«LEY NÚMERO 52 DE 1984Norma demandada: Disposiciones acusadas: El ordinal 1, letras a) a 1), del artículo 1º, y el artículo 2º, de la Ley 52 de 1984, sobre facultades extraordinarias para expedir un nuevo Código de Procedimiento Penal y un nuevo Estatuto Penal Aduanero.
EL SIGNIFICADO Y LA EVOLUCIÓN NORMATIVA Y JURISPRUDENCIAL DE LAS LEYES DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS. ACTOS CONGRESIONALES Y ACTOS DE GOBIERNO. EL ALCANCE LIMITADO DEL JUZGAMIENTO DE LA CORTE EN CUANTO A LAS LEYES DEFACULTADES EXTRAORDINARIAS. FACULTADES EXTRAORDINARIASPARA EXPEDIR UN NUEVO CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL Y UN NUEVO ESTATUTO PENAL ADUANERO.
Exequibles, el ordinal 1 en su inciso primero y en sus letras a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k), l), del artículo 1º, así como el artículo 2° de la Ley 52 de 1984.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 72.
Referencia: Proceso número 1317.
Demandante: Hernán Gómez Piedrahíta.
Disposiciones acusadas: El ordinal 1, letras a) a 1), del artículo 1º, y el artículo 2º, de la Ley 52 de 1984, sobre facultades extraordinarias para expedir un nuevo Código de Procedimiento Penal y un nuevo Estatuto Penal Aduanero.
Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.
Aprobada por Acta número 46 de septiembre 19 de 1985.
Bogotá, D. E., septiembre diez y nueve (19) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).
1o. Luego del trámite previo decide la Corte sobre la acción pública interpuesta por el ciudadano Hernán Gómez Piedrahíta contra los preceptos arriba señalados de la Ley 52 de 1984.
2o. El texto de las disposiciones acusadas de dicha ley es el siguiente:
«LEY NÚMERO 52 DE 1984
(diciembre 28)
"Por la cual se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República".
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 1º. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de Li Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos (2) años para:
1º. Elaborar y poner en vigencia un nuevo Código de Procedimiento Penal que deberá seguir la orientación filosófica del Código Penal y adecuarse a sus prescripciones, sobre las siguientes precisas y específicas bases:
a) Creación, organización, reglamentación institucional y dotación técnica de un cuerpo de Policía Judicial;
b) Reglamentación de la captura, detención y libertad provisional, teniendo en cuenta la presunción de inocencia, sin desproteger los intereses de la sociedad, particularmente en relación con los delitos más graves, para los cuales no podrá haber excarcelación. Se establecerá preponderantemente la fianza, en la cuantía que el juez estima conveniente, según la gravedad del hecho, como medio de garantizar lapresencia del sindicado en el proceso y asegurar el cumplimiento de la sentencia;
c) Creación, organización y reglamentación de la defensoría de oficio;
d) Creación de un sistema de actuación procesal que elimine en lo posible la escrita, incorpore todas las posibilidades que ofrece la tecnología moderna y permita concretar los actos procesales en síntesis documentales, como casetes, video-casetes, fonogramas, cintas fonópticas, etc., teniendo en cuenta ante todo la eficacia de la investigación, la preservación de la verdad histórica y la intangibilidad del debido proceso;
e) Reglamentación de los medios de impugnación en orden a garantizar el sistema de la doble instancia, con la obligación de sustentar los recursos;
f) Revisar la calificación del sumario para mantenerlo, modificarlo, sustituirlo o adicionarlo de acuerdo con las necesidades de la justicia;
g) Reglamentación de la actuación procesal (recursos, términos, nulidades, instancias, etc.);
h) Creación de un sistema probatorio que permita la libre y racional convicción del juez, sin sujeción a tarifa legal alguna, con base en cualquier medio probatorio legalmente aducido al proceso;
i) Establecimiento de la información jurídica y la gestión judicial;
j) Creación de procedimiento o procedimientos abreviados, de acuerdo con la naturaleza del hecho, de la prueba, de las condiciones personales, del agente, de los requerimientos sociales y judiciales. Determinar los mecanismos necesarios para la agilización de la Justicia Penal;
k) Reglamentar, suprimir, adicional, modificar lo relacionado con la indagación preliminar, etapas procesales y actuaciones posteriores. Determinarla actuación de las personas que puedan intervenir en tales oportunidades procesales;
I) Revisar y modificar la competencia para instrucción y juzgamiento, teniendo en cuenta todos los factores que lo determinan.
………..
Artículo 2º. Elaborar y poner en \igencia, un nuevo Estatuto Penal Aduanero, sobre las mismas bases filosóficas y conceptuales que en esta ley se señalan para el Código de Procedimiento Penal».
3o. Los argumentos esenciales que el demandante presenta, para colegir que las normas antes transcritas de la Ley 52 de 1984 son violatorias de los artículos 55, 57, 61, 76 ordinales 1, 2 y 12: 118 numerales 7 y 8; 119 y 120-2 y 3 de la Constitución, son los siguientes:
a) El Congreso, al otorgar las facultades a que se refiere en lo acusado dicha ley, ''debió antes que todo establecer las razones o necesidades y las conveniencias públicas que aconsejen" su otorgamiento. (C.N. art. 76-12);
b) "Si el Congreso que es el organismo democrático por excelencia en nuestro medio, tiene la facultad de legislar específicamente, interpretar, reformar y derogar leyes preexistentes, así como expedir códigos en todos los ramos de la legislación, no es lógico y menos jurídico que en un momento dado, y mientras el Congreso esté ejerciendo su función indelegable de hacer leyes en estos campos, exista por parte del Ejecutivo la misma facultad de legislar en materia de Códigos en los ramos de la legislación nacional, por cuanto son estas funciones indelegables por ser de la esencia misma y razón de existencia del Congreso" (C.N. art. 76-1 y 2);
c) Mientras el Congreso esté reunido en sesiones ordinarias por el término que señala el artículo 68 de la Constitución, "no es posible delegar funciones indelegables al Ejecutivo Nacional, ya que con ello estaríamos presenciando al Congreso cercenándose sus propias funciones";
d) Históricamente, en ningún caso las facultades del artículo 76-12 "se otorga ron pensando en la posibilidad de que el Gobierno reemplace al Congreso en sus funciones propias". En apoyo de dicha tesis el actor transcribe un comentario de JoséMaría Samper, del que destaca la afirmación siguiente:
"Se comprende también que las facultades extraordinarias han de estar en armonía con la naturaleza del Poder Ejecutivo; pues a ser legislativas o judiciales, envolverían flagrante violación de la Constitución. Tampoco es admisible que el Congreso, a título de conceder al Ejecutivo facultades extraordinarias, le delegue suspropias funciones. Ninguna disposición constitucional autoriza semejante abuso";
e) El artículo 76-12 fue redactado por el Constituyente de 1886:
"para dotar al Presidente de la República de facultades extraordinarias en caso de turbación del orden público... (que) se extendían máximo al tiempo de duración de la conmoción interna o guerra exterior o sea durante el estado de sitio... Empero la jurisprudencia de la Corte Suprema amplió, a partir de 1914, el alcance de aquella norma, haciéndola susceptible de producir efectos durante las épocas de paz".
g) Según el jurista Tulio Enrique Tascón, de quien transcribe extensa opinión al respecto, una de las condiciones para otorgar facultades extraordinarias es la de que "no sea posible mantener el orden constitucional";
h) Se quebrantan a juicio del demandante con la Ley 52 de 1984, en la parte acusada: el artículo 119 de la Carta porque en aquélla se otorgan funciones legislativas en materia jurisdiccional al Presidente de la República; el artículo 120, numerales 2 y 3 de la misma, porque se autoriza al Presidente no sólo para promulgar v sancionar la ley sino para expedirla, el artículo 55 superior porque se le confieren a un solo órgano funciones legislativas y ejecutivas; el 57 porque se le da al gobierno la facultad de legislar, el 118, numerales 7 y 8, porque el gobierno tiene la obligación de presentar al Congreso proyectos de ley y "de ejercer las facultades legales del artículo 76 numeral 12, siempre y cuando se otorguen en consideración a las motivaciones constitucionales y no por capricho del legislador". Finalmente, dicha ley viola el artículo 61 de la Carta porque en tiempo de paz el Presidente de la República no puede ejercer a la vez funciones ejecutivas y legislativas.
II. LA PROCURADURÍA
En criterio del Jefe del Ministerio Público "la parte acusada del artículo 1º y el artículo 2º de la Ley 52 de 1984 son exequibles". Los fundamentos.de dicha conclusión se expresan como sigue:
1º. La tesis de que las facultades extraordinarias del artículo 76-12 de la Constitución sólo podrían otorgarse para los eventos de guerra exterior o conmoción interior "fue rebatida en fallo de la Corte de 1915"..., según se afirma en la sentencia del 23 de junio de 1970.
2o. Además, mediante sentencia de mayo 2 de 1985, "la Corte hizo un exhaustivo recuento histórico sobre las facultades extraordinarias del gobierno desde la Constitución de 1821". Se transcriben apartes de dicho fallo.
3o. Es evidente que las funciones del Estado se han multiplicado desde 1886 a hoy y "portal razón, las facultades extraordinarias, sin dejar de tener ese carácter, han dejado de ser excepcionales.
…….."
"Lo anterior sin embargo, no significa que el Congreso deba desprenderse de sus propias funciones o que el Presidente llegue a reemplazar definitivamente al legislador ordinario. Lo que ocurre es que, en determinadas circunstancias, o en algunosasuntos que requieren de largos y detallados estudios, como la redacción de códigos, por ejemplo, el Ejecutivo dispone de una serie de mecanismos que le permiten una dedicación exclusiva a la redacción de los mismos haciendo más rápidamente efectivos los resultados".
4o. "Por otra parte, con la delegación de las facultades legislativas, el Congreso no es que pierda la función fundamental de hacer leyes... con esta potestad constitucional domina el conjunto de actividades legislativas, al señalar los cometidos y trazarlas directrices al Ejecutivo...".
"En sentencia de 8 de mayo de 1968, la Corte, en relación con los requisitos de las facultades extraordinarias dijo:
'... De acuerdo con el contenido del ordinal 12 del artículo 76, dos elementos caracterizan las facultades: la temporalidad y la precisión. El primero hace referencia a un lapso cierto; el segundo a una materia determinada...'.
5o. Examinadas las normas acusadas se encuentra que la ley cumple con el requisito de la temporalidad, ya que establece un término de dos años para el ejercicio de las facultades, y que "se ajusta a las necesidades que motivaron las autorizaciones si se tiene en cuenta que éstas implican la elaboración de dos códigos".
"Respecto a la necesidad o conveniencia pública de las facultades, de que trata también el canon constitucional que se confronta con lasdisposiciones acusadas,cabe anotar que estas circunstancias han sido debatidas ampliamente en la Cámara de Representantes, durante la discusión del proyecto de ley, como consta en los Anales del Congreso número 138 del 12 de diciembre de 1984, en donde se insertó laPonenciapara primer debate…".
"Está claro, entonces, que las facultades no fueron otorgadas caprichosamente, sino con base en serios motivos de conveniencia pública, ya que la lucha para lograr la seguridad de los habitantes, en la cual está empeñado el país, requiere de la adecuación de los procedimientos penales a los sistemas y técnicas modernas, con el fin de que los delincuentes no queden sin sanción y la justicia se administre oportuna y eficazmente".
6o. En relación con la precisión exigida, en el numeral 1 del artículo 1° de la ley se determinan en forma detallada los límites y fines de las facultades, al establecer que se refieren a un nuevo Código de Procedimiento Penal, cuál es su orientación filosófica y las precisas y específicas bases a las que deberá adecuarse ese código, descritas en doce literales concretos y claros. El artículo 2o también contiene facultades precisas, pues alude a la elaboración y expedición de un nuevo Estatuto Penal Aduanero "sobre las mismas bases filosóficas y conceptuales" indicadas para el Código de Procedimiento Penal.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. El significado y la evolución normativa y jurisprudencial de las leyes defacultades extraordinarias.
"Conforme lo ha señalado la Corte en dos sentencias de reciente data, la número 40 de mayo 29 de 1984 (Proceso No. 1133), y la número 31, de mayo 2 de 1985 (Proceso No. 1282), y que en lo pertinente aquí se reitera, se ha dejado establecido lo siguiente:
1º. Históricamente, las leyes de facultades extraordinarias, durante el Siglo XIX y comienzos del XX, estaban referidas exclusivamente a materias relativas al restablecimiento del orden público interno o a la necesidad o conveniencia pública de conferir al gobierno atribuciones excepcionales para reprimir alzamientos armados y guerras. Su duración era provisoria o 'pro tempore', lo cual quería decir entonces que se proyectaba únicamente al tiempo requerido para lograr los fines propuestos con su expedición. Dichas leyes eran por lo general reconocidas en las Constituciones que aquí se denominan 'congresionales' y correspondían a un esfuerzo de los constituyentes para enmarcar la acción excepcional del Ejecutivo en épocas de crisis dentro de la iniciativa previa y el lindero de la ley. Fueron instituidas en las Constituciones de 1832 y de 1853. En cambio, en las Constituciones de tipopresidencialista' y no congresional, con acentuado reforzamiento de las funcionesdel Ejecutivo, éste podía directamente, motu proprio, sin el marco ni la iniciativa preexistente de la ley, asumir competencias extraordinarias de represión de desórdenes y de restablecimiento del orden público: tales fueron las Constituciones de 1843 y de 1858. En la única Constitución republicana nacional donde no se reconoció competencia alguna de naturaleza extraordinaria en favor del Ejecutivo, indirecta ni delegada, sino exclusiva y directamente en favor del Congreso, pues era por esencia de estirpe congresional, fue en la de 1863.
Ante este péndulo histórico de reconocimiento de facultades extraordinarias unas veces con fuente en el Congreso y otras directamente en favor del Ejecutivo, hubo Constituciones, también presidencialistas, que instituyeron coetáneamente las dos formas de competencia: ellas fueron precisamente la de 1821 y la de 1886, y en ésta, que perdura hasta nuestros días en dicho aspecto, se consagró en forma simultánea tanto la atribución excepcional o extraordinaria en favor del Ejecutivo dedeclarar directamente el estado de sitio (art. 121 C.N.), como la delegada protempore' y 'precisa' del Congreso a aquél de legislar previa la vía de las facultades extraordinarias (art. 76-12).
2o. Ulteriormente, con la paulatina evolución de tres fallos, la Corte Suprema de justicia, desde cuando profirió sus sentencias de junio 23 de 3913 y de marzo 25 de 191 5, sin duda influida entonces en gran medida por la doctrina y la jurisprudencia francesas sobre las leyes de habilitación al Ejecutivo, hasta llegar al rumbo que tiene su jurisprudencia al respecto desde el fallo ele 5 de octubre de 1939, terminó convirtiendo las leyes de facultades extraordinarias del artículo 76-12 de la Constitución, originariamente previstas para ser otorgadas al gobierno únicamente en tiempo de no paz, en facultades extraordinarias conferibles a éste en forma'pro tempore': con el significado de que ya lo serían para cualquier época y limitadas apenas en el ejercicio del tiempo de la investidura extraordinaria por el Ejecutivo, pero con efectospermanentes en los 'decretos-ley' que éste expidiera; y tornó además su naturalezainicial exclusivamente represiva y para restablecer el orden público, en leyes denaturaleza común y para otras materias, En efecto:
a) De acuerdo con la sentencia de junio 23 de 1913, se abrió la brecha hacía el otorgamiento de facultades en otras materias al expresar entonces la Corte que el requisito de la expedición de leyes de facultades, limitado únicamente a 'cuando la necesidad lo exija y las conveniencias públicas lo aconsejen', que se exigía en el entonces ordinal 10 del artículo 76 de la Carta (hoy ordinal 12 del mismo), se podría haber invocado 'como caso extraordinario que, si no alcanzaba la magnitud deturbación del orden público, sí se saldría de lo ordinario'(Cfr. G. j T. XXII, Nos. 1147y 1148, p.s. 2 y 3, y sentencias número 40 de 1984 y número 31 de 1985);
b) Con similar propósito, en la sentencia de marzo 25 de 1915 la Corte reiteró y amplió el nuevo camino al expresar que respecto del artículo 1º de la Ley 126 de 1914, que facultaba al Ejecutivo para fijar impuestos y que fue declarado exequible, el Congreso había obrado conforme al artículo 76 de la Constitución 'haciendo uso délas (facultades) que le confiere el numeral 10 (hoy 12) para 'revestir pro tempore al Presidente de la República...' (G.J. T. XXIII, ídem p. 340 y sentencias número 40 de 1984 y número 31 de 1985). Sólo que para entonces el 'pro tempore' aún significaba: mientras no este reunido el Congreso en sesiones ordinarias, y que los decretos extraordinarios que dictara el gobierno en desarrollo de dichas facultades se limitarían a 'suspender' las normas contrarias, pero no a derogarlas según lo señalaba el artículo 5º de aquella Ley 126;
c) Pero ya en el fallo de octubre 5 de 1939, luego de que desde 1936 se había instituido en la Constitución la facultad de intervención económica del Estado 'por mediode ley', quedó superado todo escollo y se dijo por la Corte que:
'El presidente de la República ejerce facultades extraordinarias en tres casos, a saber, en caso de guerra o de conmoción interna a] tenor del artículo 117 (hoy 121) de la codificación constitucional; cuando el Congreso se las otorga de manera precisa y pro tempore, en una época cualquiera, según el numeral 9 del artículo 69 de la C.N. (hoy numeral 12 del artículo 76); y cuando el Congreso le otorga autorizaciones ordinarias para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales, y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional, según lo estatuye el ordinal 8º del artículo 69 de la C.N. (hoy ordinal 11 del artículo 76 de la misma)' (GJ.T. XLVIII, No. 1950, p. 649, y sentencias números 40 de 3984 y 31 de 1985);
d) Con ocasión de la reforma constitucional de 1945, se instituye de manera definitiva por el propio Constituyente el alcance que tomaron las leyes de facultades extraordinarias desde la sentencia de la Corte de octubre 5 de 1939, al establecerse expresamente en el artículo 32, relativo al intervencionismo económico del Estado 'por mandato de la ley', que dicha 'función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 69, ordinal 12 (hoy artículo 76, ordinal 12), de la Constitución'. A partir de entonces esta era la única limitación del Constituyente al mecanismo de otorgamiento, por leyes de facultades extraordinarias, de competencias legislativas al gobierno para que éste las ejerciera mediante decretos-ley de carácter permanente. Por lo tanto, desde 1945, la función del Congreso de expedir por medio de leyes 'códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones' que para entonces también ya existía, podía ser válidamente delegada mediante leyes de facultades extraordinarias precisas y pro tempore al Presidente de la República para que éste, por medio de decretos-ley los elaborara y expidiera, sin ninguna controversia doctrinaria ni jurisprudencial, pues ya era de fuente constitucional la investidura 
extraordinaria de legislación provisoria con efectos permanentes, por parte del gobierno en sustitución del Congreso".
c) Según la reforma constitucional de 1968, la única modificación al respecto, para ampliar y no para restringir el ámbito de las leyes de facultades extraordinarias, consistió en suprimirla limitación que venía rigiendo desde la reforma constitucional de 1945 y permitir entonces que el Congreso también pudiera expedir aquellas leves en materia de intervención económica. Mientras rigió la reforma constitucional de 1979 se dispuso además que "la iniciativa legislativa" exclusiva del gobierno para presentar ciertos proyectos de ley al Congreso se extendía a los de propuesta de facultades extraordinarias. Así culmina el proceso.
3o. Como se ve, entonces, a la luz de la decisión política del propio Constituyente, desde la reforma constitucional de 1945, y no sólo al amparo de la jurisprudencia y de la doctrina que la siguen, hoy en día es plenamente válido otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República por medio de ley, como lo hizo el Congreso al dictar la Ley 52 de 1984 que parcialmente se demanda, para expedir y modificar códigos bajo la forma de decretos-ley; como el de Procedimiento Penal y el Estatuto Penal Aduanero, en desarrollo de lo prescrito en los artículos 76 ordinales 1 y 12 y 118-8 de la Carta, sin que ello contravenga por tanto los mandatos de los artículos 55, 57, 61,119, 120-2 y 3, de la misma, como lo pretende el actor y corresponde además a la Corte, en guarda de la integridad constitucional, asumir precisamente la competencia de juzgamiento de dichas leyes y de los decretos que en ejercicio de ellas se expidan, por tener éstos y aquéllas fuerza material, jerarquía y vigencia igual de ley, según lo ordenado en el artículo 214, atribución 2ª de la Constitución.
Segunda. Actos Congresionales y Actos de Gobierno. El alcance limitado deljuzgamiento de la Corte en cuanto a las leyes de facultades extraordinarias.
1º. En relación con las exigencias constitucionales prescritas para el Congreso como condición para expedirlas leyes de facultades extraordinarias, el artículo 76-12 superior establece que ellas deben ser conferidas al gobierno "cuando la necesidad loexija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Acude el demandante ante el juez de constitucionalidad para que declare inexequible la Ley 52 de 1984 que se examina por estimar que además su expedición no obedeció a la necesidad y conveniencia requeridas. En respuesta al pedimento ciudadano la Procuraduría busca sustentarla exequibilidad, tratando de demostrar y de justificar no sólo en derecho, sino en los hechos y en su valoración, que el Congreso sí cumplió con el mandato del aparte transcrito de la Carta y que por ende se ajustó a las condiciones señaladas al efecto en el referido artículo 76-12.
2o. Pero para la Corte, como juez de constitucionalidad, no hay duda de que el juzgamiento de los criterios de evaluación fáctica sobre si la expedición de leyes de facultades corresponde a que "la necesidad lo exige" o "las conveniencias públicas lo aconsejan", o no, son del mero fuero institucional del Congreso de la República, cuyos integrantes son representantes "de la nación entera" (art. 105 C.N.), que es la titular de la "soberanía" (art. 2o C.N.), y no tienen por qué ser llamados a responder en estrados jurisdiccionales sobre sus actos "puramente políticos", y que serían equiparables a los que en similares circunstancias expide el Ejecutivo y que se denominan: "actos políticos" o"actos de gobierno".
3o. La Corte denomina aquí por vez primera tal clase de actos políticos expedidos por el Congreso, carentes hasta ahora de nominación más por penuria de doctrina que de lenguaje en el derecho público colombiano, como: "Actos Congresionales". La expresión conocida en otras latitudes, donde a veces son llamados los actos del Congreso o Parlamento: "Actos Legislativos", no es asimilable en Colombia, porque éstos tienen en ella una connotación específica diversa, difícil de desarraigar y que apunta a lo que en Derecho Constitucional General se conoce simplemente como "actos de revisión constitucional". Tampoco son "Actos Parlamentarios", porque esta denominación corresponde de manera exclusiva a los regímenes parlamentarios.
Deja sentado la Corte que la decisión y evaluación fáctica sobre la oportunidad, necesidad y conveniencia para conferir o no, mediante ley, facultades extraordinarias al Presidente de la República, señaladas en el artículo 76-12 déla Constitución, sólo atañe al fuero político del Congreso de la República y es por tanto unActo Congresional, que no es juzgable por el juez de constitucionalidad. El juzgamiento de la actuación de quienes llegaren a expedir dichas leyes sinatender los criterios de conveniencia y de necesidad impuestos en aquel precepto constitucional, no corresponde al juzgamiento delacto, y compete a otros estrados y razones de jurisdicción.
4o. Aunque por las causas anotadas antes no hay jurisprudencia nacional sobre los Actos Congresionales, sí es pertinente traer a esta providencia algunos de los fallos de la Corte acerca del alcance del control de juridicidad de los Actos de Gobierno (políticos) y de los Actos Discrecionales (administrativos) que expide el Ejecutivo, cuyas razones, naturaleza y finalidades son similares a las de aquéllos del Congreso, y aplicables en lo correspondiente a este fallo, para hacer ver que aunque todos estos actos; congresionales, de gobierno, o discrecionales,son jurídicos y por ende reglados y controlables jurisdiccionalmente sin embargo, el ámbito de su control es restringido y sólo apunta a la verificación formal de su validez, de la competencia y de los derroteros institucionales trazados en la norma que rige su expedición y vigencia:
a) Según sentencia número 57, de agosto 5 de 1982 (Proceso No. 978-111-E), relativa al juzgamiento de exequibilidad del Decreto Legislativo número 1674 de 1982, con el que se había levantado el estado de sitio, la Corporación habíadeterminado respecto del control de constitucionalidad sobre dichos decretos, catalogados como actos de gobierno, lo siguiente;
2o. Ciertamente, a la luz. de la doctrina imperante del Derecho Público Occidental, no se puede desconocer que el Decreto 1674 de 1982, por el cual se declaró levantado el estado de sitio y restablecido el orden público, sea un 'acto de gobierno', por provenir del ejercicio de una competencia derivada de una decisión gubernamental de naturaleza política, que no puede ser sometido al control del juez sino al control político del Congreso, en lo que atañe a su conexidad fáctica, a su verdad, a su conveniencia y a la apreciación de su oportunidad para expedirlo, como tampoco pueden estar sometidos ante el juez contencioso administrativo, por los
mismos aspectos, los denominados 'actos discrecionales' expedidos por la Administración en similares circunstancias.
Pero tanto el acto político o de gobierno como el acto administrativo discrecional, son actos jurídicos. Y en cuanto a la calificación jurídica del que aquí examina, es un decreto legislativo de estado de sitio. Acto de gobierno yació jurídico no son incompatibles: simplemente, aquél es una modalidad especial de éste. El poder discrecional o el poder gubernamental no son poderes arbitrarios o incontrolables jurídicamente sino reglados. De suyo, el poder es apenas facultad, atribución o competencia asignada por el orden jurídico, posibilidad siempre reglada y nunca ilimitada de actuar y expedir actos con efectos jurídicos (possum); el poder gubernamental no es potestad política arbitraría, omnímoda u originaria (potestas) de decisión o actuación. El nuestro es un Estado de derecho, no un Estado suprajurídico o solamente político. Ordena a las claras el artículo 2° superior que "'los poderes, se ejercerán en los términos que esta Constitución establece, y no por fuera de éstos.
Y agregó en el mismo fallo la Corte:
"Conforme ya se ha dejado establecido, por ser el Decreto Legislativo 1674 de 1982 un acto de gobierno,no le atañe a la Corporación calificar la convenienciade su expedición y vigencia, ni la apreciación del gobernante sobre su oportunidad y necesidad, ni su conexidad fáctica. El acto de gobierno impide al juzgador adentrarse en la catalogación sobre la realidad, de los hechos que se invocan por el Ejecutivo para su expedición.
"Sólo es susceptible de control jurisdiccional la conexidad prescrita en el aspecto normativo, no su acontecer real. Si se invoca por el gobierno como causa para expedir un decreto legislativo que declara el estado de sitio un paro de transportes, no puede entrar la Corte a juzgar si realmente hubo o cesó dicho paro ni si éste o su culminación son razones suficientes para expedir el correspondiente decreto legislativo. La Corte apenas podría entrar a examinar la exequibilidad de un decreto legislativo que por ejemplo adoptara medidas de guerra exterior que nada tuvieran que ver con aquel paro que dio lugar a su vigencia... Aquí la Corporaciónjuzga elacto y no la actuación o conducta del gobernante". (Magistrado ponente Manuel Gaona Cruz);
b) En similar sentido, mediante fallo de noviembre 15 de 1984 (Proceso No. 13 27, Magistrado ponente, doctor Ricardo Medina Moyano) expresó la Corte lo que sigue:
"Aunque tanto el acto político como el acto administrativo discrecional, por ser actos jurídicos, son juzgables en cuanto a su constitucionalidad o legalidad y no 'sólo por vicios de forma', sino también por razones materiales; sin embargo, reitérase y déjase de nuevo en claro por la Corte su jurisprudencia en el sentido de que en virtud de la específica modalidad de aquéllos, su juzgamiento por razones materiales o de contenido, además de las formales, no es total sino que apenas se contrae al examen de validez en su expedición y contenido en relación con los móviles y finalidadesinvocados.
Así lo había dejado ya sentado la Corporación mediante Sentencia número 57 de agosto 5 de 1982 (Proceso No. 978. 111 -E, Magistrado ponente, Manuel GaonaCruz), conforme al cual se definió que los decretos legislativos de estado de sitio con los que se declara turbado o restablecido el orden público, no escapan al control de constitucionalidad, aunque, eso sí, son apenas juzgables 'en cuanto a sus aspectos de validez, a sus presupuestos de orden normativo, a su competencia de expedición y de control y a su conexidad en lo relativo a los móviles y a las finalidades invocadas que los justifiquen frente al orden jurídico como válidos y eficaces' ".
La Corte prohíja los fallos precedentes para los efectos de éste en lo que corresponda al predicamento similar de los actos de gobierno en relación con el Acto Congresional señalado en el artículo 76-12 de la Carta de expedir leyes de facultades extraordinarias "cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen", fuero de apreciación política en el que no le está permitido inmiscuirse al juez de constitucionalidad.
Tercera. Las facultades atusadas de la Ley 52 de 1984 son precisas y pro tempore.
Pero sí le compete en cambio a la Corte juzgar lo relativo al cumplimiento de los requisitos jurídicos prescritos en el mismo artículo 76-12 en cuanto a la temporalidad y a la precisión:
1º. Hoy en día, la competencia del Congreso señalada en el artículo 76-12 de la Constitución para expedir leyes de facultades extraordinarias con el propósito de revestir al Presidente de la República de la función extraordinaria de legislación en forma "pro tempore", ya no significa, como antaño, que los decretos-ley que el gobierno expida en desarrollo de aquéllas sólo estén destinados a regir durante determinado tiempo, ni tampoco que el gobierno pueda ejercerlas sólo mientras el Congreso no se halle reunido en sesiones ordinarias, sino simplemente que elCongreso debe señalar expresamente un término eminentemente transitorio durante el cual inviste al gobierno de la facultad extraordinaria de legislar, con efectos permanentes, por decreto.
Verifica la Corporación que dicho requisito se cumple a cabalidad por parte de la Ley 52 de 1984 parcialmente demandada, por cuanto en su artículo 1º se establece que las facultades han sido conferidas "por el término de dos años", los cuales deben ser contados desde su promulgación según lo ordenado en el artículo 5º de la misma. Tal promulgación se efectuó en el Diario Oficial número 36380 de enero 14 de 1985.
2o. Y en relación con el requisito de "precisión", ésta se refiere sustancialmente a la exigencia de que la ley de facultades debe ser clara y estar inequívocamente delimitada en su materia, de tal manera que no quede duda de que la investidura legislativa extraordinaria que el Congreso le otorga al Gobierno corresponde a funciones que según la propia Carta son de la competencia legislativa ordinaria de aquél.
Por lo cual, una ley de facultades extraordinarias es constitucionalmente válida como "precisa" cuando, correspondiendo aquéllas a materias de competencia legislativa, no adolezcan de imprecisión, de indeterminación, ni de ambigüedad; peropudiendo ser entonces amplias y no restringidas; delimitadas y determinables, así no sean minuciosas; y claras, así no sean siempre expresas; pues lo amplio y lo preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo implícito, sino lo oscuro. Razones por las cuales una ley de aquéllas deja de ser precisa por ser amplia y no minuciosa, con tal de que sea claradelimitable y no ambigua.
3o. Para el caso en examen, de acuerdo con los criterios precedentes, halla la Corporación que las facultades otorgadas al gobierno en la Ley 52 de 1984 para "elaborar y poner en vigencia un nuevo Código de Procedimiento Penal" (art 1º ord. 1), así como "un nuevo Estatuto Penal Aduanero", "que deberán seguir la orientación filosófica del Código Penal", son "precisas" v por ende se ajustan a la exigencia señalada del artículo 76-12 de la Carta.
Pero además de corresponder a una competencia legislativa, como es la de expedir y modificar códigos (art. 76-2) y de estar éstos claramente determinados se señalan entre las letras a) y l) fundamentos conceptuales y filosóficos igualmente claros y que están inequívocamente delimitados "sobre las siguientes y específicas bases": creación, organización y funcionamiento de un cuerpo de policía judicial y de la defensoría de oficio; reglamentación de la captura, detención y libertad provisional, con limitaciones expresas sobre su alcance y en la aplicación de la excarcelación-creación de un sistema de actuación judicial que elimine en lo posible la escrita v se valga de la tecnología moderna de sistematización, registro e informática; reglamentación de los medios de impugnación sobre la base de la doble instancia y de la sustentación de recursos; modificar, sustituir, mantener y reglamentar el sumario y su calificación; reglamentación de la actuación procesal; creación de un sistema probatorio que permita la libre y racional convicción del juez, sin sujeción a tarifa legal; creación de procedimientos abreviados y de mecanismos de agilización de la justicia penal; reglamentación, supresión, adición o modificación de la indagación preliminar, etapas procesales y actuaciones posteriores; revisión y modificación de competencia para instrucción y juzgamiento. Tales facultades, además de precisas, son en este caso detalladas.
IV. DECISIÓN
Por todo lo cual, con fundamento en lo expresado, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo el examen del Procurador y de la Sala Constitucional, y en ejercicio de la atribución segunda del artículo 214 de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar exequibles, por no ser contrarios a la Constitución, el ordinal 1 en su inciso primero y en sus letras a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k) y l), del artículo 1º, así como el artículo 2º, de la Ley 52 de 1984, "por la cual se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República".
Cópiese, infórmese al Gobierno y al Congreso de la República, comuníquese y publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Alfonso Reyes Echandía, Presidente; Manuel Gaona Cruz, Luis Enrique Aldana Rozo, Hernando Baquero Borda, José Alejandro Bonivento Fernández, Fabio Calderón Botero, Nemesio Camacho Rodríguez, Manuel Enrique Daza Alvarez, Dante L. Fiorillo Porras, José E. Gnecco Correa, Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velásquez Juan Hernández Sáenz, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Humberto Murcia Ballén,Alberto Ospina Botero, Alfonso Patino Rosselli, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria