Sentencia 976 de 1982

300Corte SupremaCorte Suprema30030018110976Luis Carlos S�chica198214/10/1982976_Luis Carlos S�chica_1982_14/10/198230018110REGULACIONES SOBRE LA ADMINISTRACI�N Y DESTINO DE LAS LOTER�AS Y LOS SORTEOS, APLICADOS A LOS SERVICIOS DE SALUD Exequible la Ley 1� de 1982 Corte Suprema de Justicia Sala Plena 1982

Jaime Guti�rrez CastilloNorma demandada: Ley 1� de 1982.Identificadores30030018111true92282Versi�n original30018111Identificadores

REGULACIONES SOBRE LA ADMINISTRACI�N Y DESTINO DE LAS LOTER�AS Y LOS SORTEOS, APLICADOS A LOS SERVICIOS DE SALUD

"Por la cual so crean nuevas fuentes de financiaci�n para los servicios seccionales de salud a trav�s de la autorizaci�n de un juego de apuestas".

El ciudadano Jaime Guti�rrez Castillo, soli�cita que se declare la inconstitucionalidad total de la Ley 1� de 1982, incluyendo su t�tulo, cuyo texto es el siguiente:

"Por la cual se crean nuevas fuentes de fi�nanciaci�n para los servicios seccionales de salud a trav�s de la autorizaci�n de un juego de apues�tas.

''Art�culo 1�. Autor�zase a las loter�as estable�cidas por la Ley 64 de 1923, a las loter�as de Bogot� y Manizales o las beneficencias que las administren, para utilizar los resultados de los premios mayores de los sorteos de todas ellas en juegos de apuestas permanentes con premios en dinero. Estos juegos podr�n ser realizados por las mismas entidades, o mediante contrato de concesi�n con particulares.

"Los ingresos provenientes de estos juegos, previa deducci�n de los gastos de administraci�n se destinar�n exclusivamente a los programas que adelantan los servicios seccionales de salud.

"Art�culo 2� Autor�zase igualmente el estable�cimiento de juegos de apuestas permanentes en los Territorios Nacionales, utilizando los resul�tados de los premios mayores de los sorteos ordinarios de las loter�as legalmente establecidas en el pa�s, cuyo producido se destinar� tambi�n a los programas que adelantan los Servicios Sec�cionales de Salud respectivos.

"El Gobierno, a trav�s de las disposiciones reglamentarias a la presente ley, determinar� la entidad o entidades encargadas de su adminis�traci�n.

"Art�culo 3�. Las entidades de que tratan los art�culos 1� y 2� de esta Ley, s�lo podr�n auto�rizar dicho juego dentro del territorio respectivo al cual pertenecen y podr�n utilizar los resulta�dos de los sorteos ordinarios de otras loter�as. La Loter�a o Beneficencia trasladar� al Servicio Seccional de Salud correspondiente, dentro de los diez (10) primeros d�as de cada mes, los ingresos a que se refiere esta ley.

"Par�grafo, Las loter�as de Cundinamarca y Bogot� se asociar�n para establecer un �nico juego de apuestas permanentes en sus respecti�vos territorios. Los ingresos provenientes de este juego se distribuir�n entre las dos entidades en proporci�n que fijar� el Gobierno, para los fines establecidos en el art�culo 1� de la presente Ley.

"Art�culo 4�. Si las entidades de que tratan los art�culos 1� y 2� otorgasen concesi�n a ter�ceros, el concesionario deber� pagar a ellas un m�nimo del diez por ciento (10%) sobre el valor bruto de las apuestas y acogerse a las normas reglamentarias que para el efecto sean espe�didas.

"Par�grafo. El Gobierno Nacional determina�r� los requisitos que los concesionarios deben reunir para ser aceptados como tales. Para su validez, el contrato de concesi�n tendr� que contar con la aprobaci�n previa del Ministerio de Salud.

"Art�culo 5� El Gobierno reglamentar� el Juego de Apuestas Permanentes, con premios en dinero al cual se refiere esta ley, el cual ser� uniforme en los departamentos, el Distrito Es�pecial de Bogot�, y los Territorios Nacionales.

"Art�culo 6� Queda prohibido a los departamentos, a las intendencias, a las comisar�as, al Distrito Especial de Bogot� y a los municipios, establecer impuestos directos o indirectos sobre los juegos de apuestas permanentes de que tra�a la presente Ley.

"Art�culo 7�. Los Servicios Seccionales de Sa�lud quedan obligados a invertir un 30% como m�nimo, de los ingresos obtenidos por la presente ley en programas de acueductos y alcantarillados en la comprensi�n municipal de las pobla�ciones que tengan menos de cien mil habitantes.

"Dada en Bogot�. D. E., a los�.d�as del mes de... de mil novecientos ochenta y uno. (1981).

Funda su solicitud en la presunta violaci�n de los art�culos 81 y 183 de la Constituci�n. Respecto del primero, en cuanto el respectivoproyecto no fue aprobado en primer debate enla Comisi�n Permanenteque correspond�a, yque para el actor era la Tercera y no la Quintaque fue la que le dio tal tr�mite, cargo quecoincide con la advertencia que en tal sentidoformularon algunos Representantes, seg�n pro�posici�n transcrita en la demanda (Fl. 61), yde acuerdo con el art�culo 2� de la Ley 7� de 1945.

Argumenta, adem�s, el demandante que la Ley 33 de 1968 dio la propiedad exclusiva de los impuestos de rifas y apuestas, cansados en sus respectivas jurisdicciones, a los municipios y al Distrito Especial de Bogot� y, en consecuen�cia, la ley no pod�a afectar esa propiedad, pues violar�a la garant�a reconocida en el art�culo 183 de la Constituci�n, que asimila dicha pro�piedad a la privada.

El Jefe de la Oficina Jur�dica del Ministerio de Salud impugn� la demanda, mediante un an�lisis de las finalidades y alcances de la ley acusada.

Por su parte, el Procurador estima que no existe ninguna violaci�n constitucional en el caso planteado, haciendo notar que el proyecto de ley fue bien distribuido y afirmando que "tam�poco produce dubitaci�n el hecho de que el curso equivocado de un proyecto de ley por Comisi�n a la que no corresponde, genera transgresi�n del art�culo 81 de la Carta y es, por tanto, materia de juzgamiento por la jurisdicci�n constitucio�nal de la Carta". Estudia luego el contenido de la ley acusada y su justificaci�n, para concluir que la Ley 1� de que se trata no crea impuesto alguno, ya que establece simplemente la retri�buci�n a las loter�as por la administraci�n delsistema de apuestas a que se refiere aqu�lla, de modo que no existe relaci�n entre sus normas y el literal c) del art�culo 3� de la Ley 33 de 1968, regulador, ese s�, del impuesto sobre billetes yboletas de rifas y apuestas.

La cuesti�n formal planteada por la demanda que se estudia es la referente al vicio derivado de un indebido reparto del correspondiente pro�yecto de ley, raz�n por la cual el actor consi�dera que no se cumpli� el requisito constitucio�nal se�alado en el ordinal 2� del art�culo 81, en cuanto el primer debate de dicho proyecto no se cumpli� "en la correspondiente Comisi�n Permanente" de la C�mara de Representantes, ya que como aparece comprobado en el expe�diente, tal tr�mite se adelant� en la Comisi�n Quinta y no en la Tercera.

Para el demandante, el proyecto de la Ley 1� de 1982, ha debido ser aprobado en primer de�bate por la Comisi�n Tercera, puesto que su finalidad es la creaci�n de un impuesto, aunque la destinaci�n de dicho gravamen sea la finan�ciaci�n de los servicios seccionales de salud, ate�ni�ndose a los t�rminos del art�culo 6� de la Ley 17 de 1970.

Las loter�as son un monopolio de los departa�mentos, las intendencias, las comisar�as y el Distrito Especial de Bogot� y su producido tiene por objeto atender las entidades de asistencia p�blica. De conformidad con el art�culo 31 de la Constituci�n, en Colombia s�lo pueden existir monopolios estatales, los cuales deben ser esta�blecidos por ley, y s�lo como arbitrio rent�stico. Luego, en principio, asistir�a la raz�n al deman�dante en cuanto a la incorrecta distribuci�n del proyecto de ley de que se trata.

1�. Efectivamente, el objetivo de la Ley 1� de 1982, y as� lo dice el propio enunciado de su contenido, es el de crear "nuevas fuentes de financiaci�n para los servicios seccionales de salud", pero para tal finalidad no crea impues�tos sino que autoriza a las loter�as "para utili�zar los resultados de los premios mayores de los sorteos... en juegos de apuestas permanentes con premios en dinero", como lo precept�an los art�culos 1� y 2� de aqu�lla, juegos que podr�n ser realizados directamente por aquellas entida�des, o mediante concesi�n a particulares.

2� En consecuencia, se trata de la ampliaci�n de un monopolio ya existente, autorizando una nueva modalidad de sorteo, as� como de la fa�cultad para conceder su explotaci�n a particu�lares, tendiente a obtener un incremento en los ingresos de las loter�as proveniente de la admi�nistraci�n y manejo de dicho monopolio, o sea,por concepto de la venta de los billetes que per�miten participar en su sorteo, en raz�n del nuevotipo de sorteo que se autoriz�, fuente financieratotalmente distinta del impuesto que sobre aque�llos billetes y boletas de rifas y apuestas regu�laron las Leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, y dife�rente tambi�n del impuesto que sobre los pre�mios establecieron las disposiciones acabadas decitar, y

3�. Por tanto, en sentido estricto, la Ley 1� que se analiza no establece impuestos, sino que dicta regulaciones sobre la administraci�n y des�tino del producto del viejo monopolio de loter�as y sorteos, ensanch�ndolo con un nuevo tipo de sorteo, basado en los resultados de los premios mayores propios o de otras loter�as, haci�ndolo concesible y aplicando los beneficios obtenidos a los servicios seccionales de salud. De lo cual se desprende que el proyecto de ley respectivo es�tuvo bien repartido, atendiendo a sus fines -fortalecimiento de los recursos para servicios de salud p�blica-, y no a los medios empleados -ampliaci�n de un monopolio-, criterio que en este caso fue el rector para determinar la materia del proyecto.

Porque, en verdad, este condicionamiento de orden formal es jur�dicamente intrascendente, en trat�ndose de proyectos de ley, como el que es materia de la presente decisi�n, que tienen car�cter o materia mixta y, por tanto, resultan inclasificables en una sola Comisi�n, y bien pue�den ser estudiados indistintamente en una u otra, ya que el proyecto tuvo los debates y las votaciones prescritos en el art�culo 81, y que son la sustancia del tr�mite parlamentario de la ley, pues la raz�n de ser de las Comisiones Cons�titucionales Permanentes es simplemente la deracionalizar aquella deliberaci�n, limit�ndola en el primer debate a los expertos de dichos comi�t�s, pero que no afectan en lo esencial el ejer�cicio de la potestad legislativa, si ella es ejer�cida por otra de las Comisiones.

Tan cierto es lo anterior que el propio art�cu�lo 81, en su inciso final, al regular las Comisio�nes, dispone que si as� lo vota la mayor�a ab�soluta de la C�mara correspondiente, "el pro�yecto pasar� a otra Comisi�n Permanente, para que decida sobre �l en primer debate".

Si, como qued� establecido, la ley que se juzga no tiene el efecto de la creaci�n de un impuesto, sino el de la regulaci�n adicional de un monopolio hace tiempo creado por la ley,de acuerdo con el art�culo 31 de la Constitu�ci�n, tampoco tiene raz�n el demandante en el cargo de violaci�n del art�culo 183, pues la Ley 1� no est� despojando de renta alguna a las entidades territoriales, sino, por el contrario, ampliando sus recursos con una nueva fuente y asignando su producido a los servicios de salud de tales entes, con lo cual confirma su propie�dad sobre tales recursos, tanto en el caso de administraci�n directa como de concesi�n. Enconcreto, la �nica disposici�n que puede rela�cionarse con tributaci�n es la del art�culo 6�, pero debe notarse que tiene sentido negativo, pues no tiende a generar recursos impositivos, sino a establecer un tratamiento privilegiado favorable a las loter�as y sorteos de las entidades territoriales.

En el mismo sentido, es pertinente observar que no se afecta la autonom�a administrativa de los departamentos y los distritos municipales, ya que ella es relativa y condicionada a las limitaciones constitucionales y legales, como resulta de lo prescrito en los ordinales 1� y 7� del ar�t�culo 187, en lo tocante con las asambleas, y 1� y 2� del art�culo 197, en la esfera de los Conce�jos, que en sustancia prescriben que esas corpo�raciones pueden regular los asuntos administra�tivos que les corresponden, as� como suspresupuestos pero, se repite, de conformidad con lo que indique la ley. Debe tenerse en cuenta,adem�s, que de acuerdo con el art�culo 191 cons�titucional, las Asambleas Departamentales pue�den establecer contribuciones para cubrir losgastos de la administraci�n seccional, pero s�lo"con las condiciones y dentro de los l�mites que fije la ley", por lo cual la prohibici�n contenida en el art�culo 6� de la lev que se estudia es evidentemente constitucional.

En cambio, esa prohibici�n, como considera necesario advertirlo la Corte, es inane respecto de las intendencias y corear�as, puesto que esas entidades carecen de capacidad impositiva.

Efectuados el examen de la Ley 1� y su con�frontaci�n con la Constituci�n, seg�n lo ordena el Decreto 432 de 1969, la Corte no encontr� tacha alguna de inconstitucionalidad en las dis�posiciones de aqu�lla.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, con base en estudio de su Sala Constitucional,

Declarar exequible la Lev 1� de 1982, "por la cual se crean nuevas fuentes de financiaci�n para los servicios seccionales y de la autorizaci�n de un juego de apuestas".

C�piese, comun�quese, publ�quese, ins�rtese en la Gaceta Judicial y arch�vese el expediente.

Jer�nimo Arg�ez Castello, C�sar Ayerbe Cruz, Fabio Calder�n Botero, Manuel Enrique Daza A-, Jos� Mar�a Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Jos� Eduardo Gnecco C, Germ�n Giralda Zuluaga H�ctor G�mez Uribe, Gustavo G�mez Vel�squez Juan Hern�ndez S�enz, Alvaro Luna G�mez Carlos Medell�n, Ricardo Medina Moyano, Hum�berto Murcia Ball�n, Alberto Ospina BoteroAlfonso Reyes Echand�a, Luis Enrique RomeroSoto, Jorge Salcedo Segura, Pedro El�as Serra�no Abad�a, Fernando Uribe Restrepo, Dar�oVel�squez Gaviria.