Norma demandada: Ante esta Corporación el ciudadano Mario Alario Méndez presentó demanda de inexequibilidad contra los artículos 9o, literal d) y 11, inciso segundo de la Ley 42 de 1985, por la cual se transforma el Instituto Nacional de Radio y Televisión -lnravisión en una entidad asociativa de carácter especial y se dictan otras disposiciones.
TODA ACTUACIÓN DE UNA RAMA DEL PODER PUBLICO EN LA ACTIVIDAD QUE ES PROPIA DE OTRA REQUIERE MANDATO EXPRESO DE LA CONSTITUCIÓN, YA QUE LO CONTRARIO SERIA PERMITIR El DESEQUILIBRIO INSTITUCIONAL, CONTRAVINIENDO LA CONCEPCIÓN FILOSÓFICA DE LA CARTA. FACULTADES LEGISLATIVAS. INSTITUTO NACIONAL DE RADIO Y TELEVISIÓN COMO ENTIDAD ASOCIATIVA DE CARÁCTER ESPECIAL
Inexequibles el literal del art. 9º y en inciso segundo del art. 11 de la Ley 42 de 1985.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 75.
Referencia: Proceso número 1447.
Acción de inexequibilidad contra los artículos 9º, literal d) y 11, inciso segundo, de la Ley 42 de 1985. Consejo Nacional de Inravisión.
Actor: Mario Alario Méndez.
Magistrado Ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada por Acta número 57.
Bogotá, D. E., septiembre dieciocho (18) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
I. ANTECEDENTES
Ante esta Corporación el ciudadano Mario Alario Méndez presentó demanda de inexequibilidad contra los artículos 9o, literal d) y 11, inciso segundo de la Ley 42 de 1985, por la cual se transforma el Instituto Nacional de Radio y Televisión -lnravisión en una entidad asociativa de carácter especial y se dictan otras disposiciones.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
"LEY 42 DE 1985
(febrero 11)
"Por la cual se transforma el Instituto Nacional de Radio y Televisión -Inravisión- en una entidad asociativa de carácter especial y se dictan otras disposiciones
"El Congreso de la República de Colombia,
"DECRETA.
"Artículo 9º. El Consejo Nacional será el máximo organismo rector de la televisión en el país y estará integrado en la siguiente forma:
"………
"d) Dos representantes del Congreso, uno del Senado de la República y otro de la Cámara de Representantes, con sus respectivos suplentes, elegidos por las Cámarasrespectivas de las Comisiones Sexta.
'"Artículo 11. Los miembros del Consejo diferentes del Ministerio de Comunicaciones, el Director de Colcultura y el representante del Presidente de la República tendrán los siguientes períodos:
"Los representantes del Congreso de la República, dos (2) años.
III. NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE CONSIDERAN INFRINGIDAS
Artículos 2º, 10, 20, 55, 78, ordinal 2, y 120, ordinal 5, de la Constitución Nacional.
IV. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
Basa el actor la acusación en los siguientes aspectos:
1. Que el Instituto Nacional de Radio y Televisión -Inravisión-, es una entidad descentralizada de aquéllas a que se refiere el artículo 7° del Decreto 130 de 1976, que prevé la creación de personas jurídicas sin ánimo de lucro, por la asociación exclusiva de entidades públicas y para el cumplimiento de funciones administrativas; como tal, y según lo establecido en la misma disposición, le resultan aplicables las normas previstas para los establecimientos públicos, sin perjuicio de las particularidades que contengan los actos de su creación.
2. Que de conformidad con lo establecido mediante el artículo 78, ordinal 2º, constitucional, está prohibido al Congreso y a cada una de sus Cámaras inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que fueren de la exclusiva competencia de las otras ramas del poder público. Sin embargo de lo cual, y con violación del precepto constitucional, el Congreso mediante los artículos 9º, literal d) y 11, segundo inciso, de la Ley 42 de 1985, dispuso que el Consejo Nacional de Televisión estaría integrado, entre otros, por dos representantes del Congreso, uno del Senado y otro de la Cámara, con sus respectivos suplentes, elegidos por las comisiones sextas de cada una de las cámaras legislativas, y se les señaló un período. El Consejo Nacional de Televisión, según lo establecido en el artículo 8º de la misma Ley, es el organismo a cuyo cargo estará la suprema dirección del nuevo Instituto Nacional de Radio y Televisión -Inravisión-, el que se ha creado en obedecimiento de lo establecido en la Ley 42 de 1985.
3. Los "representantes del Congreso" lo serían, en verdad, de la persona pública de la Nación, y como tales, según el precepto del artículo 120, ordinal 5º, de la Constitución, agentes del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción. De manera que no pueden las Cámaras Legislativas ni sus comisiones designar representantes suyos en las juntas o consejos directivos de las entidades descentralizadas. Al disponerlo así la Ley, infringió la disposición constitucional nombrada.
4. Que lo anterior supone también violación de los artículos 2º, 10, 20 y 55 de la Constitución Nacional. El artículo 2º establece que los poderes públicos han de ser ejercidos en los términos que la Constitución consagra, de manera que con las disposiciones legales impugnadas se violó también este precepto, en tanto que constituyen el ejercicio de un poder público, el de hacer las leyes y determinar la estructura de la administración nacional, por parte del Congreso, por fuera de los términos establecidos en la Constitución, y especialmente en los artículos 78, ordinal 2º y 120, ordinal 5º. Por análoga razón fue violado el artículo 10, que establece que es deber de todos los nacionales y extranjeros en Colombia vivir sometidos a la Constitución. Y lo fue también el artículo 55, que establece la separación entre las varias ramas del poder público, por la indebida interferencia del Congreso en asunto de la privativa competencia de otra de las ramas del poder público, la Rama Ejecutiva.
5. El demandante transcribe apartes de las sentencias de 22 y 28 de octubre de 1971 del Consejo de Estado y sentencia de 6 de septiembre de 1984 de la CorteSupremade Justicia, como antecedentes jurisprudenciales de la violación constitucional que alega.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación emitió concepto en los siguientes términos:
1. Que en virtud de la Ley 42 de 1985, el Instituto Nacional de Radio y Televisión se transformó en una entidad asociativa de carácter especial, de segundo grado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, conformada por la asociación de la Nación -a través del Ministerio de Comunicaciones-, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom- y el Instituto Colombiano de Cultura -Colcultura-, sujeta a la tutela del Ministerio de Comunicaciones, cuyo objetivo principal es la prestación de los servicios públicos de Televisión y radiodifusión oficial.
2. Que en el concepto emitido por ese Despacho dentro del Proceso número 1308 se dejó sentado que "por las características estructurales que le asigna la
mencionada ley a Inravisión, se evidencia que se trata de una entidad descentralizada indirecta, de las normadas en los artículos 4° del Decreto 3130 de 1968 y 7o del Decreto 130 de 1976, sujeta al régimen de los Establecimientos Públicos, sin perjuicio de las particularidades asignadas por el acto que originó su transformación... La Ley 42 de 1985, al no haber creado una nueva categoría jurídica deorganismo estatal, el Instituto Nacional de Radio y Televisión -por fuerza de lascaracterísticas que le otorgó el legislador- vino a quedar clasificado dentro de las entidades descentralizadas indirectas, como Establecimiento Público''.
3. Es principio fundamental de nuestro Estado de Derecho que cada una de las Ramas del Poder Público ejerzan sus funciones en forma separada, "pero colaboran armónicamente en la realización de los fines deL Estado" (art. 2 y 55 de la C. N.) igualmente en el artículo 78-2 ibídem, se prohíbe al Congreso y específicamente a cada una de las Cámaras "inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes".
4. Que además, debe agregarse que dada la existencia de la separación de las Ramas del Poder Público, cada una ejerce un control sobre las otras, y es así como por ejemplo el Congreso de la República despliega sobre la Administración varios controles, entre otros los consagrados en los artículos 96, 97, 102, 103-4, 131 y 134 de la Constitución Nacional, en donde se permite a las Cámaras citar a los -Ministros y otros altos funcionarios de la Administración, para que informen sobre determinados asuntos o actuaciones; solicitar informes escritos o verbales para conocer asuntos de la Administración; nombrar comisiones para que adelanten investigaciones en la Administración; la Cámara es la encargada de fenecer y examinar la cuenta delPresupuesto y el Tesoro.
5. Que en este orden de ideas considera el Despacho que al disponer las normas acusadas que dos Representantes del Congrego, específicamente de cada una de las Cámaras, hagan parte del Consejo Nacional de Televisión, viola los artículos 2º, 55 y 78-2, de la Constitución, por cuanto no respeta la separación de los poderes públicos, además de que el Congreso actuaría como co-administrador, lo cual no le estápermitido, inmiscuyéndose en forma indebida en asuntos privativos de la Rama Ejecutiva: pues es apenas obvio, que si tales miembros del Congreso quienes tienen a cargo la elaboración de las leyes, adoptan algunas determinaciones en el seno delConsejo Nacional de Televisión, estarían administrando y quedarían comprometidos con las decisiones tomadas, haciéndose nugatorio el control del Congreso sobre esta parte de la administración.
Que en razón de lo anotado, el Procurador General de la Nación considera que son inconstitucionales los artículos 9o, literal d), vil, inciso segundo, de la Ley 42 de 1985, en donde se consagra que representantes del Senado y la Cámara hagan parte del Consejo Nacional de Televisión y se les señala período, por violación de los artículos 2º, 55, 78-2 de la Constitución, que establecen el principio de la separación de los poderes públicos, eximo también la prohibición que tiene el Congreso de laRepúblicade inmiscuirse por medio de resoluciones o leyes en asuntos de privativa competencia de otros poderes, en este caso de la Rama Ejecutiva, y es que como loafirma La Corte quien vigila no puede, ni debe hacer parte de los organismos sometidos a su vigilancia o control.
Igualmente se infringe el artículo 120-5 constitucional que dispone que los representantes de la Nación en las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos, v otros entes descentralizados, tienen la calidad de agentes del Presidente de la Repúblicay por tanto son de su libre nombramiento y remoción. De manera que no pueden las Cámaras designar representantes suyos ante tales juntas, por expresa prohibición de la Carta, que le atribuye esta función exclusivamente aL Presidente dela República. Ypor ende también se violan los artículos 10 y 20 del Estatuto Superiorque consagran el sometimiento y respeto a la Constitución.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
'La Corte tiene competencia para decidir sobre la demanda de inexequibilidad presentada contra los artículos 9º, literal d) y 11, de la Ley 42 de 1985, por mandato expreso del artículo 214 de la Carta.
De acuerdo con la materia objeto de esta decisión, se encuentra que son dos los temas que ameritan pronunciamiento, así:
1. Función Administrativa - Función Legislativa
Por mandato de la Constitución, artículo 55, los poderes están divididos pero actúan armónicamente en la realización de las funciones del Estado. Por ello, las funciones que desarrollan cada una de las ramas del poder público son separadas, pero tal separación no es del todo absoluta sino relativa, esto es, la Rama Legislativaademás de cumplir las funciones que le son propias (artículo 76 de la Carta), realizaalgunas de carácter fiscalizador y algunas de carácter jurisdiccional, entre otras. Asímismo, el Poder Ejecutivo cumple además de las funciones que le son propiasalgunas de carácter legislativo, pero por vía excepcional, esto es, cuando los casos deEstado de Sitio. Emergencia Económica, cuando actúa revestido de facultades por el legislativo, precisas y protémpore (art. 76, ord. 12), en armonía con el artículo 118-8 de la Carta, etc.
Toda actuación de una rama del poder público en la actividad que es propia de otra, requiere mandato expreso de la Constitución, ya que lo contrario sería permitir el desequilibrio institucional, contraviniendo la concepción filosófica de la Carta. Claro está, que sin adoptar posiciones extremas frente al punto que se trata, ya que noes menester que la intervención de una rama en Ja actividad de otra esté determinadaen forma minuciosa y precisa tal como lo tiene establecido la jurisprudencia:
"Como todas las ramas del Poder Público, de acuerdo con el artículo 55 de la Constitución, tienen funciones separadas, los actos de una de ellas no pueden invadir las atribuciones propias de las otras, para limitarlas o condicionarías a formalidades o hechos no previstos de modo expreso en la respectiva norma constitucional, porque si procede así, además de obrar sin la necesaria competencia, rompe el equilibrio entre las ramas del poder para subordinar la actividad o las atribuciones de una de ellas a la voluntad de la otra, con evidente violación del artículo citado. Sin embargo, procede advertir que no siempre es posible ni sería conveniente que el ejercicio de las atribuciones conferidas a las distintas ramas del Poder Público, en especial a la Ejecutiva, esté determinado y especificado en forma minuciosa y precisa; de ahí queexista una amplia zona sujeta a las llamadas facultades implícitas porque, dada la variedad de circunstancias, de hechos y acontecimientos, no sería dable trazar de antemano una pauta rígida para todas las actuaciones" (sentencia de 25 de mayo de 1961).
De otro lado, es de anotarse que la Constitución prohíbe expresamente en su artículo 78-2, que el Congreso y cada una de sus Cámaras se inmiscuyan por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de privativa competencia y conocimiento de las demás ramas del poder público.
Así mismo, se concluye que tal decisión tiene varios objetivos: de un lado, establecer el campo de actuación de las ramas ejecutiva, legislativa y jurisdiccional y de otro, evitar la concentración del poder en una sola rama, mantener el equilibrio en el ejercicio de sus funciones a fin de impedir cualquier abuso o extralimitación y establecer un control recíproco entre las distintas ramas.
Con estos criterios, se procede a abordar el estudio de la exequibilidad de las normas acusadas.
2. Funciones administrativas del Congreso
Teniendo en cuenta este fenómeno en que una rama del poder público aparece actuando en el ámbito que normalmente es de la competencia de otra, corresponde centrar el estudio en las autorizaciones que otorga la Carta al Congreso para realizar tareas administrativas y poder establecer si la función que se refieren las normas acusadas viola o no la Constitución. La jurisprudencia de la Corte al respecto ha dicho:
"La Constitución prevé que es el Congreso el que por medio de la Ley 'determina la estructura de la administración nacional' (art. 76-9) y 'regula los otros aspectos del servicio público... y dicta las normas correspondientes a las carreras administrativa, judicial y militar' (art. 76-10), que es el Congreso el encargado de 'establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por méritos y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido' (art. 62 C.N. y 5º del Plebiscito de 1957).
"Es el Constituyente tan cauteloso guardián de la autonomía entre la administración y la legislación o política legislativa, que cuando de manera excepcional autoriza expresamente al Congreso para que algunos de sus integrantes concurran a entidades administrativas, sólo lo permite con carácter 'informativo... ante losorganismos nacionales de planeación' (C.N. art. 80) o para que aquéllos apenas se hagan presentes como observadores 'con voz en los organismos departamentales deplaneación que organice la Ley' (C.N. art. 186), pero bajo ninguna circunstanciacomo'coadministradores', ni con voto o facultad decisoria. Ni se olvide tampoco quelo dispuesto en la Constitución sobre inhabilidades (art. 108) e incompatibilidades(art. 109) entre cargos administrativos y legislativos, está indicando el mismo celo delConstituyente por preservar la autonomía de 3a actividad en unos y otros..." (CorteSuprema de Justicia, sentencia de 6 de septiembre de 1984, Magistrado Ponente,doctor Manuel Gaona Cruz).
De otro lado, ha de observarse que la Ley 42 de 1985, transformó el Instituto Nacional de Radio y Televisión -Inravisión- en una "entidad asociativa de carácter especial" a la cual le corresponde la prestación de los servicios públicos de radio y Televisión oficiales. Asociación que agrupa a entidades públicas tales como el Ministerio de Comunicaciones, Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom-, el Instituto Colombiano de Cultura -Colcultura-, sometiendo los estatutos que han deregular el nuevo ente público a las normas de la misma Ley 42 de 1985, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente de segundo grado, del orden nacional, sujeto a la tutela del Ministerio de Comunicaciones.
Lo anterior indica que aun cuando la Ley utilizó una nomenclatura distinta para designar el nuevo ente público o mejor no determinó la categoría que a éste debía asignarse de acuerdo con el Decreto 3130 de 1968, no por ello ha de concluirse que este "nuevo" ente llamado "Inravisión" haya mutado su naturaleza y por ello sigue siendo un establecimiento público como organismo descentralizado en el cual concurren los requisitos correspondientes, toda vez que es de creación legal, encargado principalmente de atender funciones administrativas conforme a las reglas dederecho público y dotado de personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y tutela por parte del poder central.
De acuerdo con el artículo 76-9 de la Carta, le corresponde al Congreso determinar mediante la Ley, La estructura de la Administración Nacional, mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, así como fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y el régimen de sus prestaciones sociales.
De lo anterior se deduce que el Congreso, por Ley, puede señalar la composición del Consejo Nacional de Televisión ya que se trata de una forma de establecer la estructura de administración del ente público que se pretende crear. Pero cosa distinta es que La misma ley incluya dentro de la composición de dicho Consejo Nacional de Televisión a personas, que por mandato expreso de la Constitución, no pueden en su condición de tales intervenir en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes (artículo 78-2 de la Carta). Así también lo estableció lajurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia cuando examinó un caso similar enrelación con el Consejo Superior del Departamento Administrativo deL ServicioCivil. En la parte pertinente dijo la Corte:
"2. Sin embargo, cosa diferente acontece con la parte restante del mismo precepto acusado frente a los insoslayables mandatos de los artículos 2o, 55 y 78-2 de la Constitución. En estos se deja nítidamente sentado que ningún poder es omnímodo en su estructura ni en su funcionamiento (art. 55), sino que ha de ejercerse en los términos de la Constitución' (art. 2º) y que una de las prohibiciones impuestas al Congreso es la de 'inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes' (art. 78-2), como lo es en efecto la privativa competencia de 'administrar' que tiene el Presidente de la República como 'Suprema Autoridad Administrativa' (art. 120) y sus Ministros y jefes de Departamento Administivo <sic> como 'Jefes Superiores de la administración' (art. 135), y que es el Presidente y no el Congreso el investido por la Carta para efectuar 'la distribución de los negocios. Según sus afinidades entre Ministerios y Departamentos Administrativos...' (art. 132, inc. 2°).
"Por tanto, al disponerse en el artículo 22 de la Ley 13 de 1984 que el Consejo Superior del Servicio Civil (que es un organismo de la Rama Administrativa del Poder Público v no de la Legislativa, encargado por lo tanto de "administrar' y no de 'legislar'), estará integrado además por una representación paritaria de los partidos liberal y conservador de miembros del Congreso, se quebrantan, de la manera vista, los artículos 2º, 55, 78-2, 120, 132, inciso 2º, y 135 de la Carta, conforme a los cuales en síntesis, no le está permitido al Congreso 'coadministrar', así como tampoco le esta permitido a la administración 'colegislar', ya que cuando el ejecutivo legisla extraordinariamente (art. 76-12) o excepcionalmente (art. 121 y 122) lo hace como Gobierno (art. 57), en sentido político, y no como Administrador, y porque expresamente se lo permite la Constitución... "(Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de 6 de septiembre de 1984, Magistrado Ponente doctor Manuel Gaona Cruz).
Se observa claramente que los artículos 9º, literal d) y 11, inciso segundo, de la Ley 42 de 1985, violan la Carta fundamental en sus artículos 2°, en virtud a que la soberanía que reside esencial y exclusivamente en la Nación y de la que emanan los poderes públicos, no se ha ejercido en los términos que la Constitución establece; el 55, por rompimiento del equilibrio institucional de la separación de los poderes; el 78-2, cuando se atribuyen competencias que expresamente están prohibidas por laConstitución; el 120-5, ya que la competencia privativa de administrar le corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, y además cuando el artículo 11, inciso segundo, de la Ley 42 de 1985 establece período de dos años para los Representantes del Congreso toda vez, que los agentes de la administración son de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. Asímismo, los Congresistas como Representantes de la Nación no son agentes delGobierno como es evidente y fluye de su propia naturaleza política y jurídica.
DECISIÓN
Por lo antes expuesto, la Corte Suprema de Justicia previo estudio de la Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,
DECIDE:
Declarar INEXEQUIBLES el literal d) del artículo 9o y el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 42 de febrero 11 de 1985, que disponen:
"Artículo 9o El Consejo Nacional será el máximo organismo rector de la Televisión en el país y estará integrado en la siguiente forma:
"………….
d) Dos representantes del Congreso, uno del Senado de la República y otro de la Cámara de Representantes, con sus respectivos suplentes, elegidos por las Cámaras respectivas de las Comisiones Sexta.
"…….
"Artículo 11. Los miembros del Consejo diferentes del Ministerio de Comunicaciones, el Director de Colcultura y el representante del Presidente de la República, tendrán los siguientes períodos:
"Los representantes del Congreso de la República, dos (2) años.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza AIvarez, Germán Valdés Sánchez, Jairo Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Jorge Enrique Gutiérrez Anzola, Conjuez; Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Guillermo Salamanca Mohíno, Rafael Romero Sierra.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria
La suscrita Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia
H A C E CONST A R:
Que los Magistrados Luis Enrique Aldana Rozo y Rafael Baquero Herrera, no asistieron a la Sala Plena celebrada el 18 de septiembre del presente año, por encontrarse con excusa justificada.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria