300Corte SupremaCorte Suprema300300180861812Hernando Gómez Otálora198828/07/19881812_Hernando Gómez Otálora_1988_28/07/198830018086FACULTADES EXTRAORDINARIAS. EXCESO. IMPUESTO. Resumen. Si es Focine la entidad encargada de administrar el impuesto en cuestión no es un tributo de aquellos que corresponda manejar a la Dirección de Impuestos Nacionales, de donde se deduce la extralimitación en el ejercicio de las facultades. Inexequible el Decreto número 2529 de 1987. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 77. Referencia: Expediente número 1812. 1988
Hernán Alberto González ParadaDemanda de inconstitucionalidad contra el Decreto número 2529 de 1987, "Por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985".Identificadores30030018087true92257Versión original30018087Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto número 2529 de 1987, "Por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985".


FACULTADES EXTRAORDINARIAS. EXCESO. IMPUESTO.

Resumen. Si es Focine la entidad encargada de administrar el impuesto en cuestión no es un tributo de aquellos que corresponda manejar a la Dirección de Impuestos Nacionales, de donde se deduce la extralimitaciónen el ejercicio de las facultades.

Inexequible el Decreto número 2529 de 1987.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 77.

Referencia: Expediente número 1812.

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto número 2529 de 1987, "Por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985".

Actor: Hernán Alberto González Parada.

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 29 de 1988.

Bogotá, D. E., julio veintiocho (28) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Hernán Alberto González Parada demanda ante la Corte Supre­ma de Justicia la totalidad del Decreto número 2529 de 1987, "por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985".

Una vez surtidos los trámites previstos en el Decreto número 0432 de 1969 y puesto que el Procurador General de la Nación emitió el concepto a que se refiere el artículo 214 de la Carta, procede la Corte a decidir.

II. TEXTO

El decreto demandado dice:

«DECRETO NUMERO 2529 DE 1987

(diciembre 30)

Por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986 y cumplido el requisito a que se parágrafo del mismo artículo,

DECRETA:

ARTÍCULO 1

Impuesto Nacional Indirecto

El gravamen del dieciséis por ciento (16%) sobre el valor neto de la boleta de ingreso a la sala de exhibición cinematográfica, a que se refiere el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 es un impuesto nacional indirecto, que los exhibidores cinematográficos deben cobrar a las personas que asisten a las salas de exhibición cinematográfica.

ARTÍCULO 2

Período fiscal

El periodo fiscal del impuesto de que trata el presente decreto será mensual.

ARTÍCULO 3

Declaraciones mensuales del impuesto

A partir del mes de enero de 1988, inclusive, los exhibidores cinematográficos deberán presentar mensualmente por cada sala de exhibición, una declaración del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, en relación con el impuesto que se haya debido cobrar durante el respectivo mes.

Esta declaración se presentará en el formulario que para tal efecto señale la Dirección General de Impuestos Nacionales y deberá contener:

1° El formulario debidamente diligenciado.

2° La información necesaria para la identificación y ubicación de la sala y del exhibidor cinematográfico.

3º. La discriminación de los factores necesarios para determinar las bases gravable del impuesto, con indicación del valor de los ingresos brutos y netos por concepto déla venta de boletas durante el respectivo mes.

4º. La liquidación privada del impuesto causado durante el respectivo mes.

5° La firma del exhibidor o de su representante legal.

ARTÍCULO 4

Lugares y plazos para la presentación y pago de las declaraciones mensuales

La presentación de las declaraciones a que se refiere el artículo anterior y el pago de los impuestos correspondientes, deberá efectuarse en los lugares y dentro de los plazos que para tal efecto señale el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO 5

Registros contables

Los exhibidores cinematográficos deberán llevar dentro de su contabilidad un libro auxiliar por cada sala de exhibición, en el cual se registren diariamente los ingresos de la respectiva sala y el valor del impuesto causado.

Cuando los exhibidores cinematográficos no estén obligados a llevar contabili­dad de acuerdo con las normas del Código de Comercio, deberán llevar un registro diario de ingresos e impuesto causado por sala, que deben conservar en su poder y mantener a disposición de la administración tributaria, cuando ésta lo requiera.

La omisión de estos registros da lugar a la sanción de que trata el artículo 9o del presente decreto.

ARTÍCULO 6

Pruebas especiales

Sin perjuicio de la facultad de fiscalización de la administración tributaria y de las pruebas que en desarrollo de ella se alleguen, el sistema de boletería única y el control de asistencia a las salas de exhibición cinematográfica, que establezca el Ministerio de Comunicaciones, constituyen pruebas para la determinación del impuesto a cargo del exhibidor cinematográfico.

ARTÍCULO 7

Recaudo y giro del impuesto

Los dineros recaudados por concepto de este impuesto, son fondos públicos que los exhibidores deben entregar al Tesoro Nacional, sin excepción ni descuento alguno, consignándolos en la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, cuenta Fondo de Fomento Cinematográfico, quien a su turno lo girará a la Tesorería Generalde la República, dentro del término que señale el reglamento.

La Tesorería General de la República girará a la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, la porción correspondiente al Fondo de Fomento Cinematográfico, una vez deducidas las rentas reasignadas por la ley de presupuesto a otras entidades públicas.

ARTÍCULO 8

Procedimientos aplicables

Para efectos del recaudo, control, determinación, discusión, cobro y aplicación de sanciones, en relación al impuesto de que trata este decreto, serán aplicables los procedimientos y términos contemplados en el Decreto número 2503 de 1987 en materia de la declaración mensual de retenciones en la fuente.

Así mismo, le serán aplicables los intereses moratorios y el régimen sancionatorios, previsto en tal decreto en los casos de extemporaneidad, inexactitud, error aritmético, corrección y aforo, aplicables a la declaración mensual de retenciones en la fuente.

ARTÍCULO 9

Sanción de evasión

Los exhibidores no podrán vender boletas sin cobrar y recaudar al mismo tiempo el impuesto de que trata este decreto. El ingreso de espectadores a las salas de exhibición, sin que se expida boleta de entrada, o sin que se invalide la boleta cuando esta fue entregada, serásancionado con multas sucesivas hasta de cien mil pesos($ 100.000.00), y con el cierre temporal de la sala hasta por quince (15) días en caso dereincidencia.

Previamente a la imposición de la sanción, se dará traslado de cargos el exhibidor para que en el término de un mes dé respuesta. Contra la resolución que

Impone la sanción sólo procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la expidió.

ARTÍCULO 10

Responsabilidad

Los exhibidores responderán por el recaudo del impuesto de que trata este decreto independientemente de que cumplan o no, con la obligación de cobrarlo a los espectadores.

ARTÍCULO 11

Administración del impuesto

La Dirección General de Impuestos Nacionales, bajo su dirección y a través de la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, ejercerá las funciones de recaudo, control fiscalización, determinación, discusión, cobranza y en general todas las operaciones administrativas necesarias para la debida percepción y administración del impuesto creado por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, sin perjuicio de la competencia prevalente que corresponde a la Dirección General de Impuestos, para asumir estas funciones, de lo cual dará aviso a Focine.

En la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, son competentes para el ejercicio de todas las funciones mencionadas, el gerente y los funcionarios del nivel profesional de la División de Control y Vigilancia de dicha entidad, previa autorización o comisión del gerente de la misma.

ARTÍCULO 12

Mayores valores y sanciones

Los mayores valores determinados en las liquidaciones oficiales, los intereses y el valor de las sanciones, deberán ser consignados a favor de la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, cuenta Fondo de Fomento Cinematográfico.

ARTÍCULO 13

Cobro de las deudas

Las deudas que por concepto de este impuesto tengan los exhibidores, así como los intereses, sanciones y mayores valores determinados podrán ser cobrados coactiva­mente por la propia Dirección General de Impuestos Nacionales. También podránser cobrados por la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, directamente omediante apoderado, caso en el cual este cobro se adelantará ante la jurisdicción coactiva que ejerce el Juzgado Único de Ejecuciones Fiscales.

ARTÍCULO 14

Reserva tributaria

La información sobre las declaraciones tributarias a que se refiere este decreto están sometidos (sic) a reserva tributaria. Los funcionarios de la Compañía de Fomento Cinematográfico autorizados por este decreto, podrán adelantar las corres­pondientes inspecciones tributarias, conocer de la contabilidad y declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del exhibidor cinematográfico, pero sólo podrán utilizarlas para efectos de la determinación y cruce de este impuesto, y estarán obligados a guardar la más absoluta reserva sobre ellas.

ARTÍCULO 15

Actuaciones conjuntas

Los procesos de fiscalización, determinación y discusión del impuesto de que trata este decreto, podrán adelantarse conjuntamente por los funcionarios competen­tes de la Dirección General de Impuestos y de la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, de acuerdo con los trámites y coordinación que establezca la orden administrativa de fiscalización que profiera la subdirección de fiscalización de la Dirección General de Impuestos.

ARTÍCULO 36

Declaración de períodos anteriores

Los exhibidores cinematográficos deberán presentar a la Dirección General de Impuestos Nacionales, a través de la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, a más tardar el 15 de marzo de 1988, una declaración tributaria en relación con el impuesto de que trata este decreto que se haya causado en el período comprendido entre el 26 de junio de 1985 y el 31 de diciembre de 1987.

Esta declaración deberá contener:

1º. El formulario debidamente diligenciado.

2° La información necesaria para la identificación y ubicación de la sala y del exhibidor cinematográfico.

3° La discriminación de los factores necesarios para determinar las bases gravables del impuesto, con indicación del valor de los ingresos brutos y netos por concepto de la venta de boletas durante el período comprendido entre el 26 de junio de 1985 y el 31 de diciembre de 1987.

4°. La liquidación privada del impuesto causado durante dicho período.

5º. La firma del exhibidor o de su representante legal.

6o. Las declaraciones se acreditarán los pagos ya efectuados y se determinará el saldo a pagar, que deberá ser consignado a favor de la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, cuenta Fondo de Fomento Cinematográfico, antes del 31 de mayo de 1988.

ARTÍCULO 17

Vigencia

El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. E., a 30 de diciembre de 1987.

(Firmados).

VIRGILIO BARCO

Luis Fernando Alarcón Mantilla, Ministro de Hacienda y Crédito Público; FernandoCepeda Ulloa, Ministro de Comunicaciones».

III. LA DEMANDA

Los cargos que formula el demandante pueden resumirse así:

1º. Exceso en el uso de las facultades extraordinarias conferidas mediante el artículo 90 de la Ley 75 de 1986 por cuanto ellas se referían a la expedición de normas de procedimiento tributario respecto de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos, mientras el Gobierno, por medio del decreto acusado, dictó sobre un gravamen para el fomento y desarrollo cinematográfico.

2º. Violación de los artículos 43 y 76, ordinal 1º de la Constitución por parte de los artículos 1º y 7º y 10 del decreto acusado, toda vez que, al definir el gravamen del artículo 15 de la Ley 55 de 1985 como impuesto indirecto, se pretende desconocer la autorización que el artículo 5º de la Ley 95 e 1942 otorgó para eximir, en todo o en parte, a los teatros o empresas que exhiban material cinematográfico colombiano, del pago de los impuestos que gravan los espectáculos públicos. Dice al respecto que, como la Ley 55 de 1985, que creó el gravamen del 16% que deben pagar las salas de exhibición cinematográficas, sobre el valor neto de cada boleto, no definió ni interpretó la naturaleza de aquél, corresponde al legislador no al Gobierno. Las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 75 de 1986, según el demandante, no autorizaban al Ejecutivo para regular el mencionado impuesto, pues fueron otorgadas exclusivamente en materia procedimental (control, recaudo, cobro, determinación y discusión) pero nunca para definir en materia sustantiva la naturaleza del impuesto.

3° Violación de los artículos 26 y 43 de la Constitución por parte de los artículos 2º, 3º, 4º, 8º, 12 y 16 del decreto sometido al examen de la Corte, pues no se precisó la base gravable del impuesto. Dice el actor que, como consecuencia de esa omisión, lasdisposiciones que obligan a cumplir con la obligación formal de declarar y que señalan el contenido de tales declaraciones, así como la fecha de su pago, sonviolatorias del artículo 43 de la Constitución, por no cumplir con el requisito decerteza del impuesto, y quebrantan además el 26 ibídem pues establecen "un procedi­miento administrativo tributario que no tiene en cuenta las leyes preexistentes y que no observa las formalidades propias del proceso".

4o. Violación de los artículos 26 y 43 de la Constitución por parte del artículo 13 del decreto demandado, por cuanto faculta simultáneamente a la Dirección de impuestos y a Focine para cobrar coactivamente las deudas que por concepto del impuesto regulado tengan los exhibidores, así como los intereses, sanciones y mayo­res valores determinados.

Expresa que es "facultad soberana" del Estado la de cobrar judicialmente los créditos fiscales y que, por eso, no puede delegarse en "apoderados" que, si bien tendrían la calidad de abogados, no serían funcionarios del Estado.

5º. Violación de los artículos 26, 43 y 76, ordinales 9º y 10, de la Constitución por parte de los artículos 3º, 6º, 11, 13, 14, 15 y 16 acusados, por cuanto dichas normas confían a Focine, empresa industrial y comercial del Estado bajo la tutela del Ministerio de Comunicaciones, para administrar el impuesto de que trata el Decreto número 2529 de 1987, con lo cual se trasladaron a dicha entidad funciones propias del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

6º. Violación de los artículos 17, 32 y 118, numeral 8o de la Constitución, por parte de los artículos 5º y 9º del Decreto sub examine,, en cuanto obligan a cada exhibidor, bajo el apremio de sanciones, a llevar un libro auxiliar de contabilidad por sala, a fin de que registre diariamente los ingresos de ésta y el correspondiente impuesto.

Con ello, en criterio del actor, so pretexto del ejercicio de facultades extraordinarias se invadió el campo del legislador, ya que el Código de Comercio (artículo 49) adoptó el sistema de la libertad de medios contables, defiriendo a la ley el señalamien­to de los libros obligatorios.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR

Mediante Oficio número 1334 del 18 de mayo del año en curso, el Procurador General de la Nación emitió concepto, del cual se destacan las siguientes consideraciones:

1º. Legalmente le corresponde a la compañía Focine, el recaudo, administra­ción e inversión de los recursos destinados al Fondo de Fomento Cinematográfico, a fin de estimular e incentivar el desarrollo de esta industria (artículo 4o Estatutos de Focine, aprobabo <sic> por el Gobierno mediante el Decreto número 3137 de 1979).

2o La norma contenida en el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 reitera que la administración de los recursos que ingresan a la cuenta especial denominada Fondo de Fomento Cinematográfico corresponde a la empresa Focine, encargada del recaudo, administración e inversión, particularmente del gravamen del 16% sobre el valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica que dicha ley creó.

3º. El artículo 1° del Decreto Extraordinario número 2543 de 1987, por el cual se adecua la Dirección de Impuestos Nacionales a la nueva estructura impositiva, faculta a esta dirección para "interpretar, cumplir y ejecutar en todos sus aspectos las normas que establezcan y regulen los impuestos nacionales cuya competencia no este a otros organismos".

4º. El gravamen del 16% aludido ingresa a la Cuenta Especial denominada Fondo de Fomento Cinematográfico como "renta de destinación específica", por las finalidades específicas que debe cumplir.

5º. EI legislador extraordinario, al dictar el Decreto número 2529 de 1987,cambia sustancialmente las normas preexistentes sin haber sido facultado por el Congreso Nacional, en los siguientes aspectos:

"6.1 Clasifica el gravamen del 16% como un "impuesto nacional indirecto".

"6.2. Le impone a los exhibidores cinematográficos que cobran dicho gravamen la obligación de presentar mensualmente declaración tributaria, señala los requisitos de éstas, y fija como período fiscal el mensual.

"6.3 Faculta al Gobierno para que señale los plazos y lugares en los que se presentarán y pagarán las declaraciones mensuales.

"6.4 Señala qué constituye pruebas para la determinación del impuesto a cargo del exhibidor cinematográfico.

"6.5 Ordena que los dineros recaudados se entreguen al Tesoro Nacional, sin excepción ni descuento alguno.

"6.6 Prevé la aplicación de parte de las normas contenidas en el Estatuto de Procedimiento Tributario (Decreto-ley número 2503/87).

"6.7 Señala sanciones por evasión y la responsabilidad de los exhibidores.

"6.8 Dispone que la administración del impuesto se realice bajo la Dirección de Impuestos, a través de Focine, sin perjuicio de la competencia prevalente que corresponde a esa dirección para asumir tales funciones, de lo cual dará aviso a Focine.

"6.9 En las disposiciones finales, consignan lo relacionado con el cobro de las deudas la reserva tributaria, la declaración de períodos anteriores y la vigencia del decreto".

Dado que las facultades extraordinarias nada preveían sobre el gravamen en referencia, "el decreto precitado constituye extralimitación a la habilitación legislativa" por los siguientes motivos:

"a) No se facultó al Gobierno Nacional para incorporar la contribución que deben recaudar los exhibidores cinematográficos, a la administración de la Dirección de Impuestos que le corresponde a la Compañía de Fomento Cinematográfico,Focine; puesto que de lo previsto en el nuevo Estatuto de Procedimiento Tributario (Decreto número 2503/87), como de la legislación preexistente a la codificación demandada, se concluye que la administración de dicho gravamen no le corresponde a la Dirección de Impuestos, sino a Focine.

"b) Tampoco, se le dieron atribuciones al Gobierno para clasificar como 'impuesto nacional indirecto' el gravamen para el fomento de la industria cinemato­gráfica;

"c) La facultad para eliminar la declaración anual y ajustar el período fiscal solamente comprendía la del impuesto a las ventas, mas no para el gravamen subexamine;

"d) Como la habilitación legislativa únicamente se otorgó para modificar y reglamentar los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacio­nales, dentro de los que no se encontraba ni se puede encontrar el gravamen del 16% para el fomento de la industria cinematográfica, los puntos relacionados con la fijación de plazos y lugares para presentar las declaraciones mensuales; lo que constituye pruebas de h determinación del tributo a pagar; la entrega de lo recaudado al Tesoro Nacional, sin excepción alguna; la aplicación de normas del Decreto número 2503 de 1987; sanciones por evasión y responsabilidad de los exhibidores, cobro de deudas y reserva tributaria, y declaración de períodos anteriores, resultan también inconstitucionales, pues la estructura de todas las disposiciones que integran el decreto demandado, va orientada, dirigida y tiene como centro de impulsión la 'renta de destinación especial' materializada en el gravamen de fomento a la industria cinematográfica".

Con fundamento en las razones así expuestas, el Procurador concluye solicitan­do a la Corte que declare inconstitucional el decreto demandado.

V. DEFENSAS

En escrito presentado a la Corte, los ciudadanos Alberto Hernández Mora, Bernardo Ortiz Amaya, Gustavo Humberto Rodríguez y Oswaldo Hernández Ortiz solicitan a la Corte que niegue las súplicas del actor y declare la plena conformidad de la norma legal demandada con los preceptos de la Carta.

En apoyo de su solicitud presentan los siguientes argumentos:

"El memorialista olvida que el artículo 90 comentado otorga las facultades al Presidente para regular lo relacionado con todos los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales, y que tanto el artículo 1º del Decreto Extraordinario número 74 de 1976, como el Decreto número 2543 de 1987, consagraron una cláusula general de competencia por medio de la cual la DirecciónGeneralde Impuestos Nacionales tiene competencia para administrar todos losimpuestos de carácter nacional, cuya administración no esté asignada a otros organismos estatales.

"Es importante tener en cuenta que el memorialista estima que la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, es la entidad encargada de administrar el impuesto creado por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, y para respaldar esta opinión afirma que el Decreto Reglamentario número 131 de 1987 así lo señala.

"En primer lugar estos fenómenos de competencia no los puede determinar un decreto reglamentario; en segundo lugar en ninguna parte del texto del mencionado decreto existe esa afirmación; y en tercer lugar, el memorialista confunde la administración para el cobro y recaudo de un impuesto con el manejo y la inversión de los recursos provenientes de es, mismo impuesto.

"Los impuestos nacionales, por principio, incluyendo los de destinación específica tienen que ingresar al Tesoro Nacional, a través de la Tesorería General de la República, y es el Ministerio de Hacienda, por medio de su organismo especializado en el recaudo ymanejo de los impuestos, el que controla el recaudo de los mismosdentro del criterio de unidad de cuenta que gobierna todo el sistema de ingresos en elpresupuesto nacional.

"Ese organismo del Ministerio de Hacienda es la Dirección General de Impuestos Nacionales que tiene la competencia general para su administración, como para todos Tos impuestos nacionales, salvo aquellos que hayan sido expresamente asignados por la ley a otros organismos.

"Ni la Ley 55 de 1985, creadora del impuesto para el fomento y desarrollo cinematográfico, ni el Decreto Extraordinario número 2529 acusado, asignan a la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, la administración del impuesto, luego es ala Dirección Generalde Impuestos Nacionales a quien corresponde ejercer esa facultad administrativa. Por eso el artículo 11 del decreto extraordinario acusado, establece que esa competencia es de la Dirección General de Impuestos Nacionales, la que dentro de sus naturales atribuciones utilizara a la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, para realizar como instrumento u organismo delegado, el cumplimiento de esas funciones.

"No se ve por lo tanto cómo puede afirmarse que el Presidente de la República no ha hecho uso adecuado de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986 para sostener que se ha violado el numeral 8º del artículo 118 de la Constitución o el artículo 55 de la misma que consagra la separación de las ramas del poder público cuando en el decreto acusado se organiza el sistema de recaudo y cobro del impuesto para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica, impuesto nacional no asignado a ningún otro organismo del Estado para su administración y por lo tanto de competencia de la Dirección General de Impuestos Nacionales, y cuando el Congreso en ejercicio de la facultad existente en el artículo 76 numeral 12, revistió al Presidente de la República de facultades legislativas para dictar las normas pertinentes para organizar el recaudo de los impuestos nacionales sobre los cuales tiene competencia la Dirección General de Impuestos.

"……………….

"Afirmar que los artículos 1º, 7º y 10 del Decreto Extraordinario número 2529 está quebrantando lo previsto en la Constitución sobre la facultad de imponer impuestos y de interpelar, reformar y derogar las leyes como atribución propia del Congreso es desconocer tajantemente que el impuesto fue creado por la Ley 55 de 1985, y que las facultades otorgadas en el artículo 90 de la Ley 75 de 1986 autorizan a la Dirección Generalde Impuestos a dictar las normas necesarias para ejercer unefectivo control, recaudo, cobro y determinación de los impuestos que esa entidad administra dentro de los cuales está el mencionado impuesto a los espectáculospúblicos.

"Ya se ha visto claramente que el único organismo oficial facultado legalmente para administrar este impuesto nacional es la Dirección General de Impuestos Nacionales y que el artículo 90 le dio facultades amplias, aun cuando concretas, al Presidente de la República para tomar todas las medidas necesarias para hacer efectivo el control, recaudo y determinación de los impuestos bajo su administración, luego no se ve en ninguna forma las violaciones alegadas.

"No se puede perder de vista que el Decreto Extraordinario número 2529 de 1987 acusado es un decreto con jerarquía legal expedido con base en las facultades otorgadas por la Ley 75 de 1986, y como entre las facultadespro tempore otorgadas por esa ley figura el de expedir las normas necesarias para la determinación, el efectivo control y recaudo del impuesto, la determinación que hace el decreto de (sic) del valor neto de la boleta en el artículo 1º, del mismo, está dando la claridad necesariaque reclama el demandante, calidad que en ninguna forma desvirtúan los artículos 2º, 3°, 4o, 12, 17 y 8o a que alude el demandante como violatorios de las normas constitucionales mencionadas. No se ve tampoco en qué forma se puedan estar desconociendo las prescripciones del artículo 43 que establece la facultad de determi­nados organismos del Estado para decretar contribuciones en tiempo de paz y mucho menos el que se esté desconociendo el derecho de defensa a que alude el artículo 26 de la Constitución Nacional. Por lo demás es un cargo contra la dicha Ley 55, no contra el decreto ahora acusado, y el demandante no concreta las razones paraconsiderar desconocido el derecho de defensa.

"…………..

"El actor considera que el artículo 13 del Decreto número 2529 de 1987 quebranta los artículos 26 y 43 de la Constitución Nacional.

"Para sustentar este cargo, afirma el demandante que, por el hecho de determi­nar el artículo 13 que el cobro de las deudas a cargo de los responsables por concepto de este impuesto de fomento y desarrollo de la industria cinematográfica por parte de la Dirección General de Impuestos a través de la Compañía de Fomento Cinemato­gráfico, Focine, crea una 'dualidad de jurisdicción y de competencia, es descarada­mente inconstitucional, pues deja en la incertidumbre y en la indefensión a los sujetos pasivos del gravamen...'.

"Esta gratuita afirmación sin sustento jurídico alguno, no puede entenderse si se ha leído cuidadosamente y completo el texto del artículo acusado. En efecto el artículo establece que el cobro se adelantará 'ante la jurisdicción coactiva que ejerceel Juzgado Único de Ejecuciones Fiscales', lo que está indicando que en ninguna forma se ha creado una dualidad de jurisdicción y de competencia, pues es solamente ese organismo del Estado ante quien se va a ejercer el procedimiento de cobro por la vía de jurisdicción coactiva.

"Otra cosa es que la acción correspondiente la pueda ejercitar la Dirección General de Impuestos Nacionales, por ser de su competencia, por intermedio de la Compañía de Fomento Cinematográfico en aplicación de lo previsto y dispuesto por el artículo 11 del mismo decreto-ley, que permite que la Dirección General de Impuestos ejerza sus funciones a través de la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine.

"¿En qué forma se desconoce el legítimo derecho de defensa de los ciudadanos y en qué forma se violenta la disposición constitucional que señala cuáles son los organismos con capacidad para imponer contribuciones No lo dice el demandante y es imposible imaginar en qué razón puede fundarse.

"………..

"El acto estima que el hecho de solicitar en la norma acusada la apertura de un libro auxiliar para registrar el volumen de ventas en cada sala de exhibición, está violentando el derecho al trabajo y a la libertad de empresa, como si las normales regulaciones para el funcionamiento ordenado de las empresas o de los negocios privados fuera una cortapisa y obstáculo para el progreso y desarrollo de los miembros de la comunidad.

"Es cierto que el Código de Comercio estableció las normas mínimas para el registro contable de las operaciones comerciales, pero dichas normas no pueden ser obstáculo para que en esta materia específica la autoridad competente, por medio de norma de jerarquía legal pueda exigir, para conveniencia de los mismos contribuyentes, realizar registros contables para la claridad y facilidad de determinación del impuesto del cual son ellos los responsables. No puede olvidarse que se trata de un libro auxiliar y no de un sistema contable como pretende alegarlo el demandante, y de una medida encaminada, no al ejercicio del comercio, que es la materia del respectivo código, sino al control del recaudo de un impuesto, función pública que cumple el exhibidor y que debe ser regulada por el derecho administrativo.

"Igualmente, considera que las sanciones previstas en el artículo 9º del decreto acusado, por violaciones flagrantes al sistema de control de venta de boletas a los espectadores de las salas de cine atenta contra la libertad del trabajo y contra la libre empresa.

"Toda norma impositiva que establezca la autoridad competente, para ser efectiva, debe llevar un mecanismo de sanciones para obligar al ciudadano a cumplir las regulaciones que se le han impuesto. Intentar sostener que se atenta contra la libertad de empresa por someter la actividad privada a regulaciones que son necesarias para satisfacer un interés colectivo, es desconocer, al amparo de un argumento insostenible, que conforme a principios de derecho público no existen libertades individuales absolutas, y que el ejercicio de toda libertad individual implica sus necesarias limitaciones para hacerlo armónico con el int3erés público, o social. Si nos atenemos al artículo 32 citado por el demandante como violado, éste es precepto constitucional que faculta al Estado para intervenir por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados y esa es la facultad que está desarrollando el decreto acusado que tiene jerarquía legal, para obligar a los responsables del impuesto a abstenerse a realizar maniobras evasoras de sus obligaciones tributarias. Por otra parte el artículo 39 de la Constitución Nacional faculta al legislador para reglamentar el ejercicio de todas las profesiones en armonía con el artículo 16 para exigir el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares entre los cuales está el de contribuir con impuestos a las cargas públicas".

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1o. Competencia

La Corte Suprema de justicia es el tribunal competente para decidir sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del decreto acusado por cuanto se expidió en ejercicio de facultades extraordinarias.

2° Exceso en el uso de las facultades extraordinarias

Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente en el artículo 90 de la Ley 75 de 1986 se limitaron a "los impuestos que administra la Dirección General de impuestos Nacionales". A ella corresponde administrar "los impuestos nacionales cuya competencia no esté adscrita a otros organismos", conforme al principio consagrado en el Decreto número 074 de 1976 (artículo Io) y ratificado por el Decreto número 2543 de 1987 (artículo 1º), vigente en la actualidad.

Ahora bien, el gravamen para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica nacional, creado por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, sobre el cual versa eL decreto acusado, ingresa al Fondo de Fomento Cinematográfico, administrado por la compañía deL mismo nombre, Focine.

En efecto, la norma por medio de la cual se estableció el mencionado tributo (artículo 15 de la Ley 55 de 1985) dice:

"Para el Fomento de la Industria Cinematográfica Colombiana créase un gravamen del dieciséis por ciento (16%) del valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica, por el cual se cobra a partir de la vigencia de la presente ley.

"Ocho y medio (8.5) de estos dieciséis ingresarán a una cuenta especial denominada Fondo de Fomento Cinematográfico, la cual será administrada (mayúsculas de la Corte) por la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, en los términos queseñale el Gobierno. La porción que se reasigna de los ingresos del Fondo se utilizaráexclusivamente para el financiamiento de programas culturales y artísticos.

"Los siete y medio (7.5) restantes del gravamen se destinarán al productor, al distribuidor y al exhibido: de cortometrajes nacionales, en la proporción y condicio­nes que determine el Gobierno.

"Cuando las salas de exhibición cinematográficas presenten largometrajes colombianos, el gravamen se causará en su totalidad en beneficio de los mismos.

"Parágrafo. Al fondo que por esta ley se crea ingresarán los recursos del actual Fondo de Fomento Cinematográfico que administra (mayúsculas de la Corte) laCompañíade Fomento Cinematográfico, Focine".

La Corte, mediante Sentencia número 72 de septiembre 11 de 1986 (Magistrado ponente: doctorJaime Pinzón López), declaró exequible (subraya la Corte), la parte del artículo en cuestión en la que se dispone: "Ocho y medio (8.5) puntos de estos dieciséis (16) ingresarán a una cuenta especial denominada Fondo de Fomento Cinematográfico, la cual será administrada (mayúsculas de la Corte) por la compañía de Fomento Cinematográfico, Focine..." (VI Decisión, 1, página 14), que es la parte del artículo 15 de la Ley 55 de 1985, en la cual se apoya esta sentencia para sostener que la administración del tributo en referencia no corresponde a la Dirección General de impuestos Nacionales sino a Focine.

La parte del artículo 15 que en la misma decisión de la Corte fue hallada inexequible no tiene relación alguna con el asunto objeto del presente proceso, pues era del siguiente tenor; "los siete y medio (7.5) puntos restantes del gravamen se destinarán al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales..." (VI Decisión, 1, página 15).

La consideración de la Corte para llegar a esta inexequibilidad en nada incide sobre la exequibilidad o inexequibilidad del precepto ahora objeto de controversia. Su parte fundamental dice: "No es concebible, en nuestro derecho público, que unos particulares sin estar realizando una actividad a nombre del Estado, como la de prestar un servicio público, se instituyan destinatarios de sus rentas, sin que exista una contraprestación por parte de aquéllos, o a su cargo la obligación de orientar esos recursos a un fin público específico, frente al cual el Estado puede verificar su cumplimiento" (V. Consideraciones de la Corte 2.2.3 página 12).

Más aún, para los efectos del presente proceso, ya la Corte declaró expresamen­te en la citada sentencia, que los dieciséis (16) puntos son un gravamen administrado por Focine. En la parte pertinente, las consideraciones del fallo dicen:

"El artículo 15 de la Ley 55 de 1985, al crear un gravamen del 16% sobre el valor neto de la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica, dispuso que ocho y medio puntos (8.5) de estos dieciséis (16) ingresaran al Fondo de Fomento Cinematográfico. Este fondo es una cuenta especial, constituida fundamentalmente por los recursos provenientes de aquel impuesto. Además, es administrado -según el mismo artículo- por una empresa industrial y comercial del Estado como es la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, y se creó para alcanzar un objetivo concreto que el Estado debe atender, en virtud de lo cual y por seguir los derroteros hacendísticos ya expuestos, la Corte considera exequible el inciso 2° del artículo acusado" (Cfr. Sentencia citada, V. Consideraciones de la Corte, 2.2.4 páginas 12 y 13).

Lo anterior resulta confirmado si se agrega que en los estatutos de Focine, aprobados por el Gobierno Nacional mediante Decreto número 3137 de 1979, el artículo 4° señala:

"Artículo 4º. La Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine, tendrá por objeto, además de la ejecución de la política que sobre el desarrollo de la industria cinematográfica le fije el Ministerio de Comunicaciones, entre otras, las siguientes funciones:

'a) El recaudo, administración e inversión de los recursos destinados al Fondo defomento Cinematográfico;….' (Subrayas fuera del texto).

Si pues, como queda demostrado, es Focine la entidad encargada de administrar el impuesto en cuestión, no es un tributo de aquellos que, según el antiguo Decreto número 074 de 1976 y el actual 2543 de 1987, corresponde administrar a la Direcciónde Impuestos Nacionales por cuanto ha sido adscrito a otro organismo. Delo cual se deduce que excedió el Presidente de la República la ley de investidura, la cual tan sólo lo autorizó para dictar normas en relación con los impuestos cuya administración fuera de competencia de dicha dirección, como bien lo argumenta elseñor Procurador General, y vulneró, por tanto, los artículos 55 y 118-8 de la Constitución Política".

VII.DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declárase INEXEQUIBLE el Decreto-Ley número 2529 de 1987, "por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta Judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera,Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernan­do Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario General