Norma demandada: Decreto Legislativo 927 de mayo 3 de 1990 "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público
SENTENCIA NUMERO 59
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Referencia: Expediente No. 2149 (334-E).
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo 927 de mayo 3 de 1990 "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público".
Carácter del control de constitucionalidad. Facultades del Presidente en Estado de Sitio.
Asamblea Constitucional. Aprobada por Acta No. 20.
Bogota, D. E., mayo veinticuatro (24) de mil novecientos noventa (1990).
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo del articulo 121 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional hizo llegar oportunamente a esta Corporación el Decreto Legislativo numero 927 de mayo 3 de 1990, "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden publico", para su revisión constitucional.
Surtido el trámite previsto tanto en la Constitución, como en los Decretos 432 de 1969 y 1894 de 1989 y oído el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir, previas las consideraciones que adelante se señalan.
II. TEXTO DEL DECRETO QUE SE REVISA
El decreto sub examine es del siguiente tenor:
«DECRETO NUMERO 927 DE 1990
(mayo 3)
Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público.
El Presidente de la Republica de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el articulo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto numero 1038 de 1984, se declaro turbado el orden publico y en Estado de Sitio todo el territorio nacional;
Que la acción de los grupos que promueven diversas formas de violencia se ha recrudecido, lo cual ha agravado la perturbación del orden publico y ha creado un clamor popular para que se fortalezcan las instituciones;
Que el urgente fortalecimiento institucional es necesario para retornar a la normalidad y para superar la situación permanente de perturbación del orden público;
Que dicho fortalecimiento es posible con la amplia y activa participación de la ciudadanía que es necesaria para que las instituciones recobren su plena eficacia;
Que el 11 de marzo de 1990 un numero considerable de ciudadanos, por iniciativa propia, ante la inminente necesidad de permitir el fortalecimiento institucional en ejercicio de la función constitucional del sufragio y de su autonomía soberana, manifestaron su voluntad para que la Constitución Política fuera reformada prontamente por una Asamblea Constitucional y que dicha convocatoria ha sido recogida y reiterada por las diversas fuerzas políticas y sociales;
Que el mandato popular debe ser reconocido no solo con el fin de contribuir a normalizar la situación de turbación del orden publico por la que atraviesa el país, sino de obtener nuevas alternativas de participación política que conduzcan al logro del restablecimiento del orden publico;
Que frustrar el movimiento popular en favor del cambio institucional debilitaría las instituciones que tienen la responsabilidad de alcanzar la paz y generaría descontento en la población;
Que el Gobierno debe facilitar que el pueblo se pronuncie en las elecciones del 27 de mayo de 1990, puesto que "la Nación Constituyente, no por razón de autorizaciones de naturaleza jurídica que la hayan habilitado para actuar sino por la misma fuerza y efectividad de su poder político, goza de la mayor autonomía para adoptar las decisiones que a bien tenga en relación con su estructura política fundamental" (Corte Suprema de Justicia, sentencia de junio 9 de 1987);
Que por todo lo anterior el Gobierno Nacional, interpretando la voluntad de los colombianos y dando cumplimiento a su obligación constitucional de preservar el orden publico y buscar todos los medios necesarios para lograr su restablecimiento, debe proceder a dictar una norma de carácter legal que faculte a la Registraduria Nacional del Estado Civil para contabilizar los votos que se produzcan en torno a la posibilidad de convocar una Asamblea Constitucional, por iniciativa popular,
DECRETA:
Articulo 1° Mientras subsista turbado el orden publico y en Estado de Sitio todo el territorio nacional, la organización electoral procederá a adoptar todas las medidas, conducentes a contabilizar los votos que se produzcan en la fecha de las elecciones: presidenciales de 1990, en torno a la posibilidad de integrar una Asamblea Constitucional.
Articulo 2° La Tarjeta Electoral que contabilizara la organización electoral, contendrá el siguiente texto:
Para fortalecer la democracia participativa, vota por la convocatoria de una Asamblea Constitucional, con representación de las fuerzas sociales, políticas y regionales de la Nación, integrada democrática y popularmente para reformar la Constitución Política de Colombia
SI NO
Articulo 3° El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las normas que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogota, D. E., a los 3 días del mes de mayo de 1990.
VIRGILIO BARCO
El Ministro de Gobierno, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Comunicaciones, Horacio Serpa Uribe; el Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño Paredes; el Ministro de Justicia, Roberto Salazar Manrique; el Ministro de Hacienda y Crédito Publico, Luis Fernando Alarcón Mantilla; el Ministro de Defensa Nacional, General Oscar Botero Restrepo; la Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Maria Teresa Forero de Saade; el Ministro de Salud, Eduardo Díaz Uribe; la Ministra de Desarrollo Económico, encargada de las funciones del despacho del Ministro de Agricultura, Maria Mercedes Cuellar de Martinez; la Ministra de Minas y Energía, Margarita Mena de Quevedo; el Ministro de Educación Nacional, Manuel Francisco Becerra Barney; la Ministra de Obras Publicas y Transporte, Luz Priscila Ceballos Ordóñez.
III. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Dentro de la oportunidad prevista en el articulo 214 C.N., comparecieron ante la Corte, varios ciudadanos para defender, unos, la constitucionalidad del decreto y, otros, para impugnarla.
Quienes consideran que el decreto objeto de revisión es constitucional se fundamentan en el carácter de constituyente primario que tiene el pueblo, lo que, a su entender, legitima su pronunciamiento en las urnas y también en la necesidad y conveniencia de acoger el "clamor popular" para que ocurra un cambio institucional.
La Presidencia de la Republica, a través de la Secretaria Jurídica, en escrito presentado a esta Corporación, se pronuncio en el mismo sentido. En cuanto a los alcances del decreto manifiesta:
"El Decreto Legislativo 927 de 1990, se limita a otorgar una autorización a la organización electoral, consistente en contabilizar los votos que se depositen en las elecciones presidenciales de 1990, en torno a la posibilidad de integrar una Asamblea Constitucional, determina cual seria la Tarjeta Electoral contabilizable para tal efecto, sin que ello implique discusiones sobre la materia, ya que simplemente recoge los puntos de convergencia política. De conformidad con el artículo 180 de la Constitución Política, le corresponde a la ley determinar los demás aspectos concernientes a elecciones y escrutinios. En la medida en que el Decreto 927 de 1990, no contiene regulaciones constitucionales en materia electoral sino una adición a las competencias legales de la organización electoral, esta acatando estrictamente la jurisprudencia de esa Corporación."
Los impugnantes afirman en síntesis que:
- No existe relación de conexidad entre las causas de la declaratoria de Estado de Sitio y el mandato que ahora se examina.
- Se trasgrede el articulo 171 C.N., que define en "forma excluyente" cuales decisiones son objeto de votación.
- Se viola el articulo 218 C.N., que señala el mecanismo previsto para las Reformas Constitucionales, y
- El artículo 13 del Plebiscito de 1957 prohíbe utilizar este mecanismo.
IV. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El jefe del Ministerio Publico rindió su concepto en oficio del 15 de mayo de este año, que concluye con la siguiente solicitud:
"En síntesis, si la Honorable Corte Suprema de Justicia considera que el mencionado Decreto es formal y materialmente de Estado de Sitio, el Procurador General de la Nación solicita se declare inexequible por falta de conexidad. Si por el contrario, considera que el Decreto en revisión desde el punto de vista material no corresponde a aquellos que se dictan en desarrollo del articulo 121 de la Carta, se solicita a esa honorable Corporación se inhiba de proferir fallo de fondo."
En efecto, en primer Lugar el señor Procurador manifestó que no encuentra cumplido el requisito de conexidad que en estos casos se exige, pero entra luego a plantear el punto de si se trata por su materia de un decreto verdadero y, en tal caso, si pertenece a las facultades del Estado de Sitio y debe estimarse expedido al amparo del articulo 121 de la Constitución.
Sobre lo primero, dice en esencia lo siguiente:
"Si el Decreto revisado se considera formalmente como de naturaleza legislativa (articulo 121 de la Carta Política), es claro que no hay relación alguna entre los motivos que originaron la declaratoria del actual Estado de Sitio, y las materias reguladas en la disposición analizada.
"………….
"Las facultades del Régimen de Estado de Sitio permiten tomar medidas para mantener el orden institucional, y no para cambiarlo, pues es tanto como aceptar las razones de quienes disienten del Régimen Constitucional.
"Es legitimo el anhelo de cambio institucional en diversos sectores de la opinión; pero no hasta el extremo de convertir a la propia Carta Política en factor de perturbación de la paz publica."
En cuanto a lo segundo, que pone en duda el carácter mismo de norma jurídica que puede tener el decreto, el Procurador razona así:
"El Decreto 927 no contiene un mandato obligatorio para el Gobierno o para el Congreso. Se ha dicho que se trata de crear simplemente un efecto `político´ ocurre sin embargo, que las normas deben producir efectos en el campo jurídico.
"……………
"Las únicas consultas que contempla el Ordenamiento Jurídico Vigente, se refieren al nivel municipal, y en ese caso, también con unos efectos jurídicos muy precisos. En efecto, según la Ley 42/89, sobre los temas decididos por esa vía no pueden pronunciarse luego los Concejos Municipales."
Dice también que dadas sus características, especialmente su vaguedad y falta de precisión y detalle, el decreto podría resultar traicionando la pretendida participación popular:
"En últimas, esa `opinión´ así expresada podría llevar incluso a desvirtuar la participación del tan mencionado `Constituyente Primario´ como quiera que el Congreso o el Ejecutivo podrían integrar un cuerpo de veinte, treinta o cuarenta personas que entrarían a reemplazar al pueblo.
"De esta suerte resulta que lo que se quiere presentar como la suprema manifestación de la democracia participativa puede quedar reducido a un cheque en blanco para el próximo Presidente y sus asesores, veinte o treinta, o cuarenta individuos sean quienes decidan cuál es el camino a seguir para convocar la `Constituyente´."
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a) Competencia
Por tratarse de un decreto legislativo expedido con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Republica, en virtud del artículo 121 C.N., esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, según lo dispone el mismo precepto citado en concordancia con el 214 de la Carta Fundamental.
b) Aspectos formales
El decreto que se revisa cumple con los requisitos formales a los que este tipo de actos deben ceñirse de acuerdo con la Constitución, esto es, que lleven la firma del Presidente y de todos los Ministros y que sus efectos sean puramente temporales, sin derogar leyes preexistentes y limitándose a suspender las que sean incompatibles con el Estado de Sitio.
c) La conexidad
El Decreto 1038 de 1984 que declaro turbado el orden publico yen Estado de Sitio el Territorio Nacional, invoco como causas de perturbación básicamente las relacionadas con la violencia proveniente de grupos armados que atentan contra el régimen constitucional, esto es, los denominados grupos guerrilleros y la proveniente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico.
El decreto que se revisa cita como sustento para su expedición básicamente los siguientes cuatro hechos:
- Que la acción de los grupos que promueven diversas formas de violencia se ha recrudecido;
- Que, como consecuencia de lo anterior, resulta urgente un fortalecimiento institucional para superar la situación permanente de perturbación del orden social;
- Que existe un clamor popular, manifestado entre otros en las elecciones del pasado 11 de marzo, para que ocurra ese fortalecimiento institucional;
- Que por tanto, el Gobierno debe proceder a dictar una norma de carácter legal que faculte a la Registraduria Nacional del Estado Civil, para contabilizar los votos que se produzcan en torno de la posibilidad de convocar una Asamblea Constitucional, por iniciativa popular.
Para nadie es extraño en Colombia que las causas que generaron la perturbación, lejos de haberse extinguido se han aumentado en los seis años de vigencia del Decreto 1038 de 1984. En ese periodo el país ha asistido a múltiples hechos de violencia que lo han horrorizado; la toma del Palacio de Justicia y la inmolación de 11 magistrados de esta Corporación, la muerte de tres candidatos presidenciales, la explosión de un avión cargado de pasajeros, las masacres, las fosas comunes, los atentados a los periódicos, las bombas que indiscriminadamente cobran victimas inocentes, son ejemplos de una situación ya no solo atribuible a la guerrilla y al narcotráfico, sino a otras manifestaciones del crimen organizado. El fenómeno se encuentra condensado en esta afirmación contenida en el informe presentado por la Comisión de Estudios sobre la violencia, al Ministerio de Gobierno: "Múltiples formas de violencia se están retroalimentando y superponiendo en forma tal, que su agudización se proyecta en la perspectiva, no de una eventual crisis insurreccional, sino de una anarquización generalizada de la vida política del país" (Autores varios, Colombia: Violencia y Democracia. Informe presentado al Ministerio de Gobierno por la Comisión de Estudios sobre la Violencia. Universidad Nacional de Colombia - Centro Editorial, Bogota 1987).
Los hechos mencionados demuestran a las claras que las instituciones tal como se encuentran diseñadas no son suficientes para enfrentar las diversas formas de violencia a las que tienen que encarar. No es que las instituciones se hayan constituido per se en factor de perturbación, sino que han perdido eficacia y se han vuelto inadecuadas, se han quedado cortas para combatir modalidades de intimidación y ataque no imaginadas siquiera hace pocos años, por lo que su rediseño resulta una medida a todas luces necesaria para que las causas de la perturbación no continúen agravándose, como hasta ahora ha venido ocurriendo, en los seis años de vigencia del Estado de Sitio.
El clamor popular para que ocurra el fortalecimiento institucional es un hecho publico y notorio que en derecho no requiere prueba; en favor de el se han manifestado los partidos políticos, los medios de comunicación, los estamentos universitarios y el pueblo en general, a través de la denominada "séptima papeleta", en las elecciones del 11 de marzo de 1990.
Establecida como esta la veracidad de las premisas anteriores, resulta explicable la procedencia de la medida tomada en el decreto que se revisa, la cual para la Corporación esta íntimamente ligada con las causas de la crisis y se dirige inequívocamente a conjurar sus efectos.
A la Corte no le corresponde calificar la conveniencia de la medida que se toma, ni predecir si con ella se va a superar la crisis o si por el contrario se convertirá en una nueva frustración, su tarea se circunscribe a la aplicación de la norma jurídica sin olvidar eso si que: "las normas constituyen realidades sociales y humanas, productos históricos que se originan en una colectividad para la protección de ciertos fines, valores o intereses reales y concretos. No son entidades metafísicas o simples proposiciones formales; existen las normas para ser aplicadas y realizadas en una determinada sociedad, con resultados y consecuencias también de carácter perfectamente real" (Díaz, Elías. Legalidad-legitimidad en el Socialismo Democrático. Editorial Civitas, S.A. Madrid, 1978, pág. 18).
El juicio constitucional debe consultar la realidad social a la que se pretende aplicar una norma:
"Es necesario desbordar los cuadros de la pura estimativa jurídica para situarnos en el plano de la realidad social. La justicia ya no es presentada, como en la mitología clásica, con los ojos vendados sino con los ojos bien abiertos, los cien ojos de Argos, para escudriñar las reconditeces de la realidad social. El juez constitucional ha sido llamado juez estadista, porque al ejercer el control normativo realiza juicios de valoración política, en el sentido más noble y augusto del concepto, en el sentido aristotélico. Nuestra Constitución precisamente se llama Constitución Política de Colombia, y quien ejerce funcionalmente su guarda es forzoso que emita juicios de contenido político, repito, en el buen sentido del vocablo.
"El contenido del juicio constitucional es sustancialmente distinto de cualquiera otro que profieren los demás jueces. Su materia no es ciertamente un problema de servidumbres o de filiación natural o de cuestiones laborales, o sobre un hurto o un robo. Su materia es la definición de los derechos de los asociados entre si y frente al Estado y las relaciones entre este y sus diversos órganos. Es decir el control sobre lo que se llama tanto la parte dogmática como la parte orgánica de un estatuto superior. Cuestiones por entero políticas" (Aclaración de voto, Magistrado Gonzalo Vargas Rubiano, a la sentencia de julio 3 de 1984. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Radicación No. 1198 -164-E-).
¿Como se puede afirmar la falta de conexidad de una medida de carácter extraordinario que en una sociedad en crisis pretenda facilitar la expresión de la voluntad popular en asunto de tanta monta como su régimen institucional, cuya legitimidad proviene precisamente del respaldo de esa voluntad
El país ha venido reclamando el cambio institucional, aunque dentro de los cauces del orden jurídico, y ante el fracaso de los órganos del Estado responsables del mismo, ha venido pidiendo la conformación de una Asamblea Constitucional que pueda realizarlo. En las últimas elecciones populares lo manifestó así masivamente en las urnas, a pesar de que no tuvo el apoyo de los grupos políticos, ni del Gobierno.
Este movimiento ha sido tan eficaz, que los mismos alzados en armas en todos los acuerdos que vienen realizando con el Gobierno para poner fin a la subversión, han condicionado su reintegro a la vida civil a la realización de dicha Asamblea.
Es entonces evidente que hay una clara relación de conexidad entre el decreto que se revisa y los motivos que determinaron la declaratoria del Estado de Sitio. Es mas, el no acceder a este clamor del pueblo, será sin ninguna duda un factor de mayor desestabilización del orden público.
Es que como dijo Bobbio: "... La vida política se desarrolla a través de conflictos jamás definitivamente resueltos, cuya resolución se consigue mediante acuerdos momentáneos, treguas y esos tratados de paz mas duraderos que son las Constituciones..." (Bobbio, Norberto. El Futuro de la Democracia. Plaza y Janes. Barcelona, Espana, 1985, pag. 171).
d) Examen material
1. El contenido del Decreto
El decreto objeto de la revisión ordena a la "organización electoral adoptar las medidas conducentes a contabilizar los votos que se produzcan en la fecha de las elecciones presidenciales de 1990, en torno a la posibilidad de integrar una Asamblea Constitucional".
En su artículo segundo establece el texto de la tarjeta electoral que se debe contabilizar.
Sea lo primero decir que el contenido del Decreto, tal como se desprende de su lectura, no tiene los alcances que le pretender dar algunos de los impugnantes; no se trata de una reforma a la Constitución, no es un plebiscito o un referéndum, el Presidente no convoca al pueblo a manifestarse, se trata simplemente de dar la posibilidad legal para que se realice la contabilización de unos votos, que pueden presentarse o no, ser afirmativos o negativos, sobre la posibilidad de integrar una Asamblea Constitucional, para reformar la Carta Política.
Es por lo tanto una norma de naturaleza legal, que adiciona las funciones de la organización electoral y que el Presidente como legislador extraordinario puede tomar validamente, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Carta. No se debe olvidar que la primera atribución constitucional del Presidente derivada del precepto citado es la de expedir disposiciones con fuerza y materialidad de ley, que tienen la virtud de suspender, modificar temporalmente y adicionar transitoriamente las leyes preexistentes, siempre que, como en el presente caso vayan dirigidas a conjurar la crisis.
No puede la Corporación pronunciarse en esta oportunidad sobre un supuesto acto de convocatoria de una Asamblea Constitucional para reformar la Constitución, cuando dicho acto no se ha producido y ni siquiera puede decirse que ocurra con el voto afirmativo de la mayoría de la población mediante la tarjeta electoral que el decreto sub examine ordena contabilizar.
Si la autoridad que realice una eventual convocatoria es o no la competente para ello, si la conformación de la pretendida Asamblea y sus funciones desbordan los limites constitucionales y si tienen o no el soporte jurídico-político que deben tener en el marco de un Estado de Derecho las decisiones de los gobernantes, son cuestiones respecto de las cuales la Corte en esta oportunidad no puede pronunciarse por no ser la materia que se estudia en el presente proceso; hacerlo seria un extraño juicio preventivo, a todas luces contrario a los alcances y fines del denominado juicio constitucional.
Sostienen algunos impugnantes que con el decreto se violan los artículos 171 y 218 C.N., que establecen que autoridades se eligen por voto popular y cual es el procedimiento para la reforma y de contera manifiesta que trasgreden los artículos 2° y 55 del Estatuto Fundamental, en cuanto establecen que los poderes públicos se ejercen en la forma prevista en la Constitución y que las Ramas del Poder tienen funciones separadas.
No encuentra la Corte fundamento a tales aseveraciones, toda vez que ellas parten como ya se indicó de supuestos falsos con base en los cuales el decreto tendría un alcance mucho mayor del que verdaderamente posee.
No asiste razón a los impugnantes que consideran que el decreto viola el articulo 171 C.N., en cuanto pretenden que en el se establecen los eventos en los que se puede acudir al sistema electoral. La propia Constitución prevé la posibilidad de realizar consultas populares municipales, autorizadas por el articulo 6° del Acto Legislativo numero 1 de 1986, reglamentadas por la Ley 42 de 1989. De igual manera, la Ley 3a de 1989, declarada exequible por esta Corporación, dispuso la intervención de la Registraduria Nacional del Estado Civil en la consulta popular interna de los partidos políticos. Sobre la posibilidad de tomar este tipo de medidas a través de disposiciones de naturaleza legal, dijo la Corte:
"El Congreso Nacional podía confiarle tal labor a la Registraduria Nacional del Estado Civil, con base en la cláusula general de competencia contenida en el articulo 76 C.N.; también, con fundamento en el ordinal 1° del mismo articulo, que lo faculta para reformar las leyes preexistentes, entre ellas las orgánicas de la Registraduria, encomendándole esa tarea, además de las que actualmente tiene asignadas y, finalmente, porque el articulo 180 de la Carta confía a la ley lo demás concerniente a elecciones y escrutinios" (Sentencia No. 19 de febrero 15 de 1990; M. P. Dr. Hernando G6mez Otalora).
2. Las facultades del Presidente en Estado de Sitio
El régimen constitucional colombiano consagra el Estado de Sitio como una especie del que la doctrina denomina estado de excepción, que según algunos autores encuentra su origen en la organización política romana; señala las atribuciones de que se inviste el Presidente, de las cuales carece en épocas de normalidad y establece los limites dentro de los que debe desarrollar su actividad.
Se trata pues de una facultad normada, con poderes expresos, que no suspende la Constitución, que no otorga al gobernante poderes absolutos, que no acepta la teoría del estado de necesidad que supone poderes implícitos en la función del gobierno, que - en fin - rechaza la afirmación de Carl Schmitt según la cual "soberano es el que decide el Estado de Excepción".
Lo anterior no quiere decir que las facultades del Presidente estén limitadas a medidas de tipo represivo, a aumentar las penas, a crear delitos, a otorgar funciones a los militares como en el "Martial Law" Anglosajón; dichas facultades autorizan al Presidente para tomar medidas de rehabilitación política, económica y social inequívocamente encaminadas a superar la crisis. Así lo reconoció esta Corporación en sentencia de mayo 10 de 1982:
"La pacificación, a cuyo logro esta obligado constitucionalmente el gobierno, bien puede conseguirse por el desarrollo de drásticas operaciones militares represivas o mediante la adopción de medidas como la no aplicación de la normatividad punitiva a quienes han subvertido el orden. Una y otra manera de obrar caben en las facultades del artículo 121, en tanto este no prescribe nada en concreto en este aspecto.
"……………
"Conviene enfatizar sin embargo, que las medidas adoptadas en este, corresponden holgadamente a las facultades de que se encuentra investido el Presidente de la Republica en el marco del Estado de Sitio, o lo que es lo mismo, dentro de los preceptos del articulo 121 de la Carta Fundamental, los cuales con frecuencia han permitido la utilización de amplias medidas represivas.
"En el presente caso, se trata a mayor abundamiento de medidas de rehabilitación económica y social inequívocamente encaminadas a la conservación del orden publico, a la obtención y mantenimiento de la paz, supremo bien jurídico y social, del cual se ocupa la Carta Fundamental del Estado en numerosas cláusulas, incluido en tal sentido el propio preámbulo de la misma, en torno del cual 'se reconstituyó la Republica' en 1886 y plebiscitariamente ratificado en el año de 1957, medidas que buscan ostensiblemente remover las propias causas sociales de la perturbación del orden" (Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de mayo 10 de 1982. Jurisprudencia Constitucional Tomo III. Luis Sarmiento Buitrago. Banco de la Republica, Bogota. pág. 1447).
3. La norma que se revisa frente a las facultades presidenciales en Estado de Sitio
De las premisas sentadas atrás se infiere que el decreto objeto de control de constitucionalidad por la Corte se enmarca dentro de las facultades que la Carta Política prescribe para el Presidente en épocas de anormalidad, entre otras por las siguientes razones:
i. Es de contenido puramente electoral, creando una función transitoria a la organización electoral consistente en contar los votos que puedan resultar, en la elección presidencial de 1990, en favor o en contra de la necesidad de convocar una Asamblea Constitucional.
ii. No se trata de un referéndum o un plebiscito, esto es, de la refrendación de una decisión ya tomada directamente por el pueblo. La vaguedad, imprecisión y falta de detalle que el señor Procurador General de la Nación le señala al decreto, es lo que le permite a la Corporación afirmar que la norma que se revisa no dice mas de lo que dice, esto es, que si se tratara de un plebiscito o de un referéndum debía haber precisado con que mayoría se daba por refrendada o por adoptada la decisión, a quien se le da la autorización para convocar la Asamblea Constitucional, en que tiempo, etcétera.
iii. Como consecuencia de lo anterior, para la Corporación resulta claro que cualquier decisión futura deberá tomarse dentro del marco de la Constitución, ya que como se dijo en un Estado de Derecho los actos de los gobernantes deben tener fundamento jurídico-político en el cual se sustenten.
iv. Le corresponde al Presidente, acorde con la etiología de los regimenes políticos de América Latina, ser impulsor de la acción del Gobierno, clara y legítimamente utilizada en el presente caso para permitir registrar la expresión de la voluntad popular, acerca de la posibilidad de integración de una Asamblea Constitucional para fortalecer la democracia participativa y en la cual estén representadas las fuerzas sociales, políticas y regionales de la Nación.
Esta situación no se ve disminuida sino acrecentada por las extraordinarias circunstancias del Estado de Sitio y el cometido que le corresponde al Presidente en el régimen de excepción para buscar ante todo el restablecimiento del orden publico.
v. No abrir los caminos para registrar esa voluntad, significaría el desconocimiento del antecedente político de la denominada "séptima papeleta", que espontáneamente, se registro el pasado 11 de marzo, así como expresiones publicas de los partidos políticos y los candidatos presidenciales y conduciría a impedir tomar medidas que fortalezcan el orden institucional para enfrentar con eficacia los hechos perturbadores de la paz publica y podría generar nuevas causas de intranquilidad.
VI. COROLARIO
En fin, el decreto que se revisa, por una parte ordena a la organización electoral que contabilice los votos sobre la posibilidad de integrar la Asamblea Constitucional, para realizar la Reforma a la Constitución, y por otra parte hace una invocación al pueblo para que se manifieste sobre la posibilidad de convocar una Asamblea Constitucional, lo cual constituye un hecho político que traduce un verdadero mandato de igual naturaleza y sobre el cual la Corte no encuentra ningún reparo de constitucionalidad.
Por esta razón, la Corporación no ve la necesidad de adentrarse en analizar las competencias del constituyente primario y el alcance de las mismas. En este sentido lo dicho no se contrapone ni desconoce el artículo 218 de la Constitución Nacional, preceptiva que se refiere al constituyente secundario y que es otra hipótesis jurídica.
VII. DECISION
En merito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es CONSTITUCIONAL el Decreto Legislativo 927 de mayo 3 de 1990 "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Se deja constancia de que esta sentencia fue aprobada legalmente y se dio observancia al Decreto 1894 de 1989.
Presidente, Jorge Carreño Luengas
Blanca Trujillo de Sanjuán
Secretaria