300Corte SupremaCorte Suprema30030017872973Manuel Gaona Cruz198228/09/1982973_Manuel Gaona Cruz_1982_28/09/198230017872JURISDICCION COACTIVA PARA RECAUDOS DE TITULOS EJECUTIVOS A FAVOR DEL ERARIO PUBLICO. 1º Declara exequibles, por no encontrarlos contrarios a la Constitución, los ordinales a) y b) del artículo 10 del Decreto extraordinario 078 de 1976, "por el cual se modifica la estructura de la Dirección General de Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se suprimen unos cargos y se redistribuyen algunas funciones". 2º Declarar inexequible, por ser contrario a la Constitución, el ordinal c) del artículo 10 del Decreto extraordinario 078 de 1076. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Ref: Proceso numero 973 . 1982
Mario Alario MéndezControl de constitucionalidad al Decreto Extraordinario No. 073 de 1976, por el cual se modifica la estructura de la Dirección General de Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se suprimen unos cargos y se redistribuyen algunas funciones.Identificadores30030017873true92010Versión original30017873Identificadores

Norma demandada:  Control de constitucionalidad al Decreto Extraordinario No. 073 de 1976, por el cual se modifica la estructura de la Dirección General de Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se suprimen unos cargos y se redistribuyen algunas funciones.


JURISDICCION COACTIVA PARA RECAUDOS DE TITULOS EJECUTIVOS A FAVOR DEL ERARIO PUBLICO.

1º Declara exequibles, por no encontrarlos contrarios a la Constitución, los ordinales a) y b) del artículo 10 del Decreto extraordinario 078 de 1976, "por el cual se modifica la estructura de la Dirección General de Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se suprimen unos cargos y se redistribuyen algunas funciones".

2º Declarar inexequible, por ser contrario a la Constitución, el ordinal c) del artículo 10 del Decreto extraordinario 078 de 1076.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Ref: Proceso numero 973.

Normas acusadas: Ordinales a). b) y c) del artículo 10 del Decreto extraordinario 078 de 1976, por el cual se modifica la estructura de la Tesorería General de la Republica (ejecuciones fiscales).

Autor: Mario Alario Méndez.

Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.

Sentencia número 72.

Aprobada por acta número 65.

Bogotá, D. E., 28 de septiembre de 1982.

I.

La demanda

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano Mario Alario Méndez pide a la Corte que declare inexequible los ordinales referido del artículo 10 del Decreto 073 de 1976.

II.

Transcripción de las normas acusadas y relacionadas

Por ser las disposiciones acusadas parte de un Decreto extraordinario y por invocar el actor el cargo de extralimitación de ellas con respecto en la Ley de facultades extraordinarias, se transcribirán ésta y aquellas en lo correspondiente. Sólo se entienden como atusados los preceptos transcritos del Decreto, que se subrayan, no los de la Ley.

A) "LEY 23 DE 1971

"(diciembre 20)

"por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias en materia administrativa y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia

"Decreta

:

"Artículo 1º De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional revístese al Presidente de la República, por el término de doce meses, contados a partir de la vigencia de esta ley de facultades extraordinarias en asuntos administrativos. En ejercicio de estas facultades podrá:

a) Modificar la estructura de los .Ministerios y Departamentos Administrativos, suprimiendo caraos y redistribuyendo funciones".

B)- DECRETO NUMERO 078 DE 1976

" (enero 19)

"por el cual se modifica la estructura de la Dirección General de Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se suprimen tinos caraos y se redistribuyen algunas funciones.

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere la Constitución Nacional, en especial el ordinal 21 del artículo 120. y de las de la Ley 2S de 1574. con la Asesoría de la Saín de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

"DECRETA:

Articulo 10. Son funciones de la División de Ejecuciones Fiscales:

"a) Cobrar toda clase de créditos a favor de la Nación, provenientes de títulos ejecutivos dictados por la Contraloría Central de la República, ministerios, departamentos administrativos, superintendencias e institutos descentralizados y por los funcionarios nacionales competentes para imponer sancionespecuniarias, en armonía con las normas legales que rijan la jurisdicción coactiva nacional:

" b) Cobrar las fianzas o sanciones análogos a favor de la Nación;

"c) Cobrar en general toda deuda a favor del Estado cuyo importe deba ingresar a las arcas nacionales, y

III.

Fundamentos de la demanda

Considera el actor que los ordinales acusados infringen los artículos 55. 76, inciso primero, y atribuciones 1ª, 2ª y 12; 118-8. 120-21 y 132 de la Constitución Nacional.

Sintetizanse sus razonamientos fundamentales así:

1. El Código de Procedimiento Civil había regulado todo lo relativo a la ejecución para el cobro de deudas fiscales, en sus artículos 488 y 561 a 563. Según ellos, sólo los créditos fiscales a favor de entidades públicas prestaban mérito en las ejecuciones por jurisdicción coactiva ; en cambio, los que tuviesen como cansa obligaciones de otra naturaleza, aun para las entidades públicas, lo prestaban ante !a ordinaria.

Así lo entendió el Consejo de Estado, mediante auto proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, el 15 de febrero de 1973, cuyo texto transcribe el demandante y corresponde a una fecha anterior a la de la expedición tanto de la ley de facultades como del Decreto cuyas normas se acusan.

2. Conforme a aquellas disposiciones del Código, cuando el régimen era típicamente de derecho público se podía reclamar por jurisdicción coactiva, pero no cuando la actividad administrativa tenia por objeto operaciones propias de tos particulares.

3. Pero con la expedición de los ordinales acusados del artículo 10 del Decreto 078 de 1976, se trasladó a la División de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería Genera! de la República la competencia para et cobro ejecutivo de "toda clase de créditos", de "fianzas o sanciones análogas" y "en general de toda deuda a favor del Estado", y no sólo de las deudas fiscales, como antes lo disponía el artículo 561 del Código de Procedimiento Civil, y prestan mérito en la jurisdicción coactiva no sólo los títulos que señalaba el artículo 562 del mismo Código, sino todo título.

Transcribe al efecto el auto del Consejo de Estado, de 28 de julio de 1981 con el que se asume el nuevo criterio legal, y crítica dicha posición, por estimarla contraria a la Carta y a la precedentemente referida.

4. A su juicio, según el artículo 1º, letra a) de la Ley de facultades extraordinarias número 28 de 1974, el Gobierno sólo estaba investido para dictar normas para "modificar la estructura de los ministerios o departamentos administrativos de dos formas, exclusivamente, a saber: suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones. Nada mas". Y "redistribuir es volver a distribuir... y ello, precisamente, en 'asuntos administrativos', Con fundamento en lo anterior concluye el actor en que el Ejecutivo se sustrajo de las precisas materias de la Ley y en su lugar trasladó competencia de la jurisdicción ordinaria a la coactiva, por lo cual incurrió en extralimitaron respecto de 1a Ley de Facultades, al expedir los ordinales a), b) y c) del artículo 10 del Decreto 78 de 1976, por violatorios de lo ordenado en los artículos 55 y 11S-S de la Carta , además, transgredió el artículo 76 superior en sus ordinales 1º y 2º, que autorizan sólo al Congreso para mollificar leyes y códigos

5. Como quiera que la atribución conferida al Presidente de la República en el artículo 120-21 de la Carta, que el Gobierno invoca en el encabezamiento del Decreto 07S, no lleva implícita la "de señalar funciones y competencias a las autoridades jurisdiccionales", sino apenas la de crear, suprimir y fusionar empleos en los ministerios, departamentos administrativos y Ministerio Público, y la de señalar las funciones, se viola dicho precepto por parte de los acusados, y por razones análogas, se infringe también el 132.

6. Termina so extenso libelo el actor afirmado que como el Congreso no puede delegarle al Ejecutivo facultades de que no dispone, ni por tanto fijarle límites al respecto, por tenerlas éste como propias o autónomas, es inconstitucional en lo pertinente dicha Ley. No obstaste, el demandante no acusa la Ley. Más adelante, aclara que la anterior afirmación la hace para destacar que de dicha Ley no puede derivarse la legitimidad del Decreto acusado, sino de lo dispuesto en el artículo 120-21 de la Carta, en lo ya analizado.

IV

El Procurador

1. Con fundamento en que el actor invoca no solo extralimitación del Ejecutivo al expedir las normas acusadas, sino también inconstitucional de una parte de la propia Ley matriz, y en que ésta no fue demandada, el Procurador considera al comienzo de su vista fiscal que se está ante el fenómeno de la proposición jurídica incompleta y solicita a la Corte que se abstenga de proferir fallo de mérito por ineptitud sustantiva de la demanda.

Advierte el Jefe del Ministerio Público que mediante concepto número 572 de junio 8 de 1982 (Proceso número 974), emitido con anterioridad al de éste (número 973). el misino ciudadano Mario Méndez había demandado por separado el ordinal a) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974, el cual, a su entender, es exequible en cuanto a la investidura otorgada al Gobierno para modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos y para redistribuir sus funciones, e inexequible en lo atinente a la facultad de suprimir cargos.

2. Agrega el Procurador que s¡ la Corte llega a considerar la demanda en el fondo, le pide declarar exequibles los preceptos acusados, por las siguientes razones:

En los artículos 1508 y siguientes de la Ley 105 de 1931 (Código Judicial), se señalaba el procedimiento sobre ejecuciones fiscales. El artículo 6º del Decreto extraordinario 1135 de 1936 creó un departamento judicial con jueces tanto nacionales como departamentales de ejecuciones fiscales. Por medio del articulo del Decreto 1315 de 1936 se fijaron la jurisdicción y las atribuciones de los jueces de rentas y ejecuciones fiscales, para exigir por jurisdicción coactiva el pago de los créditos a favor del Fisco Nacional. Mediante el artículo 29 del Decreto 3219 de 1953 se dispuso que el Juez Nacional de Ejecuciones Fiscales ejercía su jurisdicción coactiva en toda la República por sí o por medio de otros funcionarios de Hacienda. Conforme al artículo del Decreto-ley 3270 de 1963 las atribuciones que ejercían los Juzgados Primero y Segundo Nacionales de Ejecuciones Fiscales, continuarían a cargo del Juzgado Único que se establecía. Cuando se expidió el Decreto 2921 de 1968, correspondiente a la reforma administrativa de ese ano, orgánico de la Tesorería del Ministerio de Hacienda, dicho estatuto se remitió a la legislación rigente sobre jurisdicción coactiva y por ello en sus artículos 29, numeral 1.5 y 8º, se mantuvieron la estructura y las funciones del "Juzgado Único Nacional de Ejecuciones Fiscales".

Por lo cual, al expedirse el Decreto 078 de 1976, cuyos ordinales se acusan en materia de atribución de competencias continuaron vigentes las normas que habían sido expedidas con anterioridad a la de los Decretos 1400 y 2019 de 1970, por los que el Gobierno adoptó el Código de Procedimiento Civil, y en cuyo artículo 561 se había reiterado que tas ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales n favor de las entidades públicas, "se seguirán ante los funcionarios que determine la ley".

Por lo tanto, no hubo extralimitación de la Ley de facultades extraordinarias, pues el juez competente para adelantar los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva seguía siendo el mismo, o sea la Dirección General de la Tesorería del Ministerio de Hacienda, cuya dependencia cambió de denominación (de Juez único nacional a División General), y no lo había sido la justicia ordinaria. Por lo demás, la segunda instancia en lo relativo a las decisiones de la División General de Ejecuciones Fiscales continúa en manos de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo previsto en el Decreto 528 de 1964 sobre competencia por lugar y materia, y en la Ley 22 de 1977 sobre cuantías.

V

Consideraciones de la Corte

Primera. La competencia y la tesis de la proposición jurídica incompleta.

1. Los ordinales acusados hacen parte de un decreto extraordinario, por lo cual, según lo previsto en el artículo 214 de la Constitución, es competente la Corte para decidir sobre su exequibilidad.

2. Esta Corporación no se detiene en el examen de la propuesta del Procurador, de inhibición por carencia de proposición jurídica completa, así no haya sido acusado el ordinal a) del artículo 1 de la Ley de facultades extraordinarias número 28 de 1974, que el actor tildó de imprecisa, por la mera circunstancia de que mediante fallo de septiembre 2 de 1982 (Proceso número 974), ya hubo pronunciamiento de fondo, según el cual el mentado literal de la Ley se declaró exequible, salvo en la parte que decía.- "...suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones...".

Segunda. Uno observación de orden "técnico".

La Procuraduría ha tenido sosteniendo invariablemente cada vez que algún ciudadano formula demanda contra decretos extraordinarios por pretendida extralimitación frente a la correspondiente ley de facultades, que en dichos casos nunca debe invocarse como violado el articulo 76-12 de la Carta, que sólo lo sería en el de ser demandada la ley, sino apenas el 118-8, que sería el directamente infringido por el respectivo decreto.

No se puede ser tan enfático respecto de estas sistemática doctrina de la Procuraduría, pues tal afirmación envuelve de suyo el riesgo de una contradicción: la de que si sólo se invocara como violado el 118-3, ello implicaría también estar aludiendo necesariamente a la infracción del 76-12, por la elemental razón de que aquél le ordena al Presidente de la República, en relación con el Congreso, en lo pertinente, "ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, Ordinales 11,12,... lo cual quiere decir que, si no se ejercen válidamente dichas facultades, se viola el 76 en el ordinal que corresponda. Además, por recíproco predicamento, las facultades extraordinarias que el Congreso confiere al Gobierno, no se explican sino en relación con éste, que es su destinatario, y, por lo mismo, no resulta entonces técnicamente impropio, sino apenas insuficiente, señalar sólo violación del 76-12 sin indicar la del 18-8

.

En rigor, cuando se demandan decretos extraordinarios por extralimitación de la ley de facultades, lo técnico seria alegar violación simultánea y relacionada de ambos preceptos de la Constitución y no solamente del 118-8, como lo sostiene inflexiblemente la Procuraduría, ni tampoco apenas del 76-12, como casi siempre lo hacen los demandantes.

Tercera. Antecedentes normativos sobre la jurisdicción coactiva.

Conforme lo hace ver el Procurador, el régimen de competencia de la Administración para cobrar por jurisdicción coactiva toda clase de créditos fiscales provenientes de título ejecutivo a favor de entidades públicas el orden nacional, no es nuevo, sino que regía desde antes de que se expidiera tanto la Ley de facultades como el Decreto 073, cuyas disposiciones se acusan.

En efecto:

1. Según el artículo 6' del Decreto extraordinario 1135 de 1936, por el cual se reorganizó el recaudo de las rentas nacionales en el Ministerio de Hacienda, se ordenó que "para la efectividad de los impuestos y ejercicio de la jurisdicción coactiva habrá también (en dicho Ministerio) un Departamento Judicial compuesto de jueces nacionales de ejecuciones fiscales en la capital de la República, y de jueces de rentas en cada uno de los departamentos, cuya jurisdicción T atribuciones serán fijadas por decreto separado" ("Diario Oficial" No 23232, de julio 15 de 1936, pág. 69).

2 El decreto que por separado se dictó fue el 1315 de 1936, para fijar la jurisdicción y las atribuciones de los jueces nacionales de ejecuciones fiscales y de rentas e impuestos que habían sido creados por el Decreto 1135 del mismo año. En el articulo 3º de aquél, se dispuso que "los jueces de rentas y ejecuciones fiscales tendrán jurisdicción en todo el territorio de la República, para exigir por jurisdicción coactiva el pago de los créditos a favor del Fisco Nacional, provenientes de responsabilidades de empleados de manejo, rentas e impuestos nacionales, contratos celebrados por la Nación con otras entidades públicas o con particulares, fianzas o cauciones análogas, sanciones pecuniarias judiciales o administrativas y, en general, para la efectividad de toda deuda a favor del Estado, y cuyo importe deba ingresar a las arcas nacionales". Dichos jueces ejercían jurisdicción "preventiva" y no "privativa" (Art. 4º) y eran funcionarios de conocimiento en caso de fraude (Art. 5º), o de instrucción (Art. 6º) en otros ("Diario Oficial" número 23242 de julio 27 de 1936, Pág. 137).

3. Mas tarde, por el artículo 2º del Decreto 3219 de 1953 se dispuso que el Juez Nacional de Ejecuciones Fiscales, que se bailaba investido de la jurisdicción coactiva en toda la República y que dependía del Ministerio de Hacienda, podía ejercerla directamente o por intermedio de los recaudadores, administradores de hacienda, sindica o abogados ejecutores. Ese juez tenía además autorización para "apersonarse del juicio" (Art II) y para dar por terminados ciertos "juicios ejecutivos" (Art, 12), salvo en caso de fraude ("Diario Oficial" número 28388 de erro 22 de 1954, Pág. 84)

Luego fueron creados los Juzgados Primero y Segundo Nacionales de Ejecuciones Fiscales.

4. Después, mediante el artículo 2* del Decreto Extraordinario 3271 de 1963 se restableció el Juzgado Único de Ejecuciones Fiscales, como dependencia del Ministerio de Hacienda ("Diario Oficial" número 31265, de diciembre 30 de 1963, Pág. 699).

5. Con ocasión de la expedición de la reforma administrativa nacional de 1963. se emitió el Decreto 2921 de ese año, orgánico de la Dirección General de la Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyos artículos 2º y 8º preceptuaron lo siguiente:

"Artículo 2º La Dirección General de Tesorería tendrá (a siguiente organización interna:

"1.5. Juzgado Único Nacional de Ejecuciones Fiscal.

"Artículo 8º El Juzgado Único de Ejecuciones Fiscales continuará cumpliendo sus funciona conforme a las disposiciones legales vigentes" ("Diario Oficial" número 32676, de 20 de diciembre de 1968, Pág. 666) (Subrayas de la Corte).

6. Adviértase que desde cuando se dictó el Detecto 1131 de 1936, hasta cuando rigió el Decreto 2921 de 1968, el procedimiento de jurisdicción coactiva era el que se estipulaba en el antiguo Código Judicial, correspondiente a la Ley 105 de 1931, según Jo señalado en sus artículos 1058 y siguientes, con la mera salvedad de los procedimientos especiales prescritos para determinados casos en el Decreto 3219 de 1953.

Téngase en cuenta además que en relación con la competencia de segunda instancia según las previsiones de materia y cuantía ordenadas en el Decreto 528 de 1964. en relación coa la Ley 22 de 1977, corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa y no a la ordinaria conocer de los recursos, apelaciones e incidentes en relación con tos juicios de jurisdicción coactiva de que en primera instancia conozcan los funcionarios administrativos del orden nacional, departamental o municipal.

7. Fueron luego expedidos los Decretos Extraordinarios 1400 y 2019 de 1970, con los que básicamente se modificó el antiguo Código Judicial y se implantó el Código de Procedimiento Civil actualmente vigente, cuyo Capítulo VIII se refiere al procedimiento de jurisdicción coactiva, artículos 561 a 568.

.

De dicho capitulo, se transcriben, en lo pertinente, algunos de sus preceptos, a saber:

"Artículo 561. Procedimiento. Las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley por los tramites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía, según fuere el caso, en cuanto no se opongan a lo dispuesto en el presente capitulo.

"En este proceso no podrán debatirse cuestiones que debieron ter objeto de recursos por la vía gubernativa''.

"Artículo 567. Excepciones, apelaciones y recursos de queja. La competencia para el conocimiento de las excepciones, apelaciones y recursos de queja, se sujetará a las siguientes reglas:

"1. El Consejo de Estado conocerá en única instancia de les que se presenten en procesos seguidos por funcionarios nacionales ... y en segunda instancia, de las que ocurran en procesos seguidos por funcionarios departamentales o municipales (según la cuantía).

"2. Los tribunales administrativos conocen en única instancia de (os que se presenten en procesos ... seguidos por funcionarios departamentales o municipales ... (según cuantía).

Las subrayas que preceden son de la Corte y tienen por propósito hacer ver que los mentados preceptos del Código de Procedimiento Civil, que fueron expedidos en 1970, o sea, con anterioridad a la Ley 28 de 1974 de facultades extraordinarias para modificar la administración nacional y por ende la tesorería, y al decreto que las desarrolló, el 078 de 1976, cuyos ordinales del artículo 10 se acusan, ya habían dejado nítidamente establecido que la jurisdicción coactiva no correspondía a la justicia ordinaria, como lo pretende el actor, sino a los funcionarios administrativos del orden nacional, departamental o municipal y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según las materias, instancias, cuantías y competencias que determine la ley.

8. Culmina la relación normativa sobre el régimen de competencias y procedimientos relativos a la jurisdicción coactiva, con la expedición del Decreto Extraordinario 078 de 1976, cuyo artículo 10 se acusa parcialmente, que invocó las facultades otorgadas al Gobierno por la Ley 28 de 1974 para "modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos..." (artículo 1º, letra a), según el cual, prosiguió en poder de la Tesorería General del Ministerio de Hacienda, como venía desde antes, la competencia de la jurisdicción coactiva, con la mera circunstancia de que dicha tarea se concentró en la "División de Ejecuciones Fiscales", estructurada como dependencia de la misma entidad, y con la acotación apenas elemental de que el procedimiento que sigue rigiendo la jurisdicción coactiva no se modificó, sino que es el indicado en los artículos 488 y 561 a 563 del Código de Procedimiento Civil, en armonía con lo previsto en el Decreto 528 de 1964 y en la Ley 22 de 1977.

Cuarta. La extralimitación alegada por el actor.

1. Ciñéndonos a la evolución jurídica referida de la jurisdicción coactiva, se saca en claro que con los ordinales a), b) y c) acusados del artículo 10 del Decreto Extraordinario 078 de 1976 no se extralimitan las facultades otorgadas por el ordinal a) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974, que invistió al Presidente, en lo que de él ya fue declarado exequible, para "modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos...", sino que se les da cumplimiento, por las siguientes razones:

1º Por que mediante sentencia de 2 de septiembre de 1982 fue declarada inexequible la parte final del ordinal a) del artículo 1º de la Ley 28 de 1974, que decía "….. suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones…", sin embargo la restante, o sea la que autorizo "modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos…", fue declarada exequible.

Por lo tanto, el legislador extraordinario se limitó a ratificar para una nueva dependencia de la Tesorería, estructurada con el nombre de "División de Ejecuciones Fiscales", las funciones de jurisdicción coactiva que aquella entidad ya venía ejerciendo desde antes por mandato de la ley, y a observar que ellas serían ejercidas "en armonía con las normas legales que rijan la jurisdicción coactiva nacional" -ordinal a)-, con el único propósito de adecuar unas tareas ya previstas, a la nueva estructura administrativa para cuya modificación si estaba facultado el Gobierno.

Obsérvese que la Corte declaró inexequible el aparte comentado del artículo 1º a) de la Ley 23 de 1974, por estimar que la competencia de redistribuir funciones entre los ministerios, le atañe de manera directa al Presidente de la República, sin necesidad de facultad legal previa, conforme a las expresas atribuciones otorgadas al respecto en los artículos 120-21 y 132, inciso 2 de la Carta, mas no porque él no pueda redistribuirlas, pues tales preceptos establecen, en lo pertinente, lo siguiente: el 120-21, que es de su resorte, "crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los ministerios. .. y señalar sus funciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 5» del artículo 76" y el 132-2, que ":a distribución de los negocios, según sus afinidades, entre ministerios..., corresponde al Presidente de la República".

2º Porque el procedimiento prescrito para la jurisdicción coactiva no se modificó, sino que siguió siendo el mismo que venía rigiendo -ordinal a)-, según lo señalado, desde antes de la vigencia de dicho decreto, por el Código de Procedimiento Civil y las demás leyes que se mencionaron.

3^ Obviamente, la Corte deja en claro que como quiera que el Ejecutivo no estaba en este caso facultado para asignar nuevas funciones o competencias a la Tesorería General de la República en materia de jurisdicción coactiva, sino simplemente para redistribuir las ya asignadas en las nuevas dependencias, para cuya reestructuración se hallaba investido, las materias señaladas en los ordinales acusados, sólo pueden estar válidamente referidas a las que el legislador ya había previsto desde antes para la tesorería, o sea, las indicadas expresa y claramente, en el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil, que dice:

"Artículo 562. Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo en Iw ejecuciones por jurisdicción coactiva:

"1. Los alcances líquidos declarados por tas contralorías contra los responsables del erario, contenidos en providencias definitivas y ejecutoriadas.

"2. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, las certificaciones expedidas por los administradores o recaudadores de impuestos nacionales sobre el monto de las liquidaciones correspondientes, y la copia de la liquidación privada de! impuesto de renta y complementarios para el cobro de cuotas vencidas.

"3, Las resoluciones ejecutoriadas de funcionarios administrativos o de policía, que impongan multas a favor de las entidades de derecho público, si no se ha establecido otra forma de recaudo.

"4. Las providencias ejecutoriadas que impongan maltas a favor de entidades de derecho público en procesos seguidos ante las autoridades de la rama jurisdiccional del Estado".

Hay que entender entonces que la competencia señalada como de jurisdicción coactiva para !a División de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería, en los ordinales acusados del artículo 10 del Decreto 073 de 1976, no puede ser distinta de la que la misma entidad ejercía por intermedio de otra dependencia, según la legislación anterior, esto es, la prescrita en el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil.

El ordinal a) del artículo 10, se limita a redistribuir en la División de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería las funciones de "cobrar toda clase de créditos a favor de la Nación, provenientes de títulos ejecutivos dictados...", pero "...en armonía con las normas legales que rijan la jurisdicción coactiva nacional", que es igual que decir: en armonía con el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil y demás normas relativas a obligaciones fiscales. O sea que el cobro por jurisdicción coactiva así prescrito no extravasa lo dispuesto anteriormente por la ley como materia de dicha competencia; simplemente, la reitera respecto de los denominados créditos fiscales.

Igual predicamento cabe en relación con el ordinal b) acusado del mismo artículo 10, que se limita a señalar para dicha División la función de "cobrar fianza* o sanciones análogas a favor de la Nación", en el natural. entendimiento, aplicable por simple epiqueya, de que esa competencia está contraída apenas a la materia rigurosamente prescrita en el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil, o sea respecto de los títulos que "prestan mérito ejecutivo en las ejecuciones por jurisdicción coactiva", es decir, exclusivamente en relación con los derechos personales de naturaleza fiscal

En consecuencia, mediante la expedición de los expresados ordinales, el Gobierno se limitó a reconocer para una nueva dependencia de la Dirección General de la Tesorería del Ministerio de Hacienda, denominada "División de Ejecuciones Fiscales", la competencia, el procedimiento y la materia sobre jurisdicción coactiva que ya estaban señalados por leyes anteriores en aquella entidad. Luego no hubo extralimitación por razones de contenido.

2. Dado que las facultades otorgadas al Gobierno por la Ley 28 de 1974 para modificar la estructura de la Tesorería en el Ministerio de Hacienda señalaban un término de doce meses, contados desde la vigencia de la ley, la cual se ordenaba a partir de su publicación (artículo 59), que se produjo el 28 de enero de 1975, según consta en el "Diario Oficial" número 34.244. y que el Decreto 073 se expidió el 19 de enero de 1976, tampoco encuentra la Corte extralimitación por razón del tiempo.

3. El ordinal c) del artículo 10.

Aunque la ponencia presentada por la Sala Constitucional de la Corte, ha sido acogida como sentencia hasta lo precedentemente transcrito, sin embargo, la mayoría de la Corte no acoge la propuesta de dicha Sala de declarar también exequible el ordinal c) de! artículo 10 del Decreto 073 de 1976, por cuanto dicho literal asigna a la División de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería, la función indiscriminada de "cobrar en general toda deuda á favor del Estado, cuyo importe deba ingresar a las arcas nacionales", sin hacer distinción acerca de la naturaleza la deuda que prescribe: que puede entenderse no sólo como de carácter fiscal, sino también mercantil o civil, por lo cual el Gobierno se excedió en relación con la Ley 28 de 1974, ya que ésta apocas lo había facultado para modificar la estructura de! Ministerio de Hacienda del que forma parte la Tesorería, mas no para ampliar la competencia de la jurisdicción coactiva y como quiera que el Ejecutivo la extendió de manera genérica a "toda clase de deuda a favor del Estado", infringió por extralimitación el artículo 118-8 en relación con el 76-12, ambos de la Carta, 7 es por ello que dicho precepto se declarará inexequible.

VI

Decisión

Con fundamento en lo expresado, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación y en ejercicio de su atribución señalada en el artículo 214 de la Constitución Nacional,

Resuelve:

1º DECLARAR EXEQUIBLES, por no encontrarlos contrarios a la Constitución, los ordinales a) y b) del artículo 10 del Decreto Extraordinario 078 de 1976, "por el cual se modifica la estructura de la Dirección General de Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se suprimen unos cargos y se redistribuyen algunas funciones".

2º DECLARAR EXEQUIBLE, por ser contrario a la Constitución, el ordinal c) del artículo 10 del Decreto Extraordinario 073 de 1976.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno, insértese en la Gacela Judicial y archívese el expediente.

César Ayerbe Chaux

Vicepresidente.

Manuel Gaona Cruz,

con salvedad parcial de voto;

Jerónimo Argáez Castillo;

Fabio Calderón Bolero;

Manuel Enrique Daza A,

José Eduardo Gnecco Correa,

con salvamento de voto;

José María Esguerra Samper;

Álvaro Luna Gómez;

Dante L. Fiorillo Porros;

Gustavo Gómez Velásquez, con salvedad de voto;

Germán Giraldo Zuluaga, con salvamento de voto;

Héctor Gómez Uribe;

Ricardo Medina Moyana, con salvamento parcial de voto;

Carlos Medellín, con salvamento de voto;

Humberto Murcia Bailen;

Juan Hernández Sáenz;

Alberto Ospina Botero;

Jorge Salcedo Segura;

Femando Uribe Restrepo,

Pedro Elías Serrano Abadía;

Alfonso Reyes Echandia;

Luis Enrique Romero Soto

Darío Velásquez Gaviria;

Jorge Vélez García, Conjuez.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario General.

Salvamento de voto de los Magistrados Manuel Gaona Cruz, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Medellín y Ricardo Medina Moyana.

Aunque la ponencia presentada a consideración de la Sala Plena, fue acogida en lo más extenso y fundamental, dado que se declararon exequibles los ordinales a) y b) del artículo 10 del Decreto 078 de 1976, sin embargo, los suscritos Magistrados junto con el propio ponente nos apartamos respetuosamente del criterio mayoritario de la Corte en cuanto declaró inexequible, sin serlo a nuestro juicio, el ordinal c) del mismo artículo, el cual le otorgaba a la División de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería la función de cobrar por jurisdicción coactiva "toda clase de deuda a favor del Estado, cuyo importe deba ingresar a las arcas nacionales".

Sintetizamos las razones esenciales de nuestra discrepancia:

1ª La División de Ejecuciones Fiscales de la Tesorería, como su organización y denominación lo indican, QO es una dependencia de la rama jurisdiccional, sino de la rama administrativa y su tarea «activa sólo se limita a "ejecuciones fiscales" y no a juicios ejecutivos de naturaleza mercantil o civil.

2ª El Estado actúa cada vez meces como comerciante o como particular y cada vez mis como ente público y su patrimonio y compromiso son por esencia y finalidad de naturaleza fiscal y pública.

De otra parte, los bienes referidos a la Res Pública, cuando no son fiscales, son de uso público o "de la. Unión", y ninguna de estas tres clases corresponde a la idea de bienes privados de naturaleza privada mercantil o civil.

No es válido el argumento mayoritario en el sentido de que el Gobierno se extralimitó en relación con la Ley 28 de 1974 al expedir el ordinal c) del artículo 10 del Decreto 073 de 1976, por otorgar a la Tesorería la función de cobrar por jurisdicción coactiva toda deuda a favor del Estado, cuando se ha dejado en claro en la sentencia, a propuesta nuestra, que se estaba haciendo referencia únicamente a "toda deuda de naturaleza fiscal", pues sólo a ello atañe orgánica, funcional y materialmente la tarea de la jurisdicción coactiva.

4ª Aunque se haya afirmado en Sala Plena, que a la Corte no le es permitido interpretar el alcance tácito de la ley, puesto que donde el legislador no distingue no le es dable al juez hacerlo, debe advertirse que es distinto y di mayor espectro el papel de la Corte cuando actúa como juez de exequibilidad, pues en estos casos la misma Constitución la autoriza para interpretar sus propias normas y, a fortiori, mayor razón, las legales que frente a aquélla se cuestionan. No es razonable pretender reducirle a la Corte su tarca de guarda de la integridad de la Constitución, aludiendo rezagados métodos hermenéuticos que controvierten la aplicación de una norma a un factum, cuando lo que se debate es un conflicto erga omnes entre normas constitucionales y normas legales.

Por lo mismo, hubiera sido suficiente para la Corte, en guarda de la integridad de la Carta, en vez de declarar inexequible una norma legal aparentemente inexplícita encauzar su sentido frente al Estatuto Superior, dentro de los ostensibles y elementales derroteros de su finalidad fiscalista, y de contexto legislativo predeterminado y delimitado respecto de la jurisdicción coactiva, de la clara competencia material y del procedimiento.

Así como la Corte aceptó nuestra interpretación sobre el alcance de los ordinales a) y b). que sólo se entendían como constitucionales '"en armonía con tas normas legales que rijan la jurisdicción coactiva nacional'', y con "la materia rigorosamente prescrita en el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil, o sea respecto de los títulos que 'prestan mérito ejecutivo en las ejecuciones por jurisdicción coactiva', es decir, exclusivamente en relación con los derechos personales de naturaleza fiscal", igualmente, sobre la misma cuerda, hubiera tenido que aceptar, lógicamente, el planteamiento de exequibilidad del ordinal c). Ni más, ni menos.

5º Por las sucintas razones precedentes estimamos que el ordinal c) del artículo 10 del Decreto 073 de 1976, también se ajustaba a la Constitución y ha debido ser declarado exequible. al igual que lo fueron los otros dos.

Manuel Gaona Cruz,

Gustavo Gómez Velásquez,

Carlos Medellín,

Ricardo Medina Moyano.

Fecha ut supra.

Salvamento de voto

El artículo 562 del Código de Procedimiento Civil (Decreto número 1400 de agosto 6 de 1970), enumera en forma clara tos títulos que prestan mérito ejecutivo en las ejecuciones por jurisdicción coactiva. De la simple comparación entre esos títulos ejecutivos y los que enumera el artículo 10 del Decreto número 073 de enero 19 de 1976, en sus letras a), b) y c), surge con claridad que este último artículo le da mérito para ejecuciones fiscales, a títulos distintos a tos previstos en el articulo 562 citado. En desarrollo de la facultad de modificar la estructura de los Ministerios no podía el Gobierno modificar el Código de Procedimiento Civil en materia de ejecuciones fiscales.

Sin embargo, compartimos la decisión de exequibilidad de la letra a) del artículo acusado, porque, como lo dice la ponencia, la enumeración. de los títulos ejecutivos que allí se hace debe entenderse "en armonía con las normas legales que rigen la jurisdicción coactiva nacional", o sea que la misma norma supedita su aplicación a lo que previamente había señalado el legislador sobre esta materia.

Mas no sucede lo mismo con la atribución que a la División de Ejecuciones le da la letra b) del artículo 10 del Decreto 07S de 1976, pues allí no se estableció limitación alguna, lo que significa que las fianzas o sanciones (sic) análogas a favor de la Nación pueden tener origen en la garantía de créditos de cualquier naturaleza, diferentes de los simplemente fiscales, y esto supone una modificación del artículo 562 del Código de Procedimiento, para lo cual no estaba facultado el Gobierno como legislador extraordinario.

Tuvo la mayoría de la Corte que hacerle decir a la norma algo que ni expresa ni implícitamente ésta contiene. Y esa interpretación, que se considera moderada y prudente no es de obligatorio cumplimiento por los funcionarios encargados de aplicar la jurisdicción coactiva nacional, a quienes sólo debe interesarles que la Corte la declaró exequible para interpretarla de acuerdo con su leal saber y entender.

Por eso consideramos que la letra b) del artículo 10 del Decreto 073 de 1976 es inexequible de la misma manera como lo es la letra c). declarada violatoria de la Constitución por la sentencia, de la cual nos apartamos.

Dejamos así rendidos nuestros votos.

José Eduardo Gnecco C.,

Germán Giraldo Zuluaga.