Sentencia 1961 de 1989

300Corte SupremaCorte Suprema300300185241961Jaime San�n Greiggenstein198919/10/19891961_Jaime San�n Greiggenstein_1989_19/10/198930018524&& CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PLENA SENTENCIA N�MERO 88. 1989

Jairo Alcides Tolosa Ca�aspor el cual se fijan las asignaciones del personal docente de la Universidad Pedag�gica Nacional y se dictan otras disposiciones en materia salarial.Identificadores30030018525true92837Versi�n original30018525Identificadores

Norma demandada: �por el cual se fijan las asignaciones del personal docente de la Universidad Pedag�gica Nacional y se dictan otras disposiciones en materia salarial.

NORMAS DEMANDADAS : Art�culos 3D0045_89#3*, 4D0045_89#4*, 5D0045_89#5*, 6D0045_89#6*, 10D0045_89#10* y 12D0045_89#12* del Decreto 045 de 1989.

Resumen. Lo que en determinado momento podr�a resultar lesivo de los preceptos constitucionales, ser�a que la nueva norma desconociera los derechos y garant�as que protege la Constituci�n en diferentes mandatos. Remuneraci�n personal docente. Universidad Pedag�gica Nacional.

Exequibles los art�culos3D0045_89#3*, 4D0045_89#4*, 5D0045_89#5*, 6D0045_89#6*, 10D0045_89#10*, 12D0045_89#12* del Decreto 045 de 1989.

El Se�or Jairo Alcides Tolosa Ca�as, en ejercicio de la acci�n p�blica consagrada en el art�culo 214CONS_P86#214* de la Constituci�n Nacional, solicita a la Corte que declare inexequibles los art�culos 3D0045_89#3*, 4D0045_89#4*, 5D0045_89#5*, 6D0045_89#6* 10D0045_89#10* y 12D0045_89#12* del Decreto 045 de 1989, "por el cual se fijan las asignaciones del personal docente de la Universidad Pedag�gica Nacional y se dictan otras disposiciones en materia salarial".

Cumplidos los tr�mites constitucionales y legales exigidos para los procesos constitucionales, procede la Corte a decidir sobre la cuesti�n planteada.

"por el cual se fijan las asignaciones del personal docente de la Universidad Pedag�gica Nacional y se dictan otras disposiciones en materia salarial.

"Articulo 3D0045_89#3*�. Adem�s de la remuneraci�n mensual se�alada en el art�culo anterior para cada categor�a de empleos seg�n el escalaf�n, el docente puede obtener remuneraci�n adicional dentro de cada categor�a, sin exceder el monto correspondiente a cada una de ellas, siempre y cuando cumpla con la totalidad de los siguientes requisitos:

"a). Estar clasificado en una de las categor�as del escalaf�n de la carrera docente universitaria y pertenecer a �sta en forma definitiva.

"b). Obtener los m�nimos de unidades exigidos a los factores: experiencia docente universitaria y producci�n intelectual para la promoci�n a la categor�a superior de acuerdo con lo establecido en el art�culo 5D0045_89#5*� del presente decreto, independientemente delas acreditadas para su clasificaci�n en categor�a de la carrera docente;

"Art�culo 4D0045_89#4*�. Para obtener la remuneraci�n mensual se�alada en el art�culo 2D0045_89#2*� y la adicional indicada en el art�culo 3D0045_89#3*� de este Decreto, se tendr�n en cuenta los siguientes factores para la asignaci�n de unidades de ascenso.

"Por cada a�o de experiencia docente de tiempo completo o su equivalente en la Universidad Pedag�gica Nacional, evaluada sobre un m�nimo aceptable, se le asignar�n hasta treinta y seis (36) unidades de ascenso.

"Por cada a�o de experiencia docente de tiempo completo o su equivalente en otra instituci�n de educaci�n superior, legalmente reconocida evaluada sobre un m�nimo aceptable se le asignar�n hasta treinta y seis (36) unidades de ascenso.

"A los docentes comisionados para el desempe�o de cargos administrativos del nivel directivo de la Universidad Pedag�gica Nacional, evaluadas sus funciones sobre un m�nimo aceptable, se les asignar�n hasta treinta y seis (36) unidades de ascenso por a�o.

"Por la experiencia profesional adquirida con posterioridad a la obtenci�n del t�tulo antes de cualquier vinculaci�n ala Universidad y que est� relacionada con su actividad espec�fica docente en la Universidad Pedag�gica Nacional, evaluada sobre un m�nimo aceptable, se asignar�n hasta dieciocho (18) unidades de ascenso por una sola vez.

"Para el efecto, la experiencia profesional deber� ser mayor de dos (2) a�os.

"La acreditaci�n de t�tulos de post-grado dar� lugar a que se otorgue unidades de ascenso, as�:

"a). Especialista o su equivalente internacional, cincuenta y cuatro (54) unidades de ascenso;

"b). Mag�ster o su equivalente internacional, ochenta (80) unidades de ascenso.

"c). Doctor o su equivalente internacional, ciento sesenta (160) unidades de ascenso.

"Cuando el docente acredite m�s de un t�tulo de formaci�n universitaria o de formaci�n avanzada, podr� obtener unidades de ascenso, as�: por t�tulo de formaci�n universitaria adicional al requisito m�nimo para ingreso como docente a la Universidad Pedag�gica Nacional, se le asignar�n doce (12) unidades de ascenso por cada uno; por t�tulos de formaci�n avanzada obtenido con base en otro ya considerando para unidades de ascenso se contabilizar�n s�lo los que falten para completar el n�mero correspondiente al nuevo t�tulo.

"5.- Estudios, capacitaci�n y perfeccionamiento no conducentes a t�tulo pero relacionados con su actividad docente:

"Se asignar�n hasta treinta y seis (36) unidades de ascenso por estudios no conducentes a t�tulo y hasta dieciocho (18) unidades de ascenso por cursos de capacitaci�n, actualizaci�n y perfeccionamiento.

"Para la asignaci�n de unidades de ascenso por estudios no conducentes a t�tulo se requiere: que est�n relacionados con la actividad universitaria de docencia, investigaci�n y extensi�n de la Universidad, que hayan sido hechos en la modalidad de formaci�n avanzada o de post-grado, que hayan sido realizados en una instituci�n de educaci�n superior autorizada para ofrecer programas en dicha modalidad y que la calificaci�n obtenida corresponda al menos a la m�nima necesaria para su aprobaci�n.

"Los cursos de capacitaci�n, actualizaci�n y perfeccionamiento, deber�n ser adelantados en una instituci�n de educaci�n superior reconocida legalmente. La asignaci�n de unidades de ascenso por estos cursos se har� con base en la calificaci�n obtenida y en el n�mero de cr�ditos aprobados y certificados y su relevancia con la actividad que realiza el docente en la Universidad Pedag�gica Nacional. A cada cr�dito aprobado y certificado corresponder� una (1) unidad de ascenso.

"Comprende investigaciones y ensayos publicados, obras art�sticas y t�cnicas, material docente y libros. Esta producci�n deber� ser diferente a tesis o trabajos requeridos para la obtenci�n del t�tulo o para satisfacer requisitos de otros aspectos mencionados en este art�culo.

"Por este factor se podr�n asignar hasta ochenta (80) unidades de ascenso en total. En los trabajos realizados por m�s de un docente, las unidades se asignar�n proporcionalmente al n�mero de participantes.

"Comprende las actividades de extensi�n, de asesor�a externa, de capacitaci�n y de servicio a la comunidad, debidamente certificadas, a las cuales se les otorgar� hasta dieciocho (18) unidades de ascenso en total.

"Dichas actividades deben corresponder a prioridades institucionales o nacionales y que contribuyan al cumplimiento de objetivos espec�ficos de la unidad acad�mica correspondiente o de la Universidad Pedag�gica Nacional.

"Par�grafo 1�. En ning�n caso se reconocer�n unidades de ascenso por m�s de un tiempo completo, ni por producci�n intelectual que haya sido evaluada, ni con superposici�n de los factores de ascenso indicados en este art�culo.

"Par�grafo 2�. Los certificados de estudio, diplomas y t�tulos otorgados por las entidades docentes, requerir�n para su validez de los registros y autenticaciones que determinen las normas vigentes sobre la materia.

"Para las carreras cuyo ejercicio est� reglamentado o sujeto a requisitos espec�ficos, se deber� adem�s, acreditar la autorizaci�n legal para el ejercicio correspondiente.

"Los t�tulos y certificados obtenidos en el exterior se someter�n a los requisitos que sobre registros, autenticaciones y equivalencias con los t�tulos expedidos en el pa�s, determinan el Ministerio de Educaci�n Nacional y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educaci�n Superior.

"Par�grafo 3�. El Consejo Superior de la Universidad Pedag�gica Nacional establecer� el m�nimo aceptable de que tratan los numerales 1, 2 y 3 del presente art�culo, a partir del cual deban asignarse las unidades de ascenso por los factores a que ellos se refieren.

"Art�culo 5D0045_89#5*�. Sin perjuicio de lo dispuesto en el art�culo anterior, para poder devengar la remuneraci�n correspondiente a una categor�a superior, ser� necesario que se hayan acreditado los factores y cantidades de unidades de ascenso m�nimos que a continuaci�n se indican:

"a). Para la categor�a de Profesor Asistente, haber acumulado quince (15) unidades por el factor producci�n intelectual y cincuenta (50) unidades por el factor experiencia docente universitaria.

"b). Para la categor�a de Profesor Asociado, haber acumulado treinta (30) unidades por el factor producci�n intelectual y cuarenta y ocho (48) por el factor experiencia docente universitaria;

"c). Para la categor�a de Profesor Titular, haber acumulado cincuenta y seis (56) unidades por el factor producci�n intelectual, de las cuales treinta (30) deben corresponder a investigaci�n, y cuarenta y ocho (48) unidades por el factor experiencia docente universitaria.

"La investigaci�n ser� un trabajo cient�fico obligatorio para el ascenso, que debe ser sustentado ante la comunidad universitaria despu�s de ser aprobado por un jurado para tal efecto por el Consejo de la facultad. Adem�s, para la acreditaci�n de unidades en esta categor�a, el sesenta por ciento (60%) de las solicitadas, debe corresponder al factor producci�n intelectual y de �stas el cincuenta por ciento (50%) a trabajos de investigaci�n, si es del caso.

"Par�grafo. Las unidades de ascenso acreditadas por encima del n�mero fijado en este art�culo, se acumular�n y se tendr�n en cuenta cuando el docente solicite la asignaci�n de dichas unidades para su clasificaci�n en una nueva categor�a.

"Art�culo 6D0045_89#6*�. A partir del 1� de enero de 1989, los docentes de tiempo completo y de tiempo parcial escalafonados en las categor�as transitorias de Auxiliar I, Asistente I, Asociado I y Titular I, de que trata el art�culo 39 del Acuerdo n�mero 65 de 1982, aprobado por el Decreto n�mero 2331 del mismo a�o, vinculados a la Universidad Pedag�gica Nacional antes del 23 de febrero de 1984, tendr�n mientras permanezcan escalafonados en tales categor�as, la siguiente asignaci�n mensual.

"Par�grafo 1�. Los docentes de que trata el presente art�culo podr�n obtener unidades de ascenso dentro de cada categor�a y hasta el l�mite de �sta para las categor�as definitivas, en cuanto a sobrerremuneraci�n.

"En este caso la unidad de ascenso tendr� un valor de ciento cincuenta y cuatro pesos ($ 154.00), moneda corriente.

"Par�grafo 2�. La asignaci�n b�sica mensual indicada en el presente art�culo corresponde a empleos de tiempo completo de la planta de personal, o sea con medio tiempo se remunerar�n en forma proporcional.

"Art�culo 10.D0045_89#10* La presentaci�n de solicitudes y documentaci�n para la promoci�n o estudio de factores para la acumulaci�n de unidades de ascenso dentro de cada categor�a, ser� hasta el 15 de agosto de cada a�o. A partir de esta fecha se har�n las evaluaciones del caso por la Universidad, para efectos de fijar las remuneraciones de la categor�a ala cual se hace la promoci�n o de la asignaci�n por m�ritos dentro de cada categor�a. Los efectos fiscales ser�n a partir del 1� de enero del a�o siguiente, previo el acto administrativo respectivo.

"Art�culo 12.D0045_89#12* El Consejo Superior, a propuesta del Rector y previo estudio del Comit� del Consejo Acad�mico, fijar� la remuneraci�n que corresponda a cada docente, mediante acto administrativo motivado, dentro delos par�metros establecidos en el presente Decreto.

"La persona que dispusiere el pago de remuneraciones contraviniendo las prescripciones del presente Decreto, ser� responsable de los valores indebidamente pagados y estar� sujeta a las sanciones administrativas, penales y civiles previstas en la ley. La Contralor�a General de la Rep�blica velar� por el cumplimiento de esta disposici�n.

"Los docentes no podr�n percibir sumas diferentes a las obtenidas en aplicaci�n del presente Decreto".

Se�ala el demandante que la Ley 77L0077_89#1* de 1989 confiri� autorizaciones al Presidente de la Rep�blica para "legislar sobre materia salarial �nicamente, es decir, establecer las escalas de remuneraci�n, nomenclatura, vi�ticos, comisiones y gastos de representaci�n" de las distintas categor�as de empleos, sin embargo al cotejar estas facultades con los art�culos acusados del Decreto 045D0045_89#1* de 1989, "se aprecia sin ning�n esfuerzo que dichos preceptos sobran y que adem�s no han debido ser materia de regulaci�n, violando de paso el art�culo 76CONS_P86#76* ordinal 12 dela Constituci�n Nacional, en cuanto que se excedi� en las facultades conferidas".

Luego se�ala que el art�culo 3D0045_89#3*� demandado es una reproducci�n del art�culo 4D2331_82#4*� del Decreto 2331 de 1982 con el agravante de que introdujo en el literal b) un requisito lesivo para los docentes "al no permitir acumular unidades de ascenso en la categor�a en que se encuentra el docente", lo que desestimula la actividad intelectual y de acci�n laboral acad�mica en la propia Universidad. Seg�n el actor, este literal "sobra" como todo el art�culo 1D2331_82#1*�, por estar regulado en el mismo decreto "el valor de cada unidad de ascenso (art�culo 1D2331_82#1*�, par�grafo 2), la manera de obtenerla se reitera, no ha debido ser materia de regulaci�n por estar regulada en el decreto 2331 de 1982 que fue expedido en ejercicio de las facultades de la Ley 80L0080_80#1* de 1980".

Sobre el art�culo 4D0045_89#4*� expresa el demandante que es una copia del art�culo 3� del estatuto docente, en el cual se consagran "los criterios que deben tener en cuenta para asignaci�n de unidad de ascenso", disposici�n que excede las facultades extraordinarias, pues �stas se concedieron "para fijar el valor econ�mico de cada unidad de ascenso, no para establecer el modo de adquirirlas ni el total de unidades de ascenso para cada factor".

En cuanto el art�culo 5D0045_89#5*� se dice en la demanda que adem�s de ser una copia del art�culo 36 del estatuto docente, regula "materia totalmente diferente a la asignaci�n salarial, puesto que dicho art�culo trata de los m�nimos que debe reunir un docente por concepto de unidades de ascenso para ascender de una categor�a a otra", vulnerando la ley de atribuciones.

El art�culo 6D0045_89#6*� impugnado, en concepto del actor, pretende revivir una subclasificaci�n que despareci� en 1987 con el Decreto 2195 art�culo 4D2195_87#4*�, y a pesar de que estas "normas regulan aspectos salariales, sobre dichas subclasificaciones, �stas no tienen operancia por haber sido equiparadas a las consagradas en el art�culo 25 del estatuto docente".

Respecto al art�culo 10D0045_89#10* acusado, manifiesta el demandante que "nada tiene que ver la fijaci�n de una fecha para la presentaci�n de documentaci�n tendiente al reconocimiento de factores para la acumulaci�n de unidades de ascenso o promoci�n dentro de las categor�as", asunto que se encuentra consagrado en el art�culo 41 del estatuto docente, con las facultades conferidas, ya que esta materia no est� relacionada "con la fijaci�n de salarios y lo que es m�s grave, cercena derechos laborales al suprimir la fechadle 15 de febrero" para la presentaci�n de promoci�n y estudio de factores para la acumulaci�n de unidades de ascenso.

El art�culo 12D0045_89#12* "hace m�s engorroso y dilatado la aplicaci�n del decreto de reajuste salarial y fijaci�n de los emolumentos salariales; toda vez que en el estatuto docente est� regulada la manera de reconocer la categor�a del escalaf�n y la forma de pago para los docentes que no est�n escalafonados". Adem�s de se�alar una facultad propia de la Contralor�a General de la Rep�blica que se cumple en la Universidad Pedag�gica Nacional por el Auditor, lo que resulta inconstitucional, pues "la vigilancia de la gesti�n fiscal de la Administraci�n no se puede consagrar en un decreto de fijaci�n de asignaciones salariales.

Finalmente aduce el demandante que como el motivo de extralimitaci�n de facultades es tan claro, estar�a relevado de sustentar la violaci�n de otras normas constitucionales, sin embargo, considera que todos los art�culos impugnados violan el art�culo 17CONS_P86#17*, "toda vez que ning�n efecto favorable puede generar el hecho de estar cambiando la legislaci�n que ya le ha definido (al docente) su status" y el art�culo 30CONS_P86#30* de la Carta por "pretender intronizar (sic) en decretos de reajuste salarial normas que son propias del estatuto docente", el cual "le ha conferido derechos subjetivos (al docente), ..... derechos �stos adquiridos bajo el imperio de una ley y en conformidad con ella, o sea que los actos as� expedidos han causado estado, por consiguiente los derechos ya regulados por una norma sustantiva...... competen exclusivamente al Consejo Superior (de la Universidad), materias �stas que ya est�n reguladas pro dicho organismo y aprobados por el Ejecutivo".

Los art�culos 121CONS_P86#121* y 122CONS_P86#122* de la constituci�n Nacional son normas de excepci�n "que ni invoc�ndolas como substentatorias (sic) del decreto amerita la introducci�n de las normas demandas".

Por oficio n�mero 1453 de 4 de julio de 1989, el Procurador General de la Naci�n emite la vista fiscal respectiva, la que concluye solicitando a la Corte que declare exequibles las normas acusadas, por no ser violatorias de mandato constitucional alguno.

-Que el Decreto 045D0045_89#1* de 1989 "fue dictado dentro del t�rmino de habilitaci�n concedida", por la Ley 77L0077_88#1* de 1988.

-Que las normas contenidas en los art�culos 4D0127_88#4*�, 5D0127_88#5*�, 6D0127_88#6*� y 10D0127_88#10* del Decreto 127 de 1988, que fueron juzgadas por esta Corporaci�n dentro del proceso constitucional n�mero 1834, el cual concluy� con la sentencia n�mero 97 de 15 de septiembre de 1988, fueron reproducidas "si no en forma absolutamente literal en las disposiciones que hoy se acusan, si lo fueron en los mandatos que ellas contienen, con la sola variaci�n sustancial del valor de las asignaciones mensuales y de las unidades de ascenso", en consecuencia son aplicables los mismos argumentos que expuso la Corte en dicha oportunidad para declarar exequibles tales preceptos legales, y a ellos se remite por compartirlos en su integridad.

-Sobre la afirmaci�n del actor de que los asuntos a que hacen referencia los art�culos demandados ya fueron regulados en el estatuto docente, se�ala el Procurador que "las disposiciones legales no tienen el car�cter de intocables e inmutables", de manera que se pueden derogar o modificar cuando el legislador lo considere necesario.

-Respecto a la violaci�n del art�culo 17CONS_P86#17* de la Constituci�n, dice que este canon constitucional no se viola "por el hecho de que cambien las normas sobre remuneraci�n, tanto m�s cuando es para mejorar el monto de ella". Por otra parte se�ala que el actor est� equivocado cuando afirma que se elimina una fecha para la presentaci�n de documentaci�n para ascenso y se introduce una subclasificaci�n ya derogada, ya que estas situaciones no se presentan en los preceptos impugnados "puesto que en cuanto hace a la primera, hay correspondencia absoluta entre los art�culos 10 de los dos decretos, que versan sobre tal t�pico y la segunda no se observa en los textos acusados".

-En cuanto a la infracci�n del art�culo 30CONS_P86#30* de la Carta se�ala que �sta no se presenta porque "el escalaf�n, los factores de ascenso y el reconocimiento de las unidades de ascenso, son todos aspectos que ata�en a la regulaci�n de salarios y es claro que las nuevas condiciones para la remuneraci�n son una mera expectativa, pues no ha ingresado en el patrimonio de una persona, sino que se trata de una perspectiva, sujeta para su materializaci�n al cumplimiento de determinados requisitos.

-En punto ala violaci�n de los art�culos 121CONS_P86#121* y 122CONS_P86#122* de la Carta expresa el Ministerio P�blico que �stos solo le sirvieron al actor para respaldar su concepto de extralimitaci�n de facultades, "pero no se plante� al respecto concepto de violaci�n alguno", raz�n por la cual no se referir� a ellos.

El ciudadano Hernando Rodr�guez Camacho, present� personalmente en la Secretar�a de la Sala Constitucional un escrito en el cual se opone a la demanda incoada por el se�or Jairo Tolosa Ca�as, materia de este proceso, por las razones que a continuaci�n se indican:

-Despu�s de hacer un completo recuento de la legislaci�n existente sobre remuneraci�n para el personal docente de la Universidad Pedag�gica Nacional, se�ala que "las normas del Decreto extraordinario 045D0045_89#1* de 1989 que hoy se acusan por inconstitucionales, fueron demandadas por las mismas razones que en esta oportunidad se aducen cuando sus textos formaban parte del Decreto extraordinario 127D0127_88#1* de 1988, siendo declaradas exequibles por la honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia de Sala Plena del 15 de septiembre de 1988".

-Que conforme a lo sostenido por la jurisprudencia y la doctrina "escala de remuneraci�n" es "el sistema salarial global o conjunto de factores gen�ricos que retribuyen el trabajo, y no en el sentido restringido de tabla salarial o listado de asignaciones b�sicas" (sentencia de 20 de octubre de 1977 y 15 de septiembre de 1988 C.S.J.).

-Que la intervenci�n de la Contralor�a como se dijo en la sentencia citada no vulnera las normas constitucionales, por el contrario, "antes de violar la Constituci�n Nacional", lo que se hace es "reiterar y desarrollar normas en ella contenidas", como son los art�culos 59CONS_P86#59* y 60CONS_P86#60* de la misma.

-Que las normas acusadas adem�s de haber sido expedidas conforme a la ley de facultades no vulneran derechos adquiridos del personal docente, por cuanto "en materia de derecho p�blico no hay derechos adquiridos, pues esta noci�n admitida por el derecho universal se refiere sustancialmente a los derechos patrimoniales, es decir, a los que con t�tulo leg�timo hacen parte del haber de las personas privadas".

-Que el concepto de violaci�n de los art�culos 121CONS_P86#121* y 122CONS_P86#122* citados por el demandante "es incongruente y no tiene asidero f�ctico ni de derecho, siendo ajeno al punto debatido en materia de este escrito".

Como las normas acusadas forman parte de un decreto expedido por el Presidente de la Rep�blica en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri� la Ley 77L0077_88#1* de 1988, compete a esta Corporaci�n resolver en forma definitiva sobre su constitucionalidad, de acuerdo con lo preceptuado en el art�culo 214CONS_P86#214* de la Carta Pol�tica.

Con el fin de determinar si el Ejecutivo al expedir las disposiciones acusadas se ajust� a los l�mites tanto temporal como material se�alados en la ley de facultades, es preciso transcribir �sta para efectuar el an�lisis de rigor.

"Por la cual se reviste al Presidente de la Rep�blica de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura y remuneraci�n delos empleados p�blicos.

"Art�culo 1L0077_88#1*�. De conformidad con el ordinal 12 del art�culo 76CONS_P86#76* de la constituci�n Pol�tica, rev�stese al Presidente de la Rep�blica de facultades extraordinarias por el t�rmino de quince (15) d�as calendario, contados a partir de la vigencia de esta ley, para los siguientes efectos:

"1.- Fijar la nomenclatura de los empleos p�blicos, sus escalas de remuneraci�n y el r�gimen correspondiente de comisiones, vi�ticos y gastos de representaci�n de las distintas ramas y organismos del poder p�blico, as�:

"a). La Rama Ejecutiva en el orden nacional, incluidas las Unidades Administrativas Especiales".

"Dada en Bogot�, D.E., a los veinti�n (21) d�as del mes de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988)".

No excedi� el Presidente de la Rep�blica el l�mite temporal se�alado en la ley de habilitaci�n legislativa, pues el lapso de quince (15) d�as empez� a correr el 21 de diciembre de 1988, fecha en que se public� la ley en el "Diario oficial" n�mero 38.622 y el Decreto 945D0945_89#1* de 1989, del cual forman parte las disposiciones acusadas, fue expedido el 3 de enero de 1989 ("Diario oficial" No. 38.640).

En cuanto al contenido de las normas demandadas, encuentra la Corte que �ste se adecua a las limitaciones se�aladas en la ley de facultades, ya que al Gobierno Nacional se le autoriz� entre otras cosas para fijar las "escalas de remuneraci�n" de los empleados p�blicos de las distintas Ramas del Poder P�blico, dentro de las cuales est� la Ejecutiva en el orden nacional. Y siendo la Universidad Pedag�gica Nacional un establecimiento del orden nacional adscrito al Ministerio de Educaci�n, bien pod�a el legislador extraordinario se�alar la remuneraci�n del personal docente de dicho organismo, como en efecto lo hizo en el decreto que se impugna.

No obstante considera el actor que los art�culos que demanda son inconstitucionales porque el Presidente de la Rep�blica s�lo estaba facultado para establecer asuntos salariales y no para consagrar requisitos para acumular unidades de ascenso, criterios que deben tenerse en cuenta para su asignaci�n, etc, lo cual no cabe dentro de dichas autorizaciones.

No comparte la Corte el criterio del actor, puesto que todas las normas acusadas est�n destinadas a fijar la remuneraci�n del personal docente de la Universidad Pedag�gica Nacional. En efecto, el art�culo 3� estatuye una "remuneraci�n adicional"a la cual tienen derecho quienes cumplan con los requisitos que all� se establecen, dentro de los cuales se encuentran: estar clasificado en una de las categor�as del escalaf�n; obtener los m�nimos de unidades exigidos por experiencia docente y producci�n intelectual; obtener una evaluaci�n satisfactoria, etc.

Pues bien, fijar las escalas de remuneraci�n, como lo orden� la ley habilitante (77 de 1988) no significa solamente se�alar la asignaci�n b�sica mensual que se le debe pagar al docente como compensaci�n econ�mica o retribuci�n por los servicios que ha de prestar, sino tambi�n las bonificaciones, horas extras, remuneraciones adicionales, etc., que se le vayan a reconocer por tal concepto.

Ahora, que para hacerse acreedor un docente a la "remuneraci�n adicional" deba cumplir determinadas exigencias, tampoco excede la ley de autorizaciones, pues siendo �sta "adicional" como la misma norma lo indica, bien pod�a el legislador extraordinario establecer en el mismo ordenamiento ciertas condiciones o requisitos para alcanzarla, lo que resulta l�gico, si se tiene en cuenta, que el empleado que va a percibir mayor remuneraci�n (no s�lo la b�sica sino tambi�n una adicional), deba exig�rsele m�s calidades que quien recibe una menor.

El art�culo 4D0045_89#4*� impugnado prescribe que para obtener la remuneraci�n adicional se�alada en el art�culo 2D0045_89#2*� del mismo decreto, que podr�a denominarse ordinaria o b�sica, como tambi�n la remuneraci�n adicional estatuida en el art�culo 3D0045_89#3*� deben observ�rselos factores que all� se enuncian para efectos de la asignaci�n de unidades de ascenso.

Sobre esta disposici�n hay que anotar en primer lugar, que "unidades de ascenso", tal como lo define el art�culo 31D2331_82#31* del Decreto 2331 de 1982 "es la medida de las realizaciones del docente antes y durante su vinculaci�n" a la Universidad Pedag�gica Nacional en los diferentes campos o factores que se enumeran y describen en los art�culos siguientes.

Estos factores aparecen reproducidos en el art�culo que se examina y ellos son: la experiencia docente universitaria; el desempe�o administrativo en la Universidad Pedag�gica Nacional; la trayectoria del profesional; los t�tulos obtenidos; los estudios, cursos de capacitaci�n y perfeccionamiento; la producci�n intelectual del docente como las investigaciones, obras, etc, y otras actividades.

A cada uno de estos factores que acredite el docente, se le pueden asignar un determinado n�mero de "unidades de ascenso" que la misma disposici�n estipula y es as� como por ejemplo, por cada a�o de experiencia de tiempo completo en la Universidad Pedag�gica Nacional o en otro plantel educativo superior, le corresponden hasta 36 unidades de ascenso, lo que implica un aumento en la remuneraci�n del docente, por cuanto dichas unidades representan un valor econ�mico.

As� las cosas, los docentes de la Universidad Pedag�gica Nacional tienen derecho por concepto de remuneraci�n a una asignaci�n b�sica mensual, una cantidad de unidades de ascenso b�sicas que para el caso de estudio se encuentran se�aladas en el art�culo 2D0045_89#2*� del Decreto 045 de 1989, y un n�mero determinado de "unidades de ascenso" que acrediten de acuerdo con los factores antes indicados. Cada unidad de ascenso conforme a lo establecido en el par�grafo 2� del art�culo 2D0045_89#2*� ib�dem, vale cuatrocientos pesos ($ 400.00) moneda corriente.

Este sistema de remuneraci�n de "unidades de ascenso" para los empleados p�blicos a que se ha hecho referencia opera desde el a�o de 1984, cuando el Presidente de la Rep�blica en ejercicio de las facultades que le confiri� la Ley 52L0052_83#1* de 1983, expidi� el Decreto 455D0455_84#1* de 1984, en donde adopt� tal sistema para efectos de remuneraci�n.

En este orden de ideas considera la Corte que siendo las unidades de ascenso una forma de remuneraci�n para los docentes antes mencionados, bien pod�a el Gobierno Nacional sin infringir la Constituci�n regular tal materia, asuntos para lo cual estaba debidamente autorizado por la Ley 77L0077_88#1* de 1988.

El art�culo 5D0045_89#5*� materia de impugnaci�n prescribe que para poder devengar la remuneraci�n correspondiente a una categor�a superior, se necesita acreditar los factores y cantidades de unidades de ascenso que la misma norma establece. Para el estudio de este precepto resultan aplicables los mismos argumentos expuestos en el punto anterior.

El art�culo 6D0045_89#6*� se�ala cu�l es la remuneraci�n para los docentes de tiempo completo y de tiempo parcial escalafonados en las categor�as transitorias que la misma norma describe, lo cual se ajusta perfectamente a las facultades conferidas, pues como se puede apreciar se indica el cargo y se se�ala la asignaci�n mensual correspondiente.

El art�culo 10D0045_89#10* ib�dem establece la fecha l�mite para que los docentes interesados presenten las solicitudes junto con la documentaci�n requerida para efectos de promoci�n o estudios de factores para la acumulaci�n de unidades de ascenso dentro de cada categor�a, con el objeto de hacer evaluaciones para efectos de la remuneraci�n. Y en el art�culo 12D0045_89#12*, tambi�n acusado, se asigna al Consejo superior de la Universidad Pedag�gica Nacional la tarea de fijar la remuneraci�n que corresponde a cada docente, dentro de los par�metros establecidos en el mismo decreto, lo cual debe cumplir dicho Consejo mediante acto administrativo, previo estudio del Consejo Acad�mico de la Universidad y a petici�n del Rector de la misma. Igualmente se contempla responsabilidad para quien disponga el pago de remuneraci�n contraviniendo las normas del decreto y se asigna a la Contralor�a General de la Rep�blica velar por el cumplimiento de esta disposici�n.

No cree la Corte que el Ejecutivo al expedir estas dos disposiciones hubiera desbordado el l�mite de las atribuciones, pues basta observar que al no establecerse en la ley habilitante reajuste autom�tico salarial, las medidas adoptadas en los citados art�culos est�n dirigidas precisamente a hacer posible la aplicaci�n de las diferentes escalas de remuneraci�n, de acuerdo con las situaciones jur�dicas particulares de cada docente. No se puede dejar de lado el hecho de que si el legislador exige una serie de requisitos para tener derecho a una remuneraci�n "adicional" es necesario acreditar primero que se re�nen tales exigencias para obtener el beneficio de aumento en la retribuci�n por el trabajo. Y es por ello que el art�culo 10D0045_89#10* acusado se�ala el plazo m�ximo para presentar documentos para efectos del se�alamiento de la remuneraci�n que debe pagarse a cada docente dentro delas escalas contempladas en el decreto y de acuerdo con los valores de cada unidad de ascenso, etc.

Cabe recordar aqu�, como efectivamente lo hace el Procurador, que esta Corporaci�n ya se hab�a pronunciado sobre disposiciones de igual contenido alas que ahora se estudian, dentro del proceso constitucional n�mero 1834, el cual concluy� con la sentencia n�mero 97 de 15 de septiembre de 1988, declarando exequibles los art�culos 4D0045_89#4*�, 5D0045_89#5*�, 6D0045_89#6*�, 9D0045_89#9*�, 10D0045_89#10*, 20D0045_89#20* y 13D0127_88#13*, este �ltimo parcialmente, del Decreto 127 de 1988, los cuales fueron demandados por el mismo ciudadano que en esta oportunidad demanda, quien aduce las mismas razones que expuso en el proceso citado, en consecuencia resultan aplicables al presente caso tales consideraciones, las cuales se transcriben enseguida.

"Para decidir, la Corte empezar� por precisar el alcance de las facultades extraordinarias. Entiende que el concepto de escala de remuneraci�n, a que se refiere el art�culo 1L0055_87#1*� de la Ley 55 de 1987, comprende no solamente las normas sobre denominaciones delos cargos, puntajes requeridos y remuneraciones asignadas, de todo lo cual trata el art�culo 2D0127_88#2*� del Decreto 127 de 1988, sino tambi�n las que se�alan las condiciones para ascender dentro del escalaf�n, como las contenidas en los art�culos 4D0045_89#4*� y 10D0045_89#10* y las que complementan unas y otras en aspectos sustanciales, como las establecidas en los art�culos 5D0045_89#5*�, 6D0045_89#6*� 9D0045_89#9*�, 12D0045_89#12* (en la parte acusada) y 20.D0045_89#20* En el presente caso, las normas demandadas que complementan en aspectos sustanciales las disposiciones sobre escalas de remuneraci�n y nomenclatura de cargos deben considerarse como integrantes o constitutivas de estas �ltimas.

"a). El llamado 'escalaf�n' corresponde a una escala de categor�as y remuneraciones, con los requisitos para ubicarse en cada una de ellas y pasar de una a otra, previo el lleno y prueba de ciertos requisitos, que es precisamente lo que hace el Decreto 127D0127_88#1* de 1988, cuyas normas acusadas son esencialmente para ello;

"b). La proscripci�n de 'facultades impl�citas' que ha sostenido la Corte en otros casos, de caracter�sticas distintas al presente, no puede llevarse al extremo de que cada una de las normas que expida el legislador extraordinario haya sido expresamente prevista en la ley de facultades, pues en tal caso el decreto ley, vendr�a a ser una simple copia dela ley de facultades haci�ndolas in�tiles. De esa jurisprudencia es preciso exceptuar las normas accesorias que hagan posible la aplicaci�n de las principales, expresamente previstas en la ley habilitante; es decir, aquellas que guarden con �sta una necesaria relaci�n de medio a fin, tales como las acusadas en este proceso, que hacen posible aplicar las escalas de remuneraci�n, se�alando los requisitos de cada una de las categor�as en ella previstas y la forma de acreditar unos y otros; as� como en tr�nsito del antiguo escalaf�n provisional y poco t�cnico, al nuevo, permanente y m�s t�cnico, medida prudente para el ordenado tr�nsito de la antigua a la nueva legislaci�n, normas a todas luces prudentes". (Magistrado ponente: Dr. Hernando G�mez Ot�lora).

Y sobre la infracci�n del art�culo 12D0045_89#12* del Decreto 045 de 1989 en la parte que atribuye a la Contralor�a General de la Rep�blica la funci�n de vigilar el cumplimiento de las normas sobre remuneraci�n, dijo la Corte en la sentencia citada "esta es una funci�n natural del Contralor, a quien corresponde 'la vigilancia de la gesti�n fiscal de la administraci�n', conforme al art�culo 59CONS_P86#59* de la Carta. El par�grafo objetado se limit� a reiterarla, para un caso concreto, cosa que pod�a hacer conforme al art�culo 60CONS_P86#60* de la misma Carta que al enumerar las atribuciones del Contralor General de la Rep�blica incluye: '6) las dem�s que se�ale la ley'. As� pues, antes de violar la constituci�n Nacional el par�grafo en comento no hizo otra cosa que reiterar y desarrollar normas en ella contenidas".

En este orden de ideas, la Corte declarar� exequibles los art�culos acusados del Decreto 045D0045_89#1* de 1989, por no exceder el l�mite de las facultades contenidas en la Ley 77L0077_88#1* de 1988.

Manifiesta el demandante que los art�culos 3D0045_89#3*�, 4D0045_89#4*�, 5D0045_89#5*�, 6D0045_89#6*�, 10D0045_89#10* y 12D0045_89#12* del Decreto 045 de 1989,materia de impugnaci�n, tambi�n infringen el art�culo 17CONS_P86#17* del Estatuto Superior, puesto que "ning�n efecto favorable puede generar el hecho de estar cambiando la legislaci�n que ha definido el status" del docente.

En primer lugar hay que aclarar que no se lesiona el art�culo 17CONS_P86#17* de la Constituci�n ni ning�n otro, por el simple hecho de que el legislador modifique, reforme o derogue la ley, pues esta es una de las funciones que el Constituyente le ha asignado en el art�culo 76-1CONS_P86#76* de la Constituci�n Nacional. Entender lo contrario, ser�a suponer que la legislaci�n es inmutable y que no puede cambiar impidiendo as� la evoluci�n normal de las diferentes instituciones jur�dicas. Lo que en determinado momento podr�a resultar lesivo de los preceptos constitucionales, ser�a que la nueva norma desconociera los derechos y garant�as que protege la Constituci�n en diferentes mandatos.

De otra parte no encuentra la Corte c�mo las normas acusadas puedan vulnerar el art�culo 17CONS_P86#17* Superior, pues no se desprotege el trabajo por decretarse un incremento en la remuneraci�n mensual de los docentes de la Universidad Pedag�gica Nacional, como tampoco por crearse una remuneraci�n adicional para los mismos, retribuci�n que se otorga a quien cumpla con los requisitos all� descritos, todo lo cual implica un mejoramiento en el status econ�mico del empleado p�blico al servicio de dicho centro docente, que en lugar de contrariar la Carta, lo que hace es respetarla y desarrollar sus principios.

Sobre este precepto constitucional la Corte se ha pronunciado en diferentes ocasiones y es as� como en sentencia de 3 de abril de 1973, sostuvo:

"Lo que la Constituci�n en su art�culo 30CONS_P86#30* garantiza, es la invulnerabilidad de los derechos adquiridos con justo t�tulo, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jur�dicas, por parte de leyes ulteriores a la consolidaci�n de la situaci�n jur�dica concreta, pero ello no quiere decir que tales situaciones jur�dicas individuales o derechos adquiridos no puedan mejorarse. Mejorar, es precisamente todo lo contrario de 'vulnerar'; lo cual significa desmejorar, da�ar, perjudicar o menoscabar. Es, pues, absurdo encontrar inconstitucional una norma retroactiva que en vez de vulnerar tiende a mejorar un derecho adquirido".

En el caso de estudio se tiene que lo que consagran las normas acusadas es el aumento en la remuneraci�n para los docentes vinculados a la Universidad Pedag�gica Nacional, y se crea una remuneraci�n adicional para quienes re�nan determinadas exigencias, por tanto mal puede hablarse de violaci�n de derechos adquiridos, adem�s de que aqu� no hay disminuci�n de salarios, nadie tiene derecho adquirido a que se le aumente el sueldo, se trata simplemente de una mera expectativa, "los derechos adquiridos se contraponen a las expectativas. No cabe asimilar derechos y esperanzas", ya que la mera expectativa "no pasa de ser una simple posibilidad, una esperanza cuya realizaci�n es del todo ajena a la voluntad de quien conf�a en el nacimiento del derecho respectivo" (ver sentencia de abril 4 de 1972, septiembre 11 de 1969).

Ciertamente, como lo afirma el Procurador, el actor cita estas dos disposiciones para respaldar uno de sus argumentos como es la extralimitaci�n de facultades, ya que simplemente aduce que los art�culos citados son normas de excepci�n "que ni invoc�ndolas como sustentatorias del decreto amerita la introducci�n de las normas demandadas". Como se puede apreciar el demandante no considera que estos preceptos constitucionales se hayan infringido, sino que los trae a colaci�n para darle m�s �nfasis a sus puntos de vista, raz�n por la cual no se analizar�n, pues son totalmente inconducentes para pedir inexequibilidad de los preceptos impugnados, ya que en nada se relacionan.

En m�rito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia - Sala Plena -, previo estudio de la Sala Constitucional y o�do el concepto del Procurador General de la Naci�n,

Declarar EXEQUIBLES los art�culos 3D0045_89#3*�, 4D0045_89#4*�, 5D0045_89#5*�, 6D0045_89#6*�, 10D0045_89#10* y 12D0045_89#12* del Decreto 045 de 1989.

Con respeto por la decisi�n mayoritaria, debo salvar el voto en el presente caso, en cuanto se declara constitucional el art�culo 10D0045_89#10* del Decreto-ley 045 de 1989.

Al examinar la Corte la Constitucionalidad material del art�culo 10D0127_88#10* del Decreto-ley 127 de 1988 hube de anotar la falta de consonancia entre lo all� dispuesto y el contenido facultativo de la ley habilitante.

Ocurre que en relaci�n con la ley 77L0077_88#1* de 1988 y el decreto acusado, en lo que hace al art�culo 10D0045_89#10*, se reproducen iguales circunstancias jur�dicas y por ello reitero lo que ya expresara en el salvamento de voto en cuanto al art�culo 10D0127_88#10* del Decreto-ley 127 de 1988.

"No existe, a juicio del suscrito, relaci�n directa e inmediata entre esas facultades y lo dispuesto en el art�culo 10D0127_88#10* del Decreto 127 de 1988, el cual regulan aspectos referentes al manejo dela pol�tica de personal docente en lo atinente a ascensos de categor�a, cuestiones propias de otros estatutos org�nicos.

"La disposici�n contenida en el par�grafo de este art�culo fuera de ser propia de los ordenamientos de la estructura y formas de acci�n de la Contralor�a General de la Rep�blica, no tienen incidencia directa con la fijaci�n de las remuneraciones a que autoriza la ley".