Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 del Decreto-ley número 469 de 1986. Monopolio de Licores.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS
Resumen, Régimen especial de orden fiscal. De las intendencias y comisarías y atribuciones para establecer monopolios en cuanto al licor.
Exequible el artículo 20 del Decreto número 469 de 1986.
Corte Suprema de justicia
Sala Plena
Sentencia número 94.
Referencia: Expediente número 1837.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 del Decreto-ley número 469 de 1986. Monopolio de Licores.
Actor; José Francisco Delgado Maya.
Magistrado ponente: doctor Jaime Sanín Greiffenstein.
Aprobado por acta número 35 de 8 de septiembre de mil novecientos ochenta y
Ocho (1988)
1. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano José Francisco Delgado Maya solicita a la Corte Suprema de justicia que declare inexequible el artículo 20 del Decreto Extraordinario número 469 de 1986.
Una vez cumplidos los trámites legales establecidos en el Decreto número 432 de 1969 y oído el concepto del Procurador General de la Nación, precede la Corte a decidir.
II. NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto literal de la norma impugnada:
"DECRETO-LEY 469 DE 3986
(febrero 11)
Por el cual se expiden normas sobre el régimen presupuestal y fiscal de las intendicias <sic> y comisarías y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 22 de 1985 y oído el concepto de la Comisión Asesora a que ella se refiere,
DECRETA:
………
Artículo 20. Monopolio de Licores: La producción, introducción y venta de licores destilados constituye monopolio de las intendicias <sic> y comisarías como arbitrio rentístico en los términos del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia; en consecuencia, los Consejos Intendenciales y Comisariales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y actividades, si el monopolio no conviene y expedirán los actos que correspondan. El Intendente o Comisario celebrará los contratos a que hubiere lugar,
III. RAZONES DE LA DEMANDA
Considera el actor que la norma acusada infringe los artículos 2o, 20, 31, 55, 76-12 y 118-8 de la Constitución N acional.
Para fundamentar la solicitud de inexequibilidad expresa el demandante que "la Ley 22 de 1985 fue expedida por el Congreso para regular el régimen administrativo de las intendicias <sic> y comisarías y conceder facultades al Presidente de la República en orden a reorganizar el Departamento de intendicias <sic> y comisarías, modificar el régimen administrativo, contractual y fiscal esas (sic) entidades territoriales... sin embargo, no aparece por ningún lado en la Ley 22 de 1985 la creación de monopolio de licores para las intendencias y comisarías, no puede incluirse este punto dentro de las autorizaciones que contiene el artículo 13 de la misma ley. Tampoco aparece autorización para delegar en los consejos intendenciales y comisariales la competencia para gravar la producción, distribución y venta de licores.
Luego concluye con tres puntos a saber:
El monopolio que consagra el artículo 31 de la Carta solo puede imponerse por medio de ley expedida por el Congreso: "Las facultades extraordinarias contradicen el ordenamiento constitucional y, por consiguiente, el Congreso no puede utilizarlas para el caso de monopolios, ni el Presidente ejercerlas".
Dentro de la Ley 22 de 1985 no hay norma alguna que se relacione con el monopolio de producción, distribución y venta de licores, como "tampoco se autorizó al Gobierno Nacional para extender el beneficio que actualmente existe para los departamentos hacia las intendencias y comisarías. En el evento de que se piense que para los monopolios es procedente la vía de las facultades extraordinarias, el artículo 13 de la mencionada ley no las contiene, pues su contenido y finalidad son claramente distintos".
La norma acusada es inconstitucional porque el Presidente carece de competencia para establecer monopolios. Esta es atribución que la Carta asigna a la ley (Congreso). Y es inconstitucional también, "si se acoge el criterio de que puede el Congreso conceder facultades extraordinarias al Presidente para crear monopolios, en virtud de que el artículo 13 de la Ley 22 de 1985 no autorizó al Gobierno para beneficiar, con el monopolio de licores, a las intendencias y comisarías".
IV. CONCEPTO FISCAL
El Procurador General de la Nación rinde la vista fiscal correspondiente en oficio número 1352 de 22 julio de 1988 en el que argumenta:
"Si como los sostiene el actor, el legislador no podía desprenderse de la exclusiva competencia que le otorga el artículo 31 de la Carta para crear monopolios, ha debido dirigir su impugnación no solo contra el artículo 20 del Decreto número 469 de 1986, sino también contra el artículo 13 de la Ley 22 de 1985 que es la disposición matriz y con la cual conforma una proposición jurídica inescindible".
Luego transcribe apartes de la Sentencia de 10 de agosto de 1982 dictada por esta corporación, para concluir que "así, en el caso sometido a estudio, en atención a elementales recomendaciones de técnica en el ejercicio del control constitucional, el artículo 20 del Decreto número 469 de 1986 ha debido demandarse conjuntamente con el precepto que otorgó las facultades, a fin de que procediera el estudio y decisiónde fondo".
En consecuencia concluye solicitando a la Corte que "se inhiba de desatar la acción pública a que se refiere este asunto".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Por pertenecer la norma acusada a un decreto expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 22 de 1985, es competente esta corporación para decidir acerca de su constitucionalidad.
En primer término debe dejar constancia la Corte que aunque el actor solamente demandó el artículo 20 del Decreto número 469 de 1986 por exceso en el ejercicio de las facultades, al emitir el concepto de violación correspondiente también mencionó la ley de facultades, sin demandarla, por lo cual mal podría laCorporaciónpronunciarse sobre ésta y los argumentos a ella atinentes.
De otra parte considera la Corte y en contra del criterio del Procurador General, que el cargo que se formula contra el artículo 20 del Decreto número 469 de 1986, materia de acusación -si excedió o no las facultades conferidas- es autónomo y propiode éste, es decir, es independiente del aducido contra la ley de facultades -si podía ono atribuir esa facultad, según la materia- de manera que bien puede examinarseaquél sin necesidad de tratar el que se hace contra la ley, lo que equivale a decir que la decisión que se adopte sobre la norma acusada del Decreto no incide en la validez de la norma de la ley que otorgó las facultades. En consecuencia se procede a efectuar el análisis del artículo 20 del Decreto número 469 de 1986.
a) Las facultades extraordinarias:
Dado que el único reparo constitucional que hace el demandante contra el artículo 20 del Decreto número 469 de 1986 es el de que la Ley 22 de 1985 no autorizó al Presidente de la República para establecer monopolio de licores en las intendencias y comisarías, es pertinente transcribir las autorizaciones, con el fin de determinar si el Ejecutivo se adecuó o no a los límites tanto temporal como material previstos en ella».
«LEY 22 DE 1985
(enero 18)
………..
Artículo 13. De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 176 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de doce (12) meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para los siguientes fines:
a) Modificar la organización interna del Departamento Administrativo de intendencias y comisarías, para lo cual podrá crear, suprimir o fusionar dependencias, asignándoles funciones;
b) Modificar dentro de los términos de la presente Ley, el estatuto administrativo, contractual y fiscal de las intendencias y comisarías;
c) Dictar el régimen especial de orden fiscal, presupuestal, tributario y de fomento de las intendencias y comisarías;
d) Actualizar la cuantía de los contratos que deba celebrar el administrador de la Lotería de los Territorios Nacionales que no requieran aprobación del Ministerio de Salud ni de la Junta Directiva de la entidad;
e) Este literal fue declarado inexequible por la Corte en Sentencia número 76 de 25 de septiembre de 1986;
f) Dictar normas sobre regulación y control de inmigraciones y asentamientos humanos en el territorio de la intendencia de San Andrés y Providencia;
g) Dictar normas para la protección y conservación del patrimonio cultural de la población nativa de las intendencias y comisarías».
En cuanto al límite temporal, advierte la Corte que el Decreto número 469 de 1986 (febrero 11) del cual forma parte la norma acusada, fue expedido por el Gobierno Nacional antes de vencerse el término previsto en la ley de facultades, el cual era de doce (12) meses contados a partir de su vigencia, hecho que tuvo ocurrencia el día 12 de febrero de 1985 a la inserción en el "Diario Oficial" número 36853 y en consecuencia no hay tacha de inconstitucionalidad por este aspecto.
Ahora bien, respecto a la materia de facultades no encuentra la Corte que el legislador extraordinario se hubiera extralimitado en el ejercicio de ellas, pues basta observar que al Presidente de la República se le facultó para "modificar... el estatuto... fiscal..." literal b) y para "dictar un régimen especial de orden fiscal" de las intendencias y comisarías, conforme aparece en el literal c) del artículo 13 de la Ley 22 de 1985, dentro de los cuales cabe regular todos aquellos asuntos que se relacionan con los bienes y rentas de las intendencias y comisarías, como la obtención, el manejo de los mismos, su destinación, etc. Y como el monopolio de licores creado en la norma acusada constituye un arbitrio rentístico para dichos entes territoriales, y para ello está instituido, resulta obvio que haga parte del régimen fiscal a que alude la atribución citada al igual que el gravamen de esos hechos, si el monopolio no se establece por considerarse inconveniente.
Es que un estatuto o régimen fiscal, como lo dejó definido esta Corporación en Sentencia número 35 de 2 de abril de 1987, al referirse precisamente a los literales b) y c) del artículo 13 de la Ley 22 de 1985 "abarca todos los aspectos que interesen a los bienes, rentas y gastos de la administración, al manejo, destino y utilización de los mismos, la contratación y obviamente el debido control sobre todas las gestiones correspondientes". (Magistrado ponente: doctorHernando Gómez Otálora).
En este orden de ideas considera la Corte que la voluntad del legislador ordinario al otorgar la facultad contenida en los literales b) y c) del artículo 13 de la Ley 22 de 1985 era de dotar a las intendencias y comisarías de un estatuto de orden fiscal que consagra todo lo relativo a sus bienes y rentas, sin hacer excepción alguna, quedando pues facultado el Presidente para dictar normas con fuerza de ley sobre todos los asuntos que tuvieran relación o conexidad sustancial -no implícita- con dichos temas, dentro de los cuales está el de la norma impugnada.
Así las cosas no encuentra la Corte que se hubieran vulnerado los cánones constitucionales citados, por el actor, en lo relativo al ejercicio de las facultades extraordinarias atribuidas».
DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Suprema de justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación.
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 20 del Decreto número 469 de 1986, en cuanto a que no hubo en él exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 22 de 1985.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández (Presidente); Hernán Guillermo AldanaDuque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Pedro Lafont Pianetta,Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein,Ramón Zúñiga Valverde
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario