Norma demandada: demanda de inconstitucionalidad de el artículo 10 del Decreto-ley número 2610 de 1979. Demandante: Mario Alario Méndez.
FACULTADES AL EJECUTIVO
Exequible el artículo 10 del Decreto 2610 de 1979.
Nº 6
Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional
Bogotá, D. E., febrero 20 de 1981.
Magistrado ponente: doctor Jorge Vélez García.
Aprobado según Acta número 15 de 20 de febrero de 1981.
REF.: Expediente número 826. Norma acusada: artículo 10 del Decreto-ley número 2610 de 1979. Demandante: Mario Alario Méndez.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la competencia que le confiere la regla 4ª del artículo 214 de la Constitución Nacional, va a resolver la acción de inexequibilidad que, con fundamento en el artículo 215 ibídem, ha elevado el ciudadano Mario Alario Méndez contra el artículo 10 del Decreto-ley número 2610 de 1979.
La disposición acusada y las normas violadas
El texto de la norma objeto del reproche de inconstitucionalidad fue literalmente transcrito en el libelo de la demanda, con la inclusión del respectivo contexto capital, en la siguiente forma:
"DECRETO NUMERO 2610 DE 1979
"(octubre 26)
"por el cual se reforma la Ley 66 de 1968
"El Presidente de la República, en uso de las facultades constitucionales y en especial de las que le confiere el literal d) del artículo 10 de la Ley 61 de diciembre 15 de 1978, y oído el concepto de la comisión parlamentaria,
"Decreta:
"………………………………………………………………………………………………
"Artículo 10. El artículo 21 de la Ley 66 de 1968 quedará así:
"En los casos de liquidación, las cuotas que hayan pagado los promitentes compradores o afiliados tendrán el carácter de créditos privilegiados de segunda clase en los términos del numeral 3 del artículo 2497 del Código Civil siempre que la promesa de contrato haya sido válidamente celebrada y el Superintendente o su Agente Liquidador tenga la certeza de la fecha de su otorgamiento".
El actor señala como infringidos los artículos 55, 76 inciso primero y atribuciones 1ª, 2ª, 12 y 118 ordinal 8º de la Constitución Nacional.
Concepto de violación
1. El actor transcribe literalmente los artículos 9º y 10, literal d), de la Ley 61 de 1978, para aseverar que con fundamento en las atribuciones de tales normas, "y especialmente del literal d) de la Ley 15 de 1978, según la invocación que de este se hace en el decreto" (sic, aunque sin subrayar en el original), fue expedido el susodicho Decreto 2610 de octubre 26 de 1979, cuyo artículo 10 es blanco del ataque. Agrega que el objeto del decreto impugnado sería adoptar las medidas necesarias para fortalecer y hacer efectivos los mecanismos de control que habrían de ejercerse sobre las empresas dedicadas a las actividades de urbanización, construcción, compraventa y arrendamiento de vivienda (las subrayas son del libelo demandatorio).
2. Arguye el actor, que conforme con el artículo 76, ordinal 12 de la Constitución Nacional, cuando por necesidad o conveniencia el Presidente es revestido de facultades extraordinarias, precisas y pro tempore, es claro que su ejercicio ha de circunscribirse a los límites materiales y temporales impuestos por la ley. Cualquier exceso viola la ley de autorizaciones y, por ende, la Constitución. Reitera que deben ser precisas, o sea determinadas, exactas, abstraídas o separadas por el entendimiento, distintas de otras con las que no sea dable confundirlas, es decir, según la expresión del delegatario Samper: "no vagas ni generales o indeterminadas". Y además, pro tempore esto es, por tiempo determinado, vencido el cual cesan las facultades del ejecutivo y retornan nueva y exclusivamente al Congreso. La violación de la sujeta materia y de la temporalidad implica por ello, concretamente, la transgresión de los artículos 55 y 118, ordinal 8, de la Carta.
3. Estima el libelista que la disposición acusada de ninguna manera constituye la adopción de medidas para el fortalecimiento y efectividad de los mecanismos de control que han de ejercerse sobre las empresas dedicadas a las actividades de urbanización, construcción, compraventa y arrendamiento de vivienda, "y su expedición no es por lo mismo, ejercicio de la facultad de que trata el literal d, del artículo 10 de la Ley 61 de 1976".
4. Después de confrontar el texto acusado con las disposiciones de la ley de facultades, algunas de las cuales (como bien lo anota el libelista), fueron declaradas inexequibles por la Corte (sentencia número 22 del 14 de agosto de 1979), concluye afirmando: "Siendo, entonces, que el literal d) del artículo 10 de la Ley 61 de 1978 sólo facultó al Presidente de la República para la adopción de medidas necesarias para el fortalecimiento y efectividad de los mecanismos de vigilancia y control de las empresas dedicadas a las actividades de urbanización, construcción, compraventa y arrendamiento de vivienda; siendo además, que en ningún otro artículo de la ley de autorizaciones se encuentra conferida la facultad que hubiera sido necesaria para ello, ha de concluirse que el artículo 10 del Decreto 2610 de 1979 es inconstitucional, y así, respetuosamente, solicito se declare".
5. Finalmente, dice el demandante que el Código Civil en el Título XL del Libro IV, después de establecer las distintas causas de preferencia, concluye en su artículo 2508 que la ley no reconocerá (el tiempo futuro es usado por el actor) otras causas de preferencia que las instituidas en los artículos precedentes. Agrega que por el artículo 21 de la Ley 66 de 1968 se había dispuesto que, en caso de liquidación, las cuotas pagadas por los promitentes compradores o afiliados tendrían el carácter de créditos privilegiados de la cuarta clase en los términos del ordinal 1º del artículo 2502 del Código Civil. La disposición impugnada, sustitutiva de la anterior, introduce una nueva modificación al Código Civil, al disponer que tales créditos tendrán el privilegio de que trata el ordinal 3º del artículo 2497. Agrega que según el inciso primero y las reglas 1ª y 2ª del artículo 76 de la Constitución Nacional, le corresponde al Congreso hacer las leyes, reformarlas y expedir los códigos en todos los ramos de la legislación, y que tales atribuciones pueden ser ejercidas por el Presidente de la República, "pero sólo cuando es investido de facultades precisas y temporales para ello, según lo establecido en el numeral 12 del mismo artículo". Concluye diciendo que la norma acusada, so pretexto de modificar el artículo 21 de la Ley 66 de 1968, modificó el Código Civil, violando los preceptos constitucionales señalados al rebasar las facultades de la Ley 61 de 1978, "pues era menester que ésta hubiera autorizado en forma precisa la adopción de normas que en alguna medida modifiquen el Código Civil".
El concepto de la Procuraduría
El pensamiento de la Procuraduría se concreta en dos tipos de opiniones, a saber:
a) Uno reafirma los criterios doctrinarios mantenidos por ese despacho en concepto número 372 del 25 de mayo de 1979, respecto de la acción pública ventilada en el expediente número 728, según los cuales la Constitución admite la modalidad de las llamadas leyes orgánicas, instrumento básico de regulación de determinada materia al cual deben ceñirse todas las leyes ordinarias que con posterioridad se expidan sobre la misma. Tal ocurre, v. gr., con la ley del presupuesto prevista en el artículo 210 del C. N. y con las leyes de planes a que se refiere el artículo 76, ordinal 4 ibídem. La Ley 61 de 1978 en sus artículos 1º y 2º cumple esta finalidad programática; en el primero se autodenomina ley orgánica y enuncia sus propósitos; en el segundo señala los marcos generales para impulsar el desarrollo de las áreas urbanas. Concluye la Procuraduría en que no se da ninguna incompatibilidad constitucional cuando en una misma ley se dictar normas orgánicas para orientar una determinada acción estatal, y a la vez se confieren facultades extraordinarias al Presidente para su ejecución a través de disposiciones que, desde luego, no podrán ser sino una proyección necesaria de aquella ley orgánica;
b) Otro, recaba el alcance de las autorizaciones otorgadas al Presidente por la Ley 61 de 1978, para lo cual transcribe el literal d) del artículo 10 que a la letra prescribe:
"d) Se adoptarán las medidas necesarias para fortalecer y hacer efectivos los mecanismos de vigilancia y control de las empresas dedicadas a las actividades de urbanización, construcción, compraventa y arrendamiento de vivienda" (la subraya es del concepto).
En el caso de la ley orgánica de desarrollo urbano, dos requisitos son necesarios -agrega el Procurador- para que las disposiciones gubernamentales derivadas se ajusten a aquélla y por ende a la Constitución, a saber: que regulen la materia y que sean precisamente las necesarias. En cuanto a lo primero, la Procuraduría halla una amplia cabida de la disposición acusada en el ámbito conceptual trazado por el legislador en el artículo 5º de la Ley 61 de 1978, en cuanto este dispone que "…se racionalizará la intervención del Estado ... en las inversiones para vivienda y en las modalidades de compraventa y arrendamiento de unidades habitacionales de interés social", norma directamente vinculada con el preinserto literal d) del artículo 10 atinente a las facultades extraordinarias.
En cuanto a lo segundo, el Procurador considera que el punto envuelve una cuestión de hecho, porque es al Gobierno a quien le corresponde decidir si las medidas tomadas son precisamente las necesarias, según el texto preincluido. "Por ello -concluye la opinión de la Procuraduría- es el mismo Gobierno el llamado y autorizado para apreciar la conveniencia y necesidad de las normas que expidió en cumplimiento de las facultades legislativas trasladadas".
Consideraciones de la Corte
1. Es pertinente observar, de entrada, que en el Decreto-ley número 2610 de 1979, cuyo artículo 10 constituye el objeto propio de la presente acusación, no se invoca por ninguna parte la Ley 15 de 1978, según lo asevera erróneamente el demandante. Dicha Ley, por la cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital de la vigencia fiscal de 1978, en una suma que excede a los 3 mil cuatrocientos millones de pesos, nada tiene que ver con las materias relacionadas con el desarrollo urbano, conforme se desprende de su atenta y completa lectura al tenor de su texto aparecido en el "Diario Oficial" número 35126 del 27 de octubre del preindicado año de 1978.
2. En segundo término, prima facic se observa que sobran las alegaciones de la demanda relacionadas con el lapso temporal apropiado para expedir el Decreto parcialmente censurado. La Ley 61 de 1978 revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República por un año, contado a partir de la fecha de su promulgación, para la cumplida ejecución de los mandatos en ella contenidos. Dicha Ley fue promulgada mediante su publicación en el "Diario Oficial" número 35173 del 8 de enero de 1979; en consecuencia, y como el Decreto-ley número 2610 fue expedido el 28 de octubre de 1979, obviamente se cumple la exigencia de que el acto hubiere nacido a la vida jurídica dentro del lapso temporal otorgado para el uso de las facultades extraordinarias.
3. Los puntos cuestionados por el demandante, según aparece en su libelo, son los de que "la disposición impugnada ... por manera alguna constituye la adopción de medidas para el fortalecimiento y efectividad de los mecanismos de control que han de ejercerse sobre las empresas dedicadas a las actividades de construcción, compraventa y arrendamiento de vivienda", que es el propósito expreso de las facultades extraordinarias, ni se relaciona con las demás normas pertinentes de la ley que las otorga; y el de que, como la Ley 61 de 1978 en su artículo 10, literal d), sólo facultó al Presidente de la República para la adopción de medidas necesarias en orden a obtener el referido propósito, y "como en ningún otro artículo de la ley de autorizaciones se encuentra conferida la facultad que hubiere sido necesaria para ello, ha de concluirse que el artículo 10 del Decreto 2610 de 1979 es inconstitucional" (se destaca necesarias en el texto transcrito, para hacer notar cómo el concepto de "necesidad" deferido a la apreciación del Presidente de la República es desplazado a la ley de autorizaciones en el libelo demandatorio).
Nítidamente surge aquí el fondo del asunto: se trata de una discrepancia de criterios eminentemente subjetiva, según la cual, de una parte, el actor considera que la disposición reprochada en manera alguna constituye una medida apropiada para el propósito de lograr el fortalecimiento y efectividad de los mecanismos de control que han de ejercerse sobre las empresas dedicadas a las actividades de urbanización, construcción, compraventa y arrendamiento de vivienda, en tanto que, de otra (como es de suponerse a modo de premisa sine qua non de ]a existencia misma de la norma), el Ejecutivo consideró la adecuación de tal disposición al propósito enunciado; el actor opina que en ninguna parte de la ley de autorizaciones "aparece la facultad que hubiere sido necesaria para ello" (para modificar la posición de las cuotas pagadas por promitentes compradores y afiliados a entidades constructoras de vivienda en la escala de créditos privilegiados que establece el Código Civil), mientras que el Gobierno estimó que era necesaria la adopción de esa medida.
4. En esta diferencia de pareceres, la Corte no le halla la razón al demandante, por los motivos que sucintamente expresa a continuación:
i) Objetivamente considerada, la relación entre : a) el propósito de fortalecer los mecanismos de vigilancia y control sobre las empresas dedicadas a la industria de la construcción de vivienda, o a su compraventa y arrendamiento, y b) el mejoramiento de la posición crediticia de las personas que invierten sus ahorros en la adquisición de las habitaciones que aquéllas procuran, surge un evidente nexo, si no absoluto por lo menos relativo, de causa a efecto, o de medio a fin, respectivamente, entre lo último y lo primero. No cabe duda, en efecto, de que uno de los mecanismos de control naturalmente encaminados a hacer más estricto y riguroso el régimen de responsabilidad contractual de los constructores o vendedores de vivienda frente a los compradores consiste en mejorar la posición de exigibilidad de los créditos a favor de éstos y a cargo de aquéllos. Una mejor posición de los créditos representados por las cuotas pagadas por los promitentes compradores o afiliados a instituciones de vivienda, indudablemente es un mecanismo por el cual indirectamente se incrementa la responsabilidad de las industrias de la construcción de habitaciones, lo cual redunda evidentemente en el fortalecimiento del control que el Estado debe ejercer sobre las mismas. Adicionales digresiones en torno al tema resultarían tautológicas.
En suma: el artículo 10 del Decreto 2610 de 1979, por el cual se dispone que "en los casos de liquidación, las cuotas que hayan pagado los promitentes compradores o afiliados tendrán el carácter de créditos privilegiados de segunda clase en los términos del numeral 3 del artículo 2497 del Código Civil ...", es un instrumento legal que, en comparación con el régimen anterior sobre la materia (que las asimilaba a créditos de la cuarta clase en los términos del numeral 1° del artículo 2502 del Código Civil, según ordenaba el artículo 21 de la Ley 66 de 1968), busca fortalecer y hacer efectivo el control de las empresas dedicadas a las actividades de la urbanización, construcción y compraventa de viviendas, por el aumento de la responsabilidad en la satisfacción de los créditos a su cargo y a favor de los compradores, mediante la ubicación de dichos créditos en una escala de exigibilidad preferente.
ii) El demandante aduce que como el literal d) del artículo 10 de la Ley 61 de 1978 sólo facultó al Presidente para la adopción de medidas necesarias para el fortalecimiento y efectividad de los mecanismos de vigilancia y control de las empresas dedicadas a las actividades de urbanización, construcción, compraventa y arrendamiento de vivienda, y que como, así mismo, "en ningún otro artículo de la ley de autorizaciones se encuentra conferida la facultad que hubiere sido necesaria para ello", (tácitamente se refiere a la disposición acusada), entonces ha de concluirse que ésta, es decir, el artículo 10 del Decreto 2610 de 1979, es inconstitucional, y así pide que se declare.
Ya se había observado atrás cómo la estimativa o valoración de las medidas necesarias que la ley de facultades hizo radicar en el criterio del Ejecutivo (para adoptar las medidas necesarias), parece retrotraerla o desplazarla la demanda a la propia ley de autorizaciones, en la cual, según el actor, "no se encuentra la facultad que hubiere sido necesaria" para expedir la disposición censurada. Este quid pro quo un tanto sutil carece de eficacia argumental. En el presente caso la autorización dada por el legislador al Ejecutivo envuelve la facultad discrecional para adoptar las medidas que éste crea necesarias, mas no para tomar sólo disposiciones cuya apreciación y calificación de necesarias ya hubieren sido anteladamente preestablecidas de manera reglada dentro del propio catálogo de facultades que, paradójicamente, la misma ley dice conferir. Si ya de antemano el legislador supiera cuáles son las medidas necesarias para lograr un propósito de bienestar social o conjurar determinados males, entonces debería tomarlas de una vez en lugar de facultar al Ejecutivo para que posteriormente las tome.
En consecuencia, el juicio de valor acerca de cuáles deban ser las medidas necesarias no puede ser hecho por el legislador, sino que es deferido al Ejecutivo. Este es el que, dentro del lapso temporal de la ley de facultades, y para alcanzar los propósitos que ésta persigue, queda autorizado para adoptar las medidas que él mismo considere necesarias conforme con la discrecionalidad que, para evaluar esa necesidad, le otorga el Congreso. O sea que el juicio de valor sobre la necesidad de las medidas le ha sido deferido al Presidente, luego el sitio para formularlo no puede buscarse en la ley. Por lo tanto, en este particular' no es tampoco atendible la argumentación del demandante.
iii) Finalmente, tampoco es valedero el reparo consistente en que la norma acusada modifica el Código Civil, por lo cual se violarían las reglas 1ª y 2ª del artículo 76 de la Constitución Nacional. Y no lo es, porque el argumento de que en la ley de autorizaciones no existe facultad que expresamente autorice modificar dicho Código carece de toda sustentación jurídica. En efecto, dicha argumentación entraña la validez de una hipótesis que la jurisprudencia de la Corte ha rechazado repetidamente: la de que existe una jerarquía en la legislación y dentro de ésta los códigos ocupan un rango superior al de las leyes; corolario de tal supuesto es el de que, si los códigos son una especie jerárquicamente superior a las demás leyes, las facultades extraordinarias que el Congreso le confiere al Presidente de la República apenas admiten la posibilidad de modificar las leyes pre-existentes, mas no los códigos, salvo que también aquéllas confieran la autorización expresa al Presidente para tocar los últimos.
En contra de lo anterior, la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que, salvo la nomenclatura, no existe diferencia ni de origen, ni de contenido, ni de trámite en su formación (salvo lo dispuesto por el artículo 88 de la Constitución Nacional en caso de objeciones), entre las leyes comunes y los códigos; y por ello, tampoco existe relación de jerarquía entre éstos y aquéllas. Esta Corporación reafirma textualmente su pensamiento así: "los códigos son expedidos por el Congreso 'por medio de leyes', es decir, que los códigos son leyes, se tramitan y aprueban como leyes, se interpretan, reforman y derogan mediante leyes, como lo prescriben los ordinales 1º y 2º del mismo artículo 76 ... el concepto de Código se refiere simplemente a una cierta técnica legislativa, a una cierta forma de legislar, en tanto que se pretenda una regulación sistemática de una materia en un estatuto único, pero no alude a un conjunto de disposiciones de contenido, valor o naturaleza diferentes a la ley común" (sentencia de 9 de abril de 1980, Magistrado sustanciados doctor Luis Carlos Sáchica).
Para el caso sub examine lo que particularmente importa precisar es que si las leyes y los códigos ostentan un mismo rango en la jerarquía normativa y tienen igual valor jurídico, los decretos-leyes emanados de las facultades extraordinarias pueden afectar indistintamente a cualquier clase de legislación pre-existente, así se trate de leyes comunes o de códigos. No es necesario que en las facultades se haya determinado la clase de legislación que el Presidente puede afectar cuando las ejerza.
En suma: las precisas facultades extraordinarias y pro tempore de que ha sido investido el Presidente por el Congreso sólo tienen como límite la órbita material específica trazada por aquellas facultades y como término de su ejercicio el lapso temporal prefijado por la ley que las otorga. Dentro de esta órbita material y temporal el Presidente puede emitir decretos-leyes que afecten cualquier clase de legislación anterior: la de las leyes comunes o la de los códigos.
No prospera por ello la acusación examinada.
Por lo anteriormente expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, oído el concepto del Procurador General de la Nación, DECLARA EXEQUIBLE el artículo 10 del Decreto 2610 de 1979.
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Vélez García
Presidente.
Humberto Mesa González, Mario Latorre Rueda, Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín Forero, Ricardo Medina Moyano, Oscar Salazar Chaves, Servio Tulio Pinzón.
Luis F. Serrano A.
Secretario.