contemplada en el numeral 3 sobre determinación de la estructura de la administración municipal y de las remuneraciones de los servicios del municipio, se debe ejercer, al igual que las demás atribuciones de dicho artículo 197, "conforme a la ley".Norma demandada: Acción de inexequibilidad contra el artículo 3o de la Ley 49 de 1987, en la parte que dice: "... teniendo en cuenta los mínimos y los máximos que establezca el Gobierno Nacional".
SENTENCIA NÚMERO 73
RESUMEN
El alcalde ostenta plena autonomía administrativa, porque siendo jefe de la Administración Municipal ya no es agente del Gobernador, debiendo en consecuencia ser pagado por el municipio.
Exequible parcialmente el artículo 3° de la Ley 49 de 1987.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Referencia: Expediente No. 2237.
Acción de inexequibilidad contra el artículo 3o de la Ley 49 de 1987, en la parte que dice: "... teniendo en cuenta los mínimos y los máximos que establezca el Gobierno Nacional".
Señalamiento de la asignación de los alcaldes por los Concejos teniendo en cuenta los mínimos y máximos que establezca el Gobierno Nacional.
Actores: Carlos Mario Isaza, Javier Socarras Amaya.
Magistrado Ponente: Simón Rodríguez Rodríguez.
Aprobación según Acta número 20.
Bogotá, D. E., mayo veintitrés (23) de mil novecientos noventa y uno (1991).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Carlos Mario Isaza y Javier Socarras Amaya, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Carta Política, solicitan a esta Corporación que se declare inexequible el artículo 3º en la frase que dice "... teniendo en cuenta los mínimos y máximos que establezca el Gobierno Nacional" de la Ley 49 de 1987. Admitida la demanda se dio traslado de ella al Procurador General de la Nación para los fines de su intervención, que rindió el concepto de rigor.
Surtidos los trámites correspondientes, pasa la Corte a decidir sobre la acción popular incoada.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación y se subraya el aparte objeto de impugnación
«LEY 49 DE 1987
(Diciembre 4)
"Por la cual se modifica y adiciona la Ley 78 de 1986, se dictan otras disposiciones y se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias"
"Artículo 3º. Los alcaldes tienen el carácter de empleados municipales. El señalamiento de su asignación será hecho por los Concejos teniendo en cuenta los mínimos y máximos que establezca el Gobierno Nacional." »
III. LA DEMANDA
A) Textos constitucionales considerados como quebrantadas
Estiman los actores que la norma acusada infringe transgrede los artículos 55, 76 numeral 12 y 197 numeral 3 de la Constitución Política.
B) Concepto de la violación
1. El artículo 197 del Estatuto Fundamental señala en forma detallada las atribuciones propias de los Concejos Municipales, En su ordinal 3 se faculta a éstos para "determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos". Se avanzó así en la reforma constitucional de 1968 "a lograr por cuenta de cada municipio el establecimiento de su propia organización interna".
Es criterio reiterado de esta Corporación que si bien es claro que los Concejos deben ejercer sus funciones conforme a la ley, también la ley a su turno debe someterse a la Constitución.
Dentro de esta óptica, "la ley hace indispensable la iniciativa del alcalde respectivo en la presentación del proyecto de acuerdo que fija la escala de remuneración de las distintas categorías de empleos municipales e indirectamente condiciona la determinación de las plantas de personal de los municipios, a las normas queexpiden los Concejos sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos, prohibiendo que se creen a cargo del tesoro municipal obligaciones que superen el monto fijado en el presupuesto inicialmente aprobado para el pago de los servicios personales... (arts. 289 y ss. Dec. 1333/86)".
Es cierto que el Congreso puede condicionar en cierta medida la autonomía administrativa de los municipios, mediante la expedición de disposiciones que para el efecto se encuentra habilitado para dictar, cual sucede con la normatividad relativa a prestaciones sociales, carrera administrativa, condiciones de ascenso y jubilación y demás aspectos concernientes al servicio público "en lo que a los empleados de esta órbita se refiere", y dentro de los límites establecidos por la misma Constitución. También dicho órgano legislativo puede regular íntegramente por medio de leyes los términos en que los departamentos ejercerán sobre los municipios la tutela administrativa necesaria para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y laprestación de servicios, como ha sucedido recientemente con la expedición de leyes que adicionalmente a la transferencia de recursos económicos han fijado pautas parael gasto de los mismos (Ley 12 de 1986 y Decreto-ley 77 de 1987).
Mas no se ajusta a la Constitución la intervención del Legislador "... en el sentido de limitar una atribución de igual nivel en cabeza de municipalidades, aun cuando se prevea su ejercicio de conformidad con la ley, que en esta circunstancia sólo puede dar el piso jurídico para facilitarla, pero no para impedirla o recortarla como en efecto sucedió al haber autorizado por medio del artículo 3º de la Ley 49/87 al Gobierno Nacional para establecer los mínimos y máximos dentro de los cuales los Concejos pueden señalar la asignación de los alcaldes, imponiéndoles una especie de camisa de fuerza dentro de la que deben desarrollar dicha actividad, más aún cuandola aludida autorización la cumple el Gobierno Nacional, bajo la referencia de unacateterización <sic>de municipios, que pese a que en la realidad consultó recursosfiscales, población e importancia económica, no se hizo con el objetivo previsto en elartículo 198 de la Constitución, cual es el de haber señalado regímenes para suadministración".
No es admisible pensar que la tarea de fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, aun en sus topes mínimos y máximos, no comprendan al más jerarquizado de éstos cual es el alcalde, "luego también para este destino se conserva íntegra la aludida atribución dado que al respecto no se autoriza al legislador mediante acto legislativo de 1986, a proveer (sic) normas en ese sentido, ni ello se puede inferir de la expresión contenida en el aparte final del inciso 5 del artículo 3º del mismo que reza 'y dictará las demás disposiciones necesarias para su elección y el normal desempeño de sus cargos'. No sólo porque para la estructura armónica de los municipios, ellas existen tanto en el rango constitucional como en el legal (art. 92) (sic) numeral 3 y 288 Decreto 1333/86), sinoporque además de haberle precisado las materias de las que en la reglamentación deeste asunto debía ocuparse, entendió que complementariamente a lo existente podía ocuparse de otras que facilitaran el desempeño del cargo, tales corno fijación defunciones, siendo perfectamente claro que no fue excluido el alcalde dentro delejercicio de esta atribución por parte del Concejo".
De aceptarse, por otra parte, que el ejercicio de tutela autorizado en el artículo 182 de la Constitución Nacional por un organismo extramunicipal comprendiera dentro de sus alcances el de establecer mínimos y máximos que deben tenerse en cuenta por los Concejos en el señalamiento de la asignación de los alcaldes, correspondería entonces tal facultad a los departamentos y no al Congreso de la República -en esta ocasión al Presidente de la República en su condición de legislador extraordinario- la fijación de tales mínimos y máximos.
2. Quebrantan la norma acusada los artículos 5S y 76 numeral 12 de la Carta Política.
Según lo ha dicho reiteradamente la Corte Suprema de Justicia, el ejercicio de la atribución del numeral 12 del artículo 76 antes citado está compuesto por dos elementos, uno temporal y otro material, que limitan dicho ejercicio. Si aceptara esta Corporación que bien podía el Congreso habilitar al Ejecutivo para ejercer extraordinariamente las tareas de fijar los topes mínimos y máximos que deben tener en cuenta los Concejos para señalarles las asignaciones a los alcaldes y que aquél ha venido cumpliendo al expedir los Decretos-ley 900 de 1988 y 2349 de 1989, debe notarse de otro lado que el desempeño de tal atribución se radicó en el Presidente de la República indefinidamente, lo cual conduce a "una confusión de poderes que la Carta no autoriza".
IV. EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Considera que la presente demanda es inepta porque ella se dirige contra frases carentes de autonomía jurídica.
Al efecto ofrece el siguiente razonamiento:
"Demanda de expresiones carentes de autonomía jurídica.
"Un estudio detenido del texto del artículo 3º impugnado nos lleva a determinar que la parte acusada constituye una condición sin la cual indudablemente la disposición sería otra, puesto que el señalamiento de la asignación de los alcaldes quedaría al arbitrio de los Concejos y no como lo determinó el Legislador en la disposición en comento, que la remuneración respectiva guardara los límites máximos y mínimos establecidos por el Gobierno Nacional. De resultar la parte acusada contraria a los mandatos Superiores y en el evento de que la Honorable Corporación así lo declarara, se variaría totalmente la esencia del artículo en cuestión, de manera que nacería a la vida jurídica una disposición contraria al querer y al efecto buscado por el Congreso al expedir la Ley 49 de 1987. Por ello, resulta inepta la demanda y así se solicitará a la Corte que lo declare."
De todo lo cual concluye y recomienda el Despacho Fiscal que la Corte se inhiba para efectuar un pronunciamiento de mérito.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.Competencia
Es competente la Corte para decidir en forma definitiva sobre la demanda de inconstitucionalidad intentada contra el artículo 3º de la Ley 49 de 1987, en virtud de que al tenor del artículo 214 de la Carta Política esta clase de actos del Congreso está sometida al control jurisdiccional de dicha Corporación.
2. Concepto de la Procuraduría
En relación con la decisión inhibitoria que propone el señor Procurador General de la Nación, considera la Corte que, contrariamente a lo sostenido por él, el segmento del artículo 3º demandado de la Ley 49 de 1987 si está dotado de la suficiente autonomía jurídica como para ser enjuiciado y decidida su impugnación mediante un folio de fondo.
En efecto, la primera parte de] dicho artículo 3o previene que el señalamiento de la asignación de los alcaldes será de cargo de los Concejos Municipales. Y la segunda y última parte del mismo prescribe que ello se hará atendiendo los topes mínimos y máximos que determine el Gobierno Nacional.
Ello quiere decir que adoptarse la inexequibilidad de esta última locución, la decisión de los Concejos en cuanto a la fijación de la remuneración de los alcaldes se haría autónomamente sin necesidad de atenerse a los topes mínimos y máximos en cuestión deferidos al Ejecutivo Nacional. Todo lo cual demuestra que tanto la primera parte como la segunda bien pueden separarse una de otra, conservando cada una de ellas su independencia lógico-conceptual.
Habrá por lo dicho de avocarse el estudio de fondo de la presente demanda.
3. Cuestión de fondo
Pese a la forma a veces inextricable como los demandantes plantean sus cargos contra la norma acusada, se puede establecer de su argumentación al respecto que alegan la falta de competencia constitucional del Gobierno Nacional para fijar los topes mínimos y máximos de las asignaciones de los alcaldes, que habrán de tener en cuenta los Concejos Municipales de desplegar su función de fijárselas, y ello porque se desconoce el mandato del artículo 197-3 de la Constitución Política.
Considera la Corte que este reparo no está llamado a prosperar por las razones que se explican a continuación:
A. Los Alcaldes y el Acto Legislativo No. 1de 1986
Muy significativa en el campo del régimen de derecho público municipal ha sido esta reforma constitucional, a través de la cual se le otorgan al alcalde:
Mayor autoridad política al establecerse el origen popular de su elección;
Plena autoridad administrativa porque conservando su condición de Jefe de la Administración Municipal deja de ser Agente del Gobernador y por ello, como bien ha sido desarrollado en la Ley 49 de 1987 y así tenía que ser, ya no es empleado departamental, sino municipal, lo que quiere decir que su remuneración estará a cargo del erario municipal.
Se desvirtúa así el principio de la centralización política en que se inspiró la Reforma Constitucional de 1886 y cuyo reflejo fue en el ámbito del municipio, que el alcalde fuera Agente del Gobernador, como en la actualidad sigue siendo éste Agente del Presidente de la República (art. 120-4 C. Nac).
Como secuela obligada de lo antes dicho, desapareció la facultad omnímoda del Gobernador de revocar los actos de los alcaldes por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, como venía consagrado en el artículo 194-8 de la Carta Política, debiendo aquél en cambio de conformidad con la innovación del Acto Legislativo No. 1 de 1986, remitirlos al Tribunal Administrativo para que decida sobre su validez;
Mayor estabilidad porque se determina un período fijo de dos años para el ejercicio del cargo de alcalde;
Mayores responsabilidades y prohibiciones en virtud del rígido sistema de incompatibilidades que se contempla en el referido Acto Legislativo y cuya reglamentación defiere el Constituyente a la ley;
Facultad de nombrar al Tesorero Municipal.
Así como en los ámbitos Nacional y Departamental el Presidente de la República y el Gobernador nombran, en su orden, los tesoreros de la Nación y el Departamento, el Tesorero Municipal elegido antes por el Concejo, pasa a ser funcionario de libre nombramiento y remoción del alcalde.
B. La facultad 3º del artículo 197 de la Constitución Nacional
Esta atribución de los Concejos Municipales que ejercen conforme a la ley, consiste en "determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos" (destaca la Sala).
Es así entonces que a los Concejos corresponde, en relación con el personal de la Administración Municipal, adoptar la nomenclatura, clasificación y escala de remuneración de las distintas categorías de empleos.
La nomenclatura consiste en darle un nombre específico al cargo, la clasificación de los empleos significa agruparlos y establecer una jerarquía entre ellos que estará regida por los requisitos que se reclamen para su desempeño y las funciones que se les atribuyan. Dentro de cada grupo habrá categorías, y la escala de remuneración es el sueldo que se asigna a los distintos empleos.
Cumplen así los Concejos una facultad administrativa inherente a su carácter de cuerpos normativos en cuanto expiden normas, reglamentos o disposiciones de carácter general en la órbita de las actividades del ente territorial municipal, y más concretamente, en relación con el personal de que se habrá de valer la Administración Municipal para satisfacer normalmente sus tareas o cometidos.
C. Son antecedentes jurídicos y desarrollos del casosub examinelos siguientesordenamientos:
a) Mediante el Acto Legislativo número l de 19S6 que instauró la elección popular de alcaldes, se proveyó, fuera de las materias de que se dio cuenta anteriormente, sobre el establecimiento de algunas inhabilidades de dichos funcionarios y se autorizó la celebración de consultas populares;
Por la Ley 78 de 30 de diciembre de 1986 se desarrolla parcialmente el Acto Legislativo anteriormente nombrado en cuanto hace, entre varios aspectos, a las incompatibilidades, prohibiciones, faltas absolutas y temporales, denuncias, licencias; causales de vacancia, destitución y suspensión de los alcaldes;
Mediante la Ley 49 de 4 de diciembre de 1987 se modificó y adicionó la Ley 78 de 1.986 y se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias.
Dispone el artículo 3º de la Ley 49 objeto de impugnación, que los alcaldes son empleados municipales y que su asignación será de cargo de los Concejos observando al efecto "los mínimos y máximos que establezca el Gobierno Nacional".
En el artículo 4º ibídem, se reviste al Presidente de la República (art. 76-12) de facultades extraordinarias por el término de 60 días para "establecer las categorías de municipios según la población, recursos fiscales e importancia económica de cada cual, con el único objeto de fijar los salarios mínimos y máximos de los Alcaldes Municipales y del Distrito Especia) de Bogotá";
d) En ejercicio entonces del artículo 3º de la Ley 49 de 1987 el Presidente de la República dictó el Decreto-ley 222 de 1988 "por el cual se establecen categorías de municipios". Es así entonces que municipios se clasifican en este Estatuto en cinco categorías, así: Primera: Distrito Especial de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla; segunda: mayores; tercera: intermedios; cuarta; menores y quinta: básicos, considerando los factores de población, recursos fiscales e importancia económica (art. 22). Se previene que el Departamento Nacional de Planeación con la asesoría de la Escuela de Administración Pública determinará dicho índice (art. 3°);
El Jefe del Departamento Nacional de Planeación en ejercicio del antedicho Decreto-ley 222 de 1988 estableció mediante Resolución número 001028 de 6 de mayo de 1988 el índice de Categorización de Municipios del país distribuyendo éstos entre las cinco (5) categorías mencionadas en aparte anterior;
El Presidente de la República, en cumplimiento del artículo 3° de la Ley 49 de 1987, ha dictado sucesivamente los siguientes decretos de señalamiento de los valores mínimos y máximos de los salarios dentro de los cuales los Concejos Municipales y de Distrito deben fijar las asignaciones de los respectivos alcaldes consultando las cinco categorías de municipios precedentemente explicados:
Decreto 900 de 10 de mayo de 1988, para las asignaciones mensuales que determinen los Concejos a los alcaldes a partir de 1º del junio de 1988.
Decreto 2278 de 3 de noviembre de 1988 en relación con los estipendios mensuales que deben fijar los Concejos a los alcaldes para el año de 1989, con vigencia de 1o de enero de este mismo año.
Las correspondientes previsiones fueron tomadas por el Decreto 2394 de 1989, respecto de las asignaciones por el año de 1990 y el Decreto 2520 de 25 de octubre de 1990 para los sueldos de 1991, el cual empezó a regir el 1º de enero de 1991.
D. Volviendo entonces al punto de partida del artículo 197 de la Constitución Nacional, ha de tenerse muy en cuenta que la facultad otorgada a los Concejoscontemplada en el numeral 3 sobre determinación de la estructura de la administración municipal y de las remuneraciones de los servicios del municipio, se debe ejercer, al igual que las demás atribuciones de dicho artículo 197, "conforme a la ley".
Y es cabalmente la Ley 49 de 1987 en el artículo 3° acusado la que condiciona la potestad que confiere a los Concejos Municipales para fijar las asignaciones de los alcaldes, a los mínimos y máximos salariales que establezca el Gobierno Nacional.
Es decir que se desarrolla debidamente el artículo 197-3 déla Carta Política, va que el Concejo mantiene su atribución de fijar las retribuciones de los funcionarios de los municipios, pero en vista de lo dispuesto en la Ley 49 de 1987, en tratándose de las de los alcaldes observará para cada caso la tabla de salarios mínimos y máximos fijada para las distintas clases de municipios por el Gobierno Nacional.
Por último, nota esta Corporación que en sentencia suya de 8 de septiembre de 1988 (No. 95. Expediente No. 1839) declaró la exequibilidad del Decreto-ley 222 de 1988, cuyo artículo 1° es semejante al ahora demandado, en el sentido de disponer que con sujeción a las categorías de municipios que en dicho decreto se establecen, el Gobierno Nacional determinará anualmente los salarios mínimos y máximos que los Concejos Municipales y el Concejo Distrital de Bogotá puedan fijar para los respectivos alcaldes. Sobre el índice de categorización de municipios que debía adoptar el Departamento Nacional de Planeación con la asesoría de la Escuela de Administración Pública (art- 3º) se dijo en dicha sentencia que era constitucional no sólo porque encajaba dentro de las facultades de la Ley 49 de 1987, sino porque es un instrumento técnico-operativo de carácter administrativo que se configura considerando los factores de población, recursos fiscales e importancia económica y que utiliza el Gobierno Nacional para establecer las categorías de municipios, función que indudablemente sólo puede ejecutar el Gobierno con sometimiento a dichos factores y a las facultades conferidas por el Legislador.
Dentro de este mismo orden de ideas ha de puntualizarse que en el artículo 3° de la Ley 49 de 1987 no se confieren facultades legislativas permanentes al Ejecutivo Nacional, sino que lo que allí se dispone es deferir en este último la atribución técnico-administrativa de señalar los topes mínimos y máximos de salarios a que habrán de ajustarse los Concejos al determinar las remuneraciones de los alcaldes, con el fin de hacer posibles y expeditas las actualizaciones numéricas de estas últimasy ponerlas a tono con las realidades económicas del momento; mas a ello se llegahabiéndose observado previamente el mecanismo antes señalado (categorización demunicipios, índice de categorización, etc.) en el cual no ha tenido injerencia paranada el Gobierno Nacional.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 3º de la Ley 49 de 1987 en el aparte que dice "...teniendo en cuenta los mínimos y máximos que establezca el Gobierno Nacional".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
Pablo J. Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Ricardo CalveteRangel, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuán
Secretaria General