AUTORIDAD JUDICIAL Y POLITICA. DEBIDA FORMA DEL PROCESO. DERECHO DE DEFENSA. LA SITUACION ESPECIALISIMA DEL ESTADO DE SITIO PERMITE ESTA CLASE DE OPERACIONES INTERNAS EN LA ADMINISTRACION, POR MEDIO DE DISPOSICIONES LEGISLATIVAS DE EXCEPCION, SI ELLAS PERSIGUEN CONTROLAR HECHOS ATENTATORIOS CONTRA LA TRANQUILIDAD SOCIAL. ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO, PROHIBICION A LOS SINDICATOS DE PROMOVER O APOYAR CESES DE ACTIVIDADES AL MARGEN DE LA LEY.
Constitucional el Decreto 1658 de 1985
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena'
Sentencia número 62.
Referencia: Expediente número 1346 (184-E).
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 1658 de 1985.
Magistrado ponente: doctor Carlos Medellín.
(Aprobada por Acta número 40 de 15 de agosto de 1985).
Bogotá, D. E., agosto quince (15) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).
El día siguiente de su expedición, la Presidencia de la República envió a la Corte Suprema de Justicia el Decreto Legislativo número 1658 del pasado 19 de junio, para la revisión de su constitucionalidad, tal como lo ordena el parágrafo del artículo 121 de la Carta Política.
El texto completo es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 1658 DE 1985
(junio 19)
Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público.
El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto Legislativo número 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que es prohibido a las asociaciones sindicales ordenar, promover o apoyar ceses de actividades al margen de la Ley;
Que las anteriores conductas contribuyen de manera grave, por sí solas, a la perturbación del orden público, son causas nuevas o sobrevinientes que se sumarían peligrosamente a las que se tuvieron en cuenta al dictar el Decreto 1038 de 1984 y dificultan seriamente el restablecimiento de la normalidad institucional;
Que es deber primordial del Gobierno preservar el orden y restablecerlo cuando estuviere quebrantado, mediante el empleo de los medios previstos en la Constitución Política para mantener la vigencia de las instituciones que ella misma consagra,
DECRETA:
Artículo 1° Mientras subsista el actual estado de sitio, se suspenderá la personería jurídica hasta por el término de un año a los sindicatos, federaciones o confederaciones sindicales que ordenen, organicen, dirijan, promuevan, fomenten, apoyen o estimulen en cualquier forma, al margen de la ley, el cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden.
En las providencias que imponga la sanción prevista en este artículo, se ordenará la congelación de los fondos que la respectiva organización sindical posea en cualquier institución financiera.
Artículo 2° Los inspectores de trabajo, de oficio o a petición de parte, verificarán la ocurrencia de los hechos a que se refiere el artículo anterior y rendirán de inmediato informe escrito al Ministro del Ramo, con indicación de los hechos que correspondan a lo señalado en el citado artículo, el nombre de las personas jurídicas y naturales que aparezcan como sus autores y los demás datos necesarios para determinar la sanción correspondiente.
Artículo 3° El Ministro de Trabajo y Seguridad Social queda facultado para habilitar como inspectores de trabajo para los fines de que trata el artículo anterior, en forma individual o general, a los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Departamento Administrativo del Servicio Civil.
Artículo 4° Corresponde al Ministro de Trabajo y Seguridad Social aplicar las sanciones establecidas en el artículo 1° mediante resolución motivada contra la cual procede el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de la notificación personal o de la desfijación del edicto. El recurso deberá motivarse y se resolverá de plano.
La resolución se notificará personalmente al representante legal del sindicato, federación o confederación sindicales, para lo cual se le citará mediante comunicación telegráfica dirigida a la dirección de la asociación sindical que aparezca registrada en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o en el directorio telefónico.
Si transcurridos dos (2) días del envío de la comunicación no se ha efectuado la notificación personal, el acto administrativo será notificado por edicto que se fijará en la Secretaría General del citado Ministerio por el término de dos (2) días y se publicará dentro del mismo término por una sola vez en el "Diario Oficial".
Vencido este término se entenderá surtida la notificación.
Artículo 5° Este decreto rige desde su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
Comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá a 19 de julio de 1985.
(Fdo.)Belisario Betancur; el Ministro de Gobierno (Fdo.), Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores (Fdo.), Augusto Ramírez Ocampo; el Ministro de Justicia (Fdo.), Enrique Parejo González; el Ministro de Hacienda y Crédito Público (Fdo.), Roberto Junguito Bonnet; el Ministro de Defensa Nacional (Fdo.), General Miguel Vega Uribe; la Ministra de Agricultura (E.) (Fdo.), Cecilia López de Rodríguez; la Ministra de Trabajo y Seguridad Social (E.), (Fdo.) Martha Fernández deSoto; el Ministro de Salud (Fdo.), Rafael de Zubiría Gómez; el Ministro de DesarrroIlo Económico (Fdo.), Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energía (Fdo.), Iván Duque Escobar; la Ministra de Educación Nacional (Fdo.), Doris Eder de Zambrano; la Ministra de Comunicaciones (Fdo.), Noemí Sanín Posada; el Ministro de Obras Públicas y Transporte (Fdo.), Rodolfo Segovia Salas.
El anterior Decreto fue fijado en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres días según lo ordena el artículo 14 del Decreto 432 de 1969, habiéndose recibido tres impugnaciones a las cuales pertenecen las siguientes apreciaciones:
Carlos Arturo Toro López, manifiesta este impugnante que:
"No existe armonía entre la materia que se reglamenta a través del estatuto de carácter represor y las razones de facto que determinaron la declaratoria del régimen de excepción", pues la materia de índole laboral y sindical a que se contrae el Decreto Legislativo objeto de la revisión constitucional, nada tiene que ver con los fenómenos de índole social contemplados en el Decreto 1038. No se trata aquí de la presencia de grupos armados que atentan contra el régimen constitucional existente, ni del asalto a poblaciones por parte de estos mismos, y mucho menos de la acción de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico o del asesinato de un Ministro de Estado.
Claro está, que como bien lo ha notado el señor Procurador General de la Nación en diversos conceptos, el Gobierno Nacional no está obligado a efectuar una relación o enumeración taxativa de las causas de perturbación del orden público en los Decretos en que se imponga el Estado de Sitio, sino una sustentación general de la situación. Pero, es que, en el evento que nos ocupa,ésta es una materia totalmente extraña al actual Estado de Sitio, que puede perfectamente ser controlada por el Gobierno haciendo uso de los instrumentos legales que la legislación ordinaria consagra para controlar por vía de normalidad institucional la acción de las Asociaciones Sindicales, normas amplias y claras contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo y muchas otras disposiciones concordantes y complementarias".
"Es natural, que primeramenteha de declararse turbado el orden público, que esa declaratoria debe sustentarse en unas causas ciertas y determinadas, para que posteriormente sea permitido al Presidente de la República dictar decretos con `fuerza de leyes' para remover esas `causas de perturbación' y buscar el retorno a la normalidad. El actual Estado de Sitio no fue instaurado en atención a que existían movimientos de índole laboral perturbatorios del orden público, y mucho menos a la existencia real o presunta de amenazas de suspensión de las actividades laborales `o de otra índole' propiciadas por parte de las Asociaciones Sindicales.
Si ello es así, nos encontramos frente a un factor nuevo de perturbación del orden público, que antes de que lo sea en la mente del ejecutivo nacional, debe serpreviamente declarado como tal por el mismo Gobierno Nacional, escuchando previamente el concepto del honorable Consejo de Estado, tal como lo ordena el artículo 141 de la Constitución de la República".
"El Gobierno Nacional no puede por sí mismo adjudicarse el derecho de calificar unilateralmente cuando una causa es perturbatoria o no del orden público, pues ese derecho está atribuido primeramente al honorable Consejo de Estado, por imperativo constitucional del Canon 141. En el casosub judice, el Ejecutivo Nacional se ha saltado el procedimiento constitucional; pues el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros ha dictado un Decreto Legislativo que solamente puede dictar cuando previamente haya declarado perturbado el orden público por esas causas nuevas o sobrevinientes, después de escuchar el concepto del más alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Con esta conducta inconstitucional, se le está haciendo el quite a las claras y precisas funciones del Consejo de Estado con total detrimento del régimen de legalidad y por ende del Estado de Derecho".
"Es por ello que, a través del presente escrito de impugnación se afirma que el Decreto en revisión pugna contra los cánones 2, 121 y 141 de la Carta".
Héctor Jaramillo Ulloa, Ernesto Pinilla Campos y Luis Alonso Velasco Parrado, más las firmas de treinta y cuatro ciudadanos que coadyuvan su memorial.
Suyas son estas consideraciones:
a) "Cuando por el artículo 2° el Decreto concede competencia a los inspectores de trabajo para verificar la legalidad o ilegalidad de las conductas descritas en el artículo 1°ibidem, a efecto de la investigación previa a la sanción eventual sobre la organización sindical, está trasladando la competencia que constitucionalmente (arts. 5 y 58 C. N.) corresponde a los jueces, aun en estado de excepción y siempre y cuando su organización y existencia no sean incompatibles con aquél -arts. 121, inc. 2-, y, en este sentido, quebranta el artículo 61 de la Carta. Igual ocurre cuando para estos mismos efectos el artículo 3° concede facultades al Ministro de Trabajo para habilitar a los funcionarios del Ministerio de Trabajo y del Departamento Administrativo del Servicio Civil, y por el artículo 4° otorga jurisdicción al Ministro de Trabajo y Seguridad Social para aplicar las sanciones previstas en el artículo 1° del susodicho Decreto. El artículo 121, inciso 2, en armonía con los artículos 55, 58 y 61 de la Carta, igualmente resultan afectados cuando sin razón valedera para el caso concreto suspende el Decreto las normas que le atribuye competencia a la rama jurisdiccional para conocer de las posibles conductas ilícitas de los sindicatos y sus consecuenciales sanciones, lo cual se colige del artículo 5° del mismo Decreto Legislativo.
En efecto, la determinación sobre cuando una persona natural o jurídica, se coloca al margen de la ley, por ejemplo en caso de huelgas, su licitud o ilicitud es a todas luces una actividad que implica el desarrollo de un proceso valorativo sobre un conjunto de medios probatorios muchas veces contradictorios, que de no llevarse a cabo de la manera más objetiva, puede conducir a decisiones arbitrarias. De allí que la doctrina y la jurisprudencia internacionales están unánimemente acordes en atribuir el conocimiento de estos fenómenos a la autoridad judicial. Basta conocer la innumerable jurisprudencia de los países industrializados y algunos no industrializados, para confirmar esta aseveración. En Francia, por ejemplo, siendo la huelga un derecho emanado de la Constitución Política, la reglamentación de la misma, sus modalidades legales o ilegales, abusivas o no, etc., han sido materia exclusiva de la jurisdicción, así ocurre en los demás países de Europa y los EE. UU., como también México";
b) "De la lectura del Decreto 1658 de 1985 se desprende que a los inspectores del Trabajo se les otorgó jurisdicción para verificar la ocurrencia de las conductas ilícitas a que hace alusión el artículo 1°... `para determinar la sanción correspondiente' a las organizaciones sindicales. Igualmente, en el artículo tercero se habilitan otros funcionarios con el mismo propósito; el cuarto otorga jurisdicción al Ministro de Trabajo y Seguridad Social para aplicar las sanciones establecidas en el artículo 1° y el 5° `suspende las disposiciones que le sean contrarias'.
Fácilmente se constata el desconocimiento del inciso 1° del artículo 26 de la Constitución Nacional que ordena que `nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio'.
En efecto, aún aceptando, en gracia de discusión, la competencia de los funcionarios administrativos para cumplir la función jurisdiccional que implica un conocimiento de hechos que pueden originar una sanción como lo es la suspensión de la personalidad jurídica de un sindicato y el congelamiento de sus fondos económicos, es inadmisible pensar que un debido proceso que asegure el derecho constitucional de la defensa, constituya, en sí mismo, instrumento incompatible con el restablecimiento del orden público que supuestamente la norma impugnada busca restablecer.
Dentro de esta hipótesis, la inexistente participación de la organización sindical, eventualmente inculpada en los hechos señalados por el Decreto acusado, ya sea para conocer los cargos, ya para controvertirlos, significa pura y simplemente la negación del derecho de defensa. A nadie se le ocurriría afirmar, en estricto derecho, que la única posibilidad de interponer un recurso de reposición contra la providencia sancionatoria, consulta el espíritu del precepto esencial que la Carta consagra.
Un juicio objetivo sobre las posibles conductas ilícitas señaladas en el Decreto de marras, que por lo demás conduce casi a la muerte temporal de la personería jurídica, no puede llegarse sino a través de un proceso (así éste sea breve y sumario, como en algunas ocasiones lo ha sostenido la jurisprudencia nacional), donde los implicados puedan conocer anticipadamente los cargos, solicitar pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra e interponer los recursos adecuados contra las eventuales decisiones, todo enmarcado dentro del espíritu democrático que consagra el artículo 26 de la Constitución Nacional";
c) "El Decreto impugnado, al otorgar competencia a los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social tanto para determinar la legalidad de la conducta de las organizaciones sindicales conforme a lo previsto en el artículo 1° del mismo, pero especialmente en cuanto a la competencia para suspender la personería jurídica, quebranta el artículo 2° de la Constitución Nacional, lo mismo que los artículos 76-18 y 120-20".
"Es cierto que en su pasada jurisprudencia, la honorable Corte, mayoritariamente dijo, para negar la inexequibilidad del Decreto Legislativo de Estado de Sitio número 293 de 1981 (Exp. 918/107/-E) lo siguiente:
"A este propósito, la Corte tiene que reiterar su criterio de que en los procesos de inexequibilidad, la confrontación de las normas acusadas para calificar su validez solo puede ser hecha con las disposiciones de la Carta Constitucional y nunca con normas de Derecho Internacional. Pues la infracción de ésta es extraña a la jurisdicción nacional de la Corte, plantea problemas interestatales, que escapan a su competencia, y no implican violación directa de la Constitución".
"Según se desprende de lo anterior, todo hace suponer que la honorable Corte, en tal oportunidad no puso en duda la vigencia del Convenio número 87 de la OIT, que fue ratificado por Colombia (ley 26 de 1976), sino que para efecto del control constitucional del Decreto Legislativo 2932 de 1981, le negó rango constitucional. Empero, un examen de anteriores, pero en especial recientes jurisprudencia, de la misma Corporación pueden permitir en esta oportunidad un mejor examen del Decreto Legislativo de estado de sitio 1658 de 1985 si se admite, como parece ser un hecho incuestionable de la más reciente jurisprudencia, que el desconocimiento de tratados o convenios internacionales por leyes posteriores (ordinarias o extraordinarias), conlleva el quebranto directo de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 76-18 y 120-20".
"Ahora bien, Colombia celebró el Convenio número 87 de 1948 con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), organismo adscrito a las Naciones Unidas, al cual pertenece como miembro fundador nuestro país. Dicho convenio fue aprobado por la Ley 26 de 1976, como aparece en el Diario Oficial 34642 de septiembre 27 de 1976 y por tanto en plena vigencia. De manera nítida, Y como señalan los autores y la doctrina universal `autoejecutivamente', el artículo 4° del mencionado Convenio dice textualmente:
"Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa".
"El Decreto Legislativo de Estado de Sitio 1658 de 1985, cuando confiere al ministerio del Trabajo y Seguridad Social, competencia para que sus funcionarios directamente a los habilitados (Departamento Administrativo del Servicio Civil) asuman competencia para determinar sobre la licitud o ilicitud de las conductas señaladas en su artículo 1° para efecto de aplicar igualmente sanción de suspensión de la personalidad jurídica como lo indica el mismo precepto, por el mismo Ministerio, de manera ostensible se enfrenta con el mandato internacional transcrito arriba y por tanto violenta los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 76-18 y 120-20 como lo afirma, por lo demás, esa propia Corporación".
Luis Alonso Velasco Parrado, Héctor Jaramillo U. y Ernesto Pinilla Campos, con el respaldo de las firmas de otros veintiséis ciudadanos:
a) "Violación a los artículos 44, 26, 55, 32, 2, 16, 17, 45, 76 numeral 18, 63, 20 en relación con el artículo 4° Ley 26 de 1976, artículo 1° Ley 7a de 1944, artículo 6° Decreto 062 de 1976; art. 6° literal m), art. 1° literal k) numeral 2° y 4°; Ley 28 de 1974, art. 17 Código Sustantivo del Trabajo, Decreto 2351 de 1965 numeral 1°, arts. 144 y 2° Código de Procedimiento Laboral, arts. 5° y 8° Ley 58 de 1982 y Decreto 01 de 1984 en sus arts. 3°, 5°, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57 y 59.
"Artículo 44. C. N. Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal. Las asociaciones y fundaciones pueden obtener su reconocimiento como personas jurídicas.
Las asociaciones religiosas deberán presentar a la autoridad civil, para que puedan quedar bajo la protección de las leyes, autorización expedida por la respectiva superioridad eclesiástica".
"Constituye una garantía indubitable que los ciudadanos colombianos creen, auspicien y fomenten la creación de asociaciones en su modalidad 'sindical' pero en ningún momento el precepto que acusamos infringido faculta a las autoridades administrativas del trabajo y en particular, al Ministro del Trabajo y Seguridad Social, a aplicar como sanción la 'suspensión de personerías hasta por un año a los sindicatos, federaciones o confederaciones sindicales así como la congelación de los fondos sindicales que la Asociación, Sindicato, Federación o Confederación posea en cualquier institución financiera' pues este precepto constitucional, materia de infracción, reguló y garantizó una tutela que ha tenido su desarrollo a través de la legislación laboral y en particular, el artículo 4° de la Ley 26 de 1976".
"Ahora bien, continuemos con la acusación al Decreto número 1658, y de su simple lectura se deduce que consagró en su artículo 1°, dos sanciones a saber:
1o. La suspensión de personerías hasta por un año, suficientemente explicada,
2o. La 'Congelación de Fondos Sindicales' detengámonos entonces a mirar desprevenida pero muy objetivamente la naturaleza, alcance y efecto de esta medida que como sanción es aplicada por el Ministro del Trabajo y Seguridad Social en su artículo 4° -Decreto acusado-.
¿Qué es la congelación de fondos sindicales de acuerdo al Decreto acusado es una sanción impuesta a las organizaciones de primer, segundo y tercer grado cuando se colocan al 'margen de la ley' criterio entre otras, laxo y genérico, pero implica ante todo, una intervención del Ejecutivo en la vida interna de las organizaciones sindicales, es decir, se interfiere su autonomía como ente y persona jurídica capaz de ser sujeto de derechos y obligaciones en el campo económico, es decir, se le reduce a una especie de 'capitis diminutio' (sic) se viene ni más ni menos, a crear en virtud de la suspensión una forma de interdicción temporal, ya que no puede utilizar, manejar ni disponer de los fondos, títulos valores, etc., que posea en cualquier institución financiera pero tal medida, tiene un efecto meridiano, sacar del comercio por un lapso determinado los fondos que posea la organización en cualquier institución financiera, tal medida implica entonces que el Ministro del Trabajo y Seguridad Social quedaría investido del carácter de autoridad jurisdiccional y en consecuencia, la resolución que suspende y congela fondos equivaldría a una típica medida cautelar que solo los jueces pueden decretar, luego de inconstitucionalidad del Decreto acusado quebrantó entonces el principio de la separación de las ramas del poder público, su colaboración armónica pero absolutamente diferenciadas, más aún, ese principio enunciado bajo la denominación 'Non bis in idem' fundamental y básico en un régimen demo-liberal y cuyo Estado de Derecho es baluarte de la libertad consistente en que no puede existir dos sanciones por un mismo hecho encontraría al aplicarse la sanción del artículo 1° adecuación y perfecta operancia pues de la simple lectura del artículo 1° del acto acusado se deduce una doble sanción, gravísima y repugnante a un Estado de vocación presidencial y contrario a los regímenes de facto y oscurantistas propios del Cono Sur en la década del 10".
"Veamos como esta interferencia que porta el Ejecutivo al 'ordenar la congelación de fondos sindicales que posean los sindicatos en las instituciones financieras' vulnera flagrantemente el precepto contenido en él:
"Artículo 3°, numeral 2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho a entorpecer su ejercicio legal".
"El precepto infringido establece una garantía o protección tuitiva para las organizaciones sindicales frente a una de las ramas del poder público, la Ejecutiva, y este precepto del Convenio 89 de la OIT, prohíbe entonces a las autoridades administrativas intervenir con el claro propósito de vulnerar el principio de la autonomía sindical, pues no de otra manera, se entiende que la sanción de 'congelación de fondos' sea de tal entidad y el primer bien sindical violentado viene a ser los Fondos Sindicales, constituidos por los aportes de los trabajadores individualmente considerados en virtud de los descuentos sindicales y por beneficio convencional se está de esta manera sacrificando la vida interna de las organizaciones sindicales y se está poniendo al arbitrio del Ejecutivo el manejo financiero de las organizaciones que solo puede corresponder a sus directivos y a los trabajadores mismos, pues el:
"Artículo 3°, numeral 1°. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes y el de organizar su administración y sus actividades y el de formular sus programas de acción".
"Luego se violó el artículo 3° de la Ley 26 de 1976, al expedirse el Decreto acusado en su artículo 1° y obviamente desconocerse por el Ejecutivo la fuerza vinculante de los Tratados-leyes que tienen fuerza vinculante";
d) "Los artículos 2°, 3° y 4° del Decreto acusado crean un procedimiento, establecen una delegación y ordenan sea aplicada una sanción por el Ministro del Trabajo y Seguridad Social, valdría la pena para efectos de desarrollar el cargo propuesto, explorar con detenimiento si esos preceptos se adecúan o no, a la garantía constitucional contenida en los artículos 45 y 26 de la C.N. que establecen el 'Derecho de Petición' y 'Derecho de Defensa y la Legalidad del Debido Proceso' así como el artículo 32 de la C. N. que consagra el 'Intervencionismo estatal teniendo como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular'.
El Decreto acusado en sus artículos 2°, 3° y 4°, violan flagrantemente los preceptos constitucionales invocados ya que no se da oportunidad de oír previamente a las organizaciones de primer, segundo y tercer grado a fin de que éstas puedan intervenir en el procedimiento gubernativo que concluye con la expedición del acto administrativo que congela fondos y suspende personería y al eliminarse el derecho a ser parte en el proceso gubernativo se contraría de manera evidente y palmaria el Principo de Publicidad y de Contradicción, ya que no se tiene acceso al mismo -trámite ante el Ministerio del Trabajo- y por tal motivo, no se puede ejercitar el derecho de defensa, esto es, solicitar la práctica de pruebas y controvertir las existentes que han sido aportadas por las Empresas al solicitar la constatación del cese de actividades o simplemente, al efectuarse la constatación por parte de los inspectores del Trabajo que figura en el informe de que trata el artículo 2°, observando como el Sindicato en ese trámite no es citado para que ejerza el 'derecho de defensa', se creó por el Decretó acusado un procedimiento inquisitorial,' en el que la Organización Sindical se encuentra ausente y la resolución que impone la sanción sólo es susceptible de ser recurrida en virtud de un procedimiento que dista del contenido en los artículos 50 y ss. del Decreto 01 de 1984, generándose así una violación a la garantía procesal del debido proceso".
"Ahora bien, los artículos 1°, 2°, 3° y 4° del Decreto número 1658 de 19 de junio de 1986, vulneran el principio consagrado en el artículo 32 de la C.N., pues lejos de asumirse una actitud y comportamiento tuitivo del Estado frente a las 'clases proletarias en particular' la interferencia estatal obstaculiza, restringe y limita el Derecho de Asociación de medidas como la de suspensión , congelación de fondos, creación de un procedimiento inquisitorial y contrario al principio,' de la legalidad del debido proceso además, la doctrina ha sido generosa y pródiga cuando ha tenido oportunidad de estudiar el problema de la Constitucionalización del Derecho del Trabajo".
e) "Violación a los artículos 44, 121, incisos 2° y 3° de la C.N. en relación con los atículos 372, 373, 374, 375, 429, Código Sustantivo del Trabajo, Ley 39 de 1985, Ley 48 de 1968, artículos 3°, artículos 456, 457, 458, 459, 460 y 461 del código Sustantivo del Trabajo.
El artículo 5° del Decreto acusado utiliza una formulación vaga y genérica cuando dice: `...suspende las disposiciones que le sean contrarias' luego se infringe el artículo 121 porque la aplicación correcta de la potestad asignada al Gobierno por este precepto constitucional para la suspensión de las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio exige la determinación precisa que individualice e identifique las normas afectadas por dicha suspensión, sin que deje una interpretación que pueda resultar arbitraria, cuestión de tanta importancia para la protección de la libertad y los derechos de los gobernados.
Ahora bien, al proferirse el Decreto 1658 de 1985 el Ejecutivo no tuvo en cuenta las restricciones y los precisos límites que el mismo Canon Constitucional le señalaba, esto es, que el Gobierno no podía derogar ley alguna ya que la facultad que el artículo 121 otorga al Presidente de la República esto es, que la declaración de turbación del orden público y el Estado de Sitiono traen como consecuencia la suspensión de la Constitución y Leyes en general, pues no extinguen las garantías constitucionales ya que el Estado de Sitio es también un Estado de Derecho proveniente de la vigencia de la Constitución y es inadmisible en un Estado de Derecho la posibilidad de existencia de un poder con capacidad suficiente para prescindir de la Constitución, apartándose del acatamiento de la organización estatal que ella misma determina, ya que los poderes propios del Estado de Sitio tienden precisamente a garantizarla".
"No puede menos que causar una alarma sorprendente al Movimiento Sindical Colombiano, que a consecuencia del Decreto acusado se suspenda también el ejercicio de facultades y funciones sindicales, entre las que se cuentan como más importantes, la adopción de pliegos de peticiones, su presentación al patrono, conversaciones y llegar a un acuerdo bien sea a través de la firma de la Convención Colectiva de Trabajo ora, excepcionalmente a través de la expedición de un laudo arbitral, es decir, que la negociación colectiva, entendida como esa serie de pasos coordinados, sistemáticos y sucesivos que tienden a un fin, lograr la paz y armonía social, en el conjunto obrero-empresarial, núcleo básico de toda sociedad, sufre un resquebrajamiento indiscutido, luego el Derecho de Asociación se encuentra en virtud de la expedición del Decreto acusado seriamente violentado ya que el Decreto 1658 lejos de procurar restaurar el orden público ha hecho precisamente lo contrario, esto es agudizar y crear un clima de malestar permanente para que ese orden turbado tenga pronto restablecimiento. En estas condiciones, la finalidad prevista en el Decreto que declaró turbado el orden público -1038 de 1984- jamás podrá cumplirse, entonces aquello que el Constituyente previó como medida de excepción se convertirá sin lugar a dudas como una fórmula inherente al manejo del Estado y ejercicio del poder político habiéndose de esta manera eliminado una de las garantías más preciosas de un Estado de Derecho resultando así una abierta y manifiesta contradicción entre la finalidad prevista por el Decreto de Estado de Sitio y las medidas que como el Decreto 1658 buscan ante todo, por su resultado eliminar la posibilidad de que las organizaciones de primer, segundo y tercer grado sean sujetos del proceso de contratación colectivas, pacten las condiciones de trabajo de sus afiliados asestando así un rudo golpe al Derecho de Asociación equiparable entonces a etapas y períodos históricos de ingrata recordación para la comunidad obrera internacional".
Por tal razón precisamente, la legislación laboral ordinaria establece que 'la ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo', el cual aún en tiempo de paz, puede ordenar la suspensión de la personería del sindicato que hubiera promovido o apoyado el paro (arts. 450 y 451 del Código Sustantivo del Trabajo). Esta facultad del Ejecutivo, no es una incursión en el campo de la justicia ordinaria, puesto que la decisión ministerial no resuelve definitivamente sobre la existencia o disolución de las asociaciones -lo que si corresponde a los jueces (art. 380 del C.S. del T.)- sino que suspende transitoriamente su ejercicio, mediante medidas administrativas propias de las funciones policivas del trabajo, que tienen por fin la vigilancia y control del cumplimiento de las normas laborales, tanto por parte de los patronos como de los trabajadores y sus asociaciones, pudiendo para tal efecto, imponer las sanciones del caso".
3o. "El objeto de la revisión de los Decretos Legislativos, ordenada por el parágrafo del artículo 121 de la Constitución, es el de examinar las disposiciones correspondientes en orden a verificar su constitucionalidad, que no la conformidad de éstas con los convenios internacionales, en sí mismos considerados como parecen entenderlo los impugnantes al alegar que el Decreto 1658 de 1985 quebranta los cánones 76-18 y 120-20 de la Carta, por no concordar con alguna disposición del Convenio 87 de 1948. Debe observarse que los preceptos superiores que se invocan como vulnerados en razón de la discordancia aducida, tratan en cuanto a convenios se refieren, de la celebración y aprobación de los mismos, e informa el 76-18 de que por medio de ellos el Estado puede obligarse para que sobre bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados".
4o. "En primer lugar cabe aclarar que la suspensión de la personería jurídica de la asociación sancionada la priva temporalmente de su capacidad de obrar, por lo que la congelación de sus fondos no viene a significar una doble sanción, como se dice en una de las impugnaciones, pues, simplemente, es una consecuencia de la suspensión que se produce aunque la norma no lo hubiera previsto expresamente. En efecto, resulta obvio que si la persona jurídica no tiene capacidad para ejercer ninguna clase de derechos en virtud de haberse suspendido su personería, tampoco puede disponer de los fondos de la asociación.
En segundo lugar se observa que los derechos y garantías previstos en la Constitución Nacional dependen del cumplimiento, por parte de las personas, de las obligaciones inherentes a los mismos. Por tal razón, cuando una asociación se coloca al margen de la ley, como es el caso de un cese ilegal de actividades, no puede invocar la libertad de asociación para rehuir la sanción, puesto que el mismo artículo 44 de la Carta que consagra el derecho, también lo supedita al orden legal".
"Igual argumento puede aducirse respecto de la protección al trabajo que se consagra en los artículos 17 y 32 de la Carta, puesto que mal puede haberla para quien infrinja la ley y, por tal hecho desconozca los derechos ajenos, ni mucho menos merecen la protección que otorgan las normas superiores, el trabajador o la asociación a la cual pertenece, que han desatendido su obligación laboral al hacer dejación del trabajo".
5o. "El derecho de defensa consagrado por el artículo 26 de la Constitución Nacional implica un procedimiento, así sea brevísimo, para el acopio de las pruebas y para que la persona afectada pueda intervenir en el proceso.
Aunque es evidente que el artículo 2° del Decreto que se revisa no indica de manera expresa la oportunidad de intervención del presunto infractor en el debate probatorio, tampoco prohíbe su participación y tácitamente lo permite, pues confiere a los funcionarios investigadores, amplias facultades para verificar la ocurrencia de los hechos. En efecto, el término verificar significa comprobar la verdad lo que, lógicamente, no puede hacerse de manera unilateral pues, la certeza de los hechos. En efecto, el término verificar significa comprobar la verdad lo que, lógicamente, no puede hacerse de manera unilateral pues, la certeza de los hechos investigados sólo surge con el acopio de las pruebas que se practiquen durante la actuación.
Por otra parte, cabe observar que el derecho de defensa de la persona jurídica sancionada, se asegura también con el recurso de reposición previsto en el artículo 4° del Decreto, puesto que en el alegato el recurrente puede cuestionar ampliamente la providencia sancionatoria y allegar las pruebas que considere pertinentes para su defensa pues; la decisión 'de plano', si bien excluye la práctica de pruebas, no impide al funcionario conocer las que se presenten".
6° "Cuando el artículo 121 faculta al Gobierno para suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio, no ordena la relación expresa de las normas suspendidas. Y nada obsta constitucionalmente para que se emplee en los Decretos Legislativos el mismo principio de la derogatoria de las leyes, pudiendo ser ésta expresa o tácita".
El Jefe del Ministerio Público termina su concepto con la solicitud a la Corte para que declare exequible el Decreto Legislativo 1658 de 1985.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. Mediante el Decreto número 1038 de 1984, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 121 de la Constitución, declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República. El texto completo de dicho Decreto es el siguiente:
«DECRETO 1038 DE 1984
(mayo 1°)
por el cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, oído el concepto previo y favorable del Consejo de Estado, y
CONSIDERANDO:
Que en diversos lugares del país han venido operando reiteradamente grupos armados que han atentado contra el Régimen Constitucional, mediante lamentables hechos de perturbación del orden público y suscitando ostensible alarma en los habitantes;
Que para conjurar la grave situación especialmente en los departamentos de Caquetá, Huila, Meta y Cauca, el gobierno declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio de dichos departamentos por medio del Decreto 615 de 14 de marzo anterior;
Que el Gobierno ha utilizado para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales los medios que le atribuye la legislación ordinaria, sin que haya bastado su efecto para recobrar la normalidad;
Que con posterioridad a la expedición del Decreto 615 de 1984, han tenido lugar asaltos a poblaciones por obra de grupos armados, entre ellos los ocurridos sobre Acevedo en el departamento del Huila, Corinto en el departamento del Cauca, Sucre y Jordán Bajo en el departamento de Santander, Giraldo en el departamento de Antioquia y Miraflores en la Comisaría del Guaviare;
Que por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional;
Que recientemente ocurrieron actos terroristas en las ciudades de Medellín, Cali y Bogotá, causantes de la destrucción de numerosos vehículos de transporte colectivo;
Que al anochecer del día de ayer fue asesinado el señor Ministro de justicia Rodrigo Lara Bonilla;
Que en general, hechos de violencia provocadas por las circunstancias antes mencionadas han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de policía, lo mismo que víctimas en la población civil;
Que se hace necesario, ante la gravedad de la situación, adoptar las medidas de excepción contempladas en el artículo 121 de la Constitución Política,
DECRETA:
Artículo 1° Declárase turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República.
Artículo 2° Este Decreto rige desde la fecha de su expedición.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, a mayo 10 de 1984».
Segunda. El Decreto número 1658 de 19 de junio de 1985 cuya revisión constitucional realiza ahora la Corte, en cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo del artículo 121 de la Carta Política, también ha sido expedido en ejercicio de las facultades que ésta confiere al Gobierno Nacional y "en desarrollo del Decreto Legislativo 1038 de 1984". Lleva la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros, con lo cual se cumple la correspondiente exigencia constitucional.
Tercera. Bien precisa el Procurador los cargos que formulan los ciudadanos impugnantes, así:
1° "Falta de conexidad (art. 121);
2° Acumulación de la autoridad judicial y política (arts. 55, 58 y 61);
3° Falta de debido proceso (art. 26);
4° Incumplimiento del Convenio Internacional 87 de 1948 (arts, 76-18 y 120-20);
5o. Violación del derecho de asociación y de la debida protección al trabajo (arts. 32 y 44) y 6°, falta de precisión de las normas suspendidas".
Procede la Corte a referirse a ellos en ese mismo orden.
Cuarta.Conexidad.
Expresamente se declara en los considerandos del Decreto que se analiza, que los hechos aducidos por el Gobierno como motivos suyos, esto es "ordenar o apoyar ceses de actividades al margen de la ley", por las asociaciones sindicales, constituyen conductas que "contribuyen de manera grave, por sí solas, a la perturbación del orden público" y "son causas nuevas o sobrevinientes que se sumarían peligrosamente a las que se tuvieron en cuenta al dictar el Decreto 1038 de 1984 y dificultan seriamente el restablecimiento de la normalidad institucional".
Al juzgar la posibilidad constitucional de expedir Decretos Legislativos en tales circunstancias nuevas y sobrevinientes, varias veces ha dicho la Corte que ello en nada contraría la preceptiva constitucional, pues el Gobierno por sobre todo, y en cumplimiento de ésta, ha de remover los obstáculos antiguos y nuevos que se presenten para el cumplimiento de su deber primordial de restablecer el orden público perturbado, a la brevedad posible.
En sentencia del 2 de agosto de 1984 (radicación número 1223-176E), la Corte reiteró ese criterio suyo que ahora ratifica, sobre la materia de que se trata, así:
"Los hechos sociales, las circunstancias políticas, los fenómenos, en general, determinantes de la turbación del orden público y de la declaratoria del estado de sitio, no suelen ser iguales, ni de una sola especie o causados por los mismos factores, ni 5e presentan tampoco de manera aislada, inconexa o independiente de otros elementos constitutivos del ambiente general en el cual se producen.
Por ello la Corte ha aceptado la posibilidad de que, después de haberse ocasionado el estado de sitio, desde luego con el lleno de las exigencias constitucionales, surjan hechos sobrevinientes, nuevos y distintos, pero obviamente concurrentes y conexos con los que dieron oportunidad y motivo al advenimiento del régimen jurídico excepcional, y no sustitutivos de ellos, los cuales reclaman actuación legislativa específica para su oportuno tratamiento y debido proceso previsto por la Carta para la declaratoria de la emergencia política.
No tendría sentido, en efecto, volver a obtener en este caso el concepto del Consejo de Estado, hallándose aún en vigor el estado de sitio, o repetir la declaratoria de éste con motivaciones diferentes. Lo que los fenómenos sociales políticos y aún económicos sobrevinientes indican es que la perturbación se está agravando, que el retorno a la normalidad se está haciendo más complejo, problemático y difícil y que la conveniencia pública está requiriendo otras clases de determinaciones legislativas de parte del Presidente y de su Gobierno como principales responsables del orden público, según los preceptos de los artículos 120-7 y 121, entre otros, de la Constitución".
Quinta.Autoridad judicial y política.
Claro es que, como lo prescribe el artículo 61 de la Carta "Ninguna persona o corporación podrá ejercer simultáneamente, en tiempo de paz, la autoridad política o civil y la judicial... ", lo que implica necesariamente que en tiempo de no paz, como en efecto lo es la de perturbación del orden público que ocasiona el estado de sitio, sí es posible el ejercicio simultáneo de la autoridad política y la judicial, aunque de todos modos de manera necesariamente transitoria, como es voluntad expresa del constituyente: "El Gobierno declarará restablecido el orden público tan pronto como haya cesado la guerra exterior o terminado la conmoción interior".
No obstante, en las normas del Decreto Legislativo número 1658 que son materia de la presente revisión, no se establece el fenómeno de acumulación de la autoridad política y la judicial. El régimen laboral vigente atribuye a la autoridad administrativa, el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, la potestad de declarar la ilegalidad de una suspensión o paro del trabajo y de suspender "por un término de dos (2) a seis (6) meses la personería jurídica del sindicato que haya promovido o apoyado la suspensión o paro del trabajo..." (art. 450 del C. S. del T.)
El artículo 1° del referido Decreto Legislativo mantiene esa misma competencia legal del Ministerio del ramo, conserva el sujeto activo de la conducta que produce el "cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral", esto es, las asociaciones sindicales, reproduce la misma sanción de suspensión de su personería jurídica, de manera transitoria, y amplía el término posible de ésta hasta por un año, todo lo cual es factible a la luz de la preceptiva constitucional, porque esta misma autoriza al ejecutivo, bajo el régimen excepcional del artículo 121, para expedir esta clase de disposiciones con fuerza de ley, modificatorias o suspensivas de las normas legales que sean incompatibles con el estado de sitio.
Por lo demás, la congelación de los fondos a que se refiere el segundo inciso del mentado artículo 1°, es una consecuencia lógica y necesaria de la sanción aplicable, de acuerdo con el mismo artículo, ya que la falta de personería jurídica, transtioriamente suspendida, impide el manejo legal de aquéllos. Se trata de una elemental medida de protección y seguridad de los mismos, para indudable beneficio de los trabajadores asociados.
Séptima.Procedimiento y debido proceso.
Lo que sigue en el Decreto Legislativo que la Corte revisa es todo lo concerniente al procedimiento que se ha de seguir para la efectividad de las disposiciones contenidas en el artículo 1° de lo cual los impugnantes afirman que se produce agravio al principio constitucional del debido proceso y al derecho de defensa que la Carta consagra.
Establécese allí (artículo 2°) que los inspectores de trabajo deben verificar la ocurrencia de los hechos descritos en el artículo 1" e informar inmediatamente sobre ellos y sus autores al Ministro del ramo, el cual (artículo 3° ), para esos mismos fines, puede habilitar con el carácter de aquellos a los funcionarios del mismo Ministerio y a los del Departamento Administrativo de Servicio Civil, lo cual en nada choca con la Constitución ya que la situación especialísima del estado de sitio permite esta clase de operaciones internas en la Administración, por medio de disposiciones legislativas de excepción, si ellas persiguen, como es el caso, controlar hechos atentatorios contra la tranquilidad social, y eliminar obstáculos para el pronto retorno a la normalidad, así tales medidas signifiquen suspensión transitoria de otras normas legales. Desde luego que para los informes que los inspectores de trabajo, los propiamente dichos y los habilitados, hayan de rendir al Ministerio, exige la norma (artículo 2") una demostración de los hechos que en ellos se relaten, pues no otra cosa significa verificarlos, es decir, comprobar su verdad.
Tales fidedignas afirmaciones hechas por los mentados funcionarios serán causa y sustentación para que el Ministro del Trabajo aplique las sanciones previstas (artículo 4°), por medio de resolución motivada.
La defensa de la entidad sancionada se garantiza básicamente con la exigencia de la notificación personal (o por edicto, cuando sea el caso según las previsiones del tercer inciso del mismo artículo), y sobre todo con el recurso de reposición que allí se determina expresamente, el cual también, como es de rigor, habrá de ser fundamentado, y de resolverse con celeridad.
Como ya se advirtió, la providencia sancionatoria no tiene naturaleza judicial, sino la administrativa que la ley ordinaria autoriza, según lo ya visto, razón por la cual, agotada la vía correspondiente, será procedente la vía de lo contencioso que las instituciones legales tienen prevista para estos y similares casos.
Encuentra la Corte que, al contrario de lo afirmado por los impugnantes, las normas del Decreto Legislativo que se analiza sí establecen un adecuado procedimiento para la aplicación de las sanciones de que tratan ellas, que en nada contradice las exigencias constitucionales sobre debido proceso, y que la esencial de éstas, el respeto del derecho de defensa, se halla efectivamente garantizado.
Octava.El Convenio de la OIT.
En anterior oportunidad, la Corte hubo de examinar así mismo el Decreto Legislativo 2932 de 1981, cuyos motivos y determinaciones son casi idénticos a los del Decreto Legislativo 1958 de 1985 cuya constitucionalidad ahora se juzga. También entonces aquellas normas de excepción fueron tildadas de violar el Convenio número 87 de 1948 de la Organización Internacional del Trabajo OIT, donde el artículo 4° dispone que "las organizaciones sindicales de trabajadores y empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por la vía administrativa". Ahora como entonces la Corte insiste en que su función como guardiana de la Constitución solo se puede cumplir mediante la confrontación de las normas legales con la preceptiva de la Carta Política, y no con normas de otra clase de estatutos, ni siquiera los de carácter internacional. En el fallo de 1981 (diciembre 10, Acta 60, radicación número 918-107-E), expresó la Corte lo siguiente que ahora ratifica:
"La Corte tiene que reiterar su criterio de que en los procesos de inexequibilidad la confrontación de las normas acusadas para calificar su validez solo puede ser hecha con las disposiciones de la Carta Constitucional y nunca con normas de derecho internacional, pues la infracción de éstas es extraña a la Jurisdicción Nacional de la Corte, plantea problemas interestatales, que escapan a su competencia, y no implican violación directa de la Constitución".
Novena.Derecho de asociación. Protección al trabajo.
Como tantas veces lo ha expresado la Corte, el derecho de las personas a asociarse libremente, la Carta lo ha condicionado a su respeto a la moral y al orden legal. Mal puede, pues afirmarse que la aplicación de la sanción prevista en el Decreto que se examina, por hechos que afectan gravemente "al margen de la ley", "las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden", o lo que es lo mismo, que afectan de tal manera, necesariamente, la tranquilidad pública, impidiendo así el retorno a la normalidad institucional alterada, sea lesiva del derecho de asociación, cuyo ejercicio por los particulares se halla, como lo dispone el artículo 44 constitucional, subordinado al orden legal.
Como tampoco es admisible que las mismas normas legislativas de excepción sean contrarias al principio constitucional de la protección al trabajo, ya que los hechos indicados por ellas como merecedores de sanción son ostensiblemente lesivos del precepto constitucional determinante de que el trabajo sea una obligación social (artículo 17), con su correlativo derecho, y en tal función digno de la protección del Estado, ya que se trata de dos preceptos coordinados debido a su íntima relación".
Décima.Indeterminación de las normas suspendidas.
"Este Decreto rige desde su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias", termina disponiendo el Decreto Legislativo 1658 de 1985, en su artículo 5°. La expresa facultad para tal determinación del legislador, excepcional se encuentra en el inciso tercero del artículo 121 de la Constitución Nacional, el cual no exige que las suspensiones legales del caso hayan de hacerse una a una y nominalmente de manera precisa con indicaciones concretas de las normas suspendidas. La fórmula general utilizada en el presente caso es válida a la luz de la Carta, aunque sería deseable que para este tipo de disposiciones se procurase tal precisión no indispensable.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, con base en el estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es constitucional el Decreto Legislativo 1658 de 1985 (junio 19) "por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público".
Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Alfonso Reyes Echandía, Presidente, (salvo el voto); Luis Enrique Aldana Rozo (con salvamento de voto); José Alejandro Bonivento Fernández, Hernando Baquero Borda, Nemesio Camacho Rodríguez, Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza Alvarez, Danote L. Fiorillo Porras, ManuelGaona Cruz (con aclaración de voto); José Edo. Gnecco Correa, Héclor Gómez Uribe, FannyGonzález Franco, Gustavo Gómez Velásquez (salvamento de voto);,Juan Hernández Sáenz (con salvamento de voto); Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Patiño Rosselli,Pedro Elías Serrano Abadía,Hernando Tapias Rocha, Fernando Uribe Restrepo (salvo el voto); Darío Velásquez Gaviria.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria
SALVAMENTO DE VOTO
Nos apartamos de la decisión mayoritaria de la Sala Plena, por cuanto consideramos que el Decreto Legislativo número 1658 de 1985 es inconstitucional en atención a las siguientes razones:
1o. Los fundamentos motivacionales de un decreto basado en el artículo 121 de la Constitución Nacional, no pueden ser distintos de los que el gobierno tuvo en consideración para declarar turbado el orden público y en estado de sitio todo o parte del territorio nacional, ya sea que ellos persistan con sus caracteres originales o bien porque se hayan proyectado hacia el futuro con dinámico desarrollo evolutivo.
No puede aceptarse, pues, que hechos o fenómenos desligados causalmente de los que determinaron la inicial declaración del estado de sitio, sirvan de fundamento jurídico a nuevos Decretos Legislativos cuya materia evidencia ostensible divorcio con la situación generadora de la primitiva alteración del orden social. Al admitirse esa situación, los decretos que constitucionalmente han de contener instrumentos jurídicos aptos para regresar a la normalidad, sirven solo para prolongar una situación que ya no puede ser considerada como excepcional; además, mediante ese ingenioso rnecanismo los considerandos de un decreto de estado de sitio constituyen realmente implícitas declaraciones de nueva perturbación del orden público, con violación del espíritu del artículo 121 de la Carta y de la letra del artículo 141 ordinal 1° de la misma Constitución, que obliga al gobierno a consultar previamente al Consejo de Estado si en verdad se dan las causas que hagan necesaria la extrema solución de la llamada legalidad marcial.
La tolerante interpretación de aquellas normas, en el sentido de que aún hechos posteriores a los que determinaron la inicial declaración del estado de sitio y sin relación consecuencial con ellos permiten tratamiento jurídico dentro del marco de los Decretos Legislativos, es lo qué ha hecho posible que un fenómeno constitucionalmente creado para una precaria y excepcional duración en el tiempo, se haya prolongado indefinidamente hasta el punto que de los últimos treinta años de vida institucional el país ha debido soportar más de veinte bajo el régimen del artículo 121. De esta manera se ha logrado el extraño y peligroso milagro de convertir lo transitorio en permanente.
Ahora bien, en los considerandos del Decreto 1658 de 1985 se aduce la presencia de "causas nuevas o sobrevinientes que se sumarían peligrosamente a las que se tuvieron en cuenta el dictar el Decreto 1038 de 1984 y dificultan seriamente el restablecimiento de la normalidad institucional". Ante tal argumento obsérvese primeramente que los hechos allí aludidos no pueden ser a la vez "nuevos o sobrevinientes". Trataríase de estos últimos si se derivan de los que motivaron la declaración del estado de sitio en mayo de 1984. Pero basta con comparar los considerandos del Decreto 1038 de 1984, en lo que se mencionó la proliferación de ciertos hechos punibles, con los del Decreto ahora examinado, en los que se mencionan las actividades tendientes a la realización de un cese de actividades, para concluir que éstas constituyen hechos nuevos que no guardan ninguna conexión causal con los que condujeron a la inicial declaración de estado de sitio.
Además, adviértase que conforme a la expresión del gobierno, esos hechos nuevos ninguna repercusión real estaban teniendo sobre el orden público, sino que apenas existía la hipotética posibilidad de que "se sumarían peligrosamente" a los hechos precedentes. Y de ello derívase otra violación del artículo 121 de la Carta, cuya razón de ser es la remoción de los factores efectivos de turbación del orden público y no la prevención de eventuales situaciones cuya existencia tema o profetice el Gobierno Nacional.
2o. Consideramos, de otra parte, que el Decreto 1658 de 1985 vulnera la garantía constitucional del debido proceso consagrada en el artículo 26 de la Constitución. En efecto, el artículo 1° del Decreto crea un hecho punible, sancionable con la su pensión hasta por un año de la personería jurídica de las organizaciones sindicales la congelación de sus fondos, pero para la eventual imposición de estas medidas no se establece un procedimiento que satisfaga las exigencias de la norma constitucional mencionada, sino que simplemente se otorga al Ministro del Trabajo la facultad de aplicarlas, sin que el representante legal de la organización sindical haya tenido siquiera la posibilidad de conocer previamente los hechos sobre los cuales se funda la sanción.
Es que la garantía del debido proceso no consiste únicamente en consagrar legalmente cualquier procedimiento, sino que ha de establecerse uno que permita a la persona natural o jurídica acusada saber qué hecho se le imputa, tener la oportunidad de ser escuchada y aportar sus explicaciones, pedir y controvertir pruebas, y, en suma, ejercer el derecho de defensa. La mera consagración del recurso de reposición, pues, no garantiza dicho derecho, no solo porque el conocimiento de los hechos generadores de la sanción ocurre cuando ésta ya se ha impuesto, sino además porque subsiste en todo caso la ausencia de posibilidad de pedir pruebas y porque la decisión de ese recurso por la misma autoridad que profirió el fallo inicial, sin revisión por instancia superior, restringe aún más aquella garantía.
"Tan evidente es en el decretosub judice esa vulneración del derecho constitucional de defensa, que en él no se otorga al Ministro del Trabajo la potestad de dictar la resolución que corresponda (absolutoria o condenatoria) según lo que conste en la respectiva investigación adelantada por los inspectores del trabajo, sino concreta y exclusivamente la de "aplicar las sanciones establecidas en el artículo 1°", parece, pues, un procedimiento creado únicamente para condenar.
3o. El artículo 121 de la Constitución, en su inciso 3°, señala que mediante sus decretos legislativos el gobierno no puede derogar las leyes y que sus facultades "se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio". Esto significa, a nuestro juicio, que al ejercer su función de control constitucional de esa clase de decretos, la Corte debe examinar si la norma o normas legales suspendidas por el gobierno son o no incompatibles con el estado de sitio, es decir, si su vigencia hace imposible el retorno a la normalidad social perturbada y solo cuando llegue a esta última convicción emitirá juicio positivo de constitucionalidad respecto del decreto cuestionado, en ese punto. No creemos, por tanto, que ese análisis corresponda al gobierno o a su fuero discrecional, ni menos a los funcionarios a quienes corresponda la aplicación del decreto.
Si tal hubiera sido la intención del constituyente, habría redactado de otra manera el inciso en cuestión; hubiese dicho, por ejemplo, "sus facultades se limitan a suspender las (leyes) queconsidere incompatibles con el estado de sitio"; y no cómo claramente expresa... "que sean incompatibles"; y se trata, desde luego, de verdadera incompatibilidad, de irreductible divergencia con el estado de excepción, de obstáculo insalvable para regresar al orden institucional, y no de meras dificultades en el proceso de aplicación de la norma.
Pero, es más, ese mandato constitucional solo puede cumplirle cuando el decreto legislativo expresamente señale las disposiciones de la legislación ordinaria que suspende por considerar que su vigencia riñe con el retorno a la normalidad institucional. Por manera que si el decreto en cuestión indica abstractamente que suspende las normas que le sean contrarias, como en efecto ocurre en el artículo 5° del Decreto 1658 de 1985, se viola el imperativo mandato del constituyente, por cuanto así se impide a la Corte examinar si las desconocidas normas que suspende son o no realmente incompatibles con el estado de sitio y porque mediante la suspensión tácita hecha con esa fórmula, el gobierno se atribuye la facultad de entender suspendidas con base en un tal decreto cualesquiera normas legales, sin control alguno de la jurisdicción constitucional, situación que no se compadece con la letra ni con el espíritu del artículo 121 de la Constitución.
4o. Las leyes comienzan a regir después de su promulgación (art. 85 C. N.). Los decretos que el gobierno profiera en desarrollo del artículo 121 de la Carta son sustancialmente leyes y deben, por eso, promulgarse; tal es la vía oficial que pone a los ciudadanos en conocimiento de los preceptos legales que deben cumplir.
La obligación de promulgar las normas antes de que entren en vigencia, es aún más perentoria cuando se crean hechos punibles, como se hace en el artículo 1° del Decreto 1658, como quiera que los artículos 23, 26 y 28 de la Constitución descansan sobre el supuesto de la previa y oficial comunicación de la ley a sus destinatarios; sólo así resulta imperativo su obedecimiento y reprochable su transgresión.
Pudiera pensarse que este criterio se opone al mandato del parágrafo del artículo 121, en cuanto dispone el envío a la Corte de los decretos respectivos "al día siguiente de su expedición". No lo consideramos así; lo que allí se indica es que el gobierno debe poner en conocimiento de esta Corporación esos decretos legislativos tan pronto se hayan expedido, para que tal entidad se ocupe rápidamente de su control constitucional, aún antes de que hayan sido promulgados, pero ello no significa que se derogue el principio ineludibe de su promulgación. La norma en cuestión no dispone, pues, que dichos decretos rijan al día siguiente de su expedición, sino que se remitan a la Corte en esa fecha.
En resumen, conforme a los mandatos constitucionales aludidos, los mencionados decretos no pueden obligar a sus destinatarios sino después de su promulgación y, por consiguiente, también es inexequible la frase "este decreto rige desde su expedición" contenida en el artículo 5° del Decreto examinado.
Por las razones expuestas reiteramos que el Decreto 1658 de 1985 ha debido de ser declarado inexequible en su totalidad.
Alfonso Reyes Echandía, Juan Hernández Sáenz, Gustavo Gómez Velásquez.
ACLARACIÓN DE VOTO
Manifiesto mi acuerdo con la parte resolutiva del fallo de la referencia, así como con las consideraciones quinta, séptima, novena y décima de la motiva. Sin embargo, dejo en claro, conforme lo advertí en Sala Plena, que la Consideración "octava" del fallo titulada "el Convenio de la OIT", reposa sobre una jurisprudencia que luego fue modificada de manera sustancial por la Corte mediante sentencias ulteriores de constitucionalidad, entre las cuales destaco la relativa al Proceso número 1100 de febrero 13 de 1984, y la correspondiente al Proceso número 1141 de junio 7 de 1984.
Bogotá, agosto 15 de 1985.
Manuel Gaona Cruz.
Magistrado, Sala Constitucional.
SALVAMENTO DE VOTO
Me permito insistir con todo respeto en los puntos de vista que tuve oportunidad de exponer a raíz del fallo de Sala Plena de diciembre 1° de 1981, cuando se revisó por la Corte el Decreto 2932 de ese año, y que era similar al Decreto que ahora se confronta con la Constitución.
1o.Alcance y conexidad. El alcance del Decreto 1658 es desmesurado y su conexidad con los hechos que determinaron el estado de sitio es laxa, por decir lo menos. En efecto, se sanciona drástícamente a las asociaciones sindicales que de cualquier manera se relacionen con "el cese total o parcial", al margen de la ley, de "actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden", según el artículo 1°.
Pero resulta evidente que esas conductas, ahora punibles bajo el estado de sitio, no tienen relación directa con las que determinaron la turbación del orden público, puesto que la actividad sindical normal, así no esté amparada por la legalidad formal, nada tiene que ver de por sí con la subversión armada, ni con la acción de narcotraficantes y terroristas, ni con magnicidios.
Tampoco son hechos sobrevinientes distintos, puesto que los paros ilegales de índole laboral hacen infortunadamente parte de la "normalidad institucional", cuya recuperación es la única razón de ser de las facultades de excepción. Tales paros son normales o naturales, usuales y acostumbrados en la etapa de desarrollo que vive el país, pues provienen fatalmente de la frecuencia y gravedad de los conflictos que deben afrontar los sindicatos, de su propia desorganización e inmadurez, y sobre todo de la falta de una política social y laboral coherente de parte del mismo Gobierno, dentro de una legitimidad "legalizada" pero no eficaz.
Aumentar hasta el extremo la represión de la ilegalidad laboral de cualquier tipo, como lo hace el Decreto que se examina, es alejarse más aún de la normalidad institucional, innecesariamente, y ello incide en la conexidad que debe revisar la Corte. La cual existe, sin duda, con la acción sindical, violenta o no, con fines de subversión política, pero no existe indudablemente con actividades sindicales auténticas, pacíficas, ilegales pero legítimas en su motivación y alcance, y que el Decreto que se revisa califica a priori como lesivas de la normalidad institucional, cuando de por sí no pueden serlo.
"Una legislación de emergencia establecida contra elementos antisociales o desestabilizadores, no debería utilizarse para sancionar a trabajadores que ejerzan derechos sindicales legítimos", afirma el Comité de libertad sindical de la OIT, con base en experiencia mundial.
Y dice el mismo Comité Internacional, autorizado organismo de la entidad internacional de la cual es miembro Colombia, y que cumple funciones cuasi judiciales, que:
"Número 494. El Comité se ha declarado profundamente convencido de que no es posible hallar la solución de los problemas económicos y sociales porque atraviesa un país aislando las organizaciones sindicales y suspendiendo sus actividades. Muy por el contrario, sólo el desarrollo de organizaciones sindicales libres e independientes y la negociación con ellas pueden permitir al gobierno en cuestión afrontar los problemas y resolverlos en la forma más favorable posible para los intereses de los trabajadores y de la nación".
Cierto que la anterior admonición se dirige a los Gobiernos y encierra un juicio práctico por fuera de la competencia de la Corte, y que además tampoco es obligatorio. Pero cierto también que se trata de una consideración general que puede ilustrar la conexidad -o falta de conexidad en este caso- entre unos hechos que no se discuten y un poder jurídico necesariamente condicionado.
2o.El Convenio 87 de la OIT. Este convenio internacional, "relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicalización", aprobado por la Conferencia General de la OIT de 1948, con participación de Colombia y ratificado por nuestro país mediante la Ley 26 de 1976, prohíbe en términos claros y categóricos la medidas de estado de sitio que nuevamente ha adoptado el Gobierno: "Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa".
Tanto el Procurador como la mayoría de la Corte insisten en que el juicio de constitucionalidad debe fundarse directamente en la Carta y no en tratados internacionales que no hacen parte de ella, sin advertir que cuando éstos se violan se quebranta también la Carta, necesariamente, como lo ha advertido la reiterada jurisprudencia de la Corporación.
En efecto, la Corte Suprema en sentencias de febrero 27 de 1975 (G. J. 2393/94, CLII-CLIII-1975, págs. 33-34), de 1° de diciembre de 1983 (Proceso número 1091) y de 13 de febrero de 1984 (proceso 1.100), ha señalado el especial valor jurídico de los tratados internacionales debidamente ratificados.
En esta última sentencia, dijo la Corte: "Naturalmente, la Corte no ha dado ni pretende darle rango constitucional a las normas aprobatorias de tratados internacionales. Con todo, esta Corporación ya tiene establecido y ahora lo reafirma, que cuando se acusan disposiciones de orden legal por modificar o derogar preceptos de una ley aprobatoria de un tratado, se hace indispensable el control de constitucionalidad de aquéllas frente a las exigencias señaladas en los artículos 76-18, 120-19 y 20 de la Constitución".
El Decreto en estudio, por consiguiente, al desconocer la prohibición consagrada en la Ley 26 de 1976, aprobatoria del Convenio 87 de la OIT, quebrantó la Constitución a lo cual no lo autoriza en modo alguno su artículo 121.
Es diáfana esta tesis, pero, aun así -sin desconocer en ningún momento su valor jurídico- considero que hay otra relación más directa entre los principios básicos consagrados por el Derecho Internacional del Trabajo y la Constitución Política de Colombia, si ésta se interpreta científicamente.
3o.Interpretación de la Constitución. Nuestra Carta Fundamental, pese a ser avara en materia de principios laborales básicos, consagra sin duda alguna el derecho de asociación (art. 44) el cual, en el caso de las asociaciones sindicales, encuentra valioso refuerzo en la protección especial que se debe al trabajo (art. 17).
Y dentro de un criterio hermenéutico científico, aplicado a la Constitución, no cabe duda de que el alcance o contenido concreto de esas garantías esenciales, no puede señalarse hoy con prescindencia de los postulados fundamentales que consagra, en esa materia, el moderno Derecho Internacional Laboral, del cual son auténtica expresión los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo.
No debe la Corte, frente a claras normas de la Constitución, incurrir en el arcaísmo de interpretarlas de acuerdo con criterios jurídicos puramente formales, vacíos de contenido real o actualizado.
Según una interpretación dinámica y progresiva, que tenga en cuenta las angustias de la época y sus nuevas exigencias sociales, económicas y políticas, los pocos principios sociales que consagra nuestra Constitución, en textos lacónicos y ya anticuados, deben merecer un entendimiento actualizado según su auténtico espíritu, para imprimirles eficacia, sin perder objetividad.
Más aún frente al artículo 121, que tiene el singular mérito de señalar "las reglas aceptadas por el derecho de gentes" como necesario límite al poder presidencial de excepción. Porque a ese "derecho de gentes" también pertenecen hoy los principios esenciales del Derecho Internacional Laboral, bien sea que se le entienda como el clásicojus gentium de los romanos-como conciencia común de lo justo que existe en todos los pueblos- o bien sea que se le considere como el antecedente inmediato del moderno Derecho Internacional fundado en convenios interestatales.
De suerte que, dentro de un criterio científico de interpretación, el rechazo categórico a la posibilidad de que las asociaciones sindicales sean suspendidas por vía administrativa -contenido en el Convenio 87 de la OIT- debería considerarse como consecuencia directa y necesaria de los principios que consagran los artículos 17 y 44 de nuestra Constitución, independientemente de que el Convenio haya sido o no ratificado. Y con mayores veras sí lo ha sido, como es el caso.
A la luz de estos conceptos adquieren sentido jurídico, dentro de nuestro sistema rígidamente jerarquizado y con apoyo en la Constitución Nacional, los siguientes juicios del Comité de Libertad Sindical de la OIT:
"Número 487. La suspensión por vía administrativa de organizaciones sindicales constituye-una grave limitación a los derechos de las organizaciones de trabajadores de elegir libremente a sus dirigentes y de organizar su gestión y sus actividades".
"Número 327. Toda disposición por la que (sic) se confiera a las autoridades el derecho de restringir la libertad de un sindicato para administrar e invertir sus fondos como lo desee, dentro de objetivos sindicales normalmente lícitos, sería incompatible con los principios de la libertad sindical".
Y cabe observar, además, para demostrar el valor universal de los principios de libertad sindical -si ello fuere necesario- que los postulados fundamentales de los respectivos convenios se han considerado jurídicamente obligatorios para todos los países que adhirieron a la Constitución de la OIT, y a la Declaración de Filadelfia -que hace parte de ella- así no hayan ratificado formalmente los instrumentos citados.
4o.El debido proceso, artículo 26. Encuentra la mayoría de la corte que el Decreto en revisión da cumplimiento al principio del debido proceso, tan solo porque consagra un procedimiento de policía, breve y sumario, y porque queda abierta la vía de la justicia contencioso administrativa.
Este procedimiento no se compagina con la importancia de los derechos en juego ni con la trascendencia de los bienes o valores jurídicos lesionados, que la Constitución tutela, como se ha visto (derecho de asociación, libertad sindical, protección al trabajo).
A este respecto el Comité de la OIT ya citado, observa:
"500. Los jueces deben poder conocer a fondo el asunto tratado, a fin de determinar si las disposiciones en que se basan las medidas administrativas recurridas infringen o no los derechos reconocidos a las organizaciones profesionales por el Convenio número 87. En efecto, si la autoridad administrativa tiene poder discrecional para registrar o cancelar el registro de un sindicato, la existencia de un recurso judicial de apelación no parece una garantía suficiente; en tales casos, los jueces no tendrán otra posibilidad que cerciorarse de que la legislación ha sido correctamente aplicada. El mismo problema puede plantearse en caso de suspensión o disolución de una organización profesional".
5o. Otros aspectos.
a) El Procurador, en su concepto, descalifica a la justicia ordinaria cuando observa que su proverbial lentitud no se compagina con la urgencia de medidas para restaurar el orden público turbado. Es el típico argumento del cual puede decirse que "prueba tanto que prueba demasiado".
No rectifica la Corte este injusto concepto, como ha debido. Y ello resulta sencillo con tan solo considerar que la justicia ordinaria ha sido sin duda razonablemente eficaz frente a conflictos álgidos y complejos, cuando se le proporciona el procedimiento adecuado. Como viene ocurriendo, por ejemplo, en el campo laboral, con los procesos sobre fuero sindical, con prelación legal y con trámite especial, lo cual bien pudo consagrarse también para los casos en estudio;
b) En el proyecto de sentencia y en el debate a que dio lugar en la Corte, abundaron las citas al régimen laboral vigente en materia de suspensión y cancelación de personerías sindicales (art. 450 y 451 del CST), frente a los cuales cabe advertir que el Decreto en estudio no puede ser exequible por estar de acuerdo con la legislación ordinaria, y que además ésta resulta también inconstitucional por las razones arriba expuestas;
c) Ha insistido la Sala Constitucional en resaltar que el derecho de asociación que garantiza la Carta está supeditado al orden legal, aproximándose así una vez más al peligroso extremo de dar a entender que tan fundamental derecho depende más de la ley que de la Constitución misma. Si la reglamentación legal de este derecho puede ser más que eso, de suerte que pueda ir más allá de una simple reglamentación, la libertad de asociación desaparecería lógicamente de la Constitución;
d) Finalmente observo que la Corte, cuando condena el paro laboral por ser contrario a la obligación social de trabajar, desconoce que el derecho de huelga que la constitución garantiza tiene valor instrumental frente a la protección debida al trabajo, si se interpretan armónicamente los artículos 17 y 18 de la Carta. Porque el derecho al trabajo no tiene por objeto un trabajo cualquiera, en condiciones inhumanas, indignas o injustas, y el mejor medio con que cuentan los trabajadores para que en la realidad no sea así, es precisamente el derecho de huelga que se ejerce legítimamente, en principio, cuando se respeta la finalidad laboral que le es propia.
En estos términos dejo constancia de mis discrepancias.
Citas tomadas de la recopilación de la OIT sobre libertad sindical (3a edición, Ginebra 1985).
Fechaut supra.
Fernando Uribe Restrepo.
SALVAMENTO DE VOTO
Por cuanto estimo que el Decreto Legislativo número 1658 de 1985 ha debido ser declarado inexequible, consigno brevemente las razones que han debido llevar a un pronunciamiento en este sentido.
A mi modo de ver el Decreto examinado viola la garantía del debido proceso y el necesario derecho de defensa consagrado en el artículo 26 de la Constitución Nacional. En efecto, el artículo primero tipifica una infracción que permite sancionar a los sindicatos, federaciones y confederaciones sindicales con la suspensión de la personería jurídica y la congelación de sus fondos, cuando realicen alguno de los comportamientos allí previstos. No obstante, no establece ningún procedimiento para la investigación y juzgamiento de hecho punible tipificado.
En verdad que en los artículos 2°, 3° y 4° del Decreto 1658 de 1985 se establece algo que podría ser considerado como una incipiente forma procesal, pero que examinado con algún detenimiento lleva a la conclusión de que no cumple con la finalidad primordial de toda actuación procesal de garantizar el derecho de defensa. Se estipula simplemente que los inspectores del trabajo verificarán la ocurrencia de los hechos y el Ministerio del Trabajo aplicará la sanción pertinente contra la cual solo procede el recurso de reposición.
Lo anterior indica que el sindicato, federación o confederación solo se entera de que en su contra se adelanta un proceso cuando la sanción ha sido impuesta, de suerte que no hay actuación procesal propiamente dicha, con desconocimiento de una de las garantías fundamentales del artículo 26 de la Carta, que consagra la necesidad de un proceso previo dentro del cual se pueda ejercer la defensa. En el caso presente no hay procedimiento previo alguno, pues desconocen los cargos para controvertirlos y no se da oportunidad para aportar explicaciones ni para solicitar la práctica de pruebas y el recurso de reposición procede cuando la actuación ha terminado.
Por lo tanto, la ausencia de un procedimiento previo que garantice el derecho de defensa ha debido conducir a declarar la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 1658 de 1985.
Luis Enrique Aldana Rozo.
Bogotá, agosto 26 de 1985».