Norma demandada: por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público
ESTADO DE SITIO
Resumen. Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional. Libre designación de los Agentes del Presidente de la República.
Exequible el Decreto 1855 de 1989.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 74.
Referencia: Expediente número 2013 (296-E).
Revisión constitucional del Decreto 1855 de 18 de agosto de 1989, "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".
Aprobada según beta número 42. Bogotá, D. E., 3 de octubre de 1989.
I. ANTECEDENTES
El día 19 de agosto de 1989 se recibió en la Corte Suprema de Justicia, copia autenticada por el Secretario General de la Presidencia de la República, del Decreto 1855 del 18 de agosto de 1989, "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público". El señor Presidente de la Corte lo remitió a la Secretaría de la Sala Constitucional, para los fines legales consiguientes, donde se recibió el 22 del mismo mes y año. Surtida la fijación en lista, para efectos de la intervención ciudadana, conforme a lo dispuesto en las normas legales pertinentes, la. Secretaría General de la Corte certificó la presentación de un escrito de coadyuvancia de la norma. Luego se envió el expediente al señor Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de rigor. Culminada así la tramitación previa, corresponde ahora a la Corte decidir sobre la exequibilidad del Decreto legislativo 1855 de 1989 (agosto 18).
II. TEXTO DEL DECRETO 1855 DE 1989 (agosto 18)
A continuación se incluye fotocopia del decreto en referencia:
"DECRETO NUMERO 1855 DE 1989
"(agosto 18)
"Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y
"CONSIDERANDO:
"Que mediante Decreto 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional;
"Que las causas por las cuales se declaró el estado de sitio, consistieron en la acción persistente de grupos armados y de organizaciones relacionadas con el narcotráfico destinadas a la desestabilización de las instituciones;
"Que dicha acción se ha dirigido especialmente contra los miembros de la Rama Jurisdiccional del Poder Público y se ha materializado en atentados y aleves asesinatos de jueces y magistrados, creando una grave inseguridad para estos servidores públicos;
"Que en consecuencia, con el fin de crear el clima necesario para que se administre pronta y cumplida justicia, es imprescindible rodear a los funcionarios de la Rama Jurisdiccional de todas las seguridades necesarias para el normal ejercicio de sus funciones;
"Que el restablecimiento del orden público exige el normal desarrollo de las funciones investigativas y de juzgamiento de los autores y partícipes de los hechos que motivaron la declaratoria de turbación del orden público, motivo por el cual el cumplimiento de esas funciones debe ser rodeado de las mayores seguridades y garantías, en orden a obtener el restablecimiento del orden público;
"Que los mecanismos a través de los cuales el Estado satisface las necesidades de la Rama Jurisdiccional han sido creados y estructurados para atender el normal suministro de los elementos ordinarios necesarios para su funcionamiento, pero carecen de la posibilidad de atender requerimientos de carácter especial, que son indispensables en las actuales circunstancias, también especiales, de gravísimas amenazas para la seguridad, por lo cual deben crearse y estructurarse mecanismos especializados, cuyo propósito sea proporcionar la necesaria seguridad a los funcionarios de esta Rama,
"DECRETA:
"Artículo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, los requerimientos que en materia de seguridad existan en la Rama Jurisdiccional del Poder Público, serán atendidos por el Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional.
"Artículo 2° El Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional estará dotado de personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa y como establecimiento público estará adscrito al Ministerio de justicia.
"Artículo 3° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional., la construcción de obras, la adquisición y suministro de elementos, la prestación de servicios y los empréstitos que contrate el Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional, tendrán el carácter de reserva contemplado en el artículo 259 del Decreto-ley 222 de 1983 y, en consecuencia, se sujetarán al procedimiento señalado para esta clase de contrataciones en la mencionada disposición y en las normas que las adicionan o reforman.
"Artículo 4° Para el cumplimiento de sus funciones, el Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional ejecutará las apropiaciones presupuestales asignadas en la Ley Anual de Presupuesto al Ministerio de Justicia y al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia para atender necesidades de seguridad, así como las que se le asignen directamente para estos mismos fines.
"Artículo 5° El representante legal del Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional será el Viceministro de Justicia.
"Artículo 6° El Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional, tendrá una Junta Directiva conformada de la siguiente manera:
"El Ministro de Justicia, o su delegado, quien la presidirá. "El Ministro de Gobierno, o su delegado.
"El Ministro de hacienda y Crédito Público, o su delegado.
"El Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, o su delegado.
"El Jefe del Departamento Nacional de Planeación o su delegado.
"El Consejero Presidencial para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, o su delegado.
"Artículo 7° El Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional se subrogará de pleno derecho, en los derechos y obligaciones pactados en los contratos y convenios celebrados por la Nación-Ministerio de Justicia y por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, para atender necesidades de seguridad de la Rama Jurisdiccional.
"Artículo 8° Los Acuerdos de Obligaciones y de Ordenación de Gastos, aprobados para el Ministerio de Justicia y para el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, destinados a financiar la seguridad de la Rama Jurisdiccional, se entenderán aprobados, para todos los efectos legales, respecto del Fondo de Seguridad de la Rama. Jurisdiccional.
"Artículo 9° La Contraloría General de la República ejercerá el control fiscal sobre el Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional, en las etapas integradas de control previo, perceptivo y posterior. Para el desarrollo de esta función, se consultarán principios modernos y especialmente ágiles de auditoría financiera y operativa.
"Articulo 10. El Ministro de Justicia designará el personal que desempeñará las funciones administrativas asignadas al Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional.
"Artículo 11. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las normas que le sean contrarias.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 18 de agosto de 1989.
"VIRGILIO BARCO.
"El Ministro de Gobierno,
Orlando. Vásquez Velásquez.
"La Ministra de Trabajo y Seguridad Social,
María Teresa Forero de Saade.
"El Ministro de Salud,
Eduardo Díaz Uribe.
"El Ministro de Desarrollo Económico,
Carlos Arturo Marulanda.
"La Ministra de Minas y Energía,
Margarita Mena de Quevedo.
"El Ministro de Educación Nacional,
Manuel Francisco Becerra Barney.
"El Ministro de Relaciones Exteriores,
Julio Londoño Paredes.
"La. Ministra de Justicia,
Mónica de Greiff Lindo.
"El Viceministro de hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Luis Bernardo Flórez Enciso.
"El Ministro de Defensa Nacional,
GeneralOscar Botero Restrepo.
"El Ministro de Agricultura,
Gabriel Fosas Vega.
"El Ministro de Comunicaciones,
Carlos Lemos Simmonds.
"La Ministra de Obras Públicas y Transporte,
Luz Priscila Ceballos Ordóñez".
III. CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación, en concepto de septiembre 7 del año en curso concluye que desde el punto de vista de las formalidades constitucionales no existe reparo alguno que formular al decreto y que éste tiene conexidad con las causas que motivaron la declaratoria del estado de sitio y al respecto expone razones que por su importancia se incluyen en las consideraciones de la Corte (Infra, V-2). Analiza luego cada uno de los artículos dei decreto para concluir su constitucionalidad, salvo la de los números 5° y 10. En cuanto al primero de éstos conforme al cual "el Viceministro de Justicia será el representante legal del Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional", afirma que "viola la facultad de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, respecto de sus agentes consagrada en el artículo 120-5 de la Constitución... además tal limitación no tiene ninguna conexidad con las situaciones que dieron lugar a la declaratoria del estado de sitio".
En cuanto al artículo 10, que confiere al Ministro de Justicia la facultad de designar el personal que desempeñará las funciones del Fondo, estima el agente del Ministerio Público que "interfiere con la autonomía administrativa que debe tener todo ente descentralizado, desvirtuando la naturaleza del Fondo en aparente contravención con el artículo 76-10 de la Constitución Nacional" y recuerda que ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte, "al señalar que el legislador no puede crear entes administrativos descentralizados distintos a los mencionados por la Constitución, o sea, que no puede variar las características esenciales que determinan la naturaleza de estos".
Por las razones anteriores, concluye el señor Procurador, sugiriendo a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 1855 de 1989, a excepción de los artículos 5° y 10, los cuales sugiere que sean declarados inexequibles.
IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA.
Dentro del término de fijación en lista, que se inició el 28 de agosto de 1989, concretamente el 30 de agosto de este año, el ciudadano José Luis Gómez Garavito (C. C. 79297868 de Bogotá) presentó personalmente a la Secretaría General de la Corte un documento con constancia de haber sido presentado personalmente por él y por el señor Gabriel Ignacio Gómez Sánchez, el 26 de agosto de 1989, ante el Notario 6° del Circuito de Medellín y con las firmas de numerosas personas que indican sus cédulas de ciudadanía. En él solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de varios decretos legislativos; expedidos por el Gobierno el 18 de agosto de 1989, entre ellos el 1855.
Consideran los memoralistas que la Constitución Nacional persigue determinados fines que su preámbulo consagra, como la unidad nacional, la justicia, la libertad y la paz, los cuales pueden subsumirse en el concepto de "bien común" y deben servir como criterio interpretativo de la Carta a fin de juzgar las normas que con ella han de confrontarse en los procesos de constitucionalidad. Según los memorialistas, tales valores vienen siendo infringidos por el crimen organizado.
Puesto que conforme al artículo 16 de la Constitución Nacional "las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y para asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares" se justifica que el Gobierno Nacional hubiera dictado los decretos legislativos del 18 de agosto de 1989, que a juicio de ellos son idóneos para lograr esos fines. Concretamente, juzgan que el Fondo de Seguridad a los jueces y otras medidas en ellos previstas son conexas y complementarias a la extradición y al comiso.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1aCompetencia.
La Corte es competente, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121, de la Constitución Nacional.
2ªConexidad.
El Decreto 1038 de 1984 declaró turbado el orden público por la acción persistente de grupos armados y de organizaciones relacionadas con el narcotráfico destinados a la desestabilización de las instituciones, la cual "se ha dirigido especialmente contra los miembros de la Rama Jurisdiccional del Poder Público y se ha materializado en atentados y aleves asesinatos de jueces y magistrados, creando una grave inseguridad para estos servidores públicos". Las normas del decreto en revisión crean el Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional, como establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia, para que atienda los requerimientos que en materia de seguridad existan en la Rama Jurisdiccional del Poder Público, lo cual se orienta precisamente a hacer frente a las causas que motivaron la declaratoria del estado de sitio, "a fin de crear el clima necesario para que se administre pronta y cumplida justicia", rodeando "a los funcionarios de la Rama Jurisdiccional de todas las seguridades necesarias para el normal ejercicio de sus funciones", como lo expresa el Decreto 1855 de 1989, en su cuarto considerando.
3ªRequisitos formales.
El Decreto 1855 de 1989 reúne los requisitos formales que exige la Carta para los decretos legislativos, en efecto:
a) El decreto lleva la firma del señor Presidente de la República, de doce de sus Ministros titulares y del Viceministro de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del Despacho del Ministro del Ramo;
b) El decreto en referencia se limita a suspender las normas que le sean contrarias, según expresa disposición de su artículo 11, en concordancia con los artículos 19 y 39 que señalan los objetivos del fondo y la forma de llevarlos a cabo, ya que estos artículos expresamente limitan su vigencia "mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional".
4ªExamen sustantivo de las normas del decreto.
Estima la Corte que el contenido material de las normas del decreto no viola disposición alguna de la Carta Fundamental.
En efecto: su artículo 2° que crea el Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional como establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia y el 14 que le encomienda atender los requerimientos que en esa materia existan en dicha rama son disposiciones legales en sentido material que desarrollan los ordinales 9° y 10 del artículo 76 de la Constitución Nacional, según los cuales es materia legal crear establecimientos públicos y expedir sus estatutos básicos.
Creado un establecimiento público con el objeto específico de atender los requerimientos que en la órbita de su especialidad tenga la Rama, es lógico y eficiente que ejecute todas las apropiaciones presupuestales destinadas a tal fin, bien las que estén en cabeza suya, como las del Ministerio de Justicia y su Fondo Rotatorio, como prescriben los artículos 4° y 8° del decreto. Este último se ajusta a lo prescrito en el artículo 207 de la Constitución Nacional, pues no altera elobjeto del gasto sino que se limita a variar la entidad ejecutora. Concentradas las apropiaciones presupuestales en el establecimiento público denominado "Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional", se sigue que éste se subrogue en los derechos y obligaciones pactadas en los contratos y convenios celebrados por la Nación-Ministerio de Justicia y por su Fondo Rotatorio para atender necesidades de seguridad de la Rama Jurisdiccional, como dispone el artículo 7°. El control fiscal del establecimiento público se encomienda a la Contraloría General de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 59 de la Constitución Nacional. La reserva que establece el artículo 3° del Decreto 1855 no contraviene norma constitucional alguna y se ajusta, por el contrario al sigilo que debe rodearlas, para evitar que el crimen organizado conozca las obras e implementos con que cuenta el Estado para hacerle frente, en la misma forma en que la adquisición de material de guerra es reservado, conforme al artículo 259 del Decreto 222 de 1983, cuyo régimen dispone el citado artículo que se aplique a las operaciones del Fondo. Es el siguiente:
" ... Los contratos que, exclusivamente para la adquisición de material de guerra o reservado, celebren la Nación -Ministerio de Defensa Nacional-, la Industria Militar, el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales -SATENA-, y los Fondos Rotatorios de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, no requerirán para su validez la licitación pública o privada y se perfeccionarán con el registro presupuestal y la constitución de las garantías a que hubiere lugar. Al mismo procedimiento se someterán los contratos que tengan por objeto asegurar, transportar, mantener o reparar el citado material de guerra.
"Los contratos aquí previstos de cuantía igual o superior a cincuenta millones de pesos (50.000.000.00) o su equivalente en moneda extranjera, también requerirán para su validez aprobación del Consejo de Ministros y firma del Presidente de la República.
"La celebración de contratos de empréstito por parte de las entidades enunciadas en este artículo y para los efectos previstos en el mismo, sólo requerirá autorización previa otorgada mediante resolución ejecutiva originaria del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Los respectivos convenios se perfeccionarán con la firma del Presidente de la República o su delegado, después de su aprobación por el Consejo de Ministros".
El Procurador General de la Nación coincide con la exequibilidad de las normas hasta aquí examinadas, pero estima inexequibles los artículos 59 y 10, razón por la cual se analizarán separadamente.
Artículo 5° Esta norma dispone que "el representante del Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional será el Viceministro de Justicia". El señor Procurador considera que esta norma "viola la facultad de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República respecto de sus agentes consagrada en el artículo 120-5 de la Constitución, pues no puede la ley -ordinaria, extraordinaria ni de excepción- limitar una facultad constitucional, como la libre designación de los agentes del Presidente de la República en los entes descentralizados. Además, tal limitación no tiene ninguna conexidad con las situaciones que dieron lugar a la declaratoria del estado de sitio.
Recuerda la Corte, con toda cordialidad para con el Agente Fiscal, que el ordinal 5° del artículo 120 de la Constitución Nacional, al enumerar las funciones que corresponden al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, dice textualmente en el ordinal 5°, citado por el señor Procurador:
"5° Nombrar las personas que deban desempeñar cualesquiera empleos nacionales, cuya provisión no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o leyes posteriores.
"En todo caso el Presidente tiene facultad de nombrar y remover libremente sus agentes. Los representantes de la Nación en las juntas directivas de los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, son agentes del Presidente de la República".
Como puede apreciarse de su claro texto, el ordinal que cita el señor Procurador se refiere a los miembros de las juntas directivas de los establecimientos públicos, mas no a los representantes legales de éstos, que es el tema sobre el cual versa el artículo 5° del decreto bajo examen. Más directamente aplicable al punto es el ordinal 14 del artículo 120, que en su parte pertinente atribuye al Presidente de la República la función de "nombrar y separar libremente los directores o gerentes ele los establecimientos públicos". Pero ocurre que el artículo 5° del decreto dispone que el representante legal del Fondo será el Viceministro de Justicia, y los viceministros son precisamente de libre nombramiento ,y remoción del Presidente de la República, conforme al ordinal 1° del propio artículo 120 constitucional, conforme al cual le corresponde "nombrar las personas que deban desempeñar cualesquiera (sic) empleos nacionales, cuya provisión no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o leyes posteriores". El hecho de que generalmente el ministro del ramo respectivo suscriba, junto con el Presidente de la República, el decreto de nombramiento del viceministro obedece al inciso 2° del artículo 57 de la Carta, conforme al cual, "ningún acto de presidente, excepto el de nombramiento y remoción de ministros y jefes de departamentos administrativos, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea refrendado y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el Jefe del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se constituyen responsables". Así pues, el representante legal del Fondo es funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. Tampoco comparte esta Corporación la tacha de falta de conexidad del artículo 5° con las causas de perturbación del orden público, que el señor Procurador le formula. En efecto, dicho artículo debe analizarse dentro del conjunto del decreto en el cual se halla incluido. Este guarda conexidad con las causas que determinaron la declaración del estado de sitio, según ya se demostró (supra, V-2). Planteado de otra manera, las personas jurídicas por su misma naturaleza, no pueden físicamente actuar de manera directa, sino por conducto de sus representantes legales. El decreto en referencia tiene por objeto la creación del Fondo de Seguridad de la Rama Jurisdiccional, como persona jurídica (artículo 2°), luego era necesario que indicara su representante legal, como lo hizo en el artículo 5° objeto de análisis. Mal puede esta norma, entonces, carecer de la conexidad que todo el decreto tiene con las causas motivo de la declaratoria del estado de sitio.
Artículo 10. Sobre este artículo, conceptúa el señor Procurador:
"Este artículo 'confiere la facultad al Ministro de Justicia para designar el personal que desempeñará las funciones del Fondo'; norma que interfiere con la autonomía administrativa que debe tener todo ente descentralizado, desvirtuando la naturaleza del Fondo en aparente contrapención con el artículo 76-10 de la Constitución Nacional. Ha sido reiterada la jurisprudencia de esa honorable Corporación, al señalar que el legislador no puede crear entes administrativos descentralizados distintos a los mencionados por la Constitución, o sea, que no puede variar las características esenciales que determinan la naturaleza de éstos".
Si bien las consideraciones del Agente Fiscal son válidas en cuanto a que hubiera sido conveniente y acorde con la naturaleza de los establecimientos públicos que su personal fuera designado por sus propios órganos, no es menos cierto que tal naturaleza no está consagrada en la Constitución Nacional sino que es materia de ley, por lo cual un decreto con fuerza de tal puede variarla.
Por las consideraciones expuestas estima la Corte que el Decreto legislativo 1855 es exequible y así habrá de declararlo.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador,
RESUELVE:
Es EXEQUIBLE, en todas sus partes, el Decreto legislativo 1855 de 18 de agosto de 1989.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Se deja constancia de que esta sentencia fue aprobada legalmente y se dio observancia al Decreto 1894 de 1989.
Fabio Morón Díaz
Presidente H. Corte.
Humberto Gutiérrez Ricaurte
Secretario Ad hoc.