magistrado ponente, doctor Enrique A. Becerra).
Vistos:
El señor Miguel Díaz Jiménez, mayor de edad y de este vecindario, demandó, en su propio nombre, como inexequibles varios artículos referentes a la creación de un “Departamento de Provisiones,” obra de la Ley 109 de 1923, que fue publicada en el Diario Oficial números 19378 y 19379, de 20 de diciembre de 1923, por estimarlos violatorios de los Títulos V, XI y XII de la Constitución, especialmente de los artículos 59, 120 y 132 de ésta.
El demandante Díaz Jiménez acompañó, debidamente autenticado, el Diario Oficial en donde corre publicada la Ley arriba citada.
Los artículos que señala el demandante como inconstitucionales son éstos: el artículo 1º, en cuanto crea un Departamento independiente de los demás de esta clase; el 2º, en cuanto se le adscribe a ese Departamento la compra de todos los elementos que necesite el Gobierno; el 3º, porque en él se insiste más, si cabe decir, en la independencia del Director del Departamento para las compras; el 7º, porque en él se habla de los contratos que celebre el Departamento de Provisiones; el 31, “que es el más claro y principal si se quiere, porque dice el acusador que con él se prohíbe a cualquiera otra oficina distinta del Departamento de Provisiones el adquirir materiales o útiles”; y el 32, porque se le quita a todo funcionario distinto del Contralor General de la República la obligación de firmar contratos.
En sentir del demandante, los Ministros del Despacho Ejecutivo “quedan como simples autómatas para unas pocas y reducidas funciones, pues con los nuevos sistemas, todo en la República pasó a ser de la autoridad e incumbencia del Contralor General y del Director de Provisiones.” La Constitución encomendó al Presidente de la República con sus Ministros “la gestión de los negocios del Estado,” y “la ley no puede, pues, quitar esa armonía y esa idiosincrasia de las instituciones, sin cambiar primero éstas radicalmente.” Es al Presidente de la República a quien corresponde la atribución de celebrar los contratos sobre adquisición de materiales, y como todo acto del Presidente sólo es válido cuando va con la firma del Ministro del ramo (artículo 30 del Acto legislativo número 3 de 1910), es claro que esa atribución del Presidente no puede ejercitarse sino con la firma de un Ministro. El Departamento de Provisiones no pertenece a ningún Ministerio, por disponerlo así la ley que lo crea, luego esa ley no encaja en el sistema constitucional. Los actos que se ejecuten en el Departamento de Provisiones no serían válidos constitucionalmente hablando, mientras ese Departamento no fuese dependencia de un Ministerio, pero no puede serlo por la disposición legal, luego ésta no es constitucional.
Considera el demandante que el simple sumario del Título XII de la Constitución da a comprender aun a los menos avezados a las disciplinas del derecho, que no hay más departamentos administrativos que aquellos que están bajo la dependencia del Ministro. El artículo 132, además, establece una sinonimia entre Ministerio y Departamento. Y tanto es así, que a renglón seguido deja al Presidente de la República la distribución de los negocios .entre todos ellos, atendiendo sólo a la finalidad. “En el caso que contemplamos—continúa el demandante—la ley ha impuesto ya esa atribución al Presidente, luego no conviene con el sistema constitucional.”
El señor Procurador General de la Nación, a quien se dio traslado del escrito de la demanda, lo evacuó manifestando que, si a primera vista parece cercenando la ley acusada al Presidente de la República las atribuciones constitucionales de decretar la inversión de las rentas y caudales públicos con arreglo a las leyes, y de celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas con arreglo a las leyes también, por cuanto dicha Ley faculta a una entidad distinta para ordenar y hacer compras de elementos y de materiales para el funcionamiento de las dependencias del Gobierno Nacional, y para celebrar los contratos correspondientes, un examen hondo de la cuestión hace inclinar el ánimo a la conclusión de que no es así, y por consiguiente, que no hay la inconstitucionalidad que se alega.
Considera que la denominación Departamento Administrativo dada por la Ley 109 de 1923, aunque igual a la que emplea la Constitución como sinónima de Ministerio, no es lo que debe servir de guía para juzgar de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicha Ley.
En concepto del señor Procurador el Departamento de Provisiones no es una institución colocada a la misma altura de los Ministros del Despacho Ejecutivo; y la independencia que le atribuye la ley es en relación con las “secciones o servicios que en cada Ministerio tienen una función análoga,” no en relación con los Ministerios. Tal Departamento es una dependencia del Presidente de la República, ya porque el Director y el Subdirector son de su libre nombramiento y remoción, ya porque estos empleados no pueden proceder en los asuntos a su cargo por propia y definitiva inspiración, puesto que sus actos se conciertan y acuerdan con el Consejo Directivo, el cual está formado en parte por los Ministros del Despacho Ejecutivo; y los contratos que celebre y los pedidos que haga el Director deben, ser aprobados por el Comité Ejecutivo, que es una derivación del Consejo Directivo. Por último, el señor Procurador alegó razones de conveniencia pública para justificar la expedición de la Ley 109 de 1923.
El demandante, cuando conoció el concepto emitido por el señor Procurador General, contrarreplicó en escrito de fecha quince de julio, sosteniendo sus puntos de vista, de que el Departamento de Provisiones es verdadero Ministerio, y sin embargo no está regido por un Ministro, y de que con su funcionamiento se le cercenan al Presidente de la República algunas de las atribuciones que la Constitución le ha dado.
Se pide, pues, la declaración de que son inexequibles todos los artículos que ya se mencionaron y que se copiarán a continuación, aunque en los razonamientos que ha hecho el acusador en el escrito de demanda y en el que posteriormente pasó a la Corte, no contrae su impugnación al expresado artículo primero.
Los artículos acusados son:
“Artículo 1º. Créase como servicio nacional administrativo, el Departamento de Provisiones, el cual será independiente de los demás departamentos de esta clase.
“Artículo 2º. El Departamento de Provisiones tendrá a su cargo la adquisición, por la compra o fabricación, de todos los elementos necesarios para el funcionamiento de las dependencias del Gobierno Nacional.
“El Consejo de Ministros puede autorizar al Ministro de Guerra para adquirir o fabricar determinados elementos sin la intervención del Departamento de Provisiones, cuando el interés nacional así lo exija. También puede el mismo Consejo permitir al Ministro de Obras Públicas la adquisición directa de materiales para las obras a su cargo en aquellos casos en que el expresado Departamento esté en incapacidad de suministrarlos o cuando puedan obtenerse más ventajosamente sin la intervención de dicho Departamento.
“Artículo 3º. Las compras se harán directamente por el Director de este Departamento o por el subalterno que él designe bajo su responsabilidad solidaria, promoviendo, por todos los medios a su alcance, inclusive la licitación pública o privada, una saludable y eficaz competencia y allegando todos los datos indispensables para hacer compras acertadas en cuanto a su calidad y precio.
“Parágrafo. El Departamento de Provisiones publicará una revista semanal con la relación de las compras hechas, en las cuales se hará constar el nombre de los vendedores, la clase y calidad de los artículos y los precios obtenidos. También se publicarán las ventas realizadas a los varios Departamentos Administrativos, con un resumen de los precios de venta. Dicha revista será distribuida en las oficinas públicas, en las direcciones de los periódicos, entre los Senadores y Representantes, principales y suplentes, en ejercicio y electos, y entre los fabricantes y comerciantes de los artículos que circulen por el Departamento de Provisiones, tanto en la capital como en las principales ciudades del país. La distribución se hará, fuera de la capital, por el Director de la Imprenta Nacional, como suplemento del Diario Oficial.
“Artículo 7º. Los contratos que celebre y los pedidos que haga el Departamento de Provisiones necesitarán ser aprobados por el Comité Ejecutivo de que se habla en el artículo anterior.
“Artículo 31. Queda prohibido a toda oficina que no sea el Departamento de Provisiones, verificar compra alguna de materiales, útiles o equipo para uso del Gobierno, excepto cuando el servicio público lo reclame y previa la autorización del Consejo Directivo.
“Artículo 32. Todos los contratos celebrados por el Departamento de Provisiones deberán ser firmados por el Contralor, y sin este requisito no tendrán valor alguno.”
En el mismo orden en que han sido copiados los artículos de la Ley 109 de 1923, serán examinados por la Corte.
Entre las medidas que la Misión de Consejeros Financieros, creada por la Ley 60 de 1922, propuso al Gobierno para completar las reformas sobre organización fiscal del país, figura la creación de un departamento administrativo en que se centralizarán las compras de material y equipo de elementos para todos los servicios del Gobierno, y al efecto dicha comisión formuló un proyecto tomado casi en su mayor parte del Decreto de 22 de enero de 1918, expedido por el señor Presidente de los Estados Unidos Mejicanos, en desarrollo de la Ley 25 de 1917 de aquel país. Dicho proyecto fue acogido con algunas modificaciones por el legislador colombiano, y constituye la Ley 109 de 1923.
El artículo 1º de esta Ley establece el Departamento de Provisiones como independiente de los demás departamentos de esta clase, y el demandante lo acusa porque en su concepto con esa independencia se prescinde en la Administración del Estado, de los Ministros que son los colaboradores del Presidente de la República; que, por consiguiente, aquella disposición viola el artículo 59 de la Constitución.
La Constitución mejicana del año 1857 (artículo 86) establece así en cuanto a los departamentos ejecutivos, un principio igual al que estatuye la de Colombia en el año de 1886, en orden a los Ministros, pues aunque la primera llama —Secretarías de Estado— (artículo 86) a los colaboradores inmediatos del Presidente de la República, dice que habrá el número de Secretarios que determine el Congreso por medio de una ley, como lo estatuye el artículo 132 de nuestra Constitución.
En ambos países son, pues, las Secretarías o los Ministerios de Estado de creación constitucional, y la determinación del número corresponde a la ley. Difieren los dos Estatutos en que el de Méjico deja al legislador la facultad de distribuir entre los Secretarios los negocios de Estado, mientras que el de Colombia se la da de modo privativo al Presidente de la República.
No habla la Constitución mejicana de Departamentos Administrativos. La Ley de 25 de diciembre de 1917, que los estableció en dicho país, no los elevó a la categoría de Secretarías de Estado, porque no obran con independencia de éstas.
Si se tiene en cuenta únicamente la sinonimia que el artículo 132 de nuestra Carta Fundamental establece entre Ministerio y Departamento Administrativo, habría que concluir que el Departamento de Provisiones, creado por la Ley 109 de 1923, tiene el carácter de Ministerio, con todas sus prerrogativas constitucionales, entre las cuales está la de la independencia de los demás departamentos que tengan ese carácter. Empero, si se aprecia que el mismo texto constitucional le atribuye a la ley la determinación del número, nomenclatura y precedencia de los Ministerios, es decir, la creación de éstos según las necesidades del servicio público, a juicio del mismo legislador, fácilmente se advierte que no todo departamento administrativo constituye un Ministerio, sino solamente aquellos que la ley ha erigido en tales. Frecuentemente ocurre que un departamento administrativo que funcionaba como dependencia de uno o más Ministerios, es elevado a la categoría de Ministerio por la ley, como ha acontecido con los .de Industrias y Correos y Telégrafos; y como puede acontecer con la Sección de Justicia que hoy funciona como dependencia del Ministerio de Gobierno, o con cualquiera otra sección o departamento administrativo que en concepto del legislador necesite, para llenar su objeto, ser organizado como Ministerio con las prerrogativas que le son propias. De donde se concluye que una sección o departamento administrativo no puede ser considerado como Ministerio mientras el legislador no le dé ese carácter. Por tanto, puede decirse que todo Ministerio constituye un Departamento Administrativo, pero no todo Departamento Administrativo constituyó un Ministerio.
Empero, tratándose de un Departamento Administrativo, esto es, de un organismo cuyas funciones deben tender al buen éxito de la gestión pública, es preciso observar que según el artículo 120 de la Constitución, es el Presidente de la República la suprema autoridad administrativa a quien corresponde, entre otras funciones propias, decretar la inversión de las rentas y caudales públicos con arreglo a las leyes, y celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas con arreglo a las leyes fiscales; de manera que teniendo el Presidente de la República el carácter de Jefe de la Administración Ejecutiva, respecto de esta rama del Gobierno no pueden existir constitucionalmente organizaciones independientes de aquél; y menos puede el legislador crear servicios nacionales administrativos, con funciones que privativamente corresponden al Presidente de la República, según la Constitución, porque esa independencia y esas funciones menoscaban las facultades constitucionales del Presidente. Desde este punto de vista es, pues, inexequible la Ley 109 de 1923, en su artículo 1º.
Y no empece a esta conclusión la circunstancia de que se considere al Departamento de Provisiones como una dependencia de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Obras Públicas y de Correos y Telégrafos; y con fundamento en que los contratos que el Director del Departamento celebre tienen que ser aprobados por el Comité Ejecutivo, compuesto de representantes de esos tres Ministerios, que obran bajo la responsabilidad de los Ministros; no obsta esto, se repite, porque precisamente el hecho de que esos contratos sean celebrados y aprobados por entidades distintas del Presidente, es la manifestación más clara, la prueba más convincente del desconocimiento de la atribución que según la Carta corresponde al Presidente, para celebrar contratos, al tenor del ordinal 16 del artículo 120 de la Constitución de 1886.
Tampoco el hecho de ser nombrados el Director y el Subdirector del Departamento de Provisiones por el señor Presidente de la República y el de tomar posesión ante el Ministro de Gobierno, quita a la Ley citada el carácter de inconstitucional, porque el defecto estriba en la independencia de funciones que el legislativo le atribuyó a ese Departamento, desconociendo atribuciones que son propias del Jefe del Ejecutivo; funciones aquellas de las cuales el legislador no puede disponer porque pertenecen a una rama distinta de la Administración Legislativa y por obra de la Constitución. De .consiguiente los artículos 1º, 2º, y 3º de la Ley acusada son inexequibles por los- aspectos que aparecen analizados.
Y aunque se insista razonando con fundamento en la distinción que se hace en el numeral 16 del artículo 120 de la Constitución para concluir que los contratos que según esta disposición debe celebrar el Presidente de la República, son los administrativos referentes a la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, y que por ende los demás contratos quedan fuera de esta determinación y el legislativo puede atribuir su celebración a otras entidades, debe tenerse presente que en el régimen de la separación y limitación de los poderes públicos, consagrado por el artículo 57 de la Carta Fundamental, aunque todos estos tienden a la realización de los fines de Estado, mediante la administración pública, hay virtual distinción entre las varias atribuciones de aquéllos, correspondiendo al Legislativo realizar la administración por medio de los mandatos legales, y al Ejecutivo cumplir esos mandatos, poniéndolos en ejecución. Y como según la Carta el gestor de esa ejecución es el Presidente de la República con la cooperación de sus Ministros, como Jefes superiores de la Administración, según lo declara el artículo 120 de la Ley Fundamental, no puede haber contratos administrativos cuya celebración pueda realizarse por otras entidades distintas del Presidente y sus Ministros, y el Congreso no puede atribuir esa función que no le pertenece, porque se convertiría en ejecutivo y rompería la limitación y separación de facultades que la Constitución consagra. Luego por este aspecto es inexequible también el artículo 3º de la Ley acusada, así como el artículo 7º cuando atribuye el perfeccionamiento de los contratos celebrados por el Departamento de Provisiones, mediante la aprobación del Comité Ejecutivo, a una entidad distinta del Presidente y de sus Ministros y sea cual fuere la naturaleza administrativa de tales contratos. Pecan, pues, esas disposiciones contra el artículo 59 del Estatuto Fundamental.
El artículo 31 de la Ley 109 de 1923 que se estudia y según el cual se prohíbe a toda otra oficina que no sea el Departamento de Provisiones y determinados Ministerios, verificar compra alguna de materiales, útiles o equipos para uso del Gobierno, excepto cuando el servicio público lo reclame y previa la autorización del Consejo Directivo, es corolario lógico de las disposiciones de los artículos 2º y 3º que ya se han estudiado.
Esta prohibición patentiza mejor el abuso realizado por la ley en menoscabo de las atribuciones del Presidente de la República, pues si este Magistrado es Jefe Supremo de la Administración Pública en la rama Ejecutiva, no puede admitirse una limitación tal en sus facultades que le prohíba ejecutar los actos a que tiene derecho privativamente, según la Constitución, para atribuirlos a otra entidad, también de modo privativo. Y si la responsabilidad del Jefe del Ejecutivo es manifiesta por los actos u omisiones- que su gestión le atraiga, no es concebible que pueda el legislador descargarlo de ella, aparentemente, permitiendo la ejecución de actos propios de aquél por entidades independientes del Jefe del Gobierno. Lo que obliga a concluir reconociendo la inexequibilidad del artículo 31 citado.
Ahora bien: si la institución del Departamento de Provisiones, tal como la organiza la Ley 109 de 1923, en las disposiciones comentadas, es inconstitucional precisamente porque arrebata atribuciones que son del Presidente de la República, por relación de causa a efecto la disposición del artículo 32 de dicha Ley, es tachable también, porque al exigir la firma del Contralor en los contratos que celebre el Departamento de Provisiones como requisito esencial para su validez, la subsistencia de tal mandato sujetaría al Jefe del Ejecutivo a una traba que menoscaba la libertad de sus atribuciones constitucionales, mencionadas en el numeral 16 del artículo 120 de la Carta. Y si, como se ha visto, la facultad de celebrar contratos administrativos con sujeción a las leyes fiscales, corresponde al señor Presidente de la República, la responsabilidad que el ejercicio de esta atribución le atraiga es exclusivamente suya y de sus Ministros, y en manera alguna queda modificada por la participación del Contralor con su firma; participación que sería admisible si el Departamento de Provisiones subsistiera, y participación que en tratándose de la celebración de los contratos por el Ejecutivo es superabundante, porque el artículo 54 de la Ley 42 de 1923 señala de modo general la intervención que a este funcionario corresponde en los contratos administrativos que el Gobierno celebre, los que no podrán llevarse a cabo, salvo la excepción allí establecida, sin que el Contralor General certifique que se han apropiado fondos para ese fin, y que la cantidad necesaria para cumplir el contrato está disponible.
Por estas consideraciones la Corte Suprema, reunida en Pleno, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:
Son inexequibles por los conceptos expresados en la parte motiva de este fallo y como contrarias a la Constitución vigente, los artículos 1º, 3º, 7º, 31 y 32 de la Ley 109 de 1923.
Cópiese y notifíquese; insértese en la Gaceta Judicial; envíese compulsa auténtica al señor Ministro de Gobierno y archívese el expediente.
JUAN N. MENDEZ — Juan lE. Martínez—José Miguel Arango—Enrique A. Becerra—Parmenio Cárdenas—Tancredo Nannetti — Ignacio González Torres—Germán B. Jiménez—Julio Luzardo Fortoul—Luis F. Rosales—Francisco Tafur A. — Juan C. Trujillo Arroyo—Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.
SALVAMENTO DE VOTO
del Magistrado doctor Parmenio Cárdenas en el fallo anterior.
El error del fallo a que se refiere este salvamento consiste, a mi juicio, en pensar que el Departamento de Provisiones es una institución autónoma, independiente y sin sujeción alguna al Jefe de la Administración Ejecutiva. Basta la lectura cuidadosa de las distintas disposiciones que integran la Ley 109 de 1923, referentes a esa materia, para convencerse de la dependencia a que se sometió ese servicio administrativo al Presidente de la República, representado en los diferentes casos por todos los Ministros o por algunos de ellos. En efecto, el artículo 6º de esa Ley dice:
“Artículo 6º Habrá un Consejo Directivo del Departamento de Provisiones, compuesto de ocho miembros, representante cada uno del respectivo Ministerio Ejecutivo; hará parte el Ministro o uno cualquiera de sus subalternos que él designará bajo su responsabilidad solidaria. De este Consejo Directivo se formará un Comité Ejecutivo, compuesto de los miembros que representen los Despachos de Hacienda, Obras Públicas y Correos y Telégrafos”; y el artículo siguiente agrega:
“Artículo 7º Los contratos que celebre y los pedidos que haga el Departamento de Provisiones necesitarán ser aprobados por el Comité Ejecutivo, de que se habla en el artículo anterior.”
Ya en un asunto semejante, en la sentencia recaída a la demanda de inexequibilidad de la Ley que creó la Contraloría, sentencia cuya doctrina se desvirtúa y aun se contradice con la que ahora se dicta, dijo la Corte:
“La acusación capital del demandante, a la Ley 42, por la cual se ha tratado de herirla de modo formal, puede decirse que es la que hace al artículo 1º, conforme al cual se crea el Departamento de Contraloría, como independiente de los demás Departamentos Administrativos, y al artículo 2º, en cuanto dispone que el Contralor General de la República, a cargo del cual está el Departamento de Contraloría, debe ser nombrado por el Presidente de la República con aprobación de la Cámara de Representantes.
“Al Presidente de la República le está confiada de modo especial la administración de los asuntos de la Nación, como suprema autoridad administrativa; y para cumplir esa misión, que es muy compleja, dispone de las facultades detalladas en el artículo 120 de la Constitución y del concurso inmediato de los Ministros del Despacho como Jefes superiores de la Administración, y de los demás empleados, mediatos o subalternos de él, que el constituyente y el legislador hayan juzgado necesario crear.”
Ni menos puede decirse que los contratos a que se refiere la Ley 109 de 1923, sean de aquellos de que trata el ordinal 16 del artículo 120 de la Constitución, y según el cual, corresponde al Presidente de la República “celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, con arreglo a las leyes fiscales y con la obligación de dar cuenta al Congreso en sus sesiones ordinarias,” porque la adquisición “por compra o fabricación de todos los elementos necesarios para el funcionamiento de las dependencias del Gobierno Nacional,” tales como útiles de escritorio, máquinas, vestuario para el Ejército, etc., jamás pueden considerarse como “ejecución de obras públicas,” ni como prestación de servicios; a la persona que se le compran esos elementos no se le contrata, con tal acto, para 'a prestación de ningún servicio público, ni mucho menos para la ejecución de una obra pública, operaciones que contemplan situaciones muy distintas.
Otra diferencia fundamental, entre los contratos a que se refiere la Ley sobre Provisiones y los contratos a que alude el mencionado ordinal 16 del artículo 120 de la Constitución, estriba en que los primeros se han celebrado siempre con sujeción únicamente a las leyes fiscales, pero sin que de ellos hubiera necesidad de dar cuenta al Congreso, como se exige respecto de los últimos.
El legislador de 1923, al crear el Departamento de Provisiones, no sólo tuvo en cuenta que con él en nada se mermaban las atribuciones que corresponden de acuerdo con la Constitución al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, sino que antes bien quiso facilitar esta función, poniendo orden en ese desbarajuste que existía anteriormente con toda la serie de asaltos y fraudes contra el Fisco Nacional, por parte de negociadores inescrupulosos, provenientes de las distintas negociaciones que celebraban los diversos Departamentos Administrativos, sin fiscalización adecuada, sin habilidad y pagando precios fabulosos por los artículos, según la urgencia, porque se carecía de toda previsión.
No es lo mismo que cada Departamento Administrativo obtenga lo que desee, sin habilidad para contratar, desconociendo las condiciones del mercado y buscando en éste cada momento lo que necesite, sin limitación oportuna y eficaz en caso de exceso en los pedidos, que funcione un solo almacén o depósito provisto adecuadamente para satisfacer sin afán las principales necesidades, disfrutando .de tiempo suficiente y de medios para obtener la mercancía en las mejores condiciones posibles, y lo que es más importante, lográndose método, orden y economía en el suministro a las distintas oficinas y dependencias administrativas, todo lo cual queda destruido con la interpretación tan rígidamente estricta que se le da en el fallo a los preceptos constitucionales, lo que en mi sentir perjudica notablemente los servicios públicos y contribuye a complicar y poner obstáculos “a la suprema autoridad administrativa, que corresponde al Presidente.”
Bogotá, diciembre diez y nueve de mil novecientos treinta.
Parmenio Cárdenas — Arango—Méndez — Jiménez. Martínez — Becerra — I. González T. — Luzardo Fortoul. Nannetti—Adhiero al anterior salvamento de voto, Luis P. Rosales—Tafur A.—Trujillo Arroyo—Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.
SALVAMENTO DE VOTO
del Magistrado doctor Julio Luzardo Fortoul.
Dos textos constitucionales se estiman en el anterior fallo violados con las disposiciones que se acusan de la Ley 109 de 1923, que crea el Departamento de Provisiones. Esos textos son el artículo 120, numeral 16, y el artículo 59 de la Carta.
El primero de dichos cánones establece que corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, “celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, con arreglo a las leyes fiscales y con la obligación de dar cuenta al' Congreso en sus sesiones ordinarias.”
Si el constituyente hubiera querido asignar al Presidente de la República la celebración de toda clase de contratos administrativos, la redacción del artículo lo habría indicado así claramente. Desde luego que estableció una distinción y sólo atribuyó al Presidente la celebración de los contratos referentes a prestación de servicios y ejecución de obras públicas, su voluntad inequívoca fue la de que únicamente esa clase de convenciones quedaran del resorte de aquel funcionario. Para disponerlo así tuvo tal vez en cuenta que son tan numerosos los contratos que incumbe celebrar a la Nación, que al Presidente le sería físicamente imposible intervenir en todos ellos.
El fallo reconoce que efectivamente el numeral que se considera establece una distinción entre las varias especies de contratos, y que sólo hace de cargo del Presidente la celebración de aquellos que se refieren a prestación de servicios y ejecución de obras públicas, pero contesta esa objeción diciendo que en virtud del principio de la separación y limitación de los poderes públicos, consagrado por el artículo 57 de la Carta Fundamental, hay virtual distinción entre las funciones de aquéllos, y que corresponde al Ejecutivo cumplir los mandatos del Legislativo, poniéndolos en ejecución; y que como el gestor de esa ejecución es el Presidente de la República con la cooperación de sus Ministros, según lo establece el artículo 59 de la Constitución, “no puede haber contratos administrativos cuya celebración pueda realizarse por otras entidades distintas del Presidente y sus Ministros.”
Es verdad que el Presidente de la República es el Jefe del Poder Ejecutivo, y más aún, es la suprema autoridad administrativa, como así lo declara el artículo 120 de la Constitución. Pero de allí no se deduce que haya de intervenir en todos los contratos que deba celebrar la Administración, porque él mismo artículo 120 de la Carta, que le asigna el indicado carácter de Jefe supremo de la Administración, determina también las funciones que le competen en tal condición, y entre ellas está la del numeral 16, que, como se ha visto, limita la intervención del Presidente a los contratos antes especificados.
El argumento del fallo, por probar demasiado, nada prueba, pues conforme a él, podría sostenerse que incumbiéndole al Presidente la ejecución de todas las leyes, si el Congreso ordena la erección de un monumento, la incineración de determinada cantidad de billetes, o bien prohíbe la introducción de armas de fuego o de drogas heroicas, debería aquel alto funcionario intervenir en todos los actos que se realizaran en cumplimiento de aquellas leyes.
Es tan claro que en la atribución constitucional del Presidente de la República respecto de la celebración de contratos administrativos, no están comprendidos los que versan sobre adquisición de materiales, elementos y útiles necesarios para el funcionamiento de las dependencias del Gobierno, contratos éstos que son los que celebra el Departamento de Provisiones, que las leyes fiscales anteriores a la 109 de 1923, tampoco daban intervención en ellos al Presidente, como puede verse en los artículos 21 a 23 del Código Fiscal de 1912 y 9º de la Ley 61 de 1921.
Por lo demás, son resaltantes los inconvenientes que anota el señor Magistrado doctor Cárdenas en su salvamento de voto respecto de la dispersión de los contratos y de los fondos del Erario en los diferentes Ministerios, en vez de la concentración de ese rodaje en una sola oficina, pues con ello se viola el principio científico de la especialización de funciones.
Como de las precedentes consideraciones se deduce que no existe la inconstitucionalidad que el demandante le atribuye a la Ley 109 de 1923, salvo mi voto, tanto en la parte motiva como en la resolutiva del anterior fallo.
Bogotá, diciembre diez y nueve de mil novecientos treinta.
Julio Luzardo Fortoul—Becerra—Méndez — Martínez. Jiménez —Arango—Nannetti — Cárdenas — I. González T.—Rosales—Tafur A.—Trujillo Arroyo—Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.
SALVAMENTO DE VOTO
del señor Magistrado doctor Nannetti.
Cuando fue acusada la Ley 45 de 1923, sobre establecimientos bancarios, expuso la Corte lo siguiente:
“Es oportuno considerar ahora, una vez por todas, la tacha de inconstitucional, repetida en numerosos pasajes de la demanda, contra la inspección de los establecimientos de crédito que ejerce hoy el Superintendente Bancario.
“Dícese que ésta es atributo exclusivo del Presidente de la República, y que al dársela a otro funcionario o entidad se viola el artículo 120, ordinal 17, de la Constitución.
“En verdad, la Constitución ha dado al Presidente esa facultad; pero ella debe ser ejercida de acuerdo con las reglas que trace el legislador, porque el artículo 120—ordinal 17—expresamente dice que se ejerza conforme a las leyes. Luego la expedida en el año pasado, bajo el número 45, objeto de la presente acusación, ha podido muy bien crear, en desarrollo del precepto constitucional, uno o más órganos o funcionarios dependientes del Gobierno para la supervigilancia bancaria que compete a éste. Con tanto mayor razón cuanto que el Presidente no puede ejercer la inspección en persona, excepto seguramente en los bancos de la capital de la República. No existe, pues, ni remotamente, la pretendida usurpación de las facultades del Poder Ejecutivo, puesto que este Poder ejerce las concernientes a la industria bancaria por medio de agentes suyos que nombra y remueve libremente.
“¿De qué otro modo podía ejercerlas, principalmente fuera de la capital, sí no era por medio de sus agentes Pues agentes suyos son el Superintendente y los Delegados, empleados en la Sección Bancaria.
“La Ley 51 de 1818, ‘sobre establecimientos o sociedades de crédito, también creó en el Ministerio del Tesoro una Sección denominada Inspección de Circulación, a la cual fue encomendada, entre otras cosas, la vigilancia e inspección de los Bancos y de las demás sociedades de crédito, a fin de que se haga efectivo el cumplimiento de las leyes a que están sometidos.
“Mutatis mistandis, es lo que ahora se ha hecho con la Sección Bancaria, pero con funciones más detalladas. A nadie, sin embargo, se le había ocurrido que la Ley 51 expresada, arrebatara prerrogativas al Gobierno Ejecutivo ”
La misma acusación se hace ahora, en tratándose de la celebración de contratos por el Director del Departamento de Provisiones, con el objeto de adquirir por compra o fabricación los elementos necesarios para el funcionamiento de las dependencias del Gobierno Nacional, fundándose el acusador de la ley en que por la atribución dada al expresado Director se merman las facultades del Presidente de la República, a quien compete, según el ordinal 16 del artículo 120 de la Constitución, celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, con arreglo a las leyes, como si el Presidente, por ser la suprema autoridad administrativa, estuviera en la obligación constitucional de intervenir directamente en todos los detalles de la Administración, y no pudiera el legislador crear órganos de libre nombramiento y remoción de aquél para encargarlos de determinadas gestiones.
Puede decirse aplicando el caso, como se expresó en los apartes de la sentencia que me he permitido reproducir, que bien ha podido crear, el Congreso en desarrollo del respectivo precepto constitucional, uno o más órganos o funcionarios dependientes del Gobierno para que promovieran, por todos los medios a su alcance, inclusive la licitación pública o privada, una saludable y eficaz competencia, y allegando todos los datos indispensables para hacer compras acertadas en cuanto a su calidad y precio, sometiendo los contratos que celebren, no ya a un solo Ministro, como lo permitía el Código Fiscal, reformado en esta parte, artículos 22 y 23 de ese Código, sino a un Comité Ejecutivo, compuesto de los miembros que representan los Despachos de Hacienda, Obras Públicas y Correos y Telégrafos, cuyos Jefes son también de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.
A mi entender, una interpretación demasiado ceñida a la letra del numeral 16 del artículo 120 de la Constitución, condujo a la mayoría de la Corte a declarar inexequibles algunos artículos de la Ley 109 de 1923, interpretación que fue más amplia, a mi juicio, y más conforme con los principios, cuando se trató del numeral 17 del sobredicho artículo de la Carta, en relación con la Superintendencia Bancaria.
Con todo respeto me aparto de los fundamentos y de las conclusiones a que llegó la mayoría de la Corte en la sentencia anterior, y salvo mi voto.
Bogotá, diciembre 19 de 1930.
Tancredo Nannetti — Méndez—Arango—Martínez—Jiménez — Becerra—Cárdenas—Luzardo Fortoul—González T.—Tafur A.—Rosales—Trujillo Arroyo—Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.