Norma demandada: Revisión Constitucional del Decreto Legislativo numero 1686 de 1991, "por medio del cual se levanta el Estado de Sitio en todo el Territorio Nacional".
SENTENCIA NUMERO 98
Corte Supremo de Justicia
Sala Plena
Referencia: Expediente No. 2361 (391-E).
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo numero 1686 de 1991, "por medio del cual se levanta el Estado de Sitio en todo el Territorio Nacional".
Aprobada por Acta No. 33.
Santa fe de Bogota, D.C., agosto veintidós (22) de mil novecientos noventa v uno (1991).
I. ANTECEDENTES
El día 4 de julio de 1991, y en atención a lo dispuesto por el artículo 121 de la Constitución Político de 1886, la Secretaria General de la Presidencia de la Republica remitió a la Corte copia del Decreto número 1686 de esa misma fecha, "por medio del cual se levanta el Estado de Sitio en todo el Territorio Nacional".
Se ordenó la fijación en lista y el posterior envió del expediente al Despacho del señor Procurador General de la Nación. Durante el término correspondiente intervino el ciudadano Alfredo Castaño Martinez, quien presentó escrito de coadyuvancia sobre la constitucionalidad del citado decreto.
II. EL TEXTO DECRETO 1686 DE 1991
Se anexa fotocopia del decreto sometido al examen de la Corte:
«DECRETO NUMERO 1686 DE 1991
(julio 4)
Por medio del cual se levanta el estado de sitio en todo el territorio nacional.
El Presidente de la Republica de Colombia, en use de las facultades que le confiere el articulo 121 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto Legislativo 1038 de 1984 se declaró turbado el orden publico y en estado de sitio el territorio nacional;
Que las transformaciones democráticas y el fortalecimiento de las instituciones han creado un nuevo orden político propicio para que todos los colombianos convivan en paz;
Que el proceso de reforma constitucional facilito la reincorporación a la vida civil de grupos alzados en armas y ha sentado las bases para que las demás organizaciones rebeldes participen civilizadamente en el desarrollo de la nueva democracia;
Que el fortalecimiento de la legitimidad institucional es el fundamento de la reconciliación;
Que la Constitución de 1991 es un tratado de paz que compromete a todos los colombianos;
Que la Asamblea Constitucional ha adoptado disposiciones que permiten la transición de la actual legalidad al nuevo orden constitucional y en particular la siguiente:
"Los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de estado de sitio hasta la fecha de promulgación del presente acto constituyente, continuaran rigiendo por un plazo máximo de 90 días durante los males el Gobierno Nacional podrá convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, si la Comisión Especial no los imprueba" (Articulo transitorio 40).
Que la Asamblea Constitucional ha regulado los estados de excepción de guerra exterior y de conmoción interna,
DECRETA:
Articulo 1o. Levantase el estado de sitio en todo el territorio nacional, a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Constitución expedida el 4 de julio de 1991.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogota, D. E., a los cuatro (4) días del mes de julio de 1991.
CESAR GAVIRIA TRUJILLO.
El Ministro de Gobierno, Humberto De la Calle Lombana; el Ministro de Desarrollo Económico, Ernesto Samper Pizano; el Ministro de Minas y Energía, Luis Fernando Vergara Munárriz; el Ministro de Educación Nacional, Alfonso Valdivieso Sarmiento; el Ministro de Salud, CamiloGonzalez Posso; el Ministro de Comunicaciones, Alberto Casas Santamaría; el Ministro de obras Publicas y Transporte, Juan Felipe Gaviria Gutiérrez; el Ministro de Relaciones Exteriores, Luis Fernando Jaramillo Correa; el Ministro de Justicia,Jaime Giraldo Angel;el Ministro de Hacienda y Crédito Publico, Rudolf Homrnes Rodríguez; el Ministro de Defensa Nacional, GeneralOscar Botero Restrepo; el Ministro de Agricultura, Maria del Rosario Sintes Ulloa, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Francisco Posada De la Peña.
III. INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano Alfredo Castaño Martínez manifiesta en primer término que la Corte Suprema de Justicia es competente para examinar los requisitos formales del decreto de la referencia en atención a que le fue enviado por el Gobierno de conformidad con lo dispuesto por el entonces vigente artículo 121 constitucional.
El ciudadano interviniente pide, además, que se declare que los decretos legislativos dictados al amparo de la institución del Estado de Sitio dejaron de regir y perdieron toda vigencia, pues la Carta Política de 1886 mantenía el día 4 de julio de este año todo su vigor jurídico-político. Sostiene que ese es el sentido de la norma prevista en el artículo 121 de la anterior Constitución y que la nueva solo fue promulgada el día 8 de julio, fecha de edición de la Gaceta Constitucional numero 114.
IV. EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En opinión del Jefe del Ministerio Publico, la Corte es incompetente para examinar la constitucionalidad del Decreto 1686 del 4 de julio de 1991; en consecuencia solicita a esta Corporación que profiera fallo inhibitorio en el que se abstenga de conocer de la revisión constitucional del decreto legislativo de la referencia.
Fundamenta dicha petición en lo dispuesto por los artículos 8° y 24 transitorios de la nueva Constitución Política de 1991 y en la "naturaleza del Decreto 1686 de este año".
Estima que "el articulo 8° transitorio se dictó por la Asamblea Nacional Constituyente bajo el supuesto del restablecimiento del orden publico y, por ello, sus prescripciones no cobijan ni al Decreto 1038 de 1984, ni al Decreto 1686 de 4 de julio de 1991, sino solamente a los decretos legislativos expedidos entre estos, los cuales, además, rigen por voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente".
Advierte que el de la referencia es un decreto suigeneris ya que "no menciona que ha quedado restablecido el orden publico, así como tampoco que ha quedado restablecido el orden jurídico legal ordinario. Y tal situación se explica por el mandato del artículo transitorio 8° de la nueva Carta Política, según se lee en la motivación del Decreto 1686".
Sostiene que "... la Asamblea Nacional Constituyente dispuso en el articulo 24 transitorio que la Corte solamente era competente para ejercer el control constitucional por vía de acción, más no para ejercer los controles por vía de objeción o por vía automática". En este sentido observa "que el citado articulo 24 excluyó el control de los decretos cobijados por el articulo 8° transitorio (es decir los expedidos entre el 1038 y el 1686), como los no comprendidos en este (es decir, el 1686)"; además manifiesta que en estas condiciones la competencia de la Corte quedó contraída solo a la resolución de las acciones presentadas antes del primero de junio de 1991.
Posteriormente, el mismo ciudadano Alfredo Castaño Martínez presento otro escrito que se incorporo al expediente en el que remite dos (2) ejemplares de la Gaceta Constitucional distinguidos bajo los números 114 del domingo 7 de julio de 1991 y 116 del sábado 20 de julio del mismo año. Además indica que la promulgación de la nueva Constitución se entiende consumada solo el 20 de julio de 1991, que es la fecha de la publicación definitiva de la nueva Carta. En este sentido insiste en pedir a la Corte que declare que los efectos del levantamiento del Estado de Sitio ordenado por el decreto de la referencia se extienden hasta la perdida definitiva de la vigencia de los decretos dictados al amparo de dicho régimen, pues existe solución de continuidad entre el levantamiento de dicho régimen y la entrada en vigencia de la nueva Carta.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La competencia
La Constitución de 1886 establecía en el parágrafo de su artículo 121 un mecanismo automático de control de la constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de las facultades extraordinarias originadas en el Estado de Sitio, en términos restringidos para el trámite del procedimiento correspondiente ante la Corte Suprema de Justicia. La reducción de los términos a una tercera parte muestra que el constituyente de ese entonces tuvo especial interés en organizar un control de constitucionalidad especial de dichos decretos, a fin de evitar que la legislación del Gobierno en situaciones de alteración del orden público pudiera atentar contra el ordenamiento superior en todas sus dimensiones y en especial en el ámbito de los Derechos Fundamentales y así fue ejercido por esta Corporación hasta la entrada en vigencia de la nueva Constitución Política.
Ahora Bien, la nueva Carta Política de 1991, de efectos generales inmediatos, prevé un sistema similar en lo que se refiere al control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos al amparo de lo dispuesto por los artículos 212, 213, 214 y 215 para los Estados de Excepción y encargo de modo permanente de dicha función a la Corte Constitucional.
Con idénticos fines aparece clara que la voluntad del Constituyente colombiano es reiterada en el sentido de asegurar, inclusive en situaciones de perturbación del orden público, un control de constitucionalidad para garantizar la supremacía de la Carta sobre todo el ordenamiento jurídico y el imperio del Estado de Derecho.
En la Carta Política anterior, dicho control se hallaba radicado, como se vio, en cabeza de la Corte Suprema de Justicia en los términos señalados por el articulo 121 que se cita en concordancia con el numeral 2° del articulo 214 de aquella; ahora bajo el imperio de la nueva norma superior y con miras a establecer un sistema permanente igualmente automático, el articulo 241 numeral 7° otorga dicha competencia a la Corte Constitucional, igualmente en términos mas breves que los ordinarios.
En efecto, en lo que se refiere de modo general a la competencia sobre el control de constitucionalidad en nuestro régimen jurídico y al amparo de la nueva Carta Fundamental, las funciones de guarda de la Constitución no están ya atribuidas a esta Corporación en los términos del articulo 214 citado, como quiera que este perdió su vigencia de modo expreso al ser promulgada la Constitución Política de 1991.
Empero, dentro de las normas transitorias igualmente promulgadas por el Constituyente de 1991 y con iguales efectos, generales e inmediatos, pero transitorios, aparece el articulo 24 que de modo excepcional y especial, y en atención al " transito de la normatividad constitucional", prevé una forma de competencia en materia del control de constitucionalidad, limitada en razón del tipo de control, del objeto del mismo y del tiempo en que se haya iniciado la actuación.
En efecto, el articulo 24 transitorio de la Carta Fundamental contrae la competencia de la Corte Suprema de Justicia a la tramitación y el fallo de las "acciones publicas de inconstitucionalidad instauradas antes del primero de junio de 1991", luego de lo cual la Sala Constitucional de esta Corporación deberá Cesar en sus funciones; también se prevé en el articulo 24 transitorio que las acciones presentadas desde esa fecha, deberán ser remitidas a la Corte Constitucional en el estado en que se encuentren.
En este sentido observa la Corte que la competencia de que se hallaba investida en materia de control automático de los decretos de Estado de Sitio, ya no le corresponde y que no puede ejercerla sobre el D.L,. número 1686 de 1991, mucho más si se tiene en cuenta que el ejercicio de toda función publica, en especial la jurisdiccional, supone la atribución expresa de la misma. Es decir que la competencia, como institución de Derecho Público, requiere norma expresa que la confiera, pues es un derecho estricto que se recoge en el conocido aforismo de que mientras los particulares pueden hacer todo lo que la ley no prohíbe, los funcionarios y organismos públicos solamente pueden y deben hacer aquello que les está expresamente autorizado o permitido.
Lo que registra la Corte es que no obstante la atribución contenida en el articulo 24 transitorio, Este no comprende ni se extiende a la función que venia ejerciendo sobre los decretos de Estado de Sitio, ni a ninguna otra de las competencias que le entregaba el anterior articulo 214, distintas de las acciones publicas de inexequibilidad instauradas antes de la fecha señalada.
Como es claro, en presencia de disposiciones especiales excepcionales y temporalmente restringidas, no cabe practicar interpretaciones extensivas ni analógicas para procurar la determinación de una competencia no atribuida expresamente.
Así las cosas, Como la nueva Carta de 1991 no previó la continuidad ni siquiera limitada en el tiempo del control automático de los decretos legislativos de Estado de Sitio en cabeza de esta Corte, como si lo hizo para las acciones publicas, se concluye en que ésta desapareció ipsojute, y que la Corte debe inhibirse de pronunciarse en casos como el presente.
Aquí se tiene en cuenta que la interpretación de las normas que establecen excepciones a una disposición jurídica general, esta sometida a una regla universal de carácter lógico, que ordena no aplicarlas a otros casos no considerados por ellas; esto quiere decir que no es admitida la analogía en caso de la interpretación de normas especiales y excepcionales, y que, por lo mismo, no se admite la aplicación extensiva de dichas normas excepcionales, fuera de los casos expresamente previstos en ellas.
También tiene en consideración la Corte que las disposiciones constitucionales transitorias tienen carácter especial y su aplicación es eminentemente preferencial como ocurre con lo dispuesto por el articulo 8° transitorio de la nueva Carta y que establece una modalidad de control jurídico-político para todos los decretos de Estado de Sitio a que allí se hace referencia. Dicho sistema se complementa con lo previsto por el igualmente transitorio artículo 10.
Pero además, fundamenta esta consideración de la Corte, la regulación constitucional que de modo expreso pace el Constituyente de 1991 en el articulo 8° transitorio en cuanto a la vigencia de los decretos legislativos expedidos en ejercicio de las facultades de Estado de Sitio hasta la fecha de promulgación de la nueva Carta, pues en dicha norma, y atendiendo a especiales razones de orden político, se ordena que aquellos decretos "continuaran rigiendo por un plazo máximo de 90 días". No obstante las reflexiones formuladas a este respecto por el ciudadano interviniente, esta Corporación no se adentro en su examen ya que careciendo de competencia sobre lo principal del asunto, que es el de la constitucionalidad del decreto de la referencia, también carece de la misma para enjuiciar los restantes aspectos que en ellas se plantean.
De otra parte queda claro que es la intención del Constituyente permitir que dichos decretos expedidos en ejercicio de las facultades del Estado de Sitio prolonguen temporalmente su vigencia, dentro de la nueva normatividad superior, y que dicha voluntad ampara incluso a aquellos sobre los cuales no haya recaído pronunciamiento de la Corte y así lo ha expresado esta Corporación en varios fallos que anteceden al presente.
De otra parte, el Constituyente previo en el mismo articulo 8° una modalidad especial de control político-jurídico sobre dichos decretos que debe verificar la denominada "Comisión Especial". Y en el artículo 10, también transitorio, establece el control jurisdiccional de los decretos que tengan fuerza de ley por parte de la Corte Constitucional.
En este sentido se otorga a dicha Corporación una competencia expresa que salvaguarda la integridad del orden superior permanente, y que garantiza el control constitucional como principio insustituible del concepto de Estado de Derecho consagrado en preceptos básicos y fundamentales de la Carta de 1991 (artículos 4" y 241, entre otros).
Por las razones señaladas, la Corte procederá a inhibirse para decidir sobre el Decreto 1686 de 1991.
DECISIÓN:
En merito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
INHIBIRSE para decidir sobre la revisión del Decreto Legislativo 1686 del 4 de Julio de 1991, "por el cual se levanta el Estado de Sitio en todo el territorio nacional", por carecer de competencia.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente;Rafael Baquero Herrera, Ricardo Calvete Rangel, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Álvarez, con salvamento de voto; Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, salvo el voto; Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gomez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Didimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, con salvamento de voto; Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuán,
Secretaria.
SALVAMENTO DE VOTO
Con el debido respeto manifestarnos nuestro desacuerdo con la decisión de mayoría que optó por la tesis según la cual desde que entro a regir la Carta Política de 1991 la Corte carece de competencia para examinar oficiosamente la constitucionalidad de los decretos legislativos de estado de sitio expedidos por el Ejecutivo con fundamento en el articulo 121 de la expirada Constitución de 1886.
Las razones de nuestra opinión disidente, que en seguida se reproducen, son en esencia las que consignamos en el salvamento de voto a la sentencia numero 89 de agosto de 1991 [proceso 2347 (388-E)] con la cual culmino la revisión constitucional del Decreto Legislativo numero 1303 de 1991.
A) La competencia de la Corte
Realmente el cambio del orden fundamental produce una serie de perplejidades tanto en la situación del derecho corno en la estructura, organización y funcionamiento del aparato estatal y en la operatividad y competencia de los controles sobre la conducta de los funcionarios y sobre las normas expedidas o que se profieran por las instancias estatales. Será necesario, pues, para definir los términos de los problemas que semejante situación provoca, precisar la filosofía política y los criterios jurídicos básicos que vertebran la nueva formación jurídica suprema.
Resalta en el texto constitucional de 1991 el criterio de mantener frente a la conducta de quien ejerce el poder publico y ante la normatividad derivada o subalterna, un sistema de controles bastante complejo y multifacético que va desde la consagración de mecanismos de ejercicio individual con fines particulares como el denominado derecho de tutela y medios de intermediación ante el Estado corno el Defensor del Pueblo, hasta los tradicionales controles jurisdiccionales de la legalidad y la constitucionalidad. (Cfr. Títulos VIII y X, Cap. 2, artículos 281 y 2821. Existe, por lo tanto, y en cuanto hace a su estructura y objetivos, el propósito de mantener las bases del estado de derecho, vale decir, el sometimiento de la gestión pública y de las decisiones de los gobernantes a la ley del Congreso y el ejercicio de la potestad legislativa a la norma fundamental. Por supuesto que, en calla caso, la operatividad del control tiene algunas especificidades marcadas por la manera como se designan sus funcionarios y magistrados, pero, en todo caso, y en lo atinente a los controles pertenecientes a la justicia, manifiesta el articulo 228 que sus decisiones serán independientes.
En tales condiciones no aparece un cambio o una diferencia sustancial con el orden anterior porque se conserva la preeminencia de la Constitución y, mas aun, se hace expreso este carácter en el artículo 4° cuando dice que la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicaran las disposiciones constitucionales. Este principio ratificado particularmente después en el artículo 230 para la administración de justicia, obliga a los intérpretes de la Ley Fundamental a aceptar su plena vigencia para saber el significado de la dogmática del derecho y de las mismas decisiones superiores cuya coherencia es de imperiosa comprensión en el desarrollo constitucional.
De tal manera, toda interpretación de las disposiciones constitucionales debe conducir a sostener que ellas ratifican el criterio básico del Estado de derecho consistente en que no puede existir en el mundo jurídico una decisión, un convenio, una manifestación de voluntad, un acto o un negocio jurídico, en fin, una gestión publica o privada, que no este sujeta a la normativa superior de la cual deriva su validez y que, por ello, tiene la virtud de poner en funcionamiento el poder estatal para que se le respete y sea ejecutoria y eficaz. Repugna este principio, inscrito ya en la reciente carta política, la decisión arbitraria, absoluta e incontrolada que pueda mantenerse intangible en contra del dictamen normativo superior y es abiertamente inconstitucional toda interpretación que de alguna manera quiera preservar ciertas normas al margen de la Constitución y, por ello, protegidas de todo control.
Varias consideraciones son pertinentes gracias a la vigencia del estado de derecho y a la consagración de los controles en el orden superior inaugurado en 1991:
1. Cuando el transitorio articulo indica que los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de estado de sitio pasta la fecha de promulgación del presente Acto Constituyente, continuaran rigiendo por un plazo máximo de noventa Días, durante los males el Gobierno Nacional, podrá convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, si la Comisión Especial no los imprueba, la Asamblea Constitucional no le cambio la naturaleza a tales normas porque ellas mantienen su esencia y forma de "decretos legislativos", cuya vigencia dependía del mantenimiento del estado de excepción del antiguo articulo 121 superior. Era obvio que si esa previsión no se hubiera hecho, los decretos de estado de sitio, cuya importancia en el orden jurídico colombiano son de indudable valor, habrían desaparecido, no solo porque la emergencia se levantó mediante el Decreto 1686 del 4 de julio de 1991, sino porque la nueva carta al contener un régimen de excepción distinto (Cfr. artículos 212 a 214) del antiguo articulo 121 de la Constitución de 1886, causaba la derogatoria del estado de sitio y se hubiera extinguido esa normatividad que por definición era temporal.
La determinación del articulo 8° va miss allí de sostener por noventa días la vigencia y naturaleza de esos decretos, porque allí mismo se faculta al Gobierno para que, mediante decreto, es decir, de manera expresa, les confiera fuerza legal permanente, sujeta esta atribución a una especie de veto por parte de la Comisión Especial que podría improbar tal decisión del Ejecutivo. Los decretos-ley así expedidos tendrán el control de la Corte Constitucional (Cfr. Art. Trans. 10) para lo cual no serán aplicables los criterios que la Corte Suprema ha desarrollado para ejercer el control de los decretos de estado de sitio con apoyo en la Constitución de 1886, porque, por ejemplo, no se acudirá al examen de su conexidad sino que el análisis, formal y de contenido, será frente a la Constitución de 1991, sin considerar las condiciones teleológicas de las normas subexamine. Pero es evidente que unos son los decretos expedidos bajo el imperio del estado de excepción cuya temporal naturaleza ha sido prorrogada por la Asamblea y otros los decretos-ley que el Gobierno puede expedir. Al ejercer esta función el Gobierno tiene la potestad de seleccionar aquellas normas de emergencia que han de persistir en el orden colombiano. Pero ya no serán de emergencia porque las normas de excepción desaparecerán en ese momento y serán reemplazadas, dentro de la vida institucional normal, por otras de vocación permanente. Dos tipos de control le ha dispuesto a la referida función del Ejecutivo la Constitución de 1991: el de la Comisión Especial que puede improbarlos y el de la Corte Constitucional, Corporación que examinara su conformidad con la norma fundamental.
2. En estos casos el control de la Corte Suprema de Justicia tiene otro origen, diferente contenido y sus fines no son del todo idénticos a los previstos para el que ejercerá la Corte Constitucional. La Corte Suprema encuentra sus atribuciones tanto en el orden anterior como en el nuevo de la Carta Política de 1991.
En la Constitución de 1886 aparece establecido el control, como bien se sabe, en los artículos 121 y 214 y en el texto del Decreto 432 de 1969 (artículos 13, 14 y 15). Varias razones explican por que este mecanismo de defensa del orden jurídico fundamental se mantiene frente a decretos como el 1303 de 1991:
a) El estado de derecho. Ya se explico que la Constitución de 1991 continúa con el principio de la supremacía de la norma fundamental y dispone varios métodos de control para que semejante principio democrático sea respetado. De ahí que resulte manifiestamente contrario a ella, tanto a la anterior como a la actual constitución, el sostener que esos decretos de emergencia carecen de control alguno y que de manera absoluta, aun quebrantando las normas superiores, deben mantenerse.
b) La especialidad del control. El control automático decretado en la Constitución anterior sobre el ejercicio de las facultades del estado de sitio y de la emergencia económica (artículos 121 y 122 de la Constitución de 1886), es un sistema vinculado estrechamente al orden publico, cuya actuación no puede soslayarse y en este caso se desencadeno con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991. La orden al Presidente de enviar los decretos a la Corte Suprema, la reducción de los términos para fallar, las causales de mala conducta imputables a los magistrados en caso de un desconocimiento de los perentorios plazos y las demás reglas que definen la responsabilidad de los gobernantes en el ejercicio de tan importantes y delicadas facultades, son elementos de derecho constitucional que llaman la atención a cualquiera sobre la importancia de someter esos decretos al examen, y, por supuesto, subrayan el principio de que no están ellos por fuera del orden jurídico fundamental.
Más aún, es tan inevitable el control que ha sostenido insistentemente y con sobrada razón la Corte que, aun en el caso de la derogatoria de un decreto legislativo, será necesario proferir la respectiva sentencia. Es decir, su derogatoria no ocasiona, como en otras hipótesis, la ausencia de materia y la inhibición de la Corte, sino que se impone el fallo de merito.
c) La responsabilidad de los gobernantes. En ese mismo sentido, la definición de la constitucionalidad de los decretos de estado de sitio esta vinculada a la responsabilidad del Presidente, los ministros y los demás funcionarios, puesto que todo ahuso en el ejercicio de las funciones excepcionales dará lugar a las investigaciones, responsabilidades y sanciones que la Constitución (1886) (articulo 121 inciso final) y la Ley prescriben. Tan importante aspecto seria inocuo si por cualquier circunstancia la Corte evitara conocer de este control.
Ahora bien, dado el nuevo orden fundamental, el examen de la constitucionalidad de estos decretos se torna mas complejo, porque además del estudio de las condiciones formales de su expedición y de su conexidad, es decir, de la congruencia teleológica de las medidas con las causas que determinaron la declaratoria del estado de sitio, será imprescindible la confrontación sustancial con el nuevo orden fundamental para conocer si se ha producido su derogatoria.
d) Las disposiciones de la Constitución de 1991. Es de anotar que la nueva Carta política no derogo este control y habría de hacerlo expresamente si la Asamblea hubiera querido sustraer estos decretos a los controles previstos. Pero es la misma Constitución de 1991 que determine en su transitorio articulo 24 que la Corte Suprema de Justicia continuaría ejerciendo el control jurisdiccional para las acciones instauradas antes del 1° de junio de 1991 (inciso 1°) dentro de los plazos señalados en el Decreto 432 de 1969 y en su inciso final dispuso que una vezsean fallados todos losprocesos por la Corte Suprema de Justicia conforme al inciso primero del presente articulo, su Sala Constitucional cesará en el ejercicio de sus funciones. No parece que esa norma hubiera sustraído de la responsabilidad de la Corte Suprema el ejercicio del control sobre los decretos de estado de sitio que a la fecha de la nueva Constitución se encontraban bajo su conocimiento. Antes bien, el inciso primero se refiere a las acciones para indicar que su competencia se contrae a las instauradas hasta el último día de mayo, y el inciso final considera la totalidad de los procesos sin excluir alguno de ellos. La suposición de la Procuraduría acerca de que en este momento no tiene la Corte tramites de objeciones, ni otras semejantes es evidentemente insustancial para sostener que por ese motivo fáctico la Asamblea excluyo de su conocimiento esta clase de decretos.
Es igualmente equivocada la apreciación del Procurador cuando dice que los decretos de estado de sitio como el 1303 están fuera del control de la Corte porque el articulo transitorio 59 dice que La presente Constitución y los demás actos promulgados por esta Asamblea Constituyente no están sujetos a control jurisdiccional alguno. El error consiste en no comprender que la prorroga de los decretos de estado de sitio para evitar su desaparición por virtud del nuevo régimen, no significa que la Asamblea estuviera expidiéndolos y que por ello se colocaran al margen de cualquier control jurisdiccional. Esta confusión parece conducir al Procurador a la conclusión de que los decretos fueron elevados a una categoría y naturaleza distinta de la legislativa a que pertenecen. Esto no es así, la prorroga se justifica para que, estando vigentes, pueda el Presidente darles vida jurídica permanente porque el Ejecutivo carece de una facultad distinta de esa extraordinaria que le confirió la Asamblea como seria la propia del estado de sitio que fue subrogado por las figuras de los artículos 212 a 214 de la Constitución de 1991. No se trata entonces de la expedición por la Asamblea de decretos distintos, sino de los mismos decretos con la naturaleza y características que les imprimió la Constitución de 1886 que continúa aplicándose en este punto concreto.
Finalmente, la competencia de la Corte Constitucional no se extiende al conocimiento de estos procesos sino que su atribución versa sobre los decretos-ley o extraordinarios que dictará el Gobierno para incorporar a la legislación permanente, la normatividad del antiguo estado de sitio. Allí la Corte Constitucional no entrara a estudiar la conexidad ni la pertinencia de los decretos frente a los motivos de la turbación del orden publico, sino que analizara sus condiciones formales, si el Presidente incorporó a la legislación ordinaria aquellas normas que estaban vigentes, bien por no haber sido derogadas o porque la Corte las declaró exequibles en su oportunidad, si resultan compatibles con el orden constitucional vigente y, en fin, si se han expedido dentro del plazo que la misma norma fundamental determinó y si no fueron objeto del veto de la Comisión Especial. En tal sentido es obvio que si la Corte Suprema decidiera declarar inexequibles algunas normas de excepción, estas no podrían ser objeto de los decretos extraordinarios del Presidente y, si así lo hiciera, la Corte Constitucional se vería en la necesidad de declararlos inexequibles. En este punto la Asamblea no pretendía purgar los vicios de inconstitucionalidad que tuvieran los decretos de estado de sitio ni, menos aun, el de crear excepciones a la Constitución de 1991, puesto que ella bien pudo haber derogado normas adoptadas dentro del marco del anterior articulo 121. Esto se conocerá al examinar la totalidad de ellas a la luz de la Carta Política del presente año.
Si tal hubiera sido su intención lo debería haber manifestado en norma expresa, como cuando, por ejemplo, en el articulo transitorio 40 dispuso que todas las creaciones de municipios hechas por las Asambleas Departamentales antes del 31 de diciembre de 1990 eran validas, perdonando con tal declaración toda ilegalidad que hubiere concurrido en la creación de esos municipios y suprimiendo todo control jurisdiccional sobre las ordenanzas respectivas.
B) La critica de la sentencia inhibitoria de la Corte
Como queda visto, la Constitución de 1991 en su articulo 8° transitorio no cambio la naturaleza de los decretos de estado de sitio; la vigencia de estos fue prorrogada transitoriamente durante un termino máximo de 90 días, justamente para no causar traumatismos impredecibles en el orden publico, o sea que deben seguir siendo considerados en esta perspectiva, es decir, como medidas tendientes al restablecimiento de dicho orden, exclusivamente. Algunos de esos decretos probablemente habrán de convertirse en legislación permanente, inclusive modificados por la Comisión Especial, otros no y teóricamente es posible que ninguno llegue a ostentar tal calidad; mientras tanto, todos conservan, no solo vigencia, sino plena aplicabilidad como lo que todavía son, es decir, medidas excepcionales de orden publico, o sea que deben cumplirse en su integridad, sin que por lo pronto esta efectividad practica dependa para nada del escrutinio que de ellos haga eventualmente la Comisión Especial.
De otro lado, es indubitable desde hace muchos años que los decretos dictados por el Presidente de la Republica en ejercicio de sus poderes de excepción, no escapan a la subordinación constitucional que es uno de los aspectos esenciales al Estado de Derecho, claramente reiterado en la Carta de 1991; mas aun, que con el fin de evitar abusos del Ejecutivo el Constituyente ha querido diseñar un sistema especial de control jurisdiccional que se desata en forma automática e inmediata y que debe resolverse en forma mas rápida que de ordinario; así se preveía en la Constitución anterior para los decretos de estado de sitio y así se contempla en la Constitución actual para los de los estados de excepción, entre los que se incluye el estado de conmoción interior, sustituto del estado de sitio.
Ninguna razón valedera podría esgrimirse, pues, para sostener la tesis de que algunos decretos han de quedar sustraídos de ese control. Ni siquiera cabria aducir el peregrino argumento de que el Constituyente les dio una especie de bendición, produciendo un juicio de constitucionalidad apriorístico e implícito, quizá teniendo en cuenta que ellos vertebran una política gubernamental sobre puntos o aspectos de primordial importancia para la sociedad. Esto no es cierto: primeramente, porque si así fuera, ningún sentido o justificación tendría el que la Comisión Especial pueda vetar la transformación de legislación permanente de algún decreto o disposición de un decreto, por razones puramente jurídicas (lo cual puede hacer yen el hecho lo esta haciendo), ni tampoco el sometimiento, consagrado en la misma Constitución (articulo 10 transitorio), al control de la Corte Constitucional una vez obtenida su transmutación en legislación permanente; en segundo termino, los decretos legislativos que hasta el presente no han sido objeto de revisión constitucional (entre ellos el 1303 de 1991), no estructuran en su conjunto una política determinada, como que ellos versan sobre temas muy diversos, que van desde normas relativas al levantamiento de la reserva en las providencias adoptadas por la Corte Suprema de Justicia, a la practica de pruebas en el exterior con respecto a los procesos de competencia de la jurisdicción de orden publico y a reformas en el procedimiento y aumento de plazas en esta misma jurisdicción, pasando por adiciones presupuéstales en razón de impuestos extraordinarios; en otras palabras, se trata de unos cuantos decretos que solo tienen de común entre si el haber sido dictados con base en las facultades del articulo 121 de la Constitución derogada y que casualmente, por obra de distintas circunstancias (impedimentos de Magistrados, impedimentos del Procurador y de la Viceprocuradora General de la Nación, o el hecho de que fueron expedidos apenas pocas horas antes del levantamiento del estado de sitio y de la clausura de la Asamblea Nacional Constitucional), no habían recibido el dictamen definitivo de constitucionalidad; sobra decir que, por lo mismo, no es serio aseverar que la Asamblea hizo sobre ellos un previo juicio de constitucionalidad.
Ahora bien, rasgo común a todas las opiniones que en la Sala Plena sustentaron la tesis de que tales Decretos estaban exentos del control por esta Corporación, fue el de la supuesta falta de competencia de la misma, porque las competencias deben ser expresamente atribuidas y no deducidas por analogía y el articulo 24 transitorio de la Carta de 1991 solamente habla de la competencia de la Corte Suprema de Justicia para decidir sobre las acciones publicas instauradas antes del 1° de junio del año en curso y no de procesos originados en revisiones oficiosas. Para quienes participan de esta opinión, la Constitución vigente asigno la función de salvaguardarla a la Corte Constitucional que ella misma crea, a la vez que derogo la Constitución de 1886 que en su articulo 214, en concordancia con el parágrafo del articulo 121, se la daba a la Corte Suprema de Justicia; únicamente en forma restringida le mantuvo cierta competencia en los términos del citado articulo 24 transitorio, que en ningún modo puede extenderse mas allí de lo que su claro tenor literal dice.
Pero el anterior razonamiento envuelve un sofisma, pues que partiendo de una premisa cierta, cual es la de que las competencias deben estar otorgadas explícitamente, extrae de allí conclusiones erróneas en la practica. En efecto, la lectura del articulo 241 de la Constitución de 1991 no deja lugar a dudas sobre la incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de estos decretos, pues solo se alude en el numeral 7 a los decretos dictados en virtud de los artículos 212, 213 y 215 del mismo Estatuto Político; el articulo 212 se refiere al estado de guerra exterior, el 213 al estado de conmoción interior y el 215 al estado de emergencia por perturbación económica, social o ecológica. Según se vio, el estado de conmoción interior es en el nuevo orden constitucional, el equivalente al estado de sitio por conmoción interna que contemplaba el antiguo; pero son dos figuras meridianamente diferenciadas, no solo en sus formalidades requeridas para implantar una y otra sino en su modus operandi y en el contenido o alcance de las disposiciones emitidas al amparo de cada una; es mas, el estado de conmoción interior no puede declararse mientras no se haya promulgado la ley estatutaria reguladora de los estados de excepción (articulo 152 C. N.). Así que no son enteramente asimilables el estado de sitio de la Constitución de 1886 y el de conmoción interior de la de 1991 y es con relación a este nada mas que la Corte Constitucional puede ejercer su función tutelar, máxime que el primer inciso del articulo 241 puntualiza categóricamente que esa función se deberá ejercer "en los estrictos y precisos términos de este articulo". Siendo, pues, el asunto de la competencia de derecho estricto, la consecuencia inexorable es la de que la Corte Constitucional carece por completo de ella para conocer y decidir sobre la exequibilidad de los decretos dictados con fundamento en el estado de sitio a que se refería la Constitución expirada, mientras mantengan esa virtualidad, es decir, mientras no se integren en el contexto de la legislación ordinaria permanente.
En cambio, la competencia de la Corte Suprema de Justicia para el mismo propósito tiene claro soporte jurídico.
En efecto, no es que la Corte la fuera a asumir por analogía o para llenar presuntos vacíos, sino que se radicó legítimamente en la Corporación desde el momento en que el Gobierno le envió cada uno de los decretos en mención, o inclusive tal vez desde el instante mismo de la formación del decreto si nos atenemos a las voces del citado articulo 121 (parágrafo) de la Constitución de entonces. Y la competencia, de acuerdo con principios generales acatados por la jurisprudencia de la Corte, se determina por la norma vigente al tiempo de su ejercicio aunque después sea variada (perpetuatio iurisdictionis), a menos que la ley expresamente disponga otra cosa, lo que, Como vimos, no aconteció en la Constitución de 1991 con relación a decretos legislativos.
Y es que, de la misma manera, vale afirmar que en la Corte se radico legítimamente la competencia para conocer y decidir en procesos originados en demandas ciudadanas, desde el momento de la admisión de cada demanda; y que, de no mediar disposición constitucional en contrario, es decir, aplicando tan solo las reglas generales, esta competencia ha debido mantenerse para todas las demandas presentadas hasta el día en que la nueva Constitución entro a regir, pues solo a partir de ese momento comenzaban a operar las nuevas competencias en ella fijadas, esto es, "profuturo" y no retroactivamente; tanto, que el multicitado articulo 241 constitucional utiliza la forma verbal subjuntiva para estos efectos en los numerales correspondientes, que son el 1, el 4 y el 5 (las demandas "que presenten los ciudadanos", esto es, las que se presenten de aquí en adelante, no comprendió las que se hubiesen presentado). Para que las cosas no sucedieran de este modo, se necesito el referido articulo 24 transitorio que, en cuanto a demandas ciudadanas, si distribuyo la competencia por el factor temporal entre las dos Cortes, señalando para ello, arbitrariamente, la fecha 10 de junio de 1991; de no ser por esta norma expresa, se repite, la Corte Constitucional no hubiera podido despojar a la Corte Suprema de Justicia de una competencia validamente adquirida. Tal es el único alcance o entendimiento que, ciñéndose a la lógica jurídica, puede dársele al precepto contenido en dicho artículo 24 transitorio. Lejos, pues, de interpretarlo como una norma general sobre la nueva competencia de la Corte Suprema de Justicia en su carácter de juez constitucional, se lo debe tener como una regla especial que la priva parcialmente de la competencia que de suyo le correspondía y por ende es de interpretación y aplicación restringida a los casos o supuestos que explícitamente encajan en su texto y no a los demás, regidos por las reglas o principios generales.
Luego no siendo admisible, como quedo demostrado, que en el estado jurídico concebido por el Constituyente quedaran actos por fuera de toda posibilidad de control constitucional y no pudiendo este asignarse por analogía a la Corte Constitucional (pues ninguna norma se lo confió para los decretos de que se trata) y si siendo mas claro el fundamento para mantener esa competencia en la Corte Suprema de Justicia, así ha debido resolverse.
Con el debido respeto por la opinión mayoritaria de la Corte, creemos que su decisión fue profundamente equivocada y es de lamentar que, para aumentar la perplejidad inherente a esta época de transición institucional, con ella se haya abierto una brecha en su gloriosa historia centenaria como juez constitucional, ya en las postrimerías de la misma, permitiendo que unos cuantos decretos legislativos sigan girando como cuerpos desorbitados y extraños en el universo de lo que debería ser un verdadero ordenamiento jurídico, que evoca la idea de un conjunto armonioso y hermético.
Fecha ut supra.
Pablo J. Cáceres Corrales, Pedro Escobar Trujillo, Rafael Méndez Arango, Simón Rodríguez Rodríguez, Ramón Zúñiga Valverde, Manuel Enrique Daza Álvarez, Jorge Enrique Valencia M.