Norma demandada: Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 1304 de 1991. "Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden publico y se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1991".
SENTENCIA NÚMERO 90
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Referencia: Expediente No. 2348 (389-E).
Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 1304 de 1991. "Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden publico y se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1991".
Aprobada por Acta numero 31.
Santa fe de Bogota, D.C., agosto primero (1°) de mil novecientos noventa y uno (1991).
I. ANTEDECENTES
De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del articulo 121 de la Constitución Nacional, la Secretaria General de la Presidencia de la Republica envió a la Corte el Decreto numero 1304 de 1991, para la revisión de su constitucionalidad.
Cumplidos los trámites de rigor procede la Corte en Sala Plena a adoptar la decisión correspondiente.
II. EL DECRETO EN REVISIÓN
El texto del Decreto sometido al juicio de la Corte es el siguiente:
DECRETO NUMERO 1304 DE 1991(mayo 22)
Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público y se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1991.
El Presidente de la Republica de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 121 de la Constitución Política, 69 de la Ley 38 de 1989 yen desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto numero 1038 de 1984 se declare, turbado el orden publico y en estado de sitio todo el territorio nacional;
Que los actos de perturbación indicados en el mencionado decreto tales como las acciones violentas provenientes de grupos alzados en armas atentan contra el orden constitucional, económico y social del país. Que no obstante los logros derivados de la reincorporación a la vida civil de algunos de dichos grupos, otros persisten en las acciones violentas;
Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1071 del 24 de abril de 1991 "por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del Orden Publico y a su restablecimiento", se creo en forma temporal una contribución especial para su restablecimiento a cargo de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, que tengan el carácter de declarantes por el año gravable de 1991;
Que de conformidad con el articulo 2° del Decreto 1071 del 24 de abril de 1991, dicha contribución debe destinarse exclusivamente a atender la creación y equipamiento de brigadas móviles del Ejercito y la Policía Nacional, así como a los gastos de funcionamiento e inversión de estos y de las Fuerzas Armadas y Organismos de Seguridad del Estado;
Que se necesita incorporar en el Presupuesto General de la Nación los ingresos recaudados por concepto de la contribución especial;
Que se hace necesario arbitrar recursos tendientes a lograr la inserción de los grupos alzados en armas que han manifestado su voluntad de reincorporarse a la vida civil;
Que es necesario destinar recursos para cancelar las obligaciones del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional ocasionadas en el restablecimiento del orden publico pendientes de pago a 31 de diciembre de 1990, para lo cual la Tesorería General de la Republica, en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 51 de 1990 y el Decreto 545 de 1991 emitirá Títulos de Tesorería. Estas obligaciones se encuentran amparadas en las reservas de apropiación constituidas por la Contraloría General de la Republica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Ley 38 de 1989;
Que de conformidad con lo dispuesto en el articulo 44 literal c) del Decreto 3077 de 1989, el Contralor General de la Republica expidió, los certificados de disponibilidad números 91-009 de mayo de 1991 por valor de $26.806.000.000.00 y 91-008 de mayo de 1991 por valor de $4.260.810.000.00 del cual se utiliza la cantidad de $3.260.810.000.00;
Que el articulo 69 de la Ley 38 de 1989 faculta al Presidente de la Republica y al Consejo de Ministros para abrir créditos adicionales al presupuesto destinados a pagar gastos ocasionados durante el estado de sitio declarado por el Gobierno Nacional, en la forma que ellos decidan;
Que el Consejo de Ministros en su sesión del día 22 de mayo de 1991 aprobó las operaciones presupuéstales de que trata el presente Decreto;
DECRETA:
Articulo lo. Adicionase el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital de la vigencia fiscal de 1991 en la cantidad de $30.066.810.000.00 así:
INGRESOS DE LA NACIÓN
1. Ingresos Corrientes de la Nación.
1.1 Ingresos Tributarios
1.1.1. Impuestos Directos
| Numeral 0001
Impuesto sobre la Renta y Complementarios. Certificado de disponibilidad No. 91-009 de mayo de 1991, del cual se utiliza………………………………………………………………………………. | $ 26.806.000.000.00 |
RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACIÓN
2. Recursos del Balance
Numeral 0002
| Recursos no apropiados y anulación de pasivos del Balance de la Nación (Certificado de disponibilidad No. 91-008 de mayo de 1991 por valor de $4.260.810.000.00 del cual se utiliza …………………………………………… | $ 3.260.810.000.00 |
| Total Adición Ingresos de la Nación…………………………………………….. | $ 30.066.810.000.00 |
Articulo 2o. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Adiciónanse las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1991, en una suma igual a la establecida en el artículo anterior por $30.066.810.000.00 así:
| ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN | ||||||||
| NUM PROG | ART | ORD SPR | SUB PROY | REC | CONCEPTO | APORTE NACIONAL | RECURSOS PROPIOS | TOTAL |
| SECCIÓN 0201 | ||||||||
| Presidencia de la Republica | ||||||||
| Total adición | 1.000.000.000 | 1.000.000.000 | ||||||
| A. Adición de funcionamiento | 1.000.000.000 | 1.000.000.000 | ||||||
| UNIDAD 0201 02 | ||||||||
| Secretaria de Integración popular | 1.000.000.000 | 1.000.000.000 | ||||||
| 3 | Transferencias | 1.000.000.000 | 1.000.000.000 | |||||
| 022 | Otras transferencias | 1.000.000.000 | 1.000.000.000 | |||||
| 002 | Programa de reinserción a la vida civil a través de fiducia | 1.000.000.000 | 1.000.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 1.000.000.000 | ||||||
| SECCIÓN 0601 | ||||||||
| Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) | ||||||||
| Total adición | 965.000.000 | 965.000.000 | ||||||
| A. Adición de funcionamiento | 965.000.000 | 965.000.000 | ||||||
| UNIDAD 0601 01 | ||||||||
| Dirección superior | 554.784.000 | 554.784.000 | ||||||
| 1 | Servicios personales | 7.800.000 | 7.800.000 | |||||
| 002 | Sueldos de personal de nomina | 3.500.000 | 3.500.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 3.500.000 | ||||||
| 009 | Prima de Navidad | 300.000 | 300.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 300.000 | ||||||
| 013 | Indemnización por vacaciones | 4.000.000 | 4.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 4.000.000 | ||||||
| 2 | Gastos generales | 379.984.000 | 379.984.000 | |||||
| 001 | Compra de equipo | 15.000.000 | 15.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 15.000.000 | ||||||
| 002 | Materiales y suministros | 65.000.000 | 65.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 65.000.000 | ||||||
| 003 | Mantenimiento | 17.000.000 | 17.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 17.000.000 | ||||||
| 004 | Servicios públicos | 42.500.000 | 42.500.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 42.500.000 | ||||||
| 006 | Viáticos y gastos de viaje | 32.484.000 | 32.484.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 32.484.000 | ||||||
| 009 | Seguros | 5.000.000 | 5.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 5.000.000 | ||||||
| 012 | Otros gastos generales | 203.000.000 | 203.000.000 | |||||
| 001 | Recompensas reservadas | 54.000.000 | 54.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 54.000.000 | ||||||
| 002 | Gastos reservados | 149.000.000 | 149.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 149.000.000 | ||||||
| 3 | Transferencias | 167.000.000 | 167.000.000 | |||||
| 001 | Fondo Nacional de Ahorro (FNA) | 25.000.000 | 25.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 25.000.000 | ||||||
| 004 | Cajanal - Pensiones | 13.900.000 | 13.900.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 13.900.000 | ||||||
| 008 | Caja de Compensación | 7.000.000 | 7.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 7.000.000 | ||||||
| 009 | Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) | 4.000.000 | 4.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 4.000.000 | ||||||
| 010 | Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) | 1.000.000 | 1.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 1.000.000 | ||||||
| 011 | Escuela Superior de Administración Publica (ESAP) | 1.000.000 | 1.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 1.000.000 | ||||||
| 012 | Escuelas Industriales e Institutos Técnicos | 4.000.000 | 4.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 4.000.000 | ||||||
| 022 | Otras transferencias | 111.100.000 | 111.100.000 | |||||
| 001 | Compensación por muerte | 10.000.000 | 10.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 10.000.000 | ||||||
| 003 | Fondo Rotatorio DAS - Capacitación de funcionarios | 101.100.000 | 101.100.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 101.100.000 | ||||||
| UNIDAD 0601 02 | ||||||||
| Dirección operativa | 316.761.000 | 316.761.000 | ||||||
| Servicios personales | 144.761.000 | 144.761.000 | ||||||
| 002 | Sueldos de personal de nomina | 90.000.000 | 90.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 90.000.000 | ||||||
| 005 | Subsidio de alimentación | 4.761.000 | 4.761.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 4.761.000 | ||||||
| 010 | Primas extraordinarias | 44.000.000 | 44.000.000 | |||||
| 001 | Prima de riesgo | 12.000.000 | 12.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 12.000.000 | ||||||
| 002 | Prima clima | 12.000.000 | 12.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 12.000.000 | ||||||
| 003 | Prima orden publico | 10.000.000 | 10.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 10.000.000 | ||||||
| 004 | Prima instalación | 10.000.000 | 10.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 10.000.000 | ||||||
| 013 | Indemnización por vacaciones | 6.000.000 | 6.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 6.000.000 | ||||||
| 2 | Gastos generales | 172.000.000 | 172.000.000 | |||||
| 001 | Compra de equipo | 10.000.000 | 10.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 10.000.000 | ||||||
| 002 | Materiales y suministros | 60.000.000 | 60.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 60.000.000 | ||||||
| 003 | Mantenimiento | 22.500.000 | 22.500.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 22.500.000 | ||||||
| 004 | Servicios públicos | 38.500.000 | 38.500.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 38.500.000 | ||||||
| 006 | Viáticos y gastos de viaje | 25.000.000 | 25.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 25.000.000 | ||||||
| 007 | Impresos y publicaciones | 12.000.000 | 12.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 12.000.000 | ||||||
| 009 | Seguros | 4.000.000 | 4.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 4.000.000 | ||||||
| UNIDAD 0601 03 | ||||||||
| Dirección administrativa | 93.455.000 | 93.455.000 | ||||||
| Servicios personales | 84.955.000 | 84.955.000 | ||||||
| 002 | Sueldos de personal de nomina | 66.000.000 | 66.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 66.000.000 | ||||||
| 005 | Subsidio de alimentación | 1.380.000 | 1.380.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 1.380.000 | ||||||
| 006 | Auxilio de transporte | 575.000 | 575.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 575.000 | ||||||
| 009 | Prima de Navidad | 2.000.000 | 2.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 2.000.000 | ||||||
| 010 | Primas extraordinarias | 11.000.000 | 11.000.000 | |||||
| 001 | Prima de riesgo | 4.000.000 | 4.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 4.000.000 | ||||||
| 002 | Prima clima | 4.000.000 | 4.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 4.000.000 | ||||||
| 004 | Prima instalación | 3.000.000 | 3.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 3.000.000 | ||||||
| 013 | Indemnización por vacaciones | 4.000.000 | 4.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 4.000.000 | ||||||
| Gastos generales | 8.500.000 | 8.500.000 | ||||||
| 002 | Materiales y suministros | 1.000.000 | 1.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 1.000.000 | ||||||
| 003 | Mantenimiento | 5.000.000 | 5.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 5.000.000 | ||||||
| 004 | Servicios públicos | 2.500.000 | 2.500.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 2.500.000 | ||||||
| SECCIÓN 0602 | ||||||||
| Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad | ||||||||
| Total adición | 715.000.000 | 715.000.000 | ||||||
| B. Adición de Inversión | 715.000.000 | 715.000.000 | ||||||
| 1301 | Defensa y seguridad | 715.000.000 | 715.000.000 | |||||
| 002 | Adquisición, reparación, mantenimiento y dotación de equipo militar | 715.000.000 | 715.000.000 | |||||
| 002 | Renovación y mantenimiento equipo de transporte | 665.000.000 | 665.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 665.000.000 | ||||||
| 005 | Adquisición y renovación de equipo de inteligencia | 50.000.000 | 50.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 50.000.000 | ||||||
| SECCIÓN 1401 | ||||||||
| Servicio de la defensa publica nacional | ||||||||
| Total adición | 2.260.810.000 | 2.260.810.000 | ||||||
| A. Adición de funcionamiento | 2.260.810.000 | 2.260.810.000 | ||||||
| 6 | Servicio de deuda interna | 2.260.810.000 | 2.260.810.000 | |||||
| 004 | Títulos de tesorería | 2.260.810.000 | 2.260.810.000 | |||||
| 002 | Intereses | 2.260.810.000 | 2.260.810.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 2.260.810.000 | 2.260.810.000 | |||||
| SECCIÓN 1501 | ||||||||
| Ministerio de Defensa | ||||||||
| Total adición | 18.212.169.194 | 18.212.169.19 | ||||||
| 4A. Adición de funcionamiento | 13.450.740.000 | 13.450.740.000 | ||||||
| UNIDAD 1501 01 | ||||||||
| Operación administrativa de la Dirección Superior | 220.000.000 | 220.000.000 | ||||||
| 2 | Gastos generales | 220.000.000 | 220.000.000 | |||||
| 002 | Materiales y suministros | 120.000.000 | 120.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 120.000.000 | ||||||
| 012 | Otros gastos generales | 100.000.000 | 100.000.000 | |||||
| 002 | Gastos reservados | 100.000.000 | 100.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 100.000.000 | ||||||
| UNIDAD 1501 02 | ||||||||
| Operación administrativa del comando general | 1.627.700.000 | 1.627.700.000 | ||||||
| 2 | Gastos generales | 1.627.700.000 | 1.627.700.000 | |||||
| 001 | Compra de equipo | 419.700.000 | 419.700.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 419.700.000 | ||||||
| 012 | Otros gastos generales | 1.208.000.000 | 1.208.000.000 | |||||
| 001 | Gastos reservados | 1.208.000.000 | 1.208.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 1.208.000.000 | ||||||
| UNIDAD 1501 03 | ||||||||
| Operación administrativa del Ejercito | 8.652.089.000 | 8.652.089.000 | ||||||
| 1 | Servicios personales | 1.353.081.000 | 1.353.081.000 | |||||
| 002 | Sueldos de personal de nomina | 941.402.000 | 941.402.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 941.402.000 | ||||||
| 005 | Subsidio de alimentación | 49.771.000 | 49.771.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 49.771.000 | ||||||
| 007 | Prima de servicio | 26.980.000 | 26.980.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 26.980.000 | ||||||
| 009 | Prima de Navidad | 78.474.000 | 78.474.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 78.474.000 | ||||||
| 010 | Primas extraordinarias | 256.454.000 | 256.454.000 | |||||
| 017 | Otras primas | 256.454.000 | 256.454.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 256.454.000 | ||||||
| 2 | Gastos generales | 7.299.008.000 | 7.299.008.000 | |||||
| 001 | Compra de equipo | 5.631.185.000 | 5.631.185.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 5.631.185.000 | 5.631.185.000 | |||||
| 002 | Materiales y suministros | 624.921.000 | 624.921.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 624.921.000 | ||||||
| 003 | Mantenimiento | 172.099.000 | 172.099.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 172.099.000 | ||||||
| 006 | Viáticos y gastos de viaje | 50.000.000 | 50.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 50.000.000 | ||||||
| 008 | Comunicaciones y transporte | 70.000 | 70.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 70.000 | ||||||
| 009 | Seguros | 3.844.000 | 3.844.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 3.844.000 | ||||||
| 011 | Gastos imprevistos | 202.900.000 | 202.900.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 202.900.000 | ||||||
| 012 | Otros gastos generales | 613.989.000 | 613.989.000 | |||||
| 001 | Gastos reservados | 314.171.000 | 314.171.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 314.171.000 | ||||||
| 002 | Raciones de campana | 299.818.000 | 299.818.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 299.818.000 | ||||||
| UNIDAD 1501 04 | ||||||||
| Operación administrativa de la Armada | 1.242.370.000 | 1.242.370.000 | ||||||
| 1 | Servicios personales | 510.690.000 | 510.690.000 | |||||
| 002 | Sueldos de personal de nomina | 295.716.000 | 295.716.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 295.716.000 | ||||||
| 005 | Subsidio de alimentación | 13.402.000 | 13.402.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 13.402.000 | ||||||
| 007 | Prima de servicio | 13.811.000 | 13.811.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 13.811.000 | ||||||
| 009 | Prima de Navidad | 36.836.000 | 36.836.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 36.836.000 | ||||||
| 010 | Primas extraordinarias | 150.925.000 | 150.925.000 | |||||
| 017 | Otras primas | 150.925.000 | 150.925.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 150.925.000 | ||||||
| 2 | Gastos generales | 731.680.000 | 731.680.000 | |||||
| 001 | Compra de equipo | 530.427.000 | 530.427.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 530.427.000 | ||||||
| 002 | Materiales y suministros | 36.154.000 | 36.154.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 36.154.000 | ||||||
| 003 | Mantenimiento | 16.358.000 | 16.358.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 16.358.000 | ||||||
| 006 | Viáticos y gastos de viaje | 120.000.000 | 120.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 120.000.000 | ||||||
| 009 | Seguros | 337.000 | 337.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 337.000 | ||||||
| 012 | Otros gastos generales | 28.404.000 | ||||||
| 002 | Raciones de campana | 28.404.000 | 28.404.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 28.404.000 | ||||||
| UNIDAD 1501 05 | ||||||||
| Operación Administrativa de la Fuerza Aérea | 1.708.501.000 | 1.708.501.000 | ||||||
| 1 | Servicios personales | 255.853.000 | 285.353.000 | |||||
| 002 | Suelos de personal de nomina | 120.230.000 | 120.230.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 120.230.000 | ||||||
| 005 | Subsidio de alimentación | 6.849.000 | 6.849.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 6.849.000 | ||||||
| 007 | Prima de servicio | 9.476.000 | 9.476.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 9.476.000 | ||||||
| 009 | Prima de Navidad | 18.952.000 | 18.952.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 18.952.000 | ||||||
| 010 | Primas extraordinarias | 100.346.000 | 100.346.000 | |||||
| 017 | Otras primas | 100.346.000 | 100.346.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 100.346.000 | ||||||
| 2 | Gastos generales | 1.452.728.000 | 1.452.728.000 | |||||
| 001 | Compra de equipo | 183.450.000 | 183.450.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 183.450.000 | ||||||
| 002 | Materiales y suministros | 730.078.000 | 730.078.000 | |||||
| 001 | Materiales y suministros combustible | 730.078.000 | 730.078.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 730.078.000 | ||||||
| 003 | Mantenimiento | 489.200.000 | 489.200.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 489.200.000 | ||||||
| 006 | Viáticos y gastos de viaje | 50.000.000 | 50.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 50.000.000 | ||||||
| B. Adición de Inversión | 4.761.429.194 | 4.761.429.194 | ||||||
| UNIDAD 1501 03 | ||||||||
| Operación Administrativa del Ejercito | 4.292.681.000 | 4.292.681.000 | ||||||
| 13 | 01 | Defensa y Seguridad | 4.292.681.000 | 4.292.681.000 | ||||
| 002 | Adquisición, reparación, mantenimiento y dotación de equipo militar | 4.292.681.000 | 4.292.681.000 | |||||
| 028 | Adquisición equipo de armamento | 2.003.102.000 | 2.003.102.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 2.003.102.000 | ||||||
| 029 | Adquisición equipo de comunicaciones | 989.751.000 | 989.751.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 989.751.000 | ||||||
| 030 | Adquisición equipo de transporte | 1.299.828.000 | 1.299.828.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 1.299.828.000 | ||||||
| UNIDAD 1501 04 | ||||||||
| Operación Administrativa de la Armada | 468.748.194 | 468.748.194 | ||||||
| 13 | 01 | Defensa y seguridad | 468.748.194 | |||||
| 002 | Adquisición, reparación, mantenimiento y dotación de equipo militar | 468.748.194 | 468.748.194 | |||||
| 007 | Adquisición equipo de armamento | 186.506.194 | 186.506.194 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 186.506.194 | ||||||
| 008 | Adquisición equipo de comunicaciones | 114.668.000 | 114.668.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 114.668.000 | ||||||
| 009 | Adquisición equipo de transporte | 167.574.000 | 167.574.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 167.574.000 | ||||||
| SECCIÓN 1601 | ||||||||
| Policía Nacional | ||||||||
| Total adición | 6.913.830.806 | 6.913.830.806 | ||||||
| A. Adición de funcionamiento | 5.477.248.806 | 5.477.248.806 | ||||||
| UNIDAD 1601 01 | ||||||||
| Servicios policiales | 4.934.895.806 | 4.934.895.806 | ||||||
| 1 | Servicios personales | 2.565.624.000 | 2.565.624.000 | |||||
| 002 | Sueldos de personal de nomina | 1.362.684.000 | 1.362.684.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 1.362.684.000 | ||||||
| 005 | Subsidio de alimentación | 85.116.000 | 85.116.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 85.116.000 | ||||||
| 006 | Auxilio de transporte | 83.215.000 | 83.215.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 83.215.000 | ||||||
| 009 | Prima de Navidad | 180.000.000 | 180.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 180.000.000 | ||||||
| 010 | Primas extraordinarias | 874.609.000 | 874.609.000 | |||||
| 017 | Otras primas | 874.609.000 | 874.609.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 874.609.000 | ||||||
| 2 | Castos generales | 2.349.271.806 | 2.349.271.806 | |||||
| 001 | Compra de equipo | 1.192.769.000 | 1.192.769.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 1.192.769.000 | ||||||
| 002 | Materiales y suministros | 200.537.806 | 200.537.806 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 200.537.806 | ||||||
| 003 | Mantenimiento | 565.965.000 | 565.965.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 565.965.000 | ||||||
| 006 | Viáticos y gastos de viaje | 80.000.000 | 80.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 80.000.000 | ||||||
| 009 | Seguros | 50.000.000 | 50.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 50.000.000 | ||||||
| 012 | Otros gastos generales | 260.000.000 | 260.000.000 | |||||
| 004 | Apoyo a operaciones policiales | 100.000.000 | 100.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 100.000.000 | ||||||
| 006 | Gastos reservados | 160.000.000 | 160.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 160.000.000 | ||||||
| UNIDAD 1601 02 | ||||||||
| Formación y capacitación de personal | 542.353.000 | 542.353.000 | ||||||
| 1 | Servicios personales | 542.353.000 | 542.353.000 | |||||
| 002 | Sueldos de personal de nomina | 80.065.000 | 80.065.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 80.065.000 | ||||||
| 010 | Primas extraordinarias | 462.288.000 | 462.288.000 | |||||
| 017 | Otras primas | 462.288.000 | 462.288.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 462.288.000 | ||||||
| B. Adición de Inversión | 1.436.582.000 | 1.436.582.000 | ||||||
| UNIDAD 1601 01 | ||||||||
| Servicios policiales | 1.436.582.000 | 1.436.582.000 | ||||||
| 1301 | Defensa y seguridad | 1.436.582.000 | 1.436.582.000 | |||||
| 002 | Adquisición, reparación, mantenimiento y dotación de equipo militar | 1.436.582.000 | 1.436.582.000 | |||||
| 007 | Adquisición equipo de armamento | 1.000.000.000 | 1.000.000.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 1.000.000.000 | ||||||
| 009 | Adquisición equipo de transporte | 436.582.000 | 436.582.000 | |||||
| 01 | Recursos ordinarios | 436.582.000 | ||||||
| Total adición | 30.066.810.000 | 30.066.810.000 | ||||||
Articulo 3o. En cumplimiento de lo determinado por la Ley Orgánica del Presupuesto General de la Nación, el Ministro de Hacienda y Crédito Publico y el Director General del Presupuesto evaluaran y revisaran la adecuada ejecución que se efectúe de estos recursos, incluyendo aquellos destinados a gastos reservados, de tal forma que se comprueben los fines para los cuales se hacen las apropiaciones.
Articulo 4o. La Contraloría General de la Republica adoptara los procedimientos para un eficaz control de los recursos que financian los gastos reservados que permita la correcta vigilancia de los mismos, manteniendo la reserva que requieren estas operaciones.
Articulo 5o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones legales que le sean contrarias.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogota, D. E., a 22 de mayo de 1991.
CESAR GAVIRIA TRUJILLO
Humberto de la Calle Lombana, Ministro de Gobierno; Luis Fernando JaramilloCorrea, Ministro de Relaciones Exteriores; Jaime Giraldo Angel, Ministro de Justicia; Rudolf Hommes, Ministro de Hacienda y Crédito Público; Oscar Botero Restrepo, Ministro de Defensa Nacional; Maria del Rosario Sintes Ulloa, Ministra de Agricultura; Francisco Posada de la Peña, Ministro de Trabajo y Seguridad Social; Camilo Gonzalez Posso, Ministro de Salud; Ernesto Samper Pizano, Ministro de Desarrollo Económico; Luis Fernando Vergara Munárriz, Ministro de Minas y Energía; Alfonso Valdivieso Sarmiento, Ministro de Educación Nacional; Jose Gregorio Hernández Galindo, Viceministro de Comunicaciones encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comunicaciones; Juan Felipe Gaviria Gutiérrez, Ministro de Obras Públicas y Transporte».
III. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Según lo dispone el artículo 14 del Decreto 432 de 1969, el Decreto 1304 de 1991 fue fijado en lista en la Secretaria de la Corte para efectos de la intervención ciudadana. Dicho termino transcurrió sin que ningún ciudadano acudiera para defender o atacar la validez constitucional del decreto sub examine.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del Ministerio Público, en concepto presentado oportunamente, ha solicitado a la Corte que declare exequible el Decreto Legislativo en revisión, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Los preceptos del decreto están relacionados con las manifestaciones y causas de alteración de la paz pública a que se refiere el Decreto 1038 de 1984, tienen carácter transitorio y las adiciones al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital en cuantía de $30.066.810.000.00, con el correspondiente crédito en la ley de apropiaciones, son acordes con las normas constitucionales que rigen el sistema presupuestal colombiano, que permiten la apertura de créditos adicionales o supleméntales, cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del Gobierno y no haya partida votada o esta sea insuficiente.
Agrega que la operación presupuestal se ordena en la forma prevista en el articulo 69 del Estatuto Orgánico del Presupuesto para tiempos de "no paz", conforme al cual los créditos adicionales destinados a pagar los gastos durante el Estado de Sitio deberán abrirse de acuerdo con lo dispuesto en las disposiciones de dicho estatuto o conforme lo determine el Presidente de la Republica y el Consejo de Ministros.
Expresa además que las disposiciones del decreto se dirigen al restablecimiento del orden publico, por cuanto los gastos previstos están destinados a sufragar la creación de brigadas móviles del Ejercito y de la Policía y atender a su equipamiento y a la financiación de la reinserción a la vida civil de grupos alzados en armas o a cancelar obligaciones pendientes del Ministerio de Defensa o la Policía Nacional originadas en el restablecimiento del Estado de Sitio.
Finalmente, señala que los artículos 3°, 4° y 5° contienen disposiciones relacionadas con las funciones del Ministerio de Hacienda respecto de la adecuada ejecución del Presupuesto y de la Contraloría General de la Republica para el eficaz control de los recursos y de su destinacion.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La competencia
La Constitución de 1886 establecía en el parágrafo de su articulo 121, un mecanismo automático de control de la constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de las facultades extraordinarias originadas en el Estado de Sitio, en términos restringidos para el tramite del procedimiento correspondiente ante la Corte Suprema de Justicia. La reducción de los términos a una tercera parte muestra que el constituyente de ese entonces tuvo especial interés en organizar un control de constitucionalidad especial de dichos decretos, a fin de evitar que la legislación del Gobierno en situaciones de alteración del orden publico pudiera atentar contra el ordenamiento superior en todas sus dimensiones y en especial en el ámbito de los Derechos Fundamentales y así fue ejercido por esta Corporación hasta la entrada en vigencia de la nueva Constitución Política.
Ahora bien, la nueva Carta Política de 1991 prevé un sistema similar en lo que se refiere al control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos al amparo de lo dispuesto por los artículos 212, 213, 214 y 215 para los Estados de Excepción y encargo de modo permanente de dicha función a la Corte Constitucional.
Con idénticos fines aparece claro que la voluntad del Constituyente colombiano es reiterada en el sentido de asegurar, inclusive en situaciones de perturbación del orden publico, un control de constitucionalidad para garantizar la supremacía de la Carta sobre todo el ordenamiento jurídico.
En la Carta Política anterior, dicho control se hallaba radicado como se vio, en cabeza de la Corte Suprema de Justicia en los términos señalados por el articulo 121 que se cita en concordancia con el numeral 2° del articulo 214 de aquella; ahora, bajo el imperio de la nueva norma superior y con miras a establecer un "sistema permanente igualmente automático, el articulo 241 numeral 7° otorga dicha competencia a la Corte Constitucional, igualmente en términos mas breves que los ordinarios.
Además, en lo que se refiere de modo general a la competencia sobre el control de constitucionalidad en nuestro régimen jurídico y al amparo de la nueva Carta Fundamental, las funciones de guarda de la Constitución no están ya atribuidas a esta Corporación en los términos del articulo 214 citado, como quiera que este perdió su vigencia de modo expreso al ser promulgada la Constitución Política de 1991.
Empero, dentro de las normas transitorias igualmente promulgadas por el Constituyente de 1991, aparece el articulo 24 que, de modo excepcional y especial, y en atención al transito de la normatividad constitucional, prevé una forma de competencia en materia del control de constitucionalidad, limitada en razón del tipo de control, del objeto del mismo y del tiempo en el que se haya iniciado la actuación. En efecto, el articulo 24 transitorio de la Carta Fundamental contrae la competencia de la Corte Suprema de Justicia a la tramitación y el fallo de las "acciones publicas de inconstitucionalidad instauradas antes del primero de junio de 1991", luego de lo cual, la Sala Constitucional de esta Corporación deberá cesar en sus funciones; también se prevé en el articulo 24 transitorio que las acciones presentadas desde esa fecha, deberán ser remitidas a la Corte Constitucional en el estado en que se encuentren.
En este sentido observa la Corte que la competencia de que se hallaba investida en materia de control automático de los decretos de Estado de Sitio, ya no le corresponde y que no puede ejercerla sobre la norma de la referencia, mucho mas si se tiene en cuenta que el ejercicio de toda función publica, en especial la jurisdiccional, supone la atribución expresa de la misma. Es decir que la competencia, como institución de Derecho Publico, requiere norma expresa que la confiera, pues es un derecho estricto que se recoge en el conocido aforismo de que mientras los particulares pueden hacer todo lo que la ley no prohíbe, los funcionarios y organismos públicos solamente pueden y deben hacer aquello que les esta expresamente autorizado o permitido.
Lo que registra la Corte es que no obstante la atribución contenida en el articuloo 24 transitorio, este no comprende ni se extiende a la función que venia ejerciendo sobre los decretos de Estado de Sitio, ni a ninguna otra de las competencias que le entregaba el anterior articulo 214, distintas de las acciones publicas de inexequibilidad instauradas antes de la fecha señalada.
Como es claro, en presencia de disposiciones especiales excepcionales y temporalmente restringidas, no cabe practicar interpretaciones extensivas ni analógicas para procurar la determinación de una competencia no atribuida expresamente. Así las cosas, como la nueva Carta no previo la continuidad ni siquiera limitada en el tiempo del control automático de los decretos legislativos de Estado de Sitio en cabeza de esta Corte, como silo hizo para las acciones publicas, se concluye en que esta desapareció ipso jure, y que la Corte debe inhibirse de pronunciarse en casos como el presente.
Aquí se tiene en cuenta que la interpretación de las normas que establecen excepciones a una disposición jurídica general, esta sometida a una regla universal de carácter lógico, que ordena no aplicarlas a otros casos no considerados por ellas; esto quiere decir que no es admitida la analogía en caso de interpretación de normas especiales y excepcionales, y que, por lo mismo, no se admite la aplicación extensiva de dichas normas excepcionales, fuera de los casos expresamente previstos en ellas.
También tiene en consideración la Corte que las disposiciones constitucionales transitorias tienen carácter especial y su aplicación es eminentemente preferencial como ocurre con lo dispuesto por el articulo 8° transitorio de la nueva Carta y que establece una modalidad de control jurídico-político para todos los decretos de Estado de Sitio a que allí se hace referencia. Dicho sistema se complementa con lo previsto por el igualmente transitorio artículo 10.
Pero además fundamenta esta consideración de la Corte, la regulación constitucional que de modo expreso hace el Constituyente de 1991 en el articulo 8° transitorio en cuanto a la vigencia de los decretos legislativos expedidos en ejercicio de las facultades de Estado de Sitio hasta la fecha de promulgación de la nueva Carta, pues en dicha norma, y atendiendo a especiales razones de orden político, se ordena que aquellos decretos, dentro de los cuales se encuentra el 1304 de mayo 22 de 1991 "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden publico y se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1991", continuaran rigiendo por un plazo máximo de 90 días.
Queda así claro que es la intención del Constituyente permitir que dichos decretos expedidos en ejercicio de las facultades del Estado de Sitio prolonguen temporalmente su vigencia, dentro de la nueva normatividad superior, y que dicha voluntad ampara incluso a aquellos sobre los cuales no haya recaído pronunciamiento de la Corte como es el caso del Decreto 1304 de 1991, cuyo control de constitucionalidad se había iniciado con el expediente de la referencia.
De otra parte, el Constituyente previó en el mismo artículo 8° una modalidad especial de control político-jurídico sobre dichos decretos, que debe verificar la denominada "Comisión Especial". Esta podrá improbar los decretos puestos a su consideración por el Gobierno para convertir aquellos en legislación permanente. Si no los imprueba, quedan en la categoría de decretos que tendrán fuerza de ley.
También se encuentra que en el caso de que dichos decretos-ley sean expedidos como legislación permanente, serán objeto de control de constitucionalidad por la Corte Constitucional en los términos y por las vial previstos en la nueva Carta al tenor de lo dispuesto por el artículo 10 transitorio.
En este sentido se otorga a dicha corporación una competencia expresa que salvaguarda la integridad del orden superior permanente, y que garantiza el control constitucional como principio insustituible del concepto de Estado de Derecho consagrado en preceptos básicos y fundamentales de la Carta de 1991 (arts. 4° y 241, entre otros).
Por las razones señaladas, la Corte procederá a inhibirse para decidir sobre el Decreto 1304 de 1991.
DECISIÓN
En merito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
INHIBIRSE para decidir sobre la revisión del Decreto 1304 de 22 de mayo de 1991 "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden publico y se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1991", por carecer de competencia.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Ricardo Calvete Rangel, con salvamento de voto; Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Álvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, salvo el voto; Gustavo Gomez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Rafael Méndez Arango, Salvamento de voto; Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Didimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, salvamento de voto; Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescun Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, salvo mi voto; Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuán
Secretaria
SALVAMENTO DE VOTO
De la manera mas comedida y respetuosa para con la decisión mayoritaria de la Corte, los suscritos magistrados nos permitimos consignar a continuación las razones que nos han llevado a disentir de la tesis que sostiene que a partir de la entrada en vigor de la Constitución de 1991 la Corporación carece de competencia para ejercer el control automático de constitucionalidad respecto de los decretos legislativos de Estado de Sitio expedidos por el Ejecutivo con base en el articulo 121 de la anterior Carta Política, acogida por la Plenaria con ocasión de la revisión del Decreto 1303 de 1991 (proceso 2347 388-E) en sentencia numero 89 de agosto 1° de 1991, y que son en esencia las que expusimos en el salvamento de voto a dicho fallo. Se reproducen:
A. La competencia de la Corte
Realmente el cambio del orden fundamental produce una serie de perplejidades tanto en la situación del derecho como en la estructura, organización y funcionamiento del Aparato estatal y en la operatividad y competencia de los controles sobre la conducta de los funcionarios y sobre las normas expedidas o que se profieran por las instancias estatales. Será necesario, pues, para definir los términos de los problemas que semejante situación provoca, precisar la filosofía política y los criterios jurídicos básicos que vertebran la nueva formación jurídica suprema.
Resalta en el texto constitucional de 1991 el criterio de mantener frente a la conducta de quien ejerce el poder publico y ante la normatividad derivada o subalterna, un sistema de controles bastante complejo y multifacético que va desde la consagración de mecanismos de ejercicio individual con fines particulares como el denominado derecho de tutela y medios de intermediación ante el Estado como el Defensor del Pueblo, hasta los tradicionales controles jurisdiccionales de la legalidad y la constitucionalidad (cfr. Títulos VIII y X, Cap. 2, arts. 281 y 282). Existe, por lo tanto, y en cuanto hace a su estructura y objetivos, el propósito de mantener las bases del Estado de derecho, vale decir, el sometimiento de la gestión pública y de las decisiones de los gobernantes a la ley del Congreso y el ejercicio de la potestad legislativa a la norma fundamental. Por supuesto que, en cada caso, la operatividad del control tiene algunas especificidades marcadas por la manera como se designan sus funcionarios y magistrados, pero, en todo caso, y en lo atinente a los controles pertenecientes a la justicia, manifiesta el articulo 228 que sus decisiones serán independientes.
En tales condiciones no aparece un cambio o una diferencia sustancial con el orden anterior porque se conserva la preeminencia de la Constitución y, más aun, se hace expreso este carácter en el artículo 4° cuando dice que "la constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicaran las disposiciones constitucionales". Este principio ratificado particularmente después en el artículo 230 para la administración de justicia, obliga a los interpretes de la Ley fundamental a aceptar su plena vigencia para saber el significado de la dogmática del derecho y de las mismas decisiones superiores cuya coherencia es de imperiosa comprensión en el desarrollo constitucional.
De tal manera, toda interpretación de las disposiciones constitucionales debe conducir a sostener que ellas ratifican el criterio básico del Estado de derecho consistente en que no puede existir en el mundo jurídico una decisión, un convenio, una manifestación de voluntad, un acto o un negocio jurídico, en fin, una gestión publica o privada, que no este sujeta a la normativa superior de la cual deriva su validez y que, por ello, tiene la virtud de poner en funcionamiento el poder estatal para que se le respete y sea ejecutoria y eficaz. Repugna a este principio, inscrito ya en la reciente carta política, la decisión arbitraria, absoluta e incontrolada que pueda mantenerse intangible en contra del dictamen normativo superior y es abiertamente inconstitucional toda interpretación que de alguna manera quiera preservar ciertas normas al margen de la constitución y, por ello, protegidas de todo control.
Varias consideraciones son pertinentes gracias a la vigencia del Estado de derecho y a la consagración de los controles en el orden superior inaugurado en 1991:
1a. Cuando el transitorio articulo 8° indica que los "decretos expedidos en ejercicio de las facultades de Estado de sitio hasta la fecha de promulgación del presente Acto Constituyente, continuaran rigiendo por un plazo máximo de noventa días, durante los cuales el Gobierno Nacional podrá convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, si la comisión especial no los imprueba", la Asamblea Constitucional no le cambio la naturaleza a tales normas porque ellas mantienen su esencia y forma de "decretos legislativos", cuya vigencia dependía del mantenimiento del estado de excepción del antiguo articulo 121 superior. Era obvio que si esa previsión no se hubiera hecho, los decretos de Estado de Sitio, cuya importancia en el orden jurídico colombiano son de indudable valor, habrían desaparecido, no solo porque la emergencia se levanto mediante el Decreto 1686 del 4 de Julio de 1991, sino porque la nueva Carta al contener un régimen de excepción distinto (Cfr. arts. 212 a 214) del antiguo articulo 121 de la Constitución de 1886, causaba la derogatoria del Estado de Sitio y se hubiera extinguido esa normatividad que por definición era temporal.
La determinación del articulo 8° va mas allá de sostener por noventa días la vigencia y naturaleza de esos decretos, porque allí mismo se faculta al Gobierno para que, mediante decreto, es decir, de manera expresa, les confiera fuerza legal permanente, sujeta esta atribución a una especie de veto por parte de la Comisión Especial que podría improbar tal decisión del Ejecutivo. Los decretos-ley así expedidos tendrán el control de la Corte Constitucional (Cfr. art. trans. 10) para lo cual no serán aplicables los criterios que la Corte Suprema ha desarrollado para ejercer el control de los decretos de Estado de Sitio con apoyo en la Constitución de 1886, porque por ejemplo, no se acudirá al examen de su conexidad sino que el análisis, formal y de contenido, será frente a la Constitución de 1991, sin considerar las condiciones teleológicas de las normas sub examine. Pero es evidente que unos son los decretos expedidos bajo el imperio del estado de excepción cuya temporal naturaleza ha sido prorrogada por la Asamblea y otros los decretos-ley que el gobierno puede expedir. Al ejercer esta función el Gobierno tiene la potestad de seleccionar aquellas normas de emergencia que han de persistir en el orden colombiano. Pero ya no serán de emergencia porque las normas de excepción desaparecerán en ese momento y serán reemplazadas, dentro de la vida institucional normal, por otras de vocación permanente. Dos tipos de control le ha dispuesto a la referida función del Ejecutivo la Constitución de 1991: el de la Comisión Especial que puede improbarlos y el de la Corte Constitucional, Corporación que examinara su conformidad con la norma fundamental.
2a. En estos casos el control de la Corte Suprema de Justicia tiene otro origen, diferente contenido y sus fines no son del todo idénticos a los previstos para el que ejercerá la Corte Constitucional. La Corte Suprema encuentra sus atribuciones tanto en el orden anterior como en el nuevo de la Carta Política de 1991.
En la Constitución de 1886 aparece establecido el control, como bien se sabe, en los artículos 121 y 214 y en el texto del Decreto 432 de 1969 (arts. 13, 14 y 15).
Varias razones explican por que este mecanismo de defensa del orden jurídico fundamental se mantiene frente a decretos como el 1303 de 1991:
a) El estado de derecho. Ya se explica que la Constitución de 1991 continúa con el principio de la supremacía de la norma fundamental y dispone varios métodos de control para que semejante principio democrático sea respetado. De ahí que resulte manifiestamente contrario a ella, tanto a la anterior como a la actual constitución, el sostener que esos decretos de emergencia carecen de control alguno y que de manera absoluta, aun quebrantando las normas superiores, deben mantenerse.
b) La especialidad del control. El control automático decretado en la Constitución anterior sobre el ejercicio de las facultades del Estado de Sitio y de la emergencia económica (arts. 121 y 122 de la Constitución de 1886), es un sistema vinculado estrechamente al orden público, cuya actuación no puede soslayarse y en este caso se desencadena con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991. La orden al Presidente de enviar los decretos a la Corte Suprema, la reducción de los términos para fallar, las causales de mala conducta imputables a los magistrados en caso de un desconocimiento de los perentorios plazos y las demos reglas que definen la responsabilidad de los gobernantes en el ejercicio de tan importantes y delicadas facultades, son elementos del derecho constitucional que llaman la atención a cualquiera sobre la importancia de someter esos decretos al examen, y, por supuesto, subrayan el principio de que no están ellos por fuera del orden jurídico fundamental.
Más aun, es tan inevitable el control que ha sostenido insistentemente y con sobrada razón la Corte que, aun en el caso de la derogatoria de un decreto legislativo, será necesario proferir la respectiva sentencia. Es decir, su derogatoria no ocasiona, como en otras hipótesis, la ausencia de materia y la inhibición de la Corte, sino que se impone el fallo de merito.
c) La responsabilidad de los gobernantes. En ese mismo sentido, la definición de la constitucionalidad de los decretos de Estado de Sitio esta vinculada a la responsabilidad del Presidente, los ministros y los demos funcionarios, puesto que todo abuso en el ejercicio de las funciones excepcionales dará lugar a las investigaciones, responsabilidades y sanciones que la Constitución (1886 art. 121 inciso final) y la Ley prescriben. Tan importante aspecto seria inocuo si por cualquier circunstancia la Corte evitara conocer de este control.
Ahora bien, dado el nuevo orden fundamental, el examen de la constitucionalidad de estos decretos se toma mas complejo, porque además del estudio de las condiciones formales de su expedición y de su conexidad, es decir, de la congruencia teleológica de las medidas con las causas que determinaron la declaratoria del Estado de Sitio, será imprescindible la confrontación sustancial con el nuevo orden fundamental para conocer si se ha producido su derogatoria.
d) Las disposiciones de la Constitución de 1991. Es de anotar que la nueva Carta Política no derogó este control y habría de hacerlo expresamente si la Asamblea hubiera querido sustraer estos decretos a los controles previstos. Pero es la misma Constitución de 1991 que determine en su transitorio articulo 24 que la Corte Suprema de Justicia continuaría ejerciendo en control jurisdiccional para las acciones instauradas antes del 1° de junio de 1991 (inciso 1°) dentro de los plazos señalados en el Decreto 432 de 1969 y en su inciso final dispuso que "una vez sean fallados todos los procesospor la Corte Suprema de Justicia conforme al inciso primero del presente articulo, su Sala Constitucional cesara en el ejercicio de sus funciones". No parece que esa norma hubiera sustraído de la responsabilidad de la Corte Suprema el ejercicio del control sobre los decretos de Estado de Sitio que a la fecha de la nueva constitución se encontraban bajo su conocimiento. Antes bien, el inciso primero se refiere a las acciones para indicar que su competencia se contrae a las instauradas hasta el último día de mayo, y el inciso final considera la totalidadde los procesos sin excluir alguno de ellos. La suposición de la Procuraduría acerca de que en este momento no tiene la Corte trámites de objeciones, ni otros semejantes es evidentemente insustancial para sostener que por ese motivo táctico la Asamblea excluyo de su conocimiento esta clase de decretos.
Es igualmente equivocada la apreciación del Procurador cuando dice que los decretos de Estado de Sitio como el 1303 están fuera del control de la Corte porque el articulo transitorio 59 dice que "la presente Constitución y los demás actos promulgados por esta Asamblea Constituyente no están sujetos a control jurisdiccional alguno". El error consiste en no comprender que la prorroga de los decretos de Estado de Sitio para evitar su desaparición por virtud del nuevo régimen, no significa que la Asamblea estuviera "expidiéndolos" y que por ello se colocaran al margen de cualquier control jurisdiccional.
Esta confusión parece conducir al Procurador a la conclusión de que los decretos fueron elevados a una categoría y naturaleza distinta de la legislativa a que pertenecen. Esto no es así, la prorroga se justifica para que, estando vigentes, pueda el Presidente darles vida jurídica permanente porque el Ejecutivo carece de una facultad distinta a esa extraordinaria que le confirió la Asamblea como seria la propia del Estado de Sitio que fue subrogado por las figuras de los artículos 212 a 214 de la Constitución de 1991. No se trata entonces de la expedición por la Asamblea de decretos distintos, sino de los mismos decretos con la naturaleza y características que les imprimió la Constitución de 1886 que continúa aplicándose en este punto concreto.
Finalmente, la competencia de la Corte Constitucional no se extiende al conocimiento de estos procesos sino que su atribución versa sobre los decretos-ley o extraordinarios que dictara el Gobierno para incorporar a la legislación permanente, la normativa del antiguo Estado de Sitio. Allí la Corte Constitucional no entrara a estudiar la conexidad ni la pertinencia de los decretos frente a los motivos de la turbación del orden publico, sino que analizara sus condiciones formales, si el Presidente incorporó a la legislación ordinaria aquellas normas que estaban vigentes, bien por no haber sido derogadas o porque la Corte las declare, exequibles en su oportunidad, si resultan compatibles con el orden constitucional vigente y, en fin, si se han expedido dentro del plazo que la misma norma fundamental determine y si no fueron objeto del veto de la Comisión Especial. En tal sentido es obvio que si la Corte Suprema decidiera declarar inexequibles algunas normas de excepción, estas no podrían ser objeto de los decretos extraordinarios del Presidente y, si así lo hiciera, la Corte Constitucional se vería en la necesidad de declararlos inexequibles. En este punto la Asamblea no pretendía purgar los vicios de inconstitucionalidad que tuvieran los decretos de Estado de Sitio ni, menos aún, el de crear excepciones a la Constitución de 1991, puesto que ella bien pudo haber derogado normas adoptadas dentro del marco del anterior articulo 121. Esto se conocerá al examinar la totalidad de ellas a la luz de la Carta Política del presente año.
Si tal hubiera sido su intención lo debería haber manifestado en norma expresa, como cuando, por ejemplo, en el articulo transitorio 40 dispuso que todas las creaciones de municipios hechas por las Asambleas departamentales antes del 31 de diciembre de 1990 eran validas, perdonando con tal declaración toda ilegalidad que hubiere concurrido en la creación de esos municipios y suprimiendo todo control jurisdiccional sobre las ordenanzas respectivas.
B. La critica de la sentencia inhibitoria de la Corte
Como queda visto, la Constitución de 1991 en su articulo 8° transitorio no cambió la naturaleza de los decretos de Estado de Sitio; la vigencia de éstos fue prorrogada transitoriamente durante un termino máximo de 90 días, justamente para no causar traumatismos impredecibles en el orden público, o sea que deben seguir siendo considerados en esta perspectiva, es decir, como medidas tendientes al restablecimiento de dicho orden, exclusivamente. Algunos de esos decretos probablemente habrán de convertirse en legislación permanente, inclusive modificados por la Comisión Especial, otros no y teóricamente es posible que ninguno llegue a ostentar tal calidad; mientras tanto, todos conservan, no solo vigencia, sino plena aplicabilidad como lo que todavía son, es decir, medidas excepcionales de orden público, o sea que deben cumplirse en su integridad, sin que por lo pronto esta efectividad practica dependa para nada del escrutinio que de ellos haga eventualmente la Comisión Especial.
De otro lado, es indubitable desde hace muchos anos que los decretos dictados por el Presidente de la Republica en ejercicio de sus poderes de excepción, no escapan a la subordinación constitucional que es uno de los aspectos esenciales al Estado de Derecho, claramente reiterado en la Carta de 1991; mas aún, que con el fin de evitar abusos del Ejecutivo el Constituyente ha querido diseñar un sistema especial de control jurisdiccional que se desata en forma automática e inmediata y que debe resolverse en forma mas rápida que de ordinario; así se preveía en la Constitución anterior para los decretos de Estado de Sitio y así se contempla en la Constitución actual para los de los estados de excepción, entre los que se incluye el estado de conmoción interior, sustituto del Estado de Sitio.
Ninguna razón valedera podría esgrimirse, pues, para sostener la tesis de que algunos Decretos han de quedar sustraídos de ese control. Ni siquiera cabria aducir el peregrino argumento de que el Constituyente les dio una especie de bendición, produciendo un juicio de constitucionalidad apriorístico e implícito, quizá teniendo en cuenta que ellos vertebran una política gubernamental sobre puntos o aspectos de primordial importancia para la sociedad. Esto no es cierto: primeramente, porque si así fuera, ningún sentido o justificación tendría el que la Comisión Especial pueda vetar la transformación de legislación permanente de algún decreto o disposición de un decreto, por razones puramente jurídicas (lo cual puede hacer y en el hecho lo esta haciendo), ni tampoco el sometimiento, consagrado en la misma Constitución (articulo 10 transitorio), al control de la Corte Constitucional una vez obtenida su transmutación en legislación permanente; en segundo término, los decretos legislativos que hasta el presente no han sido objeto de revisión constitucional (entre ellos el 1303 de 1991), no estructuran en subconjunto una política determinada, como que ellos versan sobre temas muy diversos, que van desde normas relativas al levantamiento de la reserva en las providencias adoptadas por la Corte Suprema de Justicia, a la practica de pruebas en el exterior con respecto a los procesos de competencia de la jurisdicción de orden publico y a reformas en el procedimiento y aumento de plazas en esta misma jurisdicción, pasando por adiciones presupuéstales en razón de impuestos extraordinarios; en otras palabras, se trata de unos cuantos decretos que solo tienen de común entre si el haber sido dictados con base en las facultades del articulo 121 de la Constitución derogada y que casualmente, por obra de distintas circunstancias (impedimentos de Magistrados, impedimentos del Procurador y de la Viceprocuradora General de la Nación, o el hecho de que fueron expedidos apenas pocas horas antes del levantamiento del Estado de Sitio y de la clausura de la Asamblea Nacional Constitucional), no habían recibido dictamen definitivo de constitucionalidad; sobra decir que, por lo mismo, no es serio aseverar que la Asamblea hizo sobre ellos un previo juicio de constitucionalidad.
Ahora bien, rasgo común a todas las opiniones que en la Sala Plena sustentaron la tesis de que tales Decretos estaban exentos del control por esta Corporación, fue el de la supuesta falta de competencia de la misma, porque las competencias deben ser expresamente atribuidas y no deducidas por analogía y el articulo 24 transitorio de la Carta de 1991 solamente habla de la competencia de la Corte Suprema de Justicia para decidir sobre las acciones publicas instauradas antes del 1° de junio del ano en curso y no de procesos originados en revisiones oficiosas. Para quienes participan de esta opinión, la Constitución vigente asignó la función de salvaguardarla a la Corte Constitucional que ella misma crea, a la vez que derogó la Constitución de 1886 que en su articulo 214, en concordancia con el parágrafo del articulo 121, se la daba a la Corte Suprema de Justicia; únicamente en forma restringida le mantuvo cierta competencia en los términos del citado articulo 24 transitorio, que en ningún modo puede extenderse mas allá de lo que su claro tenor literal dice.
Pero el anterior razonamiento envuelve un sofisma, pues que partiendo de una premisa cierta, cual es la de que las competencias deben estar otorgadas explícitamente, extrae de allí conclusiones erróneas en la practica. En efecto, la lectura del articulo 241 de la Constitución de 1991 no deja lugar a dudas sobre la incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de estos decretos, pues solo se alude en el numeral 7 a los decretos dictados en virtud de los artículos 212, 213 y 215 del mismo Estatuto Político; el articulo 212 se refiere al estado de guerra exterior, el 213 al estado de conmoción interior y el 215 al estado de emergencia por perturbación económica, social o ecológica. Según se vio, el estado de conmoción interior es en el nuevo orden constitucional, el equivalente al Estado de Sitio por conmoción interna que contemplaba el antiguo; pero son dos figuras meridianamente diferenciadas, no solo en las formalidades requeridas para implantar una y otra sino en su modus operandi y en el contenido o alcance de las disposiciones emitidas al amparo de cada una; es mas, el estado de conmoción interior no puede declararse mientras no se haya promulgado la ley estatutaria reguladora de los estados de excepción (articulo 152 C.N.). Así que no son enteramente asimilables el Estado de Sitio de la Constitución de 1886 y el de conmoción interior de la de 1991 y es con relación a este nada mas que la Corte Constitucional puede ejercer su función tutelar, máxime que el primer inciso del articulo 241 puntualiza categóricamente que esa función se deberá ejercer "en los estrictos y precisos términos de este articulo". Siendo, pues, el asunto de la competencia de derecho estricto, la consecuencia inexorable es la de que la Corte Constitucional carece por completo de ella para conocer y decidir sobre la exequibilidad de los decretos dictados con fundamento en el Estado de Sitio a que se refería la Constitución expirada, mientras mantengan esa virtualidad es decir, mientras no se integren en el contexto de la legislación ordinaria permanente.
En cambio, la competencia de la Corte Suprema de Justicia para el mismo propósito tiene claro soporte jurídico.
En efecto, no es que la Corte la fuera a asumir por analogía o para llenar presuntos vacíos, sino que se radico legítimamente en la Corporación desde el momento en que el Gobierno le envió cada uno de los decretos en mención, o inclusive tal vez desde el instante mismo de la formación del decreto si nos atenemos a la voces del citado articulo 121 (parágrafo) de la Constitución de entonces. Y la competencia, de acuerdo con principios generales acatados por la jurisprudencia de la Corte, se determina por la norma vigente al tiempo de su ejercicio aunque después sea variada perpetuatio iurisdictionis, a menos que la ley expresamente disponga otra cosa, lo que, como vimos, no aconteció en la Constitución de 1991 con relación a decretos legislativos.
Y es que, de la misma manera, vale afirmar que en la Corte se radico legítimamente la competencia para conocer y decidir en procesos originados en demandas ciudadanas, desde el momento de la admisión de cada demanda; y que, de no mediar disposición constitucional en contrario, es decir, aplicando tan solo las reglas generales, esta competencia ha debido mantenerse para todas las demandas presentadas hasta el día en que la nueva Constitución entro a regir, pues sólo a partir de ese momento comenzaban a operar las nuevas competencias en ella fijadas, esto es "profuturo" y no retroactivamente; tanto, que el multicitado articulo 241 constitucional utiliza la forma verbal subjuntiva para estos efectos en los numerales correspondientes, que son el 1, el 4 y el 5 (las demandas "que presentenlos ciudadanos", esto es, las que se presenten de aquí en adelante, no comprendió las que se hubiesen presentado). Para que las cosas no sucedieran de este modo, se necesitó el referido articulo 24 transitorio que, en cuanto a demandas ciudadanas, si distribuyó la competencia por el factor temporal entre las dos Cortes, señalando para ello, arbitrariamente, la fecha 1° de junio de 1991; de no ser por esta norma expresa, se repite, la Corte Constitucional no hubiera podido despojar a la Corte Suprema de Justicia de una competencia validamente adquirida. Tal es el único alcance o entendimiento que, ciñéndose a la lógica jurídica, puede dársele al precepto contenido en dicho artículo 24 transitorio. Lejos, pues, de interpretarlo como una norma general sobre la nueva competencia de la Corte Suprema de Justicia en su carácter de juez constitucional, se lo debe tener como una regla especial que la priva parcialmente de la competencia que de suyo le correspondía y por ende es de interpretación y aplicación restringida a los casos o supuestos que explícitamente encajan en su texto y no a los demás, regidos por las reglas o principios generales.
Luego, no siendo admisible, como quedó demostrado, que en el estado jurídico concebido por el Constituyente quedaran actos por fuera de toda posibilidad de control constitucional y no pudiendo este asignarse por analogía a la Corte Constitucional (pues ninguna norma se lo confió para los decretos de que se trata) y si siendo mas claro el fundamento para mantener esa competencia en la Corte Suprema de Justicia, así ha debido resolverse.
Con el debido respeto por la opinión mayoritaria de la Corte, creemos que su decisión fue profundamente equivocada y es de lamentar que, para aumentar la perplejidad inherente a esta época de transición institucional, con ella se haya abierto una brecha en su gloriosa historia centenaria como juez constitucional, ya en las postrimerías de la misma, permitiendo que unos cuantos decretos legislativos sigan girando como cuerpos desorbitados y extraños en el universo de lo que debería ser un verdadero ordenamiento jurídico, que evoca la idea de un conjunto armonioso y hermético.
Fecha ut supra.
Pablo J. Cáceres Corrales, Pedro Escobar Trujillo, Rafael Méndez Arango, Simón Rodríguez Rodríguez, Ramón Zúñiga Valverde, Manuel Enrique Daza Álvarez, Jorge Enrique Valencia M.