Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra los Decretos números 1277 de 1971 y 588 de 1978. Subsidio de transporte público colectivo urbano.
IMPUESTO. INICIATIVA
Resumen. Establece la Constitución Nacional, el que todos los gastos del Estado deben ser reconocidos de modo claro por una ley del Congreso que defina la obligación específica y la manera de pagarla. Subsidio de transporte público. Inexequibilidad.
Inexequible el artículo 1º del Decreto número 1277 de 1971 y en todas sus partes el Decreto número 588 del 7 de abril de 1978.
Inhibirse, por sustracción de materia respecto del Decreto número 1277 de 1971.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 96.
Referencia: Expediente número 1822.
Demanda de inconstitucionalidad contra los Decretos números 1277 de 1971 y 588 de 1978. Subsidio de transporte público colectivo urbano.
Demandante:Pablo J. Cáceres Corrales.
Magistrados ponentes: doctores Jaime Sanín Greiffenstein, Hernando Gómez Otálora.
Aprobada por acta número 35 de ocho (8) de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Pablo J. Cáceres Corrales, en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 214 de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte demanda de inconstitucionalidad contra los Decretos números 1277 de 1971 "por el cual se crea el subsidio de transporte colectivo urbano y se deroga el Decreto número 1255 de 1971" y 588 de 1978 "por el cual se dictan algunas disposiciones sobre el subsidio al transporte público colectivo urbano", ambos expedidos en desarrollo de autorizaciones especiales conferidas por la Ley 15 de 1959.
Una vez agotados los trámites que establece el Decreto número 432 de 1969 procede la Corte a resolver.
II.TEXTOS
Los decretos demandados dicen:
«DECRETO 1277 DEL 26 DE JUNIO DE 1971
Por el cual se crea un subsidio de transporte colectivo urbano y se deroga el Decreto número 1255 de 1971.
El Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de lo dispuesto por la Ley 15 de 1959, y
CONSIDERANDO:
Que la Ley 15 de 1959 faculta al Gobierno para que en representación del Estado, intervenga en la industria del transporte automotor con miras a organizar y patrocinar empresas públicas, privadas o mixtas de carácter distrital, municipal, departamental, o nacional y fijar para todas las ciudades del país las tarifas de transporte urbano, intermunicipal e interdepartamental;
Que es necesario tomar medidas con motivo del ajuste del dólar petrolero.
DECRETA:
ARTÍCULO 1º. Créase un subsidio diario al transporte público colectivo urbano a cargo del Gobierno Nacional, pagadero en la forma que más adelante se indica, a partir del veinticinco (25) de junio del presente año.
ARTÍCULO 2º. El monto del subsidio que se crea por el presente decreto será determinado periódicamente por la Corporación Financiera del Transporte, con la aprobación del Ministerio de Desarrollo Económico, teniendo en cuenta el monto global mensual que el Gobierno destine a estos efectos, y el número de vehículos a los que se les reconozca el subsidio. El subsidio por vehículo será una suma suficiente para que cubra en forma equitativa el mayor valor del combustible y se fijará teniendo en cuenta los promedios de consumo de combustible de los diferentes tipos de vehículos de acuerdo con su capacidad de transporte, la ciudad donde preste el servicio y con los estudios que realice el Instituto Nacional del Transporte.
PARÁGRAFO 1º. La Corporación podrá contratar empréstitos con entidades oficiales o particulares con el fin de efectuar todos los gastos necesarios para la adecuada ejecución del presente decreto, los cuales serán reintegrados con las partidas globales a que se refiere el presente artículo.
PARÁGRAFO 2º. En caso de presentarse remanentes en la aplicación de estos recursos por parte de la Corporación Financiera del Transporte, aquellos se incorporarán al patrimonio de este organismo como aporte del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 3º. La Corporación Financiera del Transporte disminuirá hasta suprimirlo, el subsidio para el transporte urbano colectivo en la medida en que se establezcan nuevas tarifas, caso en el cual el Instituto Nacional del Transporte deberá fijarlas en forma que no se afecte considerablemente el costo de la vida.
ARTÍCULO 3° En las ciudades de Bogotá, Cali, Barranquilla, Medellín, Cartagena, Armenia, Barrancabermeja, Bucaramanga, Buenaventura, Buga, Cartago, Cúcuta, Girardot, Ibagué, Montería, Manizales, Neiva, Pereira, Popayán, Pasto, Palmira, Santa Marta, Sevilla, Tuluá, Villavicencio, Tunja, Valledupar, Sogamoso, Duitama y Sincelejo se pagará mensualmente una suma, en efectivo, por cada vehículo que llene los requisitos establecidos en este decreto.
ARTÍCULO 4o Para tener derecho al subsidio a que se refiere este decreto, los vehículos deberán estar dedicados en forma regular y exclusiva a la prestación del servicio de transporte urbano en la respectiva localidad con sujeción a las tarifas oficiales vigentes fijadas por la junta Directiva del Instituto Nacional del Transporte.
ARTÍCULO 5o Para el cobro del subsidio deberá acreditarse, en cada oportunidad, que el vehículo ha prestado el servicio de transporte colectivo urbano con la intensidad horaria regular, mediante declaración suscrita por el gerente de la empresa, el propietario y el conductor, en donde figure el número de viajes de cada día y el número de pasajeros transportados. El pago se hará proporcionalmente a los días trabajados durante el mes. Los formularios para hacer esta declaración serán determinados por la Corporación Financiera del Transporte.
PARÁGRAFO. Cuando el propietario otorgue poder especial el gerente de la Empresa a la cual se encuentre vinculado su vehículo para el cobro de dicho subsidio, la declaración sobre prestación del servicio podrá suscribirla en reemplazo del propietario el Revisor Fiscal de la empresa respectiva, siempre que éste sea Contador Público Juramentado y esté inscrito en la Corporación Financiera del Transporte.
ARTÍCULO 6o El envío de la relación sobre prestación del servicio, deberá hacerse a la Corporación Financiera del Transporte, dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha en que se cumpla el mes respectivo. El pago del subsidio lo efectuará la Corporación en la correspondiente localidad, durante los días y horas que se anuncien oportunamente.
ARTÍCULO 7° Cuando no se envíe la relación de prestación del servicio a que se refiere el artículo anterior dentro del término establecido, se perderá el derecho al subsidio correspondiente al mes respectivo.
ARTÍCULO 8o Los propietarios podrán libremente facultar al gerente de la empresa a la cual se encuentre vinculado su vehículo, mediante poder especial, para cobrar y recibir el valor del correspondiente subsidio. La Corporación podrá pagar el subsidio directamente al propietario, cuando se comprueben demoras o dilaciones en el pago de este subsidio por parte de la empresa o su gerente.
ARTÍCULO 9° Cuando el cobro se efectúe por parte del gerente de la empresa, este será solidariamente responsable de la veracidad de las informaciones acreditadas para el cobro respectivo.
ARTÍCULO 10. Toda información suministrada para los efectos del registro de vehículos y cobro del subsidio, se entenderá hecha bajo la gravedad del juramento.
ARTÍCULO 11. No habrá lugar al cobro del subsidio, sobre los vehículos a los cuales les fuere cancelada la matrícula, o para los que sean retirados del servicio por orden del Instituto Nacional del Transporte o de las autoridades de tránsito, particularmente en razón de su deficiente funcionamiento mecánico o del deterioro de sus demás partes. El Instituto Nacional del Transporte y las autoridades del tránsito quedan en la obligación de comunicar inmediatamente a la Corporación la cancelación de la matrícula o el retiro del servicio que se produzca en cada caso.
ARTÍCULO 12. Cuando se incurriere en inexactitudes en el trámite de registro de los vehículos o en el cobro del valor del subsidio, se perderá el derecho a éste definitivamente, sin perjuicio de las responsabilidades penales que se originen para el propietario, el Revisor Fiscal, el conductor, o el gerente de la empresa, según el caso.
ARTÍCULO 13. Tendrán derecho al subsidio los buses, busetas y microbuses que se encuentren matriculados en la fecha del presente decreto en el servicio público urbano en la respectiva localidad y los que en el futuro se matriculen y sean reconocidos por la Corporación para efectos del subsidio, de acuerdo con las normas del presente decreto. Para determinar el monto del subsidio la Corporación Financiera del Transporte tendrá en cuenta el consumo promedio de combustible para los buses, las busetas y los microbuses.
ARTÍCULO 14. De la suma destinada mensualemente <sic> para el pago del subsidio al servicio del transporte urbano, la Corporación destinará un 5% para gastos de administración referentes al control, reconocimiento y pago de este subsidio.
…………..
ARTÍCULO 17. Facultase a la Corporación Financiera del Transporte para reglamentar, con el visto bueno del Ministro de Desarrollo Económico, las condiciones y requisitos para la inscripción de vehículos con derecho a subsidio y para verificar con las empresas y propietarios de vehículos y en las direcciones de Circulación y Tránsito, las informaciones que reciba para la inscripción, así como las relacionadas con la prestación del servicio.
ARTÍCULO 18. Este decreto rige a partir de la fecha de su expedición y deroga el Decreto número 1255 de 25 de junio de 1971».
«DECRETO 588 DEL 7 DE ABRIL DE 1978
Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre el subsidio al transporte público colectivo urbano.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones conferidas por la Ley 15 de 1959,
DECRETA:
ARTÍCULO 1º. El Gobierno Nacional fijará las sumas mensuales que, con sujeción a las apropiaciones presupuestales de cada vigencia, se pagarán por concepto del subsidio al transporte público colectivo urbano, para compensar el valor total de la tarifa real que deberían pagar los usuarios de este servicio.
ARTÍCULO 2º. El Instituto Nacional del Transporte elaborará el estudio de costos mensuales del transporte público colectivo urbano que servirá de base para fijar las tarifas que se cobrarán a los usuarios y los montos del subsidio.
PARÁGRAFO 1º. El estudio del Instituto Nacional del Transporte se sujetará a la siguiente estructura de costos:
a) Costos variables: Combustibles, lubricantes, llantas, neumáticos y protectores, mantenimiento y reparaciones, salarios y prestaciones sociales, lavado y engrase;
b) Costos fijos: Garaje, impuesto de rodamiento y pago de servicio, gastos de administración, seguros;
c) Costos de capital: Depreciación, rentabilidad.
PARÁGRAFO 2° Para el cálculo de los costos variables se tendrá en cuenta:
a) Kilómetros recorridos mensualmente por los distintos modelos o grupos de modelos de buses;
b) El número de días trabajados por mes en promedio según los distintos modelos o grupos de modelos de buses;
c) Número de pasajeros movilizados por mes según los distintos modelos o grupos de modelos de buses;
d) El rendimiento del combustible y lubricantes;
e) Frecuencias de cambios de las distintas partes y/o piezas que deberán ser reemplazadas.
PARÁGRAFO 3º. Para el cálculo de la depreciación y la rentabilidad se tendrán en cuenta los valores de adquisición de los distintos modelos o promedio de los valores de adquisición de los distintos grupos de modelos.
ARTÍCULO 3º. El estudio elaborado por el Instituto Nacional del Transporte, se presentará a la consideración del Consejo de Ministros.
ARTÍCULO 4o El subsidio al transporte público colectivo urbano continuará siendo administrado por la Corporación Financiera del Transporte. El Gobierno Nacional reconocerá mensualmente a la Corporación Financiera del Transporte el costo de la administración del subsidio.
PARÁGRAFO. A partir de la vigencia del presente decreto y para el año de 1978 el Gobierno Nacional reconocerá a la Corporación Financiera del Transporte la suma de ochocientos pesos mensuales ($800.00) por vehículo inscrito en el programa de subsidio.
ARTÍCULO 5o Los remanentes que se presenten en la aplicación de los recursos entregados por el Gobierno Nacional a la Corporación Financiera del Transporte, para el pago del subsidio, se reintegran a la Tesorería General de la República. Se exceptúan las partidas que por pérdida temporal del derecho al subsidio establece el literal a) del artículo 15 del presente decreto, las cuales ingresarán al patrimonio de la Corporación Financiera del Transporte como aporte del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO. La Corporación Financiera del Transporte hará corte de cuentas semestralmente, a treinta (30) de junio y a treinta y uno (31) de diciembre de cada año, y enviará sus estados a la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro del mes siguiente.
ARTÍCULO 6° El subsidio al transporte público colectivo urbano se pagará a los propietarios de buses y busetas destinados regular y exclusivamente a la prestación de este servicio, en las ciudades determinadas por el Gobierno Nacional, con sujeción a las tarifas legalmente vigentes.
ARTÍCULO 7º. Para el registro de una empresa o cooperativa en el programa de subsidio al transporte público colectivo urbano, se requiere:
a) Certificado de constitución y gerencia expedido por la respectiva Cámara de Comercio en los términos señalados por el artículo 117 del Código de Comercio, o por la Superintendencia Nacional de Cooperativas, según el caso;
b) Fotocopia auténtica de la licencia de funcionamiento vigente.
PARÁGRAFO. Cualquier cambio en la razón social, en la representación legal, o la sustitución de revisor fiscal de la empresa, deberá acreditarse tan pronto como se efectúe ante la Corporación Financiera del Transporte con la certificación de que trata el literal a) de este artículo.
ARTÍCULO 8° Para la inscripción de un vehículo en el programa de subsidio, será necesario presentar a la Corporación Financiera del Transporte los siguientes documentos:
a) Certificado expedido por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de la ciudad de Bogotá, para los vehículos que prestan el servicio en el Distrito Especial, o por las direcciones o inspecciones departamentales o municipales correspondientes, para los vehículos que presten servicio en el resto del país. Este certificado deberá contener:
1. Nombre del propietario.
2. Marca y modelo del vehículo.
3. Número del motor y/o del chasis.
4. Número de la placa.
5. Clase de vehículo.
6. Ciudad donde presta el servicio.
7. Empresa a la cual está afiliado;
b) Fotocopia auténtica de la tarjeta de operación vigente;
c) Solicitud de inscripción.
PARÁGRAFO. Los vehículos que cambien de empresa o propietario deberán inscribirse nuevamente mediante el cumplimiento de los requisitos señalados en este artículo.
ARTÍCULO 9o El subsidio al transporte público colectivo urbano se liquidará de conformidad con las siguientes tablas:
a) Para vehículos modelo 1970 y posteriores:
1. Para vehículos que trabajen de uno (1) a cuatro (4) días durante el mes respectivo, no habrá derecho al cobro de subsidio durante el período.
2. Para vehículos que trabajen de cinco (5) a nueve (9) días durante el mes respectivo, habrá derecho al cobro del veinte por ciento (20%) del subsidio mensual correspondiente a dicho mes.
3. Para vehículos que trabajen de diez (10) a catorce (14) días durante el mes respectivo, habrá derecho al cobro del cuarenta por ciento (40%) del subsidio mensual correspondiente a dicho mes.
4. Para vehículos que trabajen de quince (15) a diez y nueve (19) días durante el mes respectivo, habrá derecho al cobro del sensenta <sic> por ciento (60%) del subsidio mensual correspondiente a dicho mes.
5. Para vehículos que trabajen de veinte (20) a veinticuatro (24) días durante el mes respectivo, habrá derecho al cobro del ochenta por ciento (80%) del subsidio mensual correspondiente a dicho mes.
6. Para vehículos que trabajen veinticinco (25) días o más, habrá derecho al cobro del ciento por ciento (100%) del subsidio mensual correspondiente a dicho mes;
b) Para vehículos modelo 1969 y anteriores:
1. Para vehículos que trabajen de uno (1) a cuatro (4) días durante el mes respectivo, no habrá derecho al cobro de subsidio durante el período.
2. Para vehículos que trabajen de cinco (5) a nueve (9) días durante el mes respectivo habrá derecho al cobro del veinte por ciento (20%) del subsidio mensual correspondiente a dicho mes.
3. Para vehículos que trabajen de diez (10) a catorce (14) días durante el mes respectivo, habrá derecho al cobro del cuarenta por ciento (40%) del subsidio mensual correspondiente a dicho mes.
4. Para vehículos que trabajen de quince (15) a dieciocho (18) días durante el mes respectivo, habrá derecho al cobro del sesenta por ciento (60%) del subsidio mensual correspondiente a dicho mes.
5. Para vehículos que trabajen de diecinueve (19) a veintiún días (21) durante el mes respectivo, habrá derecho al cobro del ochenta por ciento (80%) del subsidio mensual correspondiente a dicho mes.
6. Para vehículos que trabajen veintidós (22) días o más, habrá derecho al cobro del ciento por ciento (100%) del subsidio mensual correspondiente a dicho mes.
PARÁGRAFO 1º. Se entenderá como día trabajado, aquél en el cual el vehículo realice por lo menos tres (3) recorridos en las rutas asignadas a la empresa. No obstante lo anterior, la Corporación Financiera del Transporte, previo concepto favorable del INTRA, podrá aumentar el número de recorridos en las rutas asignadas a la empresa.
PARÁGRAFO 2º. Los vehículos que presten servicios especiales a colegios, entidades oficiales y/o particulares, no tendrán derecho al subsidio al transporte público, colectivo urbano durante el tiempo que dure la prestación de dichos servicios.
ARTÍCULO 10. La Corporación Financiera del Transporte suministrará los formularios, en los cuales deberán presentarse las cuentas de cobro por concepto del subsidio al transporte público colectivo urbano.
Las cuentas de cobro deberán ser diligenciadas por la empresa de transporte y certificados, bajo la gravedad del juramento, por el gerente y el revisor fiscal correspondiente.
PARÁGRAFO. En caso de suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento a una empresa, los propietarios de los vehículos podrán formular directamente las cuentas de cobro, si el Instituto Nacional del Transporte les autoriza la prestación individual del servicio y sólo por el tiempo que dure tal autorización.
ARTÍCULO 11. Las cuentas de cobro por concepto de subsidio al transporte público colectivo urbano, deberán presentarse a la Corporación Financiera del Transporte dentro de los primeros quince (15) días hábiles del mes siguiente al de la prestación del servicio.
La prestación extemporánea de las cuentas de cobro, acarreará la pérdida del derecho al subsidio correspondiente a ese período.
ARTÍCULO 12. Las cuentas de cobro presentadas por una empresa y certificadas por su gerente y revisor fiscal, deberán estar fundamentadas en las planillas de despacho de los terminales de ruta, en las cartulinas de control de los vehículos y, en general, en la contabilidad de la empresa. Tales documentos deberán conservarse por el tiempo previsto en el artículo 60 del Código de Comercio.
ARTÍCULO 13. Las cuentas de cobro presentadas para el pago del subsidio por las empresas, las cooperativas o los propietarios no constituyen prueba de la prestación del servicio.
La Corporación Financiera del Transporte podrá verificar en cualquier tiempo su veracidad a fin de ratificar los pagos efectuados o de exigir los reintegros por las inexactitudes o irregularidades que se observasen durante la visita o cualquier examen de control.
ARTÍCULO 14. La Corporación Financiera del Transporte podrá hacer inspecciones oculares a los vehículos a fin de verificar la vigencia de los datos certificados por las autoridades de tránsito.
ARTÍCULO 15. Sin perjuicio de las acciones penales pertinentes, las inexactitudes en el registro de vehículos o en las cuentas de cobro por concepto de subsidio, se sancionarán mediante resolución motivada, así:
a) Por la primera vez, con la pérdida del derecho al subsidio hasta por tres (3): meses;
b) En caso de reincidencia con la pérdida definitiva del derecho al subsidio.
PARÁGRAFO. La Corporación Financiera del Transporte podrá retener, de los valores a pagar por concepto de subsidio al transporte público colectivo urbano, las sumas cobradas indebidamente, sin perjuicio de las indemnizaciones ordenadas por la justicia ordinaria.
ARTÍCULO 16. Las cuentas de cobro, por concepto de subsidio al transporte público colectivo urbano, que autoricen el gerente y el revisor fiscal como órganos de la empresa o cooperativa, los hacen responsables por las inexactitudes que contengan.
Si la Corporación Financiera del Transporte establece que dichas cuentas son inexactas, la empresa o cooperativa podrá ser sancionada según la gravedad de los hechos con multas hasta de ciencuenta <sic> mil pesos ($50.000.00) moneda corriente a favor del Tesoro Nacional.
PARÁGRAFO. Copias de las providencias ejecutoriadas que impongan sanción a una empresa, se remitirán a la Superintendencia de Sociedades o Cooperativas según el caso, y al Instituto Nacional del Transporte.
ARTÍCULO 17. Las sanciones previstas en los artículos anteriores se impondrán por el jefe del Departamento de Subsidio o por los Directores Regionales de la Corporación Financiera del Transporte y serán apelables ante la gerencia general de la entidad.
ARTÍCULO 18. El presente decreto rige a partir de su expedición y deroga todas las normas que le sean contrarias.
III. LA DEMANDA
El actor considera infringidos los artículos 30, 32, 58, 76-13, 78-5, 207 y 210, incisos 1º y 3° de la Constitución Política, por los siguientes motivos:
1. La Ley 15 de 1959 no autoriza a Gobierno entregar, con cargo a los presupuestos nacionales, dineros a los transportadores urbanos a título de subsidio. Además, tampoco existe una ley o un decreto extraordinario dictado en uso de precisas facultades, que permita al Gobierno, tal como lo exige la Constitución, reconocer deudas por subsidio y que establezca, en consecuencia, semejantes obligaciones pecuniarias a cargo del Tesoro Público. Así las cosas, los subsidios de que habla la Ley 15 de 1959, o son de origen patronal pagaderos (en dinero o en especie) a sus empleados y trabajadores o bien son de origen estatal (oficial) representados en suministros de vehículos y repuestos a bajo costo, previamente adquiridos por el Estado, y en sacrificios fiscales que, en las reducciones o en la elminación <sic> de las tarifas impositivas, significan disminuciones de los costos de los equipos y de los insumos que requiere, para su operación, el transporte público automotor.
2. Todo gasto con cargo al presupuesto Nacional requiere de una ley del Congreso que decrete y reconozca la obligación y decrete el pago que está incluido en las apropiaciones presupuestaos de rigor. Las facultades reglamentarias de la intervención no le permiten al Gobierno asumir las atribuciones legislativas para imponer al Estado tal obligación. Un subsidio de esas características es de creación formalmente legal y no reglamentaria.
……………..
2. Son violatorias de la Constitución Nacional, porque en la norma fundamental reza el principio de que todos los gastos del Estado deben ser reconocidos de manera concreta por una ley del Congreso que defina la obligación específica y la forma de cancelarla o, ser el producto de sentencias condenatorias proferidas por los jueces de la República. Por ello el artículo 207 dice:
"No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las Municipales, ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto".
Se aprecia, pues (y es un principio organizativo de las competencias del Poder Público) que los gastos del Estado se deben decretar en leyes del Congreso y no en reglamentos del Gobierno, a menos que éste reciba precisas facultades extraordinarias, bajo las condiciones del artículo 76, número12 de la Constitución. Pero ese no es el caso, por cuanto los decretos expedidos con apoyo en la Ley 15 de 1959, ley de intervención, no son extraordinarios, sino aquéllos especiales de que habla el artículo 76, número 11. No existe ley que hasta la fecha de hoy establezca el subsidio de transporte o que haya revestido al Presidente de la República de precisas facultades,pro tempore para que el Gobierno lo hiciera y creara en tal virtud la obligación a cargo del Estdo <sic> de pagarlo con cargo al Presupuesto Nacional. El decreto demandado invoca como fundamento de las facultades del Presidente la Ley 15 de 1959, de la cual su mera lectura nos sugiere la lógica y obvia conclusión de que no se trata de una ley de facultades extraordinarias, pues:
a) Es una ley de intervención dictada en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39;
b) En ninguna parte de su texto dice conferir al Presidente precisas facultades extraordinariaspro tempore;
c) La honorable Corte Suprema ha reconocido que se trata de una ley de intervención que, tal como lo dice el artículo 76, número 11 de la Constitución, habilita al Presidente de la República para que ejerza una función "dentro de la órbita de su competencia"; la de intervenir en la economía.
Pero es más: las violaciones de la Constitución se extienden (fuera de los artículos citados y en especial el 207), a los siguientes, que exigen el pronunciamiento del Congreso para reconocer deudas, ordenar gastos y pagar dineros por cuenta del Estado. De su lectura surge la inconstitucionalidad de los decretos demandados:
…………
ARTÍCULO 210. El Congreso establecerá las rentas nacionales y fijará los gastos de la administración. En cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley normativa, se expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones.
…………..
En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no haya sido propuesta a las respectivas comisiones y que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o destinado a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo de que se trata el ordinal 4 del artículo 76.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
Mediante oficio 1342 de junio 10 de 1988, el Procurador General de la Nación emitió concepto, en el cual expresó que, en su sentir, es exequible el Decreto número 588 de 1978 y que el Decreto número 1277 de 1971, mientras estuvo vigente, también se ajustó a la Carta Política.
Así, en cuanto a que los decretos no desbordaron la ley de intervención, dice:
"Lo expuesto evidencia, que carece de fundamento la demanda, puesto que la Ley 15 de 1959, sobre intervención del Estado en la industria del transporte automotor para dar cumplimiento a los objetivos en ella plasmados (artículo 1o), autorizó al Gobierno Nacional, para que determine los requisitos que deban llenar las empresas privadas de transporte colectivo urbano (artículo 16) para beneficiarse de los subsidios oficiales o de cualquier otro privilegio (distinto a los previstos en el artículo 31 de la C.N.) que se cree en el futuro. La constitucionalidad de los decretos demandados surge de su relación íntima con lo previsto en la Ley 15 de 1959 de autorizaciones, declarada exequible por la Corte Suprema, y de sus ajustes a las preceptivas constitucionales...".
En relación con la creación del gasto a cargo del Tesoro Nacional, razona así:
De acuerdo con lo anterior parecería claro que, como lo afirma el actor, las disposiciones demandadas no podían crear un gasto a cargo del Estado, de no ser porque -y en esto disiente el Procurador General del pensamiento del impugnante-es la propia Ley 15 de 1959 la norma de carácter formal y material en que se origina dicho gasto. Es que el momento de señalar el objeto de la intervención (artículo 1o), de la misma manera que cuando se enuncian modos de intervención en la industria del transporte (artículo 16), el legislador cumplió con la obligación constitucional de delimitar o circunscribir de manera exacta, pero no restringida, la tarea interventora del Estado; y al tiempo, de contera, creó el gasto en que se apoya el subsidio del transporte.
Mírese como el artículo 1º de la Ley 15 de 1959 autoriza al Gobierno para intervenir este renglón económico a través del patrocinio de empresas públicas, concepto equivalente a su protección, amparo, favorecimiento o auxilio literal a), disponiendo de otro lado, en el artículo 16, que además de los subsidios oficiales y de las importaciones con que podrán beneficiarse las empresas privadas de transporte urbano colectivo en los términos de su artículo 1º, podrán establecerse otros privilegios en el futuro.
Ello quiere decir que además de los subsidios expresamente mencionados en la propia Ley 15, podía el Gobierno en su función ejecutora de la ley concretar qué otra clase de privilegios o auxilios tendrían por objeto el patrocinio de las empresas públicas, privadas o mixtas de carácter distrital, municipal, departamental o nacional inherentes a la industria del transporte automotor.
V.CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Por cuanto los decretos acusados se expidieron en desarrollo de autorizaciones especiales otorgadas al Ejecutivo por la Ley 15 de 1959 (artículo 76, ordinal 11 de la Carta Política), esta Corporación es competente, al menos en principio, para fallar de manera definitiva si se ajustan o no a las prescripciones constitucionales (artículo 214 C.N.).
2. La sustracción de materia.
Con base en las autorizaciones de la Ley 15 de 1959, uno de los decretos demandados, el 1277 de 1971, creó el subsidio diario al transporte colectivo urbano y estableció las normas fundamentales sobre su operación.
Posteriormente, también invocando la Ley 15 de 1959, se expidió el Decreto número 1824 de 1975 y por medio de él se reguló íntegramente la materia ya que fueron tratados con varias innovaciones, los diversos aspectos relativos al subsidio (administración, cuantía, beneficiarios, requisitos, procedimientos, cobro y sanciones), con lo cual se produjo la derogatoria del estatuto anterior, esto es el Decreto número 1277 de 1971, conforme a lo dispuesto en el artículo 3o de la Ley 153 de 1887, parte final, excepto en su artículo 1°, por medio del cual se creó el subsidio que aún hoy se paga y del que no existe otra fuente.
A su vez, el Decreto número 1824 de 1975, resultó derogado por el 588 de 1978, que volvió a regular la materia del subsidio en su integridad.
Así las cosas, en cuanto al Decreto 1277 de 1971, con la excepción dicha, debe aplicarse la doctrina expuesta por la Corte en varias de sus sentencias, una de las cuales, la del 18 de febrero de 1971, expresó que la decisión sobre inexequibilidad "no es otra cosa que la declaración jurisdiccional de que el acto acusado no puede ejecutarse por vulnerar o menoscabar la norma constitucional de superior jerarquía" y que, por ello, dicha decisión "supone la vigencia y operancia del Decreto o de la ley inconstitucional, ya que el acto insubsistente, por el solo hecho de serlo, no es susceptible de ejecución" (Cfr. sentencia de febrero 18 de 1971. Magistrado ponente: doctorAlfonso Peláez Ocampo).
En consecuencia, por razón de la sustracción de materia, debe la Corte abstenerse de fallar cuando ante ella se acusan disposiciones que ya no están dentro del ordenamiento jurídico, a menos que, habiéndose incoado y admitido la demanda durante la vigencia de la norma, se suceda la derogatoria de ella antes del fallo, caso en el cual "no puede la Corte Suprema de Justicia dejar de pronunciarse, toda vez que en su cabeza se ha radicado ya la competencia" (Cfr. sentencia de marzo 3 de 1987, Magistrado ponente: doctorHernando Gómez Otálora). Los casos excepcionales en los que la Corte puede pronunciarse aun si la norma impugnada no está vigente, han sido taxativamente señalados en su jurisprudencia y son, a más del que acaba de apuntarse, aquellos relativos a decretos de estado de excepción (arts. 121 122 C.N.), normas cuya vigencia ha sido aplazada, leyes suspendidas por decretos de estado de sitio y proyectos de ley objetados por el Presidente.
Tal no es el caso presente, ya que el decreto demandado (1277 de 1971) se derogó mucho antes de presentarse la demanda, a saber, cuando entró en vigencia el Decreto número 1824 de 1975 (diciembre 20 de 1976, fecha de su promulgación en el "Diario Oficial"). Se fallará, entonces, únicamente sobre el artículo 1º de tal decreto y el Decreto número 588 de 1978.
3. El subsidio como gasto público.
El subsidio gubernamental u oficial al transporte público colectivo urbano fue primero establecido por el Decreto de Estado de Sitio 624 del 16 de marzo de 1966, el cual fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de 1967 o hasta que se levantara el estado de excepción, mediante al Decreto número 3083 del 22 de diciembre de 1966; levantada la emergencia mediante Decreto número 3070 de diciembre 16 de 1968, el subsidio no fue recibido como legislación permanente y cesó de regir.
Luego, el Decreto número 1277 de 1971, ordenó en su artículo 1º: "Créase un subsidio diario al transporte público colectivo urbano a cargo del Gobierno Nacional, pagadero en la forma que más adelante se indica, a partir del veinticinco (25) de julio del presente año.
A su vez, el Decreto número 588 de 1978 establece que el Gobierno Nacional fijará las sumas mensuales que, "con sujeción a las apropiaciones presupuestales de cada vigencia", se pagarán por concepto del subsidio al transporte público colectivo urbano para compensar el valor total de la tarifa real que deberían pagar los usuarios de este servicio (artículo 1°), no ya únicamente para absorber el mayor costo de la gasolina, como lo previo la legislación anterior, sino el alza de toda clase de costos y gastos como el propio decreto lo especifica.
El artículo 4º del Decreto señala que dicho subsidio será administrado por la Corporación Financiera del Transporte, pero indica que "el Gobierno Nacional reconocerá mensualmente a la Corporación Financiera del Transporte el costo de la administración del subsidio", es decir ochocientos pesos mensuales ($800.00) por vehículo inscrito en el programa, según lo dispone el parágrafo de dicho artículo. El artículo 5o, por su parte, establece: "Los remanentes que se presenten en la aplicación de los recursos entregados por el Gobierno Nacional a la Corporación Financiera del Transporte, para el pago del subsidio, se reintegrarán a la Tesorería General de la República.
Se trata, pues, como surge de las disposiciones en mención y del concepto mismo de subsidio -el cual implica un pago efectuado por el Estado a particulares para sostener o incentivar determinada actividad- de un típico gasto público cuya creación ha debido someterse a las normas constitucionales pertinentes.
El inciso 3° del artículo 210 de la Carta, referente al Presupuesto Nacional, prohíbe que en la Ley de apropiaciones se incluya partida alguna "que no haya sido propuesta a las respectivas comisiones y que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretadoconforme a ley anterior (subraya la Corte), o destinado a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo de que trata el ordinal 4o del artículo 76.
Por su parte, el artículo 207 de la Carta Política señala perentoriamente: no podrá hacerseningún gasto público (subraya la Corte) que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las municipalidades.
…………..
Además, es competencia del Congreso "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración" (artículos 76-13) y le está prohibido "decretar a favor de ninguna persona o entidad gratificaciones, indemnizaciones, pensiones ni otra erogación que no esté destinada a satisfacer crédito o derechos reconocidos con arreglo a ley preexistente, salvo lo dispuesto en el artículo 76, inciso 20" (artículo 78-5 C.N.).
En consecuencia, el subsidio, que es una carga pública, no se podía "asumir por el erario nacional" a través de un decreto del Presidente de la República, ni aun revestido de autorizaciones especiales del artículo 76, ordinal 11 de la Carta, como lo estaba para dictar el Decreto número 1277 de 1971, pues ésta es una función de la ley, ordinaria o habilitada debidamente no susceptible de ser ejercida por el Ejecutivo como tal, según claro mandato del artículo 207 de la Constitución.
Lo expuesto resulta corroborado si se tiene en cuenta que los poderes conferidos al Ejecutivo mediante leyes de autorizaciones (artículo 76, ordinal 11 C.N.) no son para ejercer funciones propias del legislador ordinario sino para desarrollar atribuciones del Presidente "dentro de la órbita constitucional" de carácter administrativo u operativo que impongan la formal colaboración del Congreso, como ya lo expresó la Corte en sentencia del 2 de mayo de 1985 (Magistrado ponente: doctorManuel Gaona Cruz), relativa precisamente a un decreto expedido con base en la Ley 15 de 1959, la misma invocada en los decretos ahora demandados, fallo cuya parte pertinente dice:
Con todo, frente a este tipo de leyes de facultades extraordinarias, esta Corporación siempre ha considerado que son distintas las denominadas "leyes de autorizaciones especiales" de que trata el artículo 76-11 de la Constitución, sin que éstas correspondan por tanto a una especie de tautología institucional en relación con aquéllas. Por el contrario, las leyes de autorizaciones especiales, así en veces hayan sido confundidas, aun por el propio legislador ordinario como en este caso no soben su nomenclatura (como de facultades) sino en su naturaleza como si trataran asuntos materialmente legislativos y con carácterpro tempore, han sido reconocidas por el constituyente y por el juez de constitucionalidad únicamente como conferibles al Ejecutivo para que éste ejerza "otras funciones dentro de la órbita constitucional', distintas de las de legislador extraordinario derivado de la competencia de habilitación legislativa de aquéllas, y por lo tanto sobre materias propias o específicas y por lo común concretas del ámbito tradicional y ordinario del Gobierno, de naturaleza apenas administrativa, operativa, ejecutiva o de mera gestión, pero eso sí, siempre que supongan además una formal y previa colaboración legislativa del Congreso como en el caso sub examine en el que es función de éste legislar en materia de revisión y... fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de transportes conducciones y demás servicios públicos (C.N. artículo 39, inc. 4o), que fue lo que se dispuso en la ley de autorizaciones del transporte número 15 de 1959, en cuyo mandato se ampara el artículo acusado del Decreto número 1034 de 1984.
Lo anterior hace fútil examinar, como lo propone el colaborador fiscal, si el decreto respectivo se contuvo dentro de los límites de la ley de autorizaciones, ya que, aún llegándose a una respuesta positiva, la conclusión de inexequibilidad sería igualmente procedente, dado que, aparte de ello, el acto administrativo carecía de todas maneras de la necesaria competencia.
Vale sí la pena afirmar que la ley de intervención económica (15 de 1959) no creó en ningún momento, por más que se apure su inteligencia, el subsidio oficial de que se trata, pues se limitó a establecer y regular el auxilio patronal destinado a ser recibido en parte por los trabajadores y en otra parte por los fondos de fomento del transporte que autorizó crear y que no tenían en momento alguno aportes oficiales, tanto que la partida inicial que ordenó entregar al Fondo de Bogotá, para propiciar la iniciación pronta de sus labores, tenía solamente el carácter de anticipo a cuenta de lo que en el futuro la Nación tuviera que pagar como patrono (artículo 10).
Este vicio se extiende a la totalidad del otro decreto acusado, el 588 de 1978, del cual es columna vertebral el subsidio oficial al transporte hallado inexequible.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena- previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Declarar inexequible el artículo 1º del Decreto número 1277 de 1971 y en todas sus partes el Decreto número 588 del 7 de abril de 1978 "por el cual se dictan algunas disposiciones sobre el subsidio al transporte colectivo urbano".
Inhibirse, por sustracción de materia, para fallar respecto de la constitucionalidad del Decreto número 1277 de junio 26 de 1971 en sus restantes disposiciones.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente, Hernán Guillermo Aldana Buque, Rafael Raquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario