Norma demandada: INEMBARGABILIDAD DE LOS DINEROS OFICIALES PARA LOS PAGOS DE PENSIONES DE JUBILACIÓN, VEJEZ, INVALIDEZ Y MUERTE
INEMBARGABILIDAD DE LOS DINEROS OFICIALES PARA LOS PAGOS DE PENSIONES DE JUBILACIÓN, VEJEZ, INVALIDEZ Y MUERTE
Exequibilidad de la Ley 15 de 1982.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Ref.: Expediente 958
Ley 15 de 1982 (artículos 1º, 2º y 3º).
Inembargabilidad de los dineros oficiales para el pago de pensiones.
Demandantes: Milán Díaz García y Arcadio López F.
Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica. Sentencia número 63. Aprobada por Acta número 59.
Bogotá, D. E., 23 de agosto de 1982
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Milán Díaz García y Arcadio López P. piden a la Corte que declare la inconstitucionalidad del título y los artículos 1º, 2º, y 3º de la Ley 15 de 1982, porque consideran que su normatividad es incompatible con la de los artículos 16, 17, 30, 79 y 187 de la Constitución.
El título y las disposiciones acusadas son del siguiente tenor:
"LEY 15 DE 1982
(enero 20)
''por la cual se dictan normas sobre pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte.
"El Congreso de Colombia
Decreta:
"Artículo 1º. Los dineros oficiales para el pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte son inembargables; deberán manejarse en cuenta especial y no pueden ser en ningún caso trasladados o llevados a cuenta distinta, así sea transitoriamente.
"Artículo 2º. La norma anterior rige para todas las dependencias del orden nacional, departamental, municipal, del Distrito Especial y de los Institutos Descentralizados y de Economía Mixta, todos los cuales deberán constituir una cuenta especial, para el manejo de estos fondos, denominada 'Cuenta de Pensiones de Jubilación, Vejez, Invalidez y Muerte'.
Artículo 3°. Esta Ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y regirá desde su sanción".
En escrito adicional, los actores expresan que corrigen la demanda en el sentido de indicar que también se presenta violación del artículo 197, atribución primera, de la Constitución.
Son fundamentos de la demanda:
1º. El título enunciativo del contenido de la Ley demandada, y la Ley misma, son inconstitucionales, por cuanto, de acuerdo con el ordinal 9º del artículo 76 de la Constitución, han debido ser de iniciativa gubernamental por referirse a asuntos tocantes con el régimen prestacional de los servidores del Estado y, además, en lo referente a los Departamentos y Municipios y al Distrito Especial de Bogotá, en cuanto desconoce su autonomía administrativa, dictando normas atinentes al manejo de los fondos destinados por esas entidades al pago de las pensiones a que aluden las normas acusadas.
2º. La inembargabilidad que establece la Ley 15 en examen, "no viene a ser una garantía para el trabajo cumplido del cual se deriva la pensión jubilatoria, como tampoco es una garantía especial del derecho adquirido con justo título, sino todo lo contrario a la garantía y protección sociales que consagran los artículos 16 17 y 30 de la Constitución Nacional, disposiciones que por consiguiente resultan violadas por la ley acusada''.
Los demandantes acompañaron copia del proyecto de la Ley acusada para demostrar que su origen no fue gubernamental, y otros documentos, a fin de indicar los efectos inconvenientes producidos por aquélla.
Dentro del término legal se admitió la demanda y se ordenaron las pruebas pertinentes.
El Procurador General de la Nación pidió la declaratoria de exequibilidad de la Ley acusada, en concepto del 14 de mayo de 1982, entre otras razones por estas:
Primera. "3.2. La Ley 15 de 1982 se ocupa exclusivamente de sustraer los dineros oficiales destinados para el pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte, de las vías de ejecución (de suyo procesales) al declararlos inembargables. Y para tal efecto ordena a las dependencias oficiales de los niveles Nacional, Departamental, Municipal y Distrital, y de los Institutos Descentralizados y de Economía Mixta, abrir una cuenta especial para el manejo de dichos dineros, denominada 'Cuenta de Pensiones de Jubilación, Vejez, Invalidez y Muerte'.
"Esto significa que la Ley demandada no modifica la estructura administrativa, actualmente vigente, en los niveles Nacional, Departamental. Municipal y Distrital; así como tampoco fija o modifica las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleos, ni el régimen de prestaciones sociales correspondientes a estos. Pues, se trata de una normación procesal que tiene como finalidad socio-jurídica proteger los dineros oficiales destinados al pago de una prestación social creada por la ley y previamente reconocida por una entidad de derecho público.
"En consecuencia, la Ley 15 de 1982, por medio de la cual se dispuso que los dineros oficiales destinados al pago de las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte son inembargables, desde ningún punto de vista resulta violatoria de lo ordenado en los artículos 79, inciso 2º, 76, numeral 9°; 187, numeral 5 y 197, numerales 1º y 3º de la Carta Fundamental, pues no reglamentó ninguno de estos cánones constitucionales. A ello se suma que el Congreso Nacional sí podía dictar la Ley impugnada, con base en la iniciativa parlamentaria, como efectivamente lo hizo (véase FL 24".
Segunda. El legislador está facultado para determinar cuáles bienes son inembargables, y en el presente caso establece una inembargabilidad tendiente a garantizar el pago de una prestación social, lo cual no se opone a ninguna norma de la Constitución y, por el contrario, es una medida de seguridad para cumplir un deber social a cargo del Estado, acatando el artículo 16 de aquélla.
Los demandantes presentaron un nuevo escrito el 24 de marzo, glosando el concepto del Procurador.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La Corte es competente para conocer de este asunto, ya que por ser Ley el acto acusado, está comprendido en la enumeración del artículo 214 de la Constitución.
""La primera precisión para un análisis corrector del problema planteado es la de que la Ley acusada no dicta, en sentido estricto, disposiciones sobre pensiones de jubilación, invalidez, vejez y muerte, como normas del respectivo régimen prestacional, pues su contenido es de carácter puramente fiscal, en tanto establece una cuenta especial para el manejo separado de los dineros estatales destinados al pago de aquellas prestaciones. En efecto, los artículos acusados se limitan a conferir carácter de inembargables a tales fondos, a ordenar que se manejen en cuenta especial y a prohibir que sean trasladados a cuenta distinta, aun en forma transitoria. Pero no varían los elementos que constituyen aquellos derechos, ni su titularidad, ni su cuantía, ni su forma de reconocimiento y pago. Regulación común que pertenece al Congreso, en virtud de lo expresado por la Constitución en el inciso primero de su artículo 62.
Con esta precisión queda claro, en primer término, que el título de la Ley acusada, aunque contiene una enunciación equivocada de la materia que se trata de regular, no está afectado de inconstitucionalidad.
Esta observación deja en claro que no es fundado el cargo de inconstitucionalidad que los demandantes pretenden derivar de que la Ley acusada no tuvo iniciativa gubernamental, ya que ese carácter de disposiciones de orden presupuestario o de manejo fiscal, la califica como una ley ordinaria, de aquellas que pueden ser iniciadas indistintamente por los congresistas o por el Gobierno, y no de las que tienen iniciativa reservada al Ejecutivo, como es el caso de las que se ocupan de regular las materias enunciadas en el ordinal 9º del artículo 76 de la Constitución".
Se puede, pues, concluir en que las normas que se juzgan no están afectadas por el vicio de inconstitucionalidad formal que le endilgan los actores, por razón de que no tuvieron la iniciativa legislativa ordenada por la Constitución.
Tampoco es fundada la tacha de que la inembargabilidad que establece la Ley 15 resta efectividad al pago de las prestaciones de que se trata, como afirman los demandantes, ya que su significación es la contraria: separar en cuenta especial los fondos destinados a su pago, impedir traslaciones presupuestarias que los afecten o confusión con fondos ordinarios destinados a la atención de otras obligaciones estatales y, para mayor protección, prohibir su embargo, manteniéndolos líquidos y disponibles para el cumplimiento de las pensiones referidas. No parece, pues, atendible el razonamiento de los demandantes, cuando, apoyándose en situaciones de hecho y no en consideraciones jurídicas, que es lo pertinente en los juicios de constitucionalidad, afirman que:
"Hacer inembargables los fondos oficiales para el pago de pensiones, equivale a quitarle efectividad a la acción ejecutiva, la cual es necesario instaurar, en la mayoría de los casos. para lograr el pago de mensualidades de pensión y los reajustes, dado el inveterado incumplimiento en la cancelación de los mismos por parte de las entidades de previsión social, tomo es de público y notorio conocimiento: se traduce en grave perjuicio para los mismos pensionados, dado que se les priva de la única defensa que tienen de sus intereses, al privarlos del poder coercitivo de la acción ejecutiva, para obtener forzosamente el pago de las cuantiosas deudas por concepto de pensiones y reajustes correspondientes a los varios meses anteriores a la fecha del primer pago o a la fecha del reconocimiento de la pensión. Y dicha inembargabilidad permitiría entronizar el incumplimiento y la mala fe del Estado y sus organismos como norma de moral administrativa en sus relaciones con los extrabajadores oficiales pensionados".
De lo anterior, resulta que carecen de fuerza las presuntas violaciones de los artículos 16 y 17 de la Constitución, ya que las disposiciones de la Ley 15 no desprotegen los bienes de los pensionados, ni afectan la garantía que debe darse al trabajo, ni menos desconocen derechos adquiridos, como sostienen los actores, al aseverar que hay infracción del artículo 30 de la Carta Política.
El legislador, de otra parte, no desconoce la autonomía administrativa de las entidades territoriales, puesto que se limita a establecer una excepción en materia que le compete -señalar qué bienes son embargabas y cuáles no lo son-, o sea, a complementar y reiterar disposiciones del Código Civil y del de Procedimiento Civil, dictadas con igual criterio que el que orienta a la Ley 15.
Respecto del artículo 3º de la Ley 15, es necesario decir simplemente que la derogación expresa y general que contiene es ejercicio normal de la competencia legislativa del Congreso en materia que, como se dejó establecido, le corresponde regular y, de otro lado, que ese efecto derogatorio se producía de todos modos, en forma tácita, en tanto la mera preceptiva se opusiera a la preexistente.
De otra parte, la Corte declara que la Ley acusada no infringe normas constitucionales distintas de las indicadas en la demanda.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, con base en estudio de su Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley 15 de 1982, "por la cual se dictan normas sobre pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte", incluido su títulos.
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese.
Luis Carlos Sáchica (Presidente de la Corte Suprema), Jerónimo Argáez Castello, César Ayerbe Chaux, Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza A., José María Esguerra Samper, Dante Luis Forillo Porras, Manuel Gaona Cruz, José Eduardo Gnecco C, Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez (salvedad parcial de voto), Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez (salvedad parcial de voto), Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Enrique Romero Soto, Jorge Salcedo Segura (voto disidente), Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario General.
Salvamento de voto de los Magistrados Gustavo Gómez Velásquez, Alvaro Luna Gómez y Jorge Salado Segura en relación con la decisión de la Sala Plena de declarar totalmente constitucional el artículo 1º de la Ley 15 de 1982, sobre inembargabilidad de los fondos para pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte.
Las grandes categorías de derechos subjetivos patrimoniales son: derechos personales y derechos reales. Los primeros, genéricamente también llamados obligaciones, deben su nombre a un anacronismo, proveniente de la época antigua en que los acreedores podían disponer de la persona de su deudor; de ahí su nombre; derecho personal. Empero, tal situación ha quedado revaluada desde hace muchas centurias, principalmente por la influencia vivificadora de la Iglesia y de los filósofos y juristas de la última etapa del Imperio Romano y la Edad Media. De entonces para acá la obligación o derecho personal por esencia le da de-recto al acreedor para perseguir ya no la persona del deudor sino su patrimonio, o sea la universidad jurídica integrada por el conjunto de todos los bienes (derechos y cosas) avaluables en dinero, presentes o futuros, de que es titular cada sujeto de derecho. Relación jurídica que no le otorga a la parte activa la potestad, de perseguir el patrimonio del deudor y a la parte pasiva que no le ofrece a aquélla como garantía la prenda general de su patrimonio no es, no puede ser jurídicamente obligación.
Ese principio de la prenda general de los acreedores representada en el patrimonio del deudor está consagrado en el artículo 2488 del Código Civil. Esa norma es la que en el fondo define el patrimonio, como conjunto o universalidad jurídica integrada por '"todos los bienes raíces o muebles del deudor, sean presentes o futuros, exceptuándose solamente los no embargables". La inembargabilidad es, entonces, una excepción al principio del patrimonio como prenda general de los acreedores y por tanto debe ser consagrada en la ley. El legislador puede establecer excepciones, como lo hizo en el artículo acusado cuya constitucionalidad se analiza.
La inembargabilidad como excepción está instituida como regla general en beneficio del deudor, pues ya no responderá de sus acreencias con todos sus bienes, sino con parte de ellos. Así, por ejemplo, es inembargable una porción del salario del deudor, para que pueda mal comer; la cama del deudor, para que tenga dónde desvelarse; sus condecoraciones, para que pueda soñar."
La norma acusada, que consagra la inembargabilidad de los fondos de jubilación, vejez, invalidez o muerte, por el contrario, es una norma cuya finalidad fácilmente se comprende está instituida en beneficio de los acreedores, que son los pensionados o sus herederos. Se pretende con ello que personas ajenas a la relación laboral que dio nacimiento a esas importantísimas prestaciones puedan embargar esos fondos, privando a sus legítimos, beneficiarios del derecho a subsistir, cuando después de una larga jornada vital se ve disminuida su capacidad para ganarse el pan con el sudor de su frente. En consecuencia, es preciso defender la constitucionalidad de la norma, desde ese punto de vista. Pero es posible distinguir su alcance para impedir que quienes son destinatarios únicos de esos fondos, cuya protección se busca con la inembargabilidad por parte de terceros, no quedan privados del derecho a accionar en esta forma sobre los misinos. Así se evitan fraudes, como los de asignar indefinidamente sumas insuficientes para estos pagos, o el desinterés por cubrirlo mediante el oportuno y ordenado movimiento de esas cantidades, o llegando a permitir que una institución titular de un fondo jubilación optare, por ejemplo, por depositarlo en una entidad captadora de ahorros para que renten, en vez de pagar las jubilaciones, los titulares de este crédito privilegiado puedan embargarlo. Entonces se ve claro que cuando la ley acusada en principio quiso proteger a los jubilados, lo que está es perjudicándoles, porque les suprime una prerrogativa insita de su calidad de acreedores privilegiados de perseguir esa parte del patrimonio del deudor, que precisamente está destinada por la ley para pagar esa acreencia. De allí surge la inconstitucionalidad que en concepto de los suscritos Magistrados ha debido ser declarada por la Corte, haciendo la diferenciación obvia de que la norma acusada es exequible cuando protege los fondos de jubilación, haciéndoles inembargables por terceros ajenos a la relación laboral, pero inconstitucional en la medida en que tal inembargabilidad cobije también precisamente a los propios jubilados.
Durante el debate en Sala Plena se dijo que la Corte no puede hacer tal tipo de pronunciamiento, según el cual una norma es inconstitucional desde un punto de vista, pero conforme con la Carta, desde otro. El argumento resulta precariamente convicente <sic> cuando se advierte cómo la Corte, en múltiples ocasiones, la más reciente el fallo sobre el artículo 83 del Código de Comercio de esta misma fecha, ha declarado la exequibilidad sobre ciertos supuestos, dejando sin valor la norma cuando se pretende darle una extensión mayor o distinta significación. Establecida jurisprudencialmente esta sana discriminación, no se ve cómo pueda darse como argumento para no hacerlo en el caso de autos, que le está vedada a la Corte.
Tampoco hace la norma constitucional la circunstancia de que el acreedor a la jubilación pueda embargar otros bienes. Si ello es cierto ¿pero por qué no puede embargar aquellas que precisamente la ley destinó para pagar su acreencia
Finalmente, la inconstitucionalidad relativa de la norma analizada surge como consecuencia de ser violatoria del artículo 17 de la Constitución, que le impone al Estado la obligación de proteger al trabajador. La norma acusada, en vez de protegerlo, perjudica, en cuanto le merma la posibilidad de hacer valer su crédito laboral frente a una parte del patrimonio del deudor, la que precisamente la ley quiso que se dedicara específicamente para solucionar esta prestación.
Gustavo Gómez Velásquez, Alvaro Luna Gómez, Jorge Salcedo Segura.