Norma demandada: por el cual se establece un sistema de administración de recursos destinados a la seguridad y restablecimiento del orden público
ESTADO DE SITIO. ADMINISTRACION DE RECURSOS DESTINADOS A LA SEGURIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN PUBLICO
Resumen. La Corte hará este pronunciamiento en el entendido de que el manejo de los dineros de la cuenta de los que crea el decreto se sujetarán a las normas sobre control fiscal.
Constitucional el Decreto 1965 de 1989.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 82.
Referencia: Proceso 2026 (308-E).
Revisión constitucional del Decreto número 1965 del 31 de agosto de 1989, "por el cual se establece un sistema de administración de recursos destinados a la seguridad y restablecimiento del orden público".
Aprobada por Acta número 44.
Bogotá, D. E., 12 de octubre de 1989.
I. ANTECEDENTES
Con oficio fechado el 31 de agosto del presente año, dentro del término señalado por el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Política, la Secretaría General de la Presidencia de la República envió a la Corte, para su revisión constitucional, copia auténtica del Decreto legislativo número 1965 del 31 de agosto de 1989, "por el cual se establece un sistema de administración de recursos destinados a la seguridad y restablecimiento del orden público". En la misma fecha, el Presidente de la Corte dispuso que pasara a la Sala Constitucional, la cual, mediante auto de 6 de septiembre del año en curso, ordenó la fijación en lista del presente negocio por el término de tres (3) días, según informe del Secretario General al Secretario de la Sala Constitucional, de fecha 12 de septiembre, dicho término transcurrió en silencio.
Se corrió luego traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió la vista fiscal correspondiente, dentro del término constitucional, en oficio de fecha 21 de septiembre.
Agotadas así las ritualidades previas, que establece el reglamento constitucional 432 de 1969, entra la Corte a resolver sobre la exequibilidad del Decreto legislativo 1965 de 31 de agosto de 1989.
II. TEXTO DEL DECRETO
El texto del decreto que se revisa es como sigue:
"DECRETO NUMERO 1965 DE 1989
"(agosto 31)
"Por el cual se establece un sistema de administración de recursos destinados a la seguridad y restablecimiento del orden público.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
"Que mediante Decreto número 1038 de 1984, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;
"Que una de las causas por las cuales se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, fue la acción de grupos armados y de organizaciones relacionadas con el narcotráfico, orientada a la comisión de diferentes delitos desestabilizadores de la normalidad institucional;
"Que estos grupos de antisociales cuentan con un gran poder económico, obtenido de su actividad delincuencial, que les permite desarrollar acciones atentatorias de la paz pública utilizando sofisticados medios terroristas;
"Que para combatir eficazmente la acción de estos delincuentes, es necesario dotar al Estado colombiano de un sistema especialmente ágil, que suministre los recursos necesarios para llevar a cabo las acciones del Estado, con elementos logísticos adecuados para ello, con el fin de que ellas conduzcan al restablecimiento del orden público,
"DECRETA:
"Artículo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, los recursos destinados a la financiación de las necesidades del Estado encaminadas a lograr el restablecimiento del orden público serán administradas mediante una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público, denominada Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público.
"Artículo 2° Para desarrollar los fines de la Cuenta Especial, sus recursos se destinarán a los siguientes objetivos:
"1. Centralizar y canalizar los recursos nacionales destinados a esta Cuenta Especial para la lucha contra el narcotráfico.
"2. Centralizar y canalizar la ayuda internacional suministrada para la lucha contra el narcotráfico.
"3. Destinar los recursos recibidos a la financiación y adquisición de los requerimientos de carácter logístico, en la lucha contra el narcotráfico, para las entidades y organismos que participan en esta lucha.
"4. Prestar el apoyo económico, financiero y logístico que requieran las entidades y organismos del Estado para la lucha contra el narcotráfico.
"Artículo 3° La Cuenta Especial contará con los siguientes recursos:
"a) Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación;
"b) Aportes y donaciones en dinero y en especie de personas naturales y jurídicas, nacionales y extranjeras;
"c) Donaciones en dinero y en especie de gobiernos y organizaciones extranjeros.
"Artículo 4° La Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público, será manejada por la Sociedad Fiduciaria La Previsora Limitada, mediante un sistema de administración fiduciaria, de carácter legal, que asegure la cabal destinación de los recursos al cumplimiento de las finalidades señaladas en el presente Decreto.
"El régimen legal aplicable al manejo de esta administración fiduciaria, será el señalado por el Código de Comercio y la Ley 45 de 1923.
"Para todos los efectos legales la representación de dicha cuenta la llevará la mencionada Sociedad Fiduciaria.
"Por la gestión fiduciaria que cumpla, la Sociedad Fiduciaria La Previsora Limitada, percibirá, a título de comisión, la retribución que corresponde en los términos que señale la Superintendencia Bancaria.
"Artículo 5° Los contratos que celebre la Sociedad Fiduciaria La Previsora Limitada, en el país o en el exterior, en desarrollo de los objetivos de la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público, se regirán por las normas del derecho privado, con excepción del contrato de empréstito, para el cual deberá cumplir las disposiciones previstas en el Decreto-ley 222 de 1983.
"Artículo 6° Las donaciones que hagan las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, no requerirán del procedimiento de insinuación y estarán exentas de todo impuesto.
"Artículo 7° La importación de bienes destinados al cumplimiento de los objetivos de la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden público, estará exenta de todo impuesto, contribución o arancel. Tales bienes se nacionalizarán mediante acta, previo concepto favorable de la Junta Consultora.
"Artículo 8° Para el manejo de la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público, la Sociedad Fiduciaria La Previsora Limitada, ejecutará las determinaciones adoptadas por la Junta Consultora, que estará integrada de la siguiente manera:
"1. El Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, o su delegado, quien sólo podrá ser el Subsecretario General, quien la presidirá.
"2. El Ministro de Gobierno.
"3. El Ministro de Justicia.
"4. El Ministro de Defensa Nacional.
"5. El Ministro de Hacienda y Crédito Público.
"6. El Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, o su delegado, quien sólo podrá ser el Secretario General de ese organismo.
"7. El Director General de la Policía Nacional, o su delegado, quien sólo podrá ser el Director de la Policía Antinarcóticos.
"Parágrafo. Los Ministros que conformen la Junta Consultora, sólo podrán delegar su asistencia en los respectivos Viceministros. El Ministro de Defensa Nacional, delegará en el Secretario General.
"Artículo 9° Son funciones de la Junta Consultora:
"a) Señalar las políticas generales de manejo e inversión de los recursos de la Cuenta Especial, velando siempre por su seguridad, adecuado manejo y cabal cumplimiento de sus objetivos;
"b) Indicar la destinación de los recursos y el orden de prioridades conforme al cual serán atendidos los objetivos de la Cuenta Especial frente a las disponibilidades de la misma;
"c) Solicitar informes periódicos a la Sociedad Fiduciaria La Previsora Limitada, acerca de la ejecución de las determinaciones e instrucciones adoptadas e impartidas por la Junta Consultora, examinarlos y señalar los correctivos que, a su juicio, sea conveniente introducir;
"d) Emitir concepto sobre la nacionalización de bienes destinados al cumplimiento de los objetivos de la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público.
"Artículo 10. Las actas de las sesiones de la Junta Consultora tendrán carácter reservado.
"Artículo 11. Los recursos de la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público estarán libres de inversiones forzosas y obligatorias.
"Artículo 12. Son causales de extinción de la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público y, en consecuencia, de la administración fiduciaria, las siguientes:
"1ª El levantamiento del estado de sitio, caso en el cual los recursos serán entregados a la Tesorería General de la República.
"2ª La disolución, liquidación o intervención administrativa de la Sociedad Fiduciaria La Previsora Limitada, caso en el cual la Cuenta será administrada fiduciariamente por otra entidad con capacidad fiduciaria, de carácter público, que determine el Gobierno Nacional.
"3ª El cumplimiento de los objetivos de la Cuenta Especial, declarado por el Gobierno Nacional.
"Artículo 13. El presente Decreto rige a partir de la fecha (le su publicación y suspende las normas que le sean contrarias.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 31 de agosto de 1989.
"VIRGILIO BARCO.
"El Ministro de Gobierno,
Orlando Vásquez Velásquez.
"El Ministro de Relaciones Exteriores,
Julio Londoño Paredes.
"El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Luis Fernando Alarcón Mantilla.
"El Ministro de Defensa Nacional,
GeneralOscar Botero Restrepo.
"El Ministro de Agricultura,
Gabriel Rosas Vega.
"La Ministra de Trabajo y Seguridad Social,
María Teresa Forero de Saade.
"El Ministro de Salud,
Eduardo Díaz Uribe.
"La Ministra de Minas y Energía,
Margarita Mena de Quevedo.
"El Ministro de Educación Nacional,
Manuel Francisco Becerra Barney.
"El Ministro de Comunicaciones, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Justicia,
Carlos Lemos Simmonds.
"La Ministra de Obras Públicas y Transporte, encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Desarrollo Económico,
Luz Priscila Ceballos Ordóñez".
III. EL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación, mediante oficio de 21 de septiembre de los corrientes, emitió concepto favorable a la constitucionalidad del decreto, apoyándose en los siguientes razonamientos:
-Que el decreto bajo examen está refrendado con las firmas de todos los Ministros del Despacho, y fue expedido en desarrollo del Decreto 1038 de 1984. No existe, pues reparo formal alguno.
-En cuanto hace a la conexidad, menciona la acción de grupos armados y de la delincuencia organizada que se ha materializado en diferentes delitos desestabilizadores de la normalidad institucional, y enfatiza el inmenso poder económico con que cuentan los grupos antisociales; agrega que dicho poder "les permite desarrollar acciones atentatorias de la paz pública utilizando desarrollados medios terroristas, de donde es necesario para el Estado colombiano, promover un sistema ágil, que suministre los recursos necesarios para restablecer el orden público".
Al referirse a las disposiciones del decreto expresa que las materias reguladas en los artículos 1, 2, 3, 4, 10 y 11 son de naturaleza legal, por lo cual el legislador de emergencia puede dictar normas sobre ellas.
-Al referirse a la constitucionalidad del artículo 7° señala el Procurador que "el artículo 205 de la Constitución Nacional autoriza al Gobierno para variar las tarifas de aduanas de conformidad con la ley marco correspondiente; en circunstancias de excepción, mediante decreto legislativo, puede suspenderse la normación marco y autorizarse la exención arancelaria en otros términos".
-Respecto a los artículos 8° y 9° del decreto reitera que "mediante decretos de estado de sitio se pueden crear órganos de consulta y decisión, así como asignar funciones a éstos, siempre que guarden relación de conexidad con los motivos de la declaratoria de estado de sitio".
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a)Competencia.
El Decreto 1965 fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el estado de sitio, y conforme a lo dispuesto en el artículo 121 en concordancia con el 214 de la Constitución Nacional. La Corte Suprema de Justicia es, pues, competente para revisarlo y decidir definitivamente sobre su constitucionalidad.
b)Requisitos formales.
El Decreto 1965: a) lleva la firma del Presidente y todos sus Ministros; b) tiene vigencia temporal, "mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional" (artículo 19) y se limita a suspender las normas que le sean contrarias (Art. 13). Cumple así los requisitos formales prescritos en el artículo 121 de la Carta.
c)Conexidad.
El Decreto 1038 de 1984 declaró turbado el orden público por la acción persistente de grupos armados y de organizaciones relacionadas con el narcotráfico destinados a la desestabilización de las instituciones, la cual se ha materializado en atentados y aleves asesinatos de jueces y magistrados, creando una grave inseguridad para estos servidores públicos.
Las normas del decreto en revisión crean una cuenta especial (Art. 1°), cuyos recursos se destinan a los siguientes objetivos:
1. Centralizar y canalizar los recursos nacionales destinados a la lucha contra el narcotráfico.
2. Centralizar y canalizar la ayuda internacional suministrada para esta lucha.
3. Destinar los recursos recibidos a la financiación y adquisición de los requerimientos de carácter logístico en esa lucha para las entidades y organismos que participan en ella.
4. Prestar el apoyo económico, financiero y logístico que requieran las entidades y organismos del Estado para tal lucha (artículo 2°).
Dicha cuenta especial contará con los siguientes recursos: Apropiaciones del presupuesto general de la Nación; aporte y donaciones de cualquier índole que tengan la misma destinación (Art. 3°). Dicha cuenta especial será manejada por la Sociedad Fiduciaria La Previsora Limitada, mediante un sistema de administración fiduciaria (Art. 4°).
Es clara la conexidad entre estas disposiciones y los motivos ya indicados que originaron la declaratoria del estado de sitio, pues la lucha contra el narcotráfico requiere cuantiosos recursos financieros, ordinarios y extraordinarios, nacionales y extranjeros, y su administración centralizada y ágil.
d)Disposiciones del decreto.
1.Creación de la, "Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público". El artículo 1° la crea como una cuenta nacional, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística. El artículo 2° señala como sus objetivos centralizar y canalizar los recursos nacionales y la ayuda internacional para la lucha contra el narcotráfico, así como prestar apoyo a las entidades y organismos del Estado en esa lucha; en concordancia con estos objetivos, el artículo 3° señala como recursos de la cuenta las apropiaciones presupuestales, así como los aportes y donaciones nacionales y extranjeros que tengan el mismo fin. Estas disposiciones son de carácter presupuestal y por lo tanto de naturaleza legal.
Bien sabido es que corresponde al legislador -ordinario, extraordinario o de emergencia-, expedir las normas orgánicas del presupuesto nacional, conforme al artículo 76-3 de la Constitución Nacional y que los presupuestos anuales también corresponde establecerlos a la ley conforme al artículo 76-13 de la Constitución Nacional, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 208 a 212 de la Carta Fundamental, los cuales otorgan a la ley la facultad para establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración, dentro de los límites que los restantes artículos del Título XIX sobre la hacienda señalan.
Como los decretos legislativos son leyes en sentido material, podía el Ejecutivo dictar esas normas mediante el Decreto 1965 de 1989, proferido en desarrollo del artículo 121 de la Constitución Nacional. A este raciocinio se suma que el artículo 16 de la Carta ordena a las autoridades proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, y el 120-7 atribuye al Presidente de la República la función de conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado. Si el Presidente estima que para un cabal desarrollo de esta fundamental atribución conviene crear la cuenta en referencia era no solamente su atribución sino su deber constitucional crearla, sin que corresponda a la Corte juzgar su bondad.
Obviamente la constitucionalidad de una disposición resulta de sus confrontaciones con la Carta Fundamental. Sin embargo, como se ha argüido en caso similar al presente que la ley no puede crear figuras administrativas diferentes de las consagradas en nuestro sistema jurídico-administrativo, porque con ello podría contrariar el artículo 76-9 que faculta a la ley para determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, no sobra advertir que el Decreto-ley 1050 de 1968, "por el cual se dictan normas generales para la reorganización y funcionamiento de la administración nacional", prevé en su artículo 9° la existencia de cuentas especiales, de administración fiduciaria, cuando dispone que los contratos de administración fiduciaria que celebre el Gobierno se regirán por la ley que los autoriza.
2.Manejo de la "Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público". Sobre este particular caben cuatro comentarios:
a) Los gastos que con ella se hagan están sujetos a una junta compuesta por el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o su delegado, quien sólo podrá ser el Subsecretario General quien la presidirá; por los Ministros cae Gobierno, Justicia, Defensa Nacional y Hacienda y Crédito Público, así como por el Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad o su delegado, quien sólo podrá ser el Secretario General de ese organismo y por el Director General de la Policía Nacional o su delegado, quien sólo podrá ser el Director de la Policía Antinarcóticos (artículo 8° del decreto). Se observa que el artículo 8° del decreto incurre en una contradicción al afirmar de una parte que la Previsora Limitada "ejecutará las determinaciones adoptadas por la Junta... " y de otra, al darle a ésta el título de "JuntaConsultora", pero tal contradicción no es causal de inconstitucionalidad y además dicha contradicción se salva teniendo en cuenta las funciones que el artículo 9° otorga a la mencionada Junta, las cuales no son ciertamente consultoras, sino directivas, tales como señalar las políticas generales de manejo e inversión de los recursos de la cuenta, indicar la destinación de los recursos y el orden de prioridad conforme al cual serán atendidos los objetivos de la cuenta especial frente a sus disponibilidades. La creación de la Junta y sus funciones son materia legal conforme a lo dispuesto en el artículo 76-10 que atribuye a la ley "regular los otros aspectos del servicio público"; no riñen pues con la Constitución los artículos 8° y 9° del decreto sub examine. Lo mismo puede predicarse de su artículo 10 que le da carácter reservado a las actas de las sesiones de la Junta, ya que el Decreto 1965 por ser legislativo tiene el carácter de ley en sentido material;
b) El fiduciario (La Previsora Limitada), tiene por tanto funciones simplemente ejecutoras o de tramitación;
c) El decreto no detalla la forma en la cual este manejo debe llevarse a cabo, pero ello no era necesario, pues el artículo 4° del mismo hace expresa referencia a que el contrato se regirá por las disposiciones de la Ley 45 de 1923, que regula las actividades de los intermediarios financieros, entre ellos la fiducia y al Código de Comercio que contiene también normas sobre el contrato de fiducia; en lo no previsto en tales disposiciones juega la autonomía de la voluntad de las partes en el contrato respectivo;
d) Habría sido aconsejable mas no necesario, que el decreto hubiera previsto expresamente que el contrato entre el Gobierno y La Previsora Limitada debía sujetarse a las normas sobre contratación administrativa contenidas en el Decreto 222 de 1983, pero no teniendo el Decreto 222 jerarquía constitucional, no afecta la constitucionalidad del Decreto legislativo 1965 de 1989.
Según ya se observó, el Decreto 1965 de 1989, por ser legislativo, es ley en sentido material, en consecuencia la celebración del contrato en el previsto se ajusta a lo dispuesto en el artículo 120-13 de la Constitución Nacional que atribuye al Ejecutivo la función de "celebrar contratos para la prestación de servicios... conarreglo a las leyes... "(subraya la Corte).
Encomendado el manejo fiduciario de la Cuenta Especial a La Previsora, empresa industrial y comercial del Estado, cuyo capital pertenece, casi en su totalidad al Estado, es natural que dicha empresa lleve la representación legal de la cuenta como se prevé en el último inciso del citado artículo 4°.
Los contratos de administración fiduciaria están previstos en el Decreto-ley 1050 de 1968; el artículo 9° de ese decreto dispone que se regirán por la ley que los autoriza. Se trata entonces de una materia legal, que por lo tanto bien puede autorizarse y regularse por un decreto legislativo, que es ley en sentido material, como el que aquí se revisa.
3. Al igual que ocurre con los artículos 1 a 4, ya analizados, los números 5 a 11 son constitucionales por corresponder a cuestiones de naturaleza legal, que pueden ser modificadas por un decreto con fuerza de tal como es el Decreto legislativo 1965 de 1989.
El artículo 7° establece una exención general de impuestos a la importación de bienes destinados al cumplimiento de los objetivos de la Cuenta Especial para el Restablecimiento del Orden Público, al disponer que ella "estará exenta de todo impuesto, contribución o arancel". Debe distinguirse entre las exenciones arancelarias y las de otros derechos de importación; las primeras están sujetas a la ley marco, prevista en el artículo 76-22 de la Carta y puede, dentro de ellas actuar el Ejecutivo, según lo dispuesto en el artículo 120-22 de la misma. Los demás derechos de importación deben ser establecidos por ley, conforme al artículo 76-1 de la Constitución Nacional, siendo el decreto que se examina legislativo y por lo tanto ley en sentido material, bien puede establecer exenciones a estos otros derechos de importación. En estos términos se discrepa del análisis hecho por el señor Procurador General de la Nación al referido artículo del Decreto 1965, pues no hace el Agente del Ministerio Público la diferencia que se acaba de trazar y que ha sido señalada por la Corte en reciente decisión.
Dada la naturaleza de las discusiones que en la Junta Consultora tienen lugar, está en interés del orden público que sus actas sean reservadas, por lo cual el Presidente de la República mediante un decreto con fuerza de ley puede disponer que lo sean, toda vez que corresponde a la ley, en desarrollo del artículo 76-10 "regular los otros aspectos del servicio público".
El artículo 12 prevé como causas de extinción de la Cuenta Especial: el levantamiento del estado de sitio, lo cual concuerda con el carácter transitorio de los decretos legislativos y por tanto de las instituciones en ellos previstas; también prevé como tal el cumplimiento de los objetivos de la cuenta, que es una causa normal de terminación de los contratos celebrados para una obra o labor determinada; la causal de disolución, liquidación o intervención administrativa de la sociedad fiduciaria coincide con las causas de caducidad de los contratos administrativos. Todas ellas caben dentro de la facultad del Ejecutivo para celebrar contratos, que le encomienda el artículo 120-13 de la Constitución Nacional y corresponde al principio de iniciativa privada, dentro de los límites del bien común consagrado en la parte inicial del artículo 32 de la Carta.
Por las razones expuestas el Decreto legislativo 1965 de 1989 cumple cara los requisitos de forma y de conexidad que exige la Constitución Nacional y sus normas no violan precepto alguno de ésta, por lo cual la Corte habrá de declararlo constitucional.
La Corte hará este pronunciamiento en el entendido de que el manejo de los dineros de la cuenta de los que crea el decreto se sujetarán a las normas sobre control fiscal, en cuanto no riñan con la naturaleza y características del contrato de fiducia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es CONSTITUCIONAL el Decreto legislativo 1965 de agosto 31 de 1989.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Se deja constancia de que esta sentencia fue aprobada legalmente y se dio observancia al Decreto 1894 de 1989.
Fabio Morón Díaz
Presidente Corte Suprema de Justicia.
Humberto Gutiérrez Ricaurte
Secretario Ad hoc.