Norma demandada: Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público
ESTADO DE SITIO
Resumen. El Presidente para suspender los Alcaldes Municipales está condicionado, no sólo a procurar el logro de la finalidad indicada, sino también sujeto a las mismas limitaciones que impuso el constituyente al legislador ordinario.
Inconstitucional el Decreto 2013 de 1989.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 83.
Referencia: Expediente número 2028 (309-E).
Revisión constitucional del Decreto 2013 de septiembre 5 de 1989, "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público".
Aprobada según Acta número 44.
Bogotá, D. E., 12 de octubre de 1989.
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución Nacional, la Secretaría General de la Presidencia de la República envió a la Corte el Decreto 2013 de 1989, para la revisión de su constitucionalidad.
Agotada la tramitación de rigor, se procede a adoptar la correspondiente decisión de mérito.
II. EL DECRETO EN REVISIÓN
Su texto literal es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 2013 DE 1989
"(septiembre 5)
"Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1438 de 1984, y
"CONSIDERANDO:
"Que mediante Decreto 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional;
"Que las causas que motivaron la declaratoria de turbación del orden público, hacen referencia a la acción de grupos armados que vienen perturbando gravemente el normal funcionamiento de las instituciones y a la acción del narcotráfico con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas;
"Que el Acto legislativo número 1 de 1986, en su artículo 3°, dispone que el Presidente de la República y los gobernadores, intendentes o comisarios, en los casos taxativamente señalados por la ley suspenderán a los alcaldes, según sus respectivas competencias;
"Que la acción persistente de grupos armados y de organizaciones delincuenciales, se ha concentrado en impedir que las primeras autoridades municipales ejerzan sus funciones en materia de orden público, agravando, por tanto, las causas perturbadoras de la paz pública en el país;
"Que, en consecuencia, para restablecer el orden público, se hace necesario que el Gobierno Nacional, en aquellos municipios afectados por la situación a que se refiere el considerando anterior, cuente con los instrumentos que le permitan designar como alcaldes a miembros de las Fuerzas Armadas;
"Que para tomar estas importantes medidas es necesario adicionar temporalmente las Leyes 78 de 1986 y 49 de 1987, en lo referente a las causales de suspensión de los alcaldes y a la designación de las personas que deban reemplazarlos, con la participación del Organismo de Seguridad del más alto nivel y la vigilancia de la Procuraduría General de la Nación,
"DECRETA:
"Artículo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, constituirá causal de suspensión del ejercicio del cargo de alcalde elegido o designado, la existencia de una situación de anormalidad en el respectivo municipio, que indique la necesidad de la presencia de una autoridad perteneciente a las Fuerzas Armadas, en orden a lograr un pronto restablecimiento de la normalidad pública,
"Artículo 2° La situación de anormalidad deberá ser previamente calificada por el Consejo Nacional de Seguridad, con la asistencia y participación del Procurador General de la Nación, quien la comunicará al Presidente de la República, al Gobernador, Intendente o Comisario respectivo, con el fin de que procedan a suspender al alcalde y a designar al miembro de las Fuerzas Armadas que deba reemplazarlo.
"Artículo 3° Esta medida solamente podrá ser tomada dentro del segundo año del período para el cual el alcalde haya sido elegido o designado.
"Artículo 4° La suspensión del alcalde subsistirá mientras persista la situación de anormalidad, dentro del período para el cual fue elegido o designado el alcalde, pero, superada esa situación de anormalidad el alcalde elegido o designado será reintegrado al ejercicio del cargo.
"Artículo 5° El alcalde suspendido deberá ser designado por el Presidente de la República, Gobernador, Intendente o Comisario respectivo, en un cargo de igual remuneración, o, en caso de que esto no fuera posible, continuará devengando el salario asignado al cargo de alcalde, hasta el vencimiento del respectivo período o hasta que se produzca el reintegro, según el caso.
"Artículo 6° El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las normas que le sean contrarias.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 5 de septiembre de 1989.
"VIRGILIO BARCO.
"El Ministro de Gobierno,
Orlando Vásquez Velásquez.
"El Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores,
Germán Montoya Vélez.
"El Viceministro de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Luis Bernardo Flórez Enciso.
"El Ministro de Defensa Nacional,
GeneralOscar Botero Restrepo.
"El Ministro de Agricultura,
Gabriel Rosas Vega.
"La Ministra de Trabajo y Seguridad Social,
María Teresa Forero de Saade.
"El Ministro de Salud,
Eduardo Díaz Uribe.
"El Ministro de Desarrollo Económico,
Carlos Arturo Marulanda.
"La Ministra de Minas y Energía,
Margarita Mena de Quevedo.
"El Ministro de Educación Nacional,
Manuel Francisco Becerra Barney.
"El Ministro de Comunicaciones, encargado de las funciones dei Despacho del Ministro de Justicia,
Carlos Lemos Simmonds.
"La Ministra de Obras Públicas y Transporte,
Luz Priscila Ceballos Ordóñez".
III. INTERVENCIÓN CIUDADANA
En cumplimiento de las normas que gobiernan el trámite del control oficioso de los decretos legislativos, el negocio se fijó en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres días.
Durante el lapso indicado, no se recibió ningún memorial de respaldo o impugnación respecto de la constitucionalidad del decreto sometido a revisión.
IV. EL CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA
La señora Procuradora General de la Nación (encargada), emitió la vista fiscal de rigor por medio de oficio fechado el 27 de septiembre del año en curso, en la que sugiere la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2013 de 1989, basándose para ello en los siguientes argumentos:
Considera que aunque el decreto fue derogado al poco tiempo de su expedición, debe proferirse fallo de fondo y no inhibitorio, siguiendo la jurisprudencia de la Corte respecto de los decretos de estado de sitio, conforme a la cual, es deber suyo indeclinable revisar los decretos dictados por el Presidente en ejercicio de los poderes extraordinarios que le confiere el estado de sitio, independientemente de que no estén aplicándose al momento de su valoración judicial.
Luego de transcribir el artículo 3° del Acto legislativo número 1 de 1986 y los artículos 17 y 18 de la Ley 78 de 1986 y 6° y 7° de la Ley 49 de 1987 que señalaron las causales de suspensión y destitución de los alcaldes en desarrollo del precepto constitucional citado, advierte que los motivos en que se fundan están constituidos por comportamientos reprochables del alcalde que ameritan su separación definitiva o transitoria del cargo "y no por circunstancias ajenas a la conducta del funcionario, de donde es clara la ausencia de conexidad entre las circunstancias de perturbación del orden público y la medida de restablecimiento, que parte del supuesto tácito de la incapacidad del funcionario para cumplir con su función de mantenimiento del orden público".
Y agrega,"... el estado de sitio no es una institución al margen de la Constitución o supraconstitucional, es, por el contrario, un régimen de excepción pero enmarcado por la Constitución, bajo su imperio la Constitución rige, no está en suspenso, aunque implique las necesarias restricciones de los derechos fundamentales que expresamente la Carta autoriza y de los derechos legales para restablecer la normalidad". Por ello en épocas de anormalidad no se pueden desconocer los principios democráticos explícitos en los artículos 171, 179 y 201 de la Carta.
2. Con fundamento en las razones anteriores considera también inconstitucional el artículo 2°, pues se trata de una medida complementaria del artículo anterior.
3. Califica de inexplicable la norma que consagra el artículo 34, porque las razones de perturbación del orden público pueden ocurrir en cualquier momento y no sólo durante el segundo año del período del alcalde.
4. Dice que el artículo 5° es contrario a la Constitución por las mismas razones que expuso al analizar el artículo 1°, "pues no sólo prevé la posibilidad de remover a un funcionario electo por votación popular, sino que lo posibilita para ejercer un cargo para el cual no fue nombrado o seguir devengando un salario a pesar de haber cesado en el ejercicio de sus funciones".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Es incuestionable la competencia de la Corte para pronunciarse sobre la validez constitucional del Decreto 2013 de 1989, por ser legislativo de estado de sitio. Así lo ordena el artículo 121 de la Constitución Nacional.
Ciertamente, como lo hace ver la señora Procuradora, el decreto que se revisa fue derogado a los pocos días de su expedición por el Decreto 2074 de septiembre 11 de 1989, sin embargo, ello no es óbice para que la Corte profiera decisión de mérito manteniendo su jurisprudencia ya tradicional, sólidamente fundada en que para los decretos legislativos el constituyente ha previsto un control automático forzoso que debe cumplirse, aunque no rijan al momento de proferirse la decisión.
Formalidades.
Las formalidades que prescribe el artículo 121 de la. Constitución Política en punto a la obligatoriedad de los decretos de estado de sitio, se satisfacen en el decretosub examine, pues fue expedido por el Presidente de la República y lleva la firma de los trece Ministros de su Despacho, ya que el Ministro de Comunicaciones firma en tal calidad y como encargado de las funciones del Ministerio de Justicia.
De otra parte, la transitoriedad de sus disposiciones está garantizada en los artículos 1° y 6°, pues su vigencia se sujeta a la duración del estado de sitio y suspende la normatividad legal incompatible con sus preceptos.
Conexidad.
Es doctrina uniforme y constante de esta Corporación, que las disposiciones con virtud de ley que dicte el Presidente invocando los poderes excepcionales de que queda investido durante el estado de sitio deben estar dirigidas a restablecer el orden público, removiendo los obstáculos que impiden el retorno a la normalidad.
En el decreto objeto de este proceso, el Gobierno ha invocado la acción persistente de grupos armados y organizaciones delincuenciales, como circunstancias gravemente alteradoras del normal funcionamiento de las instituciones y especialmente, que su acción desestabilizadora se ha concentrado en impedir que las primeras autoridades municipales ejerzan sus funciones en materia de orden público, generando mayor intranquilidad en la ciudadanía, lo cual pone de relieve la conexidad existente entre los motivos que determinaron la conmoción y las medidas para su restablecimiento.
Examen material.
Con fundamento en las motivaciones enunciadas y además en que se hace necesario que los municipios afectados por la situación "cuenten con los instrumentos que le permitan designar como alcaldes a los miembros de las Fuerzas Armadas", procede el Gobierno a adicionar las disposiciones legales relativas a las causales de suspensión de los alcaldes y a la designación de las personas que deban reemplazarlos, y a regular el trámite para calificar la situación de anormalidad, la procedencia de la medida teniendo en cuenta el período del alcalde, la duración de la suspensión y a consagrar la obligación de designarlo para un cargo de sueldo equivalente y de no ser posible, pagarle la remuneración correspondiente hasta el vencimiento del período o hasta que se produzca su reintegro.
El conjunto de las normas reseñadas indica, indudablemente, que la suspensión del alcalde y su sustitución por un miembro de las Fuerzas Armadas ocurriría en el evento de haberse establecido la existencia de una situación de anormalidad especial que no es imputable al alcalde, ni auspiciada por éste, sino que por el contrario acontece sin su concurso. Por tanto es evidente que no tiene el carácter de sanción por un comportamiento indebido que deba disciplinarse.
Conviene recordar que la aspiración política de elegir a los alcaldes por el voto directo de los ciudadanos vino a cristalizarse en el Acto legislativo número 1 de 1986, siguiendo principios de derecho público, conforme a los cuales, la verdadera descentralización administrativa y su estabilización sólo se cumple, cuando sus autoridades son escogidas por elección popular de los gobernados, quienes de esta manera velan por sus propios intereses y ejercen control sobre sus administradores.
La citada enmienda constitucional al instituir la elección popular de los alcaldes dispuso a la vez que éstos podrían ser suspendidos o destituidos por el Presidente, los gobernadores, intendentes o comisarios, por los motivos taxativamente previstos en la ley. Quedó entonces deferido al legislador el señalamiento de los casos que ameritan la imposición de las medidas de suspensión y destitución de los alcaldes y así lo hizo en los artículos 17 y 18 de la Ley 78 de 1986, que luego modificó parcialmente, por virtud de los artículos 6° y 7°, la Ley 49 de 1987.
Si bien la jurisprudencia de esta Corporación en forma reiterada y con toda nitidez ha señalado que, mediante la declaratoria de estado de sitio el Presidente adquiere competencia legislativa para dictar las medidas que estime convenientes para contrarrestar los efectos de hechos perturbadores de la tranquilidad pública que persisten en sus caracteres originales o han sobrevenido para agravar la conmoción interior, es obvio, que el Presidente para el ejercicio de estas facultades está condicionado, no sólo a procurar el logro de la finalidad indicada, sino también sujeto a las mismas limitaciones que impuso el constituyente al legislador ordinario, esto es, debe respetar los principios constitucionales que como se ha dicho, tienen vigencia permanente y mantienen su imperio aún en épocas de crisis política.
Bajo esta premisa se analizarán las disposiciones de excepción, dictadas por el Presidente para adicionar las causales de suspensión de los alcaldes municipales en el ejercicio del cargo, con la consistente en "la existencia de una situación de anormalidad en el respectivo municipio que indique la necesidad de la presencia de una autoridad perteneciente a las Fuerzas Armadas".
Si bien, la norma de carácter excepcional está dirigida al restablecimiento del orden público, desvirtúa el principio consagrado en el artículo 201 del Estatuto Superior, toda vez que los vocablos "suspensión y destitución" que emplea el precepto citado, aluden con claridad meridiana a correctivos disciplinarios que se imponen como reproche de un comportamiento indebido, imputable a quien cumple un destino público, en este caso, el alcalde electo. Por tanto su imposición ha de estar circunscrita a una conducta personal del funcionario, a fin de garantizar el debido ejercicio de la función pública.
Para ilustrar que las facultades de suspensión y destitución de los alcaldes otorgadas al Presidente, al Gobernador, a los intendentes y comisarios tienen finalidad e índole sancionatoria, resulta útil traer a colación lo expresado por el honorable Senador Edmundo López Gómez durante el debate del proyecto que se convirtiera en Acto legislativo número 1 de 1986 en la plenaria del Senado, en la segunda legislatura ante inquietudes que se plantearon respecto del poder absoluto que tendrían los alcaldes elegidos por el voto ciudadano.
"... una observación que ha hecho su señoría, en el sentido de que la elección de los alcaldes sería o traería anarquía para el país, yo creo que no, el proyecto si usted bien lo lee, establece el poder disciplinario, el Gobernador puede destituir por los motivos expresados en la ley, que señale la ley, al alcalde, suspenderlo en sus funciones. Luego no es una rueda suelta dentro de la organización institucional. Su señoría, creo que debe también aceptar que lo que hoy no hay es estabilidad administrativa en los municipios, la estabilidad administrativa la otorga el voto popular porque se elige por un determinado período" ("Anales del Congreso" N° 220 bis del 12 de diciembre de 1985, Pág. 11).
La medida, como causal de suspensión adicional al régimen disciplinario, tendría anclaje en la Constitución si la especial situación de alteración del orden público pudiese endilgarse al alcalde municipal, pero éste no es el sentido del precepto ni permite tal interpretación, pues su consagración obedece, como bien lo señala la Procuradora, "a circunstancias objetivas ajenas a la conducta del funcionario".
El artículo 5° contribuye a despejar cualquier equívoco, pues prevé la incorporación del alcalde a un cargo de igual remuneración y en caso de no ser posible permite que continúe devengando el sueldo correspondiente, lo cual impide darle a la suspensión que prevé el decreto, el carácter de sanción.
Resulta oportuno señalar que lo preceptuado en el artículo 3° no guarda lógica con la finalidad buscada con la suspensión del alcalde, pues no obstante, que dadas las circunstancias actuales, la medida hubiese tenido aplicación inmediata, resulta incongruente condicionar su viabilidad al tiempo que haya transcurrido del período del alcalde, pues si se trata de remediar una situación de orden público, ésta es una necesidad inaplazable.
Es conclusión obligada de lo anterior, que el artículo 1° que establece la causal de suspensión de los alcaldes y las restantes regulaciones que implementan la medida y le dan vigencia, contradicen abiertamente el mandato popular consignado en el Acto legislativo número 1 de 1986, en cuyo proyecto inicial se contempló un procedimiento que incluía un control automático judicial en prevención de las medidas indebidas que pudiesen dictar las gobernadores, que en la práctica entrañan revocación del mandato popular conferido a quien resulte elegido Alcalde Municipal.
VI. DECISIÓN
En mérito de las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto de la señora Procuradora General de la Nación (encargada),
RESUELVE:
Declarar INCONSTITUCIONAL el Decreto legislativo número 2013 de 1989, "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público".
Se deja constancia de que esta sentencia fue aprobada legalmente y se dio observancia al Decreto 1894 de 1989.
Fabio MorónDíaz
Presidente
Humberto Gutiérrez Ricaurte
Secretario Ad hoc.