Sentencia 918 (107E). de 1981

300Corte SupremaCorte Suprema30030017213918 (107E).Carlos Medell�n, Ricardo Medina Moyano, Luis Carlos S�chica.198110/12/1981918 (107E)._Carlos Medell�n, Ricardo Medina Moyano, Luis Carlos S�chica._1981_10/12/198130017213MEDIDAS LABORALES PARA LA PRESERVACION DEL ORDEN PUBLICO CON BASE EN EL ARTICULO 121 DE LA CONSTITUCION NACIONAL Exequible, por no ser contrario a la Constituci�n el Decreto 2932 de 1981. N 9 58 Corte Suprema de Justicia Sala Plena Bogot�, D. E., diciembre 10 de 1981. Aprobado por Acta n�mero 60 de diciembre 10 de 1981. Magistrados sustanciadores: doctores Carlos Me dell�n, Ricardo Medina Moyano, Luis Carlos S�chica. 1981

demanda inconstitucional Decreto legislativo n�mero 2932 de octubre 19 de 1981."por el cual se declaran la turbaci�n del orden p�blico y el estado de sitio en todo el territorio nacional.Identificadores30030017214true91327Versi�n original30017214Identificadores

Norma demandada: �demanda inconstitucional Decreto legislativo n�mero 2932 de octubre 19 de 1981."por el cual se declaran la turbaci�n del orden p�blico y el estado de sitio en todo el territorio nacional.

MEDIDAS LABORALES PARA LA PRESERVACION DEL ORDEN PUBLICO CON BASE EN EL ARTICULO 121 DE LA CONSTITUCION NACIONAL

Exequible, por no ser contrario a la Constituci�n el Decreto 2932 de 1981.

Magistrados sustanciadores: doctores Carlos Medell�n, Ricardo Medina Moyano, Luis Carlos S�chica.

REF: Decreto legislativo n�mero 2932 de octubre 19 de 1981. Expediente n�mero 918 (107-E).

En cumplimiento de lo prescrito en el par�grafo 121 de la Carta, el se�or Secretario General de la Presidencia de la Rep�blica envi� oportunamente a la Corte para su revisi�n, mediante Oficio n�mero 8446 de octubre 20 de 1981, el texto del Decreto legislativo n�mero 2932 de octubre 19 de 1981, "por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservaci�n del orden p�blico".

De conformidad con la copia enviada, el Decreto objeto de examen es el siguiente:

"por el cual se dictan unas medidas tendientes a la preservaci�n del orden p�blico.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el art�culo 121 de la Constituci�n Pol�tica y en desarrollo del Decreto legislativo n�mero 2131 de 1976, y

"Que la declaratoria y realizaci�n de cualquier tipo de cese de actividades al margen de la ley, son hechos susceptibles de producir la desvertebraci�n del r�gimen republicano vigente y son adem�s atentatorios contra el funcionamiento y preservaci�n del orden democr�tico propio de todo estado de derecho.

"Que es prohibido a las asociaciones sindicales ordenar, promover y apoyar ceses de actividades al margen de la ley, o patrocinar actos de violencia.

"Que las anteriores conductas s�lo buscan quebrantar la paz y tranquilidad ciudadanas y subvertir el orden p�blico.

"Que es deber primordial del Gobierno preservar la seguridad colectiva e individual y restablecer el orden cuando estuviere quebrantado, mediante el empleo de los medios previstos en la Constituci�n para mantener la vigencia de las instituciones que ella misma consagra,

"Art�culo 1� Mientras subsista el actual estado de sitio, a los sindicatos, federaciones o con-federaciones sindicales que organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en cualquier forma al margen de la ley el cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de car�cter laboral o de cualquier otro orden., se les suspender� su personer�a jur�dica hasta por el t�rmino de un (1) a�o.

"Art�culo 2� Los jefes de personal o quienes hagan sus veces en las entidades de derecho p�blico y en las empresas privadas, deber�n informar al Ministerio de Trabajo, la ocurrencia de cualquiera de las conductas establecidas en el art�culo 1� de este Decreto, inmediatamente tengan conocimiento de ello. La inobservancia de esta obligaci�n constituye causal de mala conducta.

"Art�culo 3� Los inspectores de trabajo pro-ceder�n a verificar la ocurrencia de los hechos a que se refiere el art�culo 1�, y levantar�n un acta en la cual deber�n hacer constar los hechos violatorios de la ley, el nombre de las personas jur�dicas y naturales que aparezcan como responsables y los dem�s datos necesarios para la imposici�n de la sanci�n correspondiente. Los funcionarios a que se refiere este art�culo quedan facultados para practicar las pruebas que consideren convenientes para establecer responsabilidades.

"Par�grafo. Las actas de que trata el presente art�culo podr�n tenerse como prueba para la aplicaci�n de las sanciones establecidas en los Decretos legislativos n�meros 2132 de 1976 y 2004 de 1977.

"Art�culo 4� El Ministro de Trabajo y Seguridad Social queda facultado para habilitar como inspectores de trabajo para los fines de que trata el art�culo anterior, en forma individual o general, a los funcionarios administrativos del Ministerio de Trabajo y del Departamento Administrativo del Servicio Civil.

"Art�culo 5� Corresponde al Ministro de Trabajo aplicar la sanci�n establecida en el art�culo 1�, mediante resoluci�n motivada contra la cual procede el recurso de reposici�n dentro de los cinco (5) d�as siguientes a la fecha de la notificaci�n personal o de la desfijaci�n del edicto. El recurso deber� motivarse y se resolver� de plano.

"La resoluci�n se notificar� personalmente al representante legal del sindicato, federaci�n o confederaci�n, para lo cual se le citar� mediante comunicaci�n telegr�fica dirigida a la direcci�n de la asociaci�n sindical que aparezca registrada en el Ministerio o en el directorio telef�nico.

"Si transcurridos dos (2) d�as del env�o de la comunicaci�n no se ha efectuado la notificaci�n personal, el acto administrativo ser� notificado por edicto que permanecer� fijado en la Secretaria General del Ministerio por el t�rmino de dos (2) d�as.

"Art�culo 6� Este Decreto rige desde su expedici�n y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

"por el cual se declaran la turbaci�n del orden p�blico y el estado de sitio en todo el territorio nacional.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el art�culo 121 de la Constituci�n Nacional, y

"Que la Constituci�n ordena al Estado proteger la vida humana y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales suyos y de los particulares.

"Que la protecci�n a la vida supone el cuidado de la salud y que dentro de los deberes sociales del Estado se incluye el de prestar el servicio p�blico correspondiente.

"Que es deber primordial del Gobierno preservar la seguridad colectiva y restablecer el orden cuando estuviere quebrantado, mediante el empleo de los medios previstos en la Carta para mantener la vigencia de las instituciones que ella misma consagra.

"Que desde hace m�s de un mes existe en el Instituto Colombiano de Seguros Sociales un paro inconstitucional que afecta sus servicios m�dicos, param�dicos y complementarios.

"Que por solidaridad, el paro se ha extendido a otras entidades oficiales pertenecientes al Sistema Nacional de Salud, con todo lo cual no s�lo se ha perjudicado a los trabajadores afiliados a dicho instituto, sino a la parte m�s desvalida y numerosa de la poblaci�n, que s�lo puede recurrir a los centros hospitalarios de asistencia p�blica.

"Que dentro de los fines del paro est� el de coaccionar a las autoridades para que, por las v�as de hecho, se abstengan de aplicar disposiciones legales, delito contemplado en el art�culo 184 del C�digo Penal.

"Que diversos sindicatos de entidades estatales y descentralizadas han hecho p�blica su decisi�n de llevar a cabo paros de solidaridad con el que ilegalmente se realiza en el Sistema Nacional de Salud.

"Que, adem�s, junto con los hechos anteriores han ocurrido otros, como frecuentes asesinatos, secuestros, colocaci�n de explosivos e incendios, caracter�sticos de pr�cticas terroristas dirigidas a producir efectos pol�ticos que desvertebr�n el r�gimen republicano vigente, hechos que atentan contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constituci�n y por las leyes y que son esenciales para el funcionamiento y preservaci�n del orden democr�tico, propio del Estado de derecho.

"Que, o�do previamente el Consejo de Estado, dio dictamen favorable para que el Gobierno utilizara las facultades establecidas en el art�culo 121 de la Constituci�n,

"Art�culo 1� DECLARANSE la turbaci�n del orden p�blico y el estado de sitio en todo el territorio nacional.

Conforme a lo ordenado en providencia del 23 de octubre, ce�ida al art�culo 14 del Decreto 432 de 1969, se fij� en lista el negocio por tres d�as en la Secretar�a General de la Corte.

Durante el t�rmino de fijaci�n en lista los ciudadanos Luis Alonso Velasco Parrado, Jos� de los �ngeles Mu�oz Q. y Ferm�n Salamanca Calder�n, presentaron un escrito conjunto de impugnaci�n contra algunas de las normas del Decreto, acompa�ado de copias autenticadas de varias providencias del Consejo de Estado, por las que se invalidaron resoluciones administrativas del Ministerio de Trabajo que hab�an suspendido o cancelado personer�as jur�dicas de asociaciones sindicales.

En criterio de los memorialistas son inconstitucionales los siguientes apartes del Decreto: el del art�culo 1� en la parte que dice "... se les suspender� su personer�a jur�dica hasta por el t�rmino de un (1) a�o"; el del art�culo 5� que dispone que "corresponde al Ministro de Trabajo aplicar la sanci�n establecida en el art�culo 1� ... ", y todo el art�culo 6�, seg�n el cual, "este Decreto rige desde su expedici�n y suspende las disposiciones que le sean contrarias".

A su juicio, los mentados preceptos del Decreto son violatorios de los art�culos 17, 55, 63, 76-18 y 121, incisos 2� y 3� de la Carta. Consideran que adem�s se infringe el art�culo 4� de la Ley 26 de 1976, seg�n el cual "las organizaciones sindicales de trabajadores y empleadores no est�n sujetas a disoluci�n o suspensi�n por v�a administrativa". Destacan que la referida ley es aprobatoria de un tratado internacional con la 0. I. T. Arguyen adem�s violaci�n de varios preceptos del C�digo Sustantivo del Trabajo.

1� Los art�culos 1� y 5� del Decreto, en los apartes referidos, son violatorios del 76-18 de la Carta, en cuanto disponen para el Ministerio de Trabajo la facultad de suspensi�n de personer�as de asociaciones sindicales, no obstante que el Convenio celebrado con la 0. I. T, aprobado por la Ley 26 de 1976, prohibi� en su art�culo 4� dicha suspensi�n por v�a administrativa. Los mismos art�culos infringen tambi�n el 63 de la Constituci�n que dispone que no habr� empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y son contrarios a lo previsto en el literal k), numeral 2�, del art�culo 10 del Decreto 062 de 1976, dictado en desarroll� de aquella ley, que le impuso al Ministro de Trabajo la funci�n de "vigilar el cumplimiento de los convenios internacionales". Como consecuencia de lo anterior, se viol� el art�culo 55 de la Carta, que consagra el principio de la separaci�n de las ramas del poder p�blico, el cual impide que la autoridad administrativa tenga competencia para suspender la personer�a sindical.

2� En reiteradas providencias del Consejo de Estado se ha afirmado que las organizaciones sindicales no est�n sujetas a disoluci�n o suspensi�n por v�a administrativa (Secci�n Segunda de la Sala Contencioso-administrativa, sentencia de noviembre 7 de 1980; auto de 15 de diciembre de 1980 y auto de 22 de junio de 1981).

3� Seg�n el inciso segundo del art�culo 121 de la Carta, el Gobierno no puede derogar las leyes por medio de decretos legislativos, y el art�culo 3�, numeral 2�, de la Ley 26 de 1976, ordena a las autoridades abstenerse de toda intervenci�n que tienda a limitar el derecho sindical. Adem�s, el art�culo 17 de la Constituci�n consagra el trabajo como una obligaci�n social que goza de la especial protecci�n del Estado.

4� El Gobierno, al pretender suspender el Convenio 87 adoptado por la 0. I T. en 1948 y aprobado mediante la Ley 26 de 1976, desconoci� garant�as constitucionales del Estado de Derecho, no incompatibles con el estado de sitio, y la competencia de la autoridad jurisdiccional (Constituci�n Nacional, art�culo 26), e hizo nugatorio el derecho de asociaci�n.

Es la referida con el n�mero 517 de noviembre 9 de 1981, con la que el Procurador General de la Naci�n concluye en la solicitud ante la Corte de que se declare exequible el Decreto 2932 en examen.

El Jefe del Ministerio P�blico invoca como fundamento de su intervenci�n el fallo de mayo 24 de 1976, proferido por el Consejo de Estado, que decret� la nulidad parcial del art�culo 14 del Decreto 432 de 1969 y decidi� que el Procurador debe intervenir en todo proceso de revisi�n de constitucionalidad de decretos de estado de sitio, para lo cual tendr� un t�rmino de diez d�as.

1. El Decreto 2932 de 1981 en parte alguna deroga normas vigentes y s�lo se limita a sus-pender las que le sean contrarias.

"Si bien el art�culo 2� del Convenio Internacional del Trabajo adoptado por la O. I. T. en 1948, aprobado por la Ley 26 de 1976, se�ala que las sanciones de disoluci�n y suspensi�n no se tomar�n por la v�a administrativa, es discutible la aplicaci�n autom�tica del pacto sin que preceda la instrumentaci�n del mismo para acomodar la legislaci�n vigente a sus estipulaciones".

De todas maneras, dice, la existencia de la ley no es obst�culo para que el Gobierno utilice su facultad constitucional de suspenderla en estado de anormalidad, pues si bien esas leyes tienen car�cter especial no adquieren rango constitucional.

3. Las facultades del Presidente de la Rep�blica dentro del estado de sitio se extienden leg�timamente para adaptar la legislaci�n por v�a que permitan preservar oportunamente la tranquilidad y el orden. De no disponer el Ejecutivo de mecanismos directos y eficaces para prevenir y sancionar las actividades de las asociaciones sindicales contrarias a la tranquilidad, el retorno a �sta, meta de la legislaci�n de emergencia, no se logra prontamente.

4. Hay adem�s conexidad entre los hechos que generaron la turbaci�n del orden conforme con lo consignado en el Decreto 2131 de 1976 y las medidas tomadas en el 2932, dado que en el primero el Gobierno se�al� como motivo determinante de alteraci�n del orden la existencia de un paro sindical y la inminencia de ceses laborales de solidaridad.

1. El Decreto 2932 de 1981 es legislativo de estado de sitio y conforme a lo previsto en los art�culos 121 y 214 es competente la Corte para revisarlo frente a la Constituci�n.

Aunque fue expedido bajo la �gida y vigencia del Acto legislativo n�mero 1 de 1979, seg�n el cual la Corte s�lo ten�a un control oficioso meramente formal sobre decretos legislativos de estado de sitio, sin embargo, en virtud de que ese Acto fue declarado inexequible mediante sentencia de Sala Plena de noviembre 3 de 1981, corresponde entonces a esta corporaci�n ejercer sobre �l de manera oficiosa no s�lo su control formal sino tambi�n de contenido, y en forma integral. As� se har�.

2. El Decreto lleva la firma del Presidente de la Rep�blica y de todos los ministros.

3. El pa�s se encuentra en estado de sitio desde el 7 de octubre de 1976, cuando se expidi� el Decreto legislativo n�mero 2131 que lo declar�.

Seg�n este Decreto, entre los motivos para declarar turbado el orden p�blico se mencionaron los siguientes:

"Que es deber primordial del Gobierno preservar la seguridad colectiva y restablecer el orden cuando estuviere quebrantado, mediante el empleo de medios previstos en la Carta para mantener la vigencia de las instituciones que ella misma consagra.

"Que diversos sindicatos de entidades estatales y descentralizadas han hecho p�blica su decisi�n de llevar a cabo paros de solidaridad como el que ilegalmente se realiza en el Sistema Nacional de Salud.

"Que, adem�s, junto con los hechos anteriores han ocurrido otros,� caracter�sticos de pr�cticas terroristas dirigidos a producir efectos pol�ticos que desvertebren el r�gimen republicano vigente, hechos que atentan contra derechos ciudadanos reconocidos en la Constituci�n y por las leyes y que son esenciales para el funcionamiento y preservaci�n del orden democr�tico, propio del Estado de derecho".

En relaci�n con aquella motivaci�n extractada del Decreto legislativo matriz que declar� el estado de sitio, halla la Corte que el que se analiza tiene evidente conexidad.

En efecto, esa correspondencia resalta a las claras ya que el Decreto 2932 considera como motivos de su expedici�n los siguientes:

"Que es prohibido a las asociaciones sindicales ordenar, promover o apoyar cese de actividades al margen de la ley, o patrocinar actos de violencia.

"Que las anteriores conductas s�lo buscan quebrantar la paz y tranquilidad ciudadanas y subvertir el orden p�blico.

"Que es deber primordial del Gobierno preservar la seguridad colectiva o individual y restablecer el orden cuando estuviere quebrantado, mediante el empleo de los medios previstos en la Constituci�n para mantener la vigencia de las instituciones que ella misma consagra".

Como se ve, las causales invocadas en el Decreto 2932 de 1981 que se examina, se avienen de manera ostensible a las destacadas del Decreto 2131 de 1976 que declar� turbado el orden p�blico y en estado de sitio al pa�s. En consecuencia, no hay reparo alguno de inconstitucionalidad por este aspecto.

"A este prop�sito, es necesario precisar la jurisprudencia de la Corte, en cuanto ha admitido que el Presidente pueda ejercitar las facultades del art�culo 121 por o con ocasi�n de hechos perturbatorios sobrevinientes y concomitantes, esto es, posteriores y distintos a los invocados para justificar la implantaci�n del estado de sitio, con las siguientes consideraciones: no hay violaci�n del art�culo citado, en raz�n de que ocurrieran y ya no subsistan los hechos que produjeron la perturbaci�n, si persisten sus efectos perturbatorios, si la comunidad a�n est� afectada por la conmoci�n resultante de aquellos, si la sensaci�n de p�rdida de la seguridad, el �nimo de zozobra, el clima de intranquilidad creado se mantiene, y a ellos se agrega el acaecimiento de hechos nuevos que agravan o reiteran la ruptura continuada del orden p�blico. Carece de sentido y, adem�s, no lo prescribe as� la Constituci�n exigir que el Gobierno deba cumplir, otra vez, los requisitos previos al establecimiento del estado de sitio, invocando los nuevos hechos, para justificar as� la nueva normatividad, de modo que exista entre �sta y aqu�llos una conexidad espec�fica" (sentencia de 10 de octubre de 1979, "Foro Colombiano ", tomo XXI, p�gina 408).

4. Adem�s, los preceptos del Decreto 2932 armonizan en su contenido con lo expresado en sus considerandos, por lo cual no se distorsiona esa conexidad con los hechos que se invocan como justificativos de su expedici�n.

5. El art�culo 6� del Decreto 2932 reitera su vocaci�n de provisionalidad prevista en el art�culo 121 de la Carta y establece que dicho estatuto rige desde su expedici�n y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

En consideraci�n a lo expresado en los ac�pites precedentes, la Corte declara que el Decreto en menci�n se ajusta formalmente a las exigencias de la Constituci�n.

En criterio de los impugnadores, los art�culos 1� y 5� del Decreto 2932, al consagrar la facultad de suspensi�n de la personer�a jur�dica sindical por parte del Ministerio de Trabajo, que es autoridad administrativa, son contrarios a lo previsto en el Convenio Internacional del Trabajo adoptado por la 0. I. T. en 1948, y aprobado por la Ley 26 de 1976, cuyo art�culo 4� dispone que, "las organizaciones sindicales de trabajadores y empleadores no est�n sujetas a disoluci�n o suspensi�n por v�a administrativa".

A este prop�sito, la Corte tiene que reiterar su criterio de que en los procesos de inexequibilidad la confrontaci�n de las normas acusadas para calificar su validez s�lo puede ser hecha con las disposiciones de la Carta Constitucional y nunca con normas de derecho internacional, pues la infracci�n de �sta es extra�a a la jurisdicci�n nacional de la Corte, plantea problemas interestatales, que escapan a su competencia, y no implican violaci�n directa de la Constituci�n.

Por otra parte, conforme a lo previsto en el art�culo 61 de la Carta, no le est� prohibido al Gobierno durante el estado de sitio conferir el ejercicio simult�neo de la autoridad pol�tica o civil y el de la judicial, por lo cual no es contrario a ella que el art�culo 5� del Decreto 2932 otorgue al Ministerio de Trabajo la jurisdicci�n necesaria para suspender personer�as a las asociaciones sindicales que act�en al margen de la ley, con objetivos distintos a los que ata�en a su naturaleza y finalidad laboral.

Advierte eso s�, la Corte, que como la instituci�n del estado de sitio es eminentemente provisoria y no de vocaci�n permanente o de perdurabilidad predeterminada, y que como los decretos legislativos de estado de sitio no derogan sino que apenas suspenden las normas legales ordinarias, la sanci�n de suspensi�n de la personer�a de las asociaciones sindicales hasta por un a�o, dejar�a de regir autom�ticamente en la medida en que el estado de sitio fuere levantado antes de que la sanci�n administrativa impuesta llegare a su t�rmino, sin perjuicio de lo que decidiere la autoridad judicial ordinaria competente.

En sentir de la Corte, por lo expresado, no son contrarios a la Constituci�n los art�culos 1� y 5� del Decreto 2932 de 1981.

1. De acuerdo con lo ordenado en los art�culos 2�, 3� y 4� del Decreto 2932, se asignan facultades de orden meramente administrativo a los jefes de personal y a los inspectores de trabajo de las entidades de derecho p�blico, con el prop�sito de que se informen y procedan a verificar la ocurrencia de los hechos violatorios se�alados en el art�culo 1�, y al Ministerio de Trabajo para habilitar como inspectores de trabajo con los mismos fines a los funcionarios de su dependencia o del Departamento Administrativo del Servicio Civil.

Hace ver la Corte que la facultad de otorgar competencias y de distribuir negocios entre ministerios y departamentos administrativos, es funci�n ordinaria del Presidente de la Rep�blica, seg�n lo prescrito en el inciso 2� del art�culo 132 de la Carta. Nada empec� entonces que el Gobierno lo haga por la v�a de la legislaci�n excepcional de estado de sitio, lo cual se justifica en raz�n del car�cter provisorio y excepcional y no permanente y ordinario de la medida prevista en el art�culo 1�.

2. El art�culo 2� en comento obliga tambi�n a los jefes de personal o a quienes hagan sus veces en las empresas privadas, a informar al Ministerio de Trabajo sobre la ocurrencia de cualquiera de las conductas establecidas en el art�culo 1�, pues ser�a nugatorio e inequitativo, frente al orden jur�dico, que �nicamente resultaren responsables las asociaciones sindicales de derecho p�blico y no las de derecho privado, siendo que, adem�s, seg�n el art�culo 16 de la Carta, las autoridades de la Rep�blica est�n instituidas en Colombia para proteger por igual a todas las personas.

De otra parte, es ostensible que lo que se pretende con el Decreto es evitar que las organizaciones sindicales tanto p�blicas como privadas promuevan el cese de la actividad laboral o de cualquier otro orden, con fines distintos a los autorizados por la ley y por ende debe poder implantar los medios l�citos indispensables para hacer posible ese cometido.

3. El art�culo 6� del Decreto se ci�e a la Constituci�n, pues se limita a enunciar lo prescrito en el inciso 3� del art�culo 121 de la Carta que dispone, en armon�a con aqu�l, que los decretos legislativos apenas suspenden las disposiciones incompatibles con el estado de sitio.

4. Por todo lo cual, la Corte encuentra que los art�culos 2�, 3�, 4� y 6� del Decreto 2032 de 1981, tambi�n se avienen a la Constituci�n.

Con fundamento en lo expuesto, seg�n las razones anotadas, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, con base en el estudio de su Sala Constitucional, y o�do el concepto del Pro-curador General de la Naci�n,

Declarar exequible, por no ser contrario a la Constituci�n, el Decreto legislativo de estado de sitio n�mero 2932 de octubre 19 de 1981.

C�piese, publ�quese, comun�quese al Gobierno Nacional, ins�rtese en la Gaceta. Judicial y arch�vese el expediente.

Jer�nimo Arg�ez Castello, C�sar Ayerbe Chaux (con salvedad de voto), Fabio Calder�n Botero (con aclaraci�n de voto), Manuel E. Daza �lvarez, Jos� Mar�a Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz (con salvedad de voto), Germ�n Giraldo Zuluaga, Jos� Eduardo Gneceo Correa (con aclaraci�n de voto), Gustavo G�mez Vel�squez (con salvedad de voto), H�ctor G�mez Uribe, Juan Hern�ndez S�enz (con salvedad de voto), �lvaro Luna G�mez (con salvedad de voto), Carlos Medell�n F. Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ball�n, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echand�a (con salvedad de voto), Luis Enrique Romero Soto, Luis Carlos S�chica, Fernando Uribe Restrepo (con salvedad de voto), Ricardo Uribe Holgu�n (con salvedad de voto), Dar�o Vel�squez Gaviria (con salvedad de voto).

Corte Suprema de Justicia. Secretar�a General. Bogot�, once de diciembre de mil novecientos ochenta y uno. La sentencia anterior se public� en esta fecha de conformidad con el art�culo 1� del Decreto 41 de 1971.

Aunque la ponencia presentada ante la Sala Plena en nombre de la Constitucional por uno de los Magistrados que aqu� salva el voto, fue acogida en gran parte por la Corte, fundamentalmente en lo que se refiere al an�lisis de exequibilidad por cumplimiento de los requisitos de forma del Decreto 2932 de 1981, as� como al de contenido en lo que respecta a sus art�culos 1�, 2�, 3�, 4� y 6�, con todo, hubimos de separarnos de la decisi�n mayoritaria por estimar nosotros que el referido estatuto es inexequible en la parte inicial de su art�culo 5�, que le atribuye competencia al Ministro de Trabajo para aplicar la sanci�n de suspensi�n de personer�a a las asociaciones sindicales a que se refiere el art�culo 1�.

1. De conformidad con el inciso 2� del art�culo 121 de la Carta, durante el estado de sitio el Gobierno tendr�, entre otras, la facultad que "conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes rigen para la guerra entre naciones".

El IusGentium, o Derecho de Gentes, ha dado pie a la consolidaci�n del Derecho Internacional. P�blico Cl�sico, originado en el de la Guerra y la Paz, de estirpe inicialmente voluntarista ; luego ha trascendido a las relaciones internacionales de car�cter econ�mico, de ayuda mutua, solidaridad y autodeterminaci�n de los Estados ; tambi�n ha permitido en el campo del Derecho Comunitario la integraci�n supranacional de algunos Estados en materia econ�mica. Es hoy el resultado ecum�nico del humanitarismo internacional y de la evoluci�n y dignificaci�n de los pueblos, plasmado en principios cada vez m�s obligantes consignados en las cl�usulas hetern�nomas de los tratados y convenios internacionales.

2. No s�lo a la luz del Derecho Internacional sino del Constitucional Colombiano, el Estado se halla obligado a respetar los tratados y convenios internacionales : nuestro constituyente le permite obligarse sobre bases de igualdad y reciprocidad para crear a�n instituciones supranacionales con prop�sitos de integraci�n econ�mica (art�culo 76, ordinal 18, inciso 2�) ; otras veces otorga al legislador la facultad de aprobar tratados o convenios celebrados por el Gobierno con otros estados o con entidades de derecho internacional (art�culo 76, ordinal 18, inciso 1�) ; otras prev� que sea directamente el Presidente de la Rep�blica quien tenga la competencia de ajustar y ratificar el trabajo de paz, sin aprobaci�n previa por parte del Congreso, debi�ndole dar cuenta inmediata y documentada a �ste de su gesti�n (art�culo 120, ordinal 99) ; otras, autoriza al Gobierno para celebrar y al Congreso para aprobar convenios con la Santa Sede (art�culo 32) ; otras, en fin, faculta al Ejecutivo para aplicar en estado de sitio el derecho de gentes (art�culo 121, inciso 2�). Adem�s, en el art�culo 3� de la Carta, se destacan los tratados internacionales vigentes sobre l�mites con las naciones vecinas.

Es evidente, pues, que la Constituci�n otorga excepcional rango a las leyes y actos jur�dicos aprobatorios de los tratados y convenios internacionales: si no de alcurnia equivalente a norma constitucional, tampoco de jerarqu�a meramente legal. El sentido de este tratamiento especial y complejo corresponde a la necesidad de acatar el compromiso internacional y a la inadmisibilidad jur�dica de desconocer unilateralmente las obligaciones que de �l derivan.

En consecuencia, seg�n la Constituci�n, durante el estado de sitio el Ejecutivo tiene no s�lo la atribuci�n de hacer valer las reglas del derecho de gentes y de los tratados y convenios internacionales, sino tambi�n la consiguiente de hacerlas respetar y la inescindible obligaci�n de no desconocerlas unilateralmente. La trasgresi�n o violaci�n de una norma clausular de un convenio o tratado prohijado por una ley nacional, que no sea contraria a la Carta, equivale a la violaci�n de la propia Constituci�n, en la medida en que �sta le ordena al Ejecutivo regirse por el derecho de gentes, al igual que cuando el Gobierno como legislador extraordinario al violar una ley de facultades infringe la Carta.

Dejase en claro que el Estado de Derecho no es incompatible con el r�gimen excepcional y apenas parcial del estado de sitio; por el contrario, �ste es un mecanismo que se justifica en cuanto busque preservar los principios en que aqu�l se sustenta y no si su finalidad es la de ignorarlos.

3. Seg�n consta en el "Diario Oficial" n�mero 34642 de 27 de septiembre de 1976, la Ley 26 de 1976, por la cual se aprob� el Convenio n�mero 087 celebrado en 1948 por Colombia y otros pa�ses con la 0. I. T., fue promulgada, y, por ende, est� vigente.

El art�culo 4� del convenio prohijado por dicha ley ordena que "las organizaciones de trabajadores y de empleadores no est�n sujetas a disoluci�n o suspensi�n por v�a administrativa". Dado que el art�culo 5� del Decreto 2932 de 1981, dispone en su parte inicial que "corresponde al Ministro de Trabajo aplicar la sanci�n establecida en el art�culo 1� ... ", o sea la de suspensi�n de personer�a sindical, por v�a administrativa, en contra de lo previsto en el art�culo 4� del Convenio, no hay duda de que dicho precepto del Decreto no se aviene en la parte transcrita a lo se�alado para el Ejecutivo en el final del inciso 2� del art�culo 121 de la Carta, por lo cual es inconstitucional y la Corte ha debido declararlo inexequible.

Manuel Gaona Cruz (Magistrado Sala Constitucional), Ricardo Uribe Holgu�n (Magistrado Sala Civil).

Para un cabal entendimiento del alcance del Decreto 2932 de 1981 conviene examinar cu�les son los actos sindicales que se sancionan, la naturaleza de la sanci�n que se aplica, y su presun�ta justificaci�n.

1. Seg�n el texto se sanciona cualquier tipo de cese o paro, al margen de la ley, de las actividades normales de car�cter laboral "o de cualquier otro orden". �Cu�les podr�n ser �stas �ltimas

Los sindicatos, seg�n la ley, tienen funciones propias y principales de estudio, concertaci�n, asesor�a, asistencia y mercadeo. Deben adem�s adelantar programas con fines profesionales, culturales y de solidaridad en favor de los trabajadores (C�digo Sustantivo del Trabajo, art�culo 373). Seg�n el texto del Decreto podr�a pretenderse que el cese parcial de cualquiera de estas actividades, no autorizado por la ley, acarrear�a la sanci�n prevista. Semejante amplitud hace que se pierda por completo toda posible conexidad entre el alcance normativo del Decreto y la raz�n de ser de su expedici�n.

2. Sanciona el Decreto cualquier cese o paro ilegal de las actividades normales de car�cter laboral. Un somero examen de las m�ltiples y variadas razones -muchas de ellas de car�cter puramente formal-, que pueden convertir en ilegal un paro laboral en Colombia, indica que en este aspecto tampoco se guarda la necesaria conexidad entre la medida prevista y la preservaci�n o restauraci�n del orden p�blico. Una irregularidad en la Asamblea Sindical que decide la huelga, o en la correspondiente votaci�n, y el in-cumplimiento formal de etapas, t�rminos o plazos, as� se trate de un paro pac�fico y por motivos estrictamente laborales (C�digo Sustantivo del Trabajo, art�culo 450), conducir�a a la posibilidad de aplicar la dr�stica sanci�n que contempla el Decreto, con lo cual tambi�n se pierde todo sentido de relaci�n entre la norma que se examina y la noci�n de orden p�blico.

3. La situaci�n anterior se agrava a�n m�s si se tiene en cuenta las normas de derecho com�n sobre ilegalidad de las huelgas, vigentes en Colombia, las cuales desconocen y contrar�an la jurisprudencia internacional que desarrolla los principios jur�dicos de libertad sindical y derecho de asociaci�n, contenidos en los Convenios 87 y 98 de la Organizaci�n Internacional del Trabajo - 0. I. T., debidamente ratificados por Colombia. Es as� como se proh�be en el C�digo Sustantivo del Trabajo (art�culo 430), cualquier cese de actividades, indiscriminadamente, en el transporte, las comunicaciones, establecimientos sanitarios, asistencia social, higiene, aseo, alimentos, sal y petr�leo, y muchas otras actividades gen�ricamente definidas, sin tener para nada en cuenta la magnitud o el alcance del paro, ni si afecta o no realmente a la comunidad.

Sin embargo, de acuerdo con el Derecho Laboral Internacional la huelga s�lo se puede prohibir cuando afecta servicios "esenciales". A este respecto ha dicho el Comit� de Libertad Sindical de la 0. I. T.:

" ... la Casa de Moneda, la Agencia Gr�fica del Estado, los monopolios estatales del alcohol, de la sal y del tabaco, la banca, las empresas petroleras, la generalidad de los trabajos portuarios, la reparaci�n de aeronaves y todo servicio de transporte ... no son necesariamente servicios esenciales propiamente dichos. Aunque puede afirmarse que los paros declarados por los respectivos trabajadores pueden causar molestias al p�blico, no parece posible considerar que perjudicar�an gravemente los intereses de la comunidad" 1.

Se impone este criterio estricto para configurar la derogaci�n, en casos particulares, del derecho de huelga, puesto que �ste "constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales". El criterio vigente en Colombia, y la pr�ctica, fundados en un concepto laxo, gen�rico e impreciso de lo que es un servicio p�blico, para efectos de limitar de manera innecesaria un derecho laboral funda-mental, cuando no de manera casuista y arbitraria, viene a darle un alcance francamente des-medido a la disposici�n que se estudia.

1. El Convenio 87 de la 0. I. T. de 1948, "relativo a la libertad sindical y a la protecci�n del derecho de sindicaci�n" ha sido considerado con sobra de razones como uno de los instrumentos internacionales m�s fundamentales y de mayor importancia doctrinal y practica. Como es bien sabido fue formalmente ratificado por Colombia, mediante la Ley 26 de 1.976, por la cual se incorpora su texto completo al derecho positivo.

El art�culo 4� del Convenio (y de la ley) dispone de manera clara y categ�rica que "las organizaciones de trabajadores y empleadores no est�n sujetas a disoluci�n por v�a administrativa". Y si bien es cierto que el art�culo 8� ib�dem dispone: "Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas est�n obligadas, lo mismo que las dem�s personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad", en el par�grafo 2 del mismo art�culo precisa: "La legislaci�n nacional no menoscabar� ni ser� aplicada de suerte que menoscabe las garant�as previstas por el presente Convenio".

La norma citada puede considerarse como t�picamente "auto-ejecutiva" en el sentido de que no requiere complemento o desarrollo que le permita ser aplicada, como s� lo requieren otras normas internacionales de car�cter program�tico. Es una garant�a b�sica en forma de prohibici�n expresa y categ�rica, que amerita inmediato acatamiento.

2. La suspensi�n prolongada de su personer�a jur�dica implica la muerte civil para cualquier asociaci�n. De all� que los organismos autorizados de la 0. I. T. hayan subrayado en innumerables ocasiones la especial importancia que tiene esta elemental garant�a en el mundo laboral.

"Resulta importante que el control de las actividades internas de un sindicato y la adopci�n de medidas de suspensi�n y disoluci�n queden en manos de las autoridades judiciales, no s�lo para garantizar un procedimiento imparcial y objetivo y para asegurar los derechos de la defensa (que s�lo pueden ser garantizados plena mente por un procedimiento judicial normal) sino tambi�n para evitar el peligro de que las medidas adoptadas por las autoridades administrativas parezcan arbitrarias".

1 La Libertad Sindical. Recopilaci�n ele Decisiones del Comit� de Libertad Sindical del Consejo de Administraci�n de la O. I. T., 2a edici�n, n�meros 316 y siguientes.

Y m�s concretamente ha afirmado: "Una legislaci�n por la que el Ministro puede, a su tota: discreci�n y sin derecho de apelaci�n ante lo: Tribunales, ordenar la anulaci�n del registro de un sindicato, es contrario a los principios de libertad sindical" 2.

3. Aparte del especial valor que ha sido re conocido en nuestro derecho interno a las leyes consagratorias de instrumentos internacionales que el Gobierno en ning�n caso puede desconocer unilateralmente, ha de tenerse en cuenta que tales obligaciones internacionales que el Decreto en estudio desconoce, trasladadas al derecho nacional, representan el desarrollo y la aplicaci�n inequ�vocos de normas constitucionales vigente, tales como los art�culos 16 y 17 de la Carta sobre deberes sociales del Estado, que obligan especialmente a todas las autoridades de la Rep�blica, y sobre la especial protecci�n que se debe al trabajo; del art�culo 32 en cuanto se refiere a la libre empresa y a la justicia social, y muy especialmente de los art�culos 18 y 44 de la Constituci�n sobre garant�a del derecho de huelga y libertad de asociaci�n.

1. El Decreto 2131 de 1976 que declar� la turbaci�n del orden p�blico, aparte de referirse a un paro abiertamente ilegal, hace ya mucho tiempo superado, cita la delincuencia y el terrorismo como causas de perturbaci�n.

No existe relaci�n ninguna entre estos hechos, as� sea cierto que los �ltimamente citados sean recurrentes, y la desorbitada afirmaci�n con la cual se pretende justificar el draconiano Decreto en estudio, seg�n la cual "la declaratoria y realizaci�n de cualquier tipo de cese de actividades al margen de la ley, son hechos susceptibles de producir la desvertebraci�n del r�gimen republicano vigente... ". Tambi�n falta a la m�s elemental objetividad la hiperb�lica afirmaci�n de "que las anteriores conductas s�lo buscan quebrantar la paz y tranquilidad ciudadanas y subvertir el orden p�blico" (subrayas fuera del texto).

Desconoce as� el Gobierno la evidente realidad de que la mayor parte de los paros ilegales que se presentan y pueden presentarse en el pa�s, son el cese de actividades laborales con fines estrictamente profesionales, que lejos de atentar contra el bien com�n son instrumentos malogrados para obtenerlo.

2. De haberse limitado el Gobierno, como era su deber constitucional, a reprimir los paros masivos, pol�ticos, "c�vicos", de solidaridad o subversivos, su actuaci�n hubiese sido la correcta frente al art�culo 121 de la Constituci�n Nacional, y hubiese estado adem�s en consonancia con el derecho laboral internacional, el cual tambi�n result� conculcado por falta del sentido de pro-porciones.

Porque tambi�n ha dicho el mismo organismo de control internacional antes citado que "El Comit� consider� que las huelgas de car�cter puramente pol�tico y las huelgas decididas sistem�ticamente mucho tiempo antes de que las negociaciones se llevan a cabo no caen dentro de los principios de libertad sindical".

Y en otra ocasi�n se dijo: "El Comit� estim� que la prohibici�n de huelgas que no revisten un car�cter profesional o que tienen por objeto ejercer presi�n sobre el Gobierno en materia pol�tica, o que van dirigidas contra la pol�tica del Gobierno sin que su objeto sea un conflicto de trabajo, no constituye una violaci�n de la libertad sindical" 3

Pero el Gobierno no se limit� a sancionar este tipo de paros pol�ticos, como parece que hubiera sido su intenci�n, y vino a colocar una espada de Damocles sobre todas las organizaciones sindicales colombianas, as� ellas se limiten a actuar en el campo laboral o profesional que les es propio.

Quedan pues los sindicatos, innecesariamente, a merced de posibles arbitrariedades, sin derecho a una verdadera defensa. La norma de excepci�n que consagra esta situaci�n injusta y peligrosa, en contra de principios constitucionales y desconociendo unilateralmente el derecho laboral internacional, lejos de ser un instrumento para preservar el orden p�blico, constituir�a por s� sola factor suficiente para perturbarlo.

El Papa Juan Pablo II en su reciente carta enc�clica sobre el trabajo humano, expres�:

"Si el trabajo -en el m�ltiple sentido de esta palabra- es una obligaci�n, es decir, un deber, es tambi�n a la vez una fuente de derechos por parte del trabajador. Estos derechos deben ser examinados en el amplio contexto del conjunto de los derechos del hombre que le son connaturales, muchos de los cuales son proclamados por distintos organismos internacionales y garantiza-dos cada vez m�s por los Estados para sus propios ciudadanos. El respeto de este vasto conjunto de los derechos del hombre, constituye la condici�n fundamental para la paz del mundo contempor�neo; la paz, por tanto dentro de los pueblos y de las sociedades como en el campo de las relaciones internacionales, tal como se ha hecho notar ya en muchas ocasiones por el Magisterio de la Iglesia especialmente desde los tiempos de la Enc�clica `Pacem in terris'. Los derechos humanos que brotan del trabajo, entran precisamente dentro del m�s amplio contexto de los derechos fundamentales de la persona" 4.

Por las anteriores razones he considerado que el Decreto 2932, en estudio, resulta totalmente inexequible por exceder los l�mites que establece el art�culo 121 de la Constituci�n.

Por ello mi respetuosa discrepancia con el fallo adoptado por la mayor�a de la Sala.

Salvamento de voto de los Magistrados Juan Hern�ndez S�enz y C�sar Ayerbe Chaux.

1. Ense�a el art�culo 121 de la Constituci�n en los incisos 1�, 2� y 3� lo siguiente:

"En caso de guerra exterior o de conmoci�n interior podr� el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar turbado el orden p�blico y en estado de sitio toda la Rep�blica o parte de ella. Mediante tal declaraci�n, el Gobierno tendr�, adem�s de las facultades legales, las que la Constituci�n autoriza para tiempos de guerra o de perturbaci�n del orden p�blico y las que, conforme con las reglas aceptadas por el derecho de gentes, rigen para la guerra entre naciones.

"Los decretos que dentro de esos precisos l�mites dicte el Presidente tendr�n car�cter obligatorio, siempre que lleven la firma de todos los ministros.

"El Gobierno no puede derogar las leyes por medio de los expresados decretos. Sus facultades se limitan a la suspensi�n de las que sean incompatibles con el estado de sitio".

Habilita pues el art�culo 121 al Presidente de la Rep�blica para que, con la firma de todos sus ministros, dicte decretos con fuerza de ley temporal que suspendan la vigencia de otras leyes, nunca de textos constitucionales, que sean incompatibles con el estado de sitio.

Pero esa potestad no es indefinida ni absoluta, sino que tiene "precisos l�mites", como los llama la Constituci�n. Y esos "precisos l�mites" son exclusivamente aquellos acontecimientos concretos que se llevaron al an�lisis del Consejo de Estado, como fuente del concepto previo que exige el art�culo 141, inciso 1�, de la Carta para que sea leg�tima la declaraci�n de estar turbado el orden p�blico y en estado de sitio todo o parte del territorio nacional y que llevaron al Presidente de la Rep�blica a adoptar esa medida extrema, para cumplir con el deber que le impone el art�culo 120, ordinal 7�, de la misma Constituci�n, o sea conservar el orden p�blico y restablecerlo donde fuere perturbado.

Fluye de lo anterior, como consecuencia ineludible y necesaria que los decretos legislativos posteriores al que implant� el r�gimen excepcional del estado de sitio deben dirigirse de manera ex-presa y directa a conjurar, a reprimir y a hacer desaparecer aquellos acontecimientos concretos perturbadores de la paz, el sosiego y la tranquilidad ciudadanas que fueron el m�vil para imponer el r�gimen de la legalidad extraordinaria, con la mira exclusiva de restablecer cuanto antes el orden p�blico, para regresar as� al r�gimen de la legalidad ordinaria, que es y debe ser el permanente dentro del esp�ritu de nuestra Constituci�n republicana y democr�tica, que consagra en sus normas a plenitud la esencia del verdadero Estado de Derecho, como garant�a m�xima de la libertad humana para los gobernados y de legitimidad para los actos de los gobernantes.

De otra suerte, si los decretos legislativos se apartan de los m�viles concretos que llevaron a implantar el r�gimen del estado de sitio, rebasar�n fatalmente "esos precisos l�mites" que el art�culo 121 de la Carta impone como valla in-franqueable a la potestad presidencial de sus-pender temporalmente la vigencia de leyes "que sean incompatibles con el estado de sitio".

Deber� entonces la Corte al revisar un decreto legislativo, por mandato del art�culo 121 de la Carta Fundamental, inquirir en primer t�rmino si se relaciona en forma expresa y directa con los hechos que llevaron al Presidente de la Rep�blica a declarar turbado el orden p�blico y en estado de sitio todo o parte del territorio colombiano, y si halla que as� no acontece, tiene la obli�gaci�n inexcusable de declararlo contrario al mencionado art�culo 121.

Es b�sico entonces comparar ahora los m�viles que se adujeron para expedir el Decreto legisla�tivo 2131 de 1976, que implant� el r�gimen del estado de sitio vigente en la actualidad, con los que expresa el Decreto legislativo n�mero 2932 de 1981, revisado por la Corte.

"Que la Constituci�n ordena al Estado proteger la vida humana y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales suyos y de los particulares.

"Que la protecci�n a la vida supone el cuidado de la salud y que dentro de los deberes sociales del Estado se incluye el de prestar el ser-vicio p�blico correspondiente.

"Que desde hace m�s de un mes existe en el Instituto Colombiano de Seguros Sociales un paro inconstitucional que afecta sus servicios m�dicos, param�dicos y complementarios.

"Que por solidaridad, el paro se ha extendido a otras entidades oficiales pertenecientes al Sistema Nacional de Salud, con todo lo cual no s�lo se ha perjudicado a los trabajadores afiliados a dicho instituto sino a la parte m�s desvalida y numerosa de la poblaci�n, que s�lo puede recurrir a los centros hospitalarios de asistencia p�blica.

"Que dentro de los fines del paro est� el coaccionar a las autoridades para que, por las v�as de hecho, se abstengan de aplicar disposiciones legales, delito contemplado en el art�culo 184 del C�digo Penal.

"Que, adem�s, junto con los hechos anteriores han ocurrido otros, como frecuentes asesinatos, secuestros, colocaci�n de explosivos e incendios, caracter�sticos de pr�cticas terroristas dirigidas a producir efectos pol�ticos que desvertebren el r�gimen republicano vigente, hechos que atentan contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constituci�n y por las leyes y que son esenciales para el funcionamiento y preservaci�n del orden democr�tico, propio del Estado de Derecho.

"Que, o�do previamente el Consejo de Estado, dio dictamen favorable para que el Gobierno utilizara las facultades establecidas en el art�culo 121 de la Constituci�n".

"Que es prohibido a las asociaciones sindicales ordenar, promover y apoyar ceses de actividades al margen de la ley, o patrocinar actos de violencia.

"Que las anteriores conductas s�lo buscan quebrantar la paz y tranquilidad ciudadanas y subvertir el orden p�blico.

Con la lectura cuidadosa de una y otra de las motivaciones, resulta meridiano que no existe concordancia ni conexi�n alguna entre ellas. Y no puede pensarse sensatamente que el Decreto legislativo n�mero 2932 de 1981 sea un reflejo o un medio para conjurar el paro en el Instituto de Seguros Sociales, que se desarrollaba en 1976, o el del Sistema Nacional de Salud, cumplido entonces como solidaridad con aqu�l, o las amenazas de otros paros de solidaridad que en esa �poca hac�an varios sindicatos de trabajadores oficiales, desde luego que es p�blico y notorio que todos estos acontecimientos ilegales quedaron definitivamente superados desde hace varios a�os y que las conductas reprimidas por el Decreto legislativo n�mero 2932 nada tienen que ver con los asesinatos, secuestros y otros delitos, cuya ocurrencia fue otro m�vil para la expedici�n del susodicho Decreto legislativo 2131 de 1976.

Es indudable, por lo tanto, que, de acuerdo con lo que acaba de exponerse, el Decreto legislativo n�mero 2932 de 1981, objeto de la presente revisi�n, choca frontalmente con el art�culo 121 de la Carta Fundamental, tanto por su falta de concordancia con el Decreto legislativo n�mero 2131 de 1976 como por haberse abstenido de citar de manera concreta y precisa los textos legales que suspend�a por ser contrarios al estado de sitio, pues la expresi�n vaga de su art�culo 64 es fuente de incertidumbre jur�dica y puede llegar a serlo de arbitrariedad, una y otra contrarias al sistema del Estado de Derecho, siempre inmanente a nuestro r�gimen institucional, de indeleble estirpe democr�tica.

II. Ense�a tambi�n el art�culo 26, inciso 1�, de la Constituci�n lo siguiente:

"Nadie podr� ser juzgado sino conforme con las leyes preexistentes al acto que se imputa, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio".

Estatuye de manera categ�rica el texto trascrito que cuando se trate de imponer sanciones, debe o�rse previamente al inculpado para que in-tente su defensa, o sea que en todo caso, en todo tiempo y en toda circunstancia es indispensable, por mandato constitucional, que se establezca un procedimiento que garantice esa previa audiencia, como presupuesto ineludible para que sea leg�timo imponer la pena, preestablecida tambi�n.

Ello significa que la norma que establezca sanciones sujetas exclusivamente al arbitrio o al criterio unilateral de quien vaya a imponerlas, desconoce flagrantemente el art�culo 26 de la Constituci�n por los motivos que acaban de ex-ponerse.

Al examinar, bajo ese par�metro constitucional, el Decreto legislativo n�mero 2932 de 1981, que califica como �licitas varias conductas de los sindicatos y las sanciona con la suspensi�n de su personer�a jur�dica hasta por un a�o (art�culo 1�), y que le atribuye competencia al Ministro de Trabajo y Seguridad Social para aplicar la sanci�n (art�culo 5�), con la fuente exclusiva de los informes que levanten unilateral-mente funcionarios oficiales subalternos (art�culos 2�, 3� y 4�) se descubre con absoluta certeza que no existe ning�n procedimiento que garantice la defensa previa del sindicato inculpado, corno lo exige sin reservas el art�culo 26 de la Constituci�n, y que, por lo tanto, el aludido Decreto legislativo vulnera n�tidamente ese texto de nuestra Carta Fundamental.

Ello sin mencionar, adem�s, que la garant�a del debido proceso consagrada por el susodicho art�culo 26, incluye tambi�n que cada inculpado ha de juzgarse por su juez natural y no por distinto funcionario. Juez natural que, en trat�ndose como ahora, de sindicatos en trance de ver suspendida su personer�a como entes jur�dicos, no puede ser nunca un empleado de la administraci�n, por prohibirlo expresamente el art�culo 4� del Convenio 87 de la 0. I. T., ratificado por Colombia mediante la Ley 26 de 1976, norma cuya observancia le incumbe �nicamente a las autoridades encargadas de crear el derecho positivo: el Congreso, de modo permanente y general, el Presidente de la. Rep�blica, como legislador ocasional y extraordinario. Nada compete a los gobernados a este respecto y, por ende, es indiscutible la vigencia plena y actual de ese art�culo 4� como lo proclama el docto y autorizado tratadista de Derecho Internacional Germ�n Cavelier en su obra "El R�gimen Jur�dico de los Tratados Internacionales en Colombia" (Editorial Kelly, Bogot�, 1979, ver p�ginas 334 a 344).

El desconocimiento del juez natural en la hip�tesis que intent� regular el Decreto legislativo 2932 de 1981, tambi�n quebranta de manera evidente el art�culo 26 de la Constituci�n.

III. Todas las reflexiones hechas conducen a concluir que el Decreto legislativo n�mero 2932 de 1981, materia de revisi�n por la Corte, contrar�a ostensiblemente los art�culos 26 y 121 de, la Constituci�n, y as� ha debido declararse.

Como la opini�n mayoritaria fue distinta, estos son los motivos de nuestro disentimiento absoluto y rotundo del fallo que antecede.

El respetuoso disentimiento que tengo en relaci�n con el pensamiento de la mayor�a de mis distinguidos colegas, responde al convencimiento que me asiste de que el procedimiento que consagra el Decreto n�mero 2932 de 19 de octubre de 1981, cuya constitucionalidad estudia la Corte, viola la garant�a del debido proceso, al menoscabar ostensiblemente el derecho de defensa.

De poco o nada servir�a el que se asegurara al procesado la legalidad de los dem�s presupuestos que conforman el debido proceso, o sea los relacionados con la infracci�n, la pena y el juez propio, si, en cambio, no se le permitiere, a trav�s de un procedimiento adecuado, tratar de comprobar su inocencia.

No todo est� en consagrar formalmente un procedimiento, sino que �ste debe conducir a fa�cilitar el ejercicio de la defensa, so pena de no ser tal.

El que establece el decreto no llena ese objetivo, sino que, al contrario, lo hace nugatorio, pues solamente permite intentarlo con posterioridad a la imposici�n de la sanci�n, decretada con fundamento en pruebas unilateralmente aportadas.

En efecto, la denuncia, si as� puede llam�rsele, parte de los jefes de personal o de quienes hagan sus veces en las respectivas empresas (art�culo 2�); la prueba fundamental radica en el acta que deben levantar, al recibir esa informaci�n, los Inspectores de Trabajo, en la cual deben hacer constar los elementos de juicio necesarios para la imposici�n de la sanci�n correspondiente. Se les faculta para practicar otras pruebas que consideren convenientes para establecer responsabilidades (art�culo 3�). Y como si no fueran suficientes las alusiones a la unilateralidad de la pr�ctica de las pruebas y a la finalidad sancionatoria de las mismas, se le otorga al funcionario un arbitrio que resulta sospechoso, consistente en poder tener o no corno prueba el acta para la aplicaci�n de, las sanciones (par�grafo del art�culo 3�).

Si el acta es un elemento probatorio dentro de este "formal" procedimiento, debe tenerse en cuenta siempre, bien para imponer la sanci�n a la entidad sindical, o ya para exonerarla de ella, seg�n el caso. Pero no se debe dejar ad libitum del funcionario su utilizaci�n.

El habilitar como Inspectores de Trabajo, para estos efectos, a personal administrativo del Ministerio de Trabajo y del Departamento Administrativo del Servicio Civil, ajeno a esta actividad y desconocedor de las peculiaridades de la tarea instructora, tampoco parece ser la mejor garant�a dentro de una actuaci�n que, as� la atribuya el decreto a autoridades administrativas en virtud de las circunstancias de excepci�n, no deja de ser jurisdiccional.

Como es f�cil advertirlo, el procedimiento del decreto tiene una sola tendencia, cual es la de establecer responsabilidades e imponer sanciones, si�ndole extra�a, o por lo menos indiferente, la comprobaci�n de la inocencia.

De all� que resulte al menos explicable, dentro de esa caracter�stica, la ausencia de oportunidad para la entidad sindical de aportar pruebas o ser o�da con anterioridad a su sanci�n. Y es ese des-conocimiento del oportuno ejercicio del derecho de defensa el que resulta violatorio de las garant�as constitucionales y vicia, por este aspecto, la norma sometida al control de legalidad por parte de la Corte.

Por estas breves consideraciones me veo precisado a no participar del respetable concepto mayoritario de la Corte.

Hemos de apartarnos de la decisi�n tomada mayoritariamente por la Sala Plena, pues consideramos que el Decreto legislativo demandado es inconstitucional.

1. "Los fundamentos motivacionales de un decreto fundado en el art�culo 121 de la Constituci�n Nacional no pueden ser distintos de los que el Gobierno tuvo en consideraci�n para declarar turbado el orden p�blico y en estado de sitio todo o parte del territorio nacional, ya sea que ellos persistan con sus originales caracteres, ora que se hayan proyectado hacia el futuro con din�mico desarrollo evolutivo.

"Lo que no puede aceptarse es que hechos o fen�menos desligados causalmente de aqu�llos que determinaron la inicial declaraci�n de estado de sitio, sirvan de fundamento jur�dico a nuevos decretos legislativos, cuya materia evidencia ostensible divorcio con la situaci�n generadora de la primitiva alteraci�n del orden social. Por esta v�a, los decretos que constitucionalmente han de contener instrumentos jur�dicos aptos para regresar a la normalidad, s�lo sirven para prolongar una situaci�n que ya no puede ser considerada como excepcional ; mediante este ingenioso mecanismo, los considerandos de un decreto de estado de sitio constituyen realmente impl�citas declaraciones de nueva perturbaci�n del orden p�blico con violaci�n del esp�ritu del art�culo 121 de la Carta y de la letra del art�culo 141, n�mero 1 de la misma Constituci�n que obliga al Gobierno a consultar previamente al Consejo de Estado, si se dan en verdad las causas que hagan necesaria la extrema soluci�n de la llamada legalidad marcial.

"La tolerante interpretaci�n de aquellas normas en el sentido de que a�n hechos posteriores a los que determinaron la inicial declaraci�n del estado de sitio y sin l�gica consecuencial relaci�n con aquellos, permiten tratamiento jur�dico dentro del marco de los decretos legislativos, es lo que ha hecho posible que un fen�meno constitucionalmente creado para una precaria y excepcional duraci�n en el tiempo, se haya prolongado indefinidamente hasta el punto que de los �ltimos treinta a�os de vida institucional el pa�s ha debido soportar poco m�s de veinte bajo el r�gimen del art�culo 121. De esta manera se ha logrado el extra�o y peligroso milagro de convertir lo transitorio en permanente".

Pues bien, los considerandos del Decreto 2932 de 1981 -que ni siquiera son hechos naturales sino meras declaraciones conceptuales- ninguna relaci�n tienen con los factores socio-jur�dicos alegados por el Gobierno en el mes de octubre de 1976 para disponer el implantamiento del estado de sitio en todo el territorio nacional; el simple cotejo de unos y otros saca valedera esta afirmaci�n. Si el fundamento real del Decreto demandado fue la amenaza de un paro c�vico (aunque tal hecho no se menciona en sus considerandos) no se ve qu� conexi�n causal pudiera haber existido entre ese suceso y la huelga en los servicios de salud o la proliferaci�n de algunas especies delictivas descritas desde 1936 en el C�digo Penal, mencionadas por el Gobierno en el decreto que declar� turbado el orden p�blico y en estado de sitio el pa�s; de aceptarse la existencia de una tal conexidad habr�a de concluirse que todo paro c�vico o cualquier ilegal cesaci�n de actividades ser�a motivo suficiente para mantener aquel statu, quo y para dictar decretos legislativos con medidas supuestamente orientadas a contrarrestar tales fen�menos, a pesar de que el ordenamiento jur�dico normal, ordinario y permanente disponga de suficientes instrumentos legales para lograr aquella finalidad, como en este caso ciertamente ocurre.

2. Se�ala claramente el art�culo 121 de la Carta que mediante decretos legislativos el Gobierno no puede derogar las leyes y que sus facultades "se limitan a la suspensi�n de las que sean in-compatibles con el estado de sitio"; pues bien, dicho mandato solamente se cumple cuando el decreto legislativo expresamente se�ala las disposiciones de la legislaci�n ordinaria que suspende por considerar que su vigencia ri�e con el retorno a la normalidad institucional. Por manera que si el Decreto en cuesti�n indica abstractamente que suspende las normas que le sean contrarias, est� violando el imperativo mandato del constituyente porque impide a la Corte examinar si las desconocidas normas que suspende son o no realmente incompatibles con el estado de sitio y porque mediante la t�cita suspensi�n que una f�rmula semejante implica, el Gobierno se atribuir�a la potestad de entender suspendidas con fundamento en un tal decreto cualesquiera normas legales, sin control alguno de la jurisdicci�n constitucional, situaci�n que no se compadece con la letra ni con el esp�ritu del art�culo 121 de la Carta.

Pues bien, en cuanto el Decreto demandado dispone en su art�culo 3� que "suspende las disposiciones que le sean contrarias" y, por lo mismo, en cuanto sobrepasa los precisos l�mites quE a este respecto le traza el Constituyente en el inciso 3� del art�culo 121, ha debido ser declarado inexequible, tambi�n por este aspecto.

Y si suponemos que las normas que el Gobierno pretendi� suspender con este Decreto fueron los art�culos 379 y 380 literal c) del C�digo Sustantivo del Trabajo, o el art�culo 49 de la Ley 26 de 1976 -aprobatoria de un tratado internacional con la 0. I. T.- nos parece que a�n as� el Decreto es inconstitucional porque la vigencia de tales normas no es incompatible con el estado de sitio; y no lo es porque han estado operando durante el actual per�odo de alteraci�n del orden p�blico sin que a su vigencia pueda atribuirse el no retorno a la normalidad, porque el Decreto demandado contiene sustancialmente las mismas prohibiciones del art�culo 379 de aquel estatuto y porque las modificaciones que ofrece respecto del literal e) del art�culo 380 o del art�culo 4� de la Ley 26 de 1976 (si se considera que esta ley est� rigiendo en el pa�s) no permiten concluir que las sanciones de suspensi�n de personer�a jur�dica de sindicatos en manos diversas de las administrativas (art�culo 4� de la ley) o mediante el procedimiento se�alado en el C�digo Sustantivo del Trabajo, sean por tal modo inconvenientes que su vigencia impida el levantamiento del estado de sitio.

3. Considerarnos, adem�s, que el Decreto demandado vulnera la garant�a constitucional del debido proceso que consagra el art�culo 26 Ele la Carta Fundamental, pues que otorga al Ministerio de Trabajo la facultad de imponer la pena de suspensi�n de la personer�a jur�dica de un sindicato sin que su representante legal haya tenido siquiera la oportunidad ele conocer previamente los hechos sobre los cuales se funda la sanci�n; y es que la garant�a del debido proceso no consiste simplemente en consagrar legalmente cualquier procedimiento, sino uno que permita a la persona natural o jur�dica a quien se imputa un hecho punible saber de qu� se le acusa y tener la ocasi�n de defenderse; la mera consagraci�n del recurso de reposici�n no garantiza el derecho de defensa, no s�lo porque el conocimiento de los hechos generadores de la sanci�n ocurre cuando �sta ya se ha impuesto, sino porque su decisi�n en cabeza de la misma autoridad que ha proferido el fallo sin posibilidad de revisi�n por instancia superior limita sensiblemente aquella garant�a.

Tan evidente es esta vulneraci�n constitucional del derecho de defensa en el Decreto sub judice que en �l no se otorga al Ministro de Trabajo la potestad de dictar la resoluci�n que corresponda (absolutoria o condenatoria), seg�n lo que consiste en la respectiva investigaci�n adelantada por lo Inspectores de Trabajo, sino concreta y exclusivamente la de "aplicar la sanci�n establecida el el art�culo 1�" del citado Decreto; es, pues, ni procedimiento creado exclusivamente para condenar.

Tales son las razones de nuestro disentimiento de la determinaci�n tomada por la mayor�a de la Corte.

Gustavo G�mez Vel�squez, Magistrado; Alfonso reyes Echand�a, Magistrado; �lvaro Luna G�mez.

Como lo manifest� al discutirse el proyecto de fallo que antecede, considero que han debido de clararse inexequibles en el. art�culo final del Decreto que se revisa las expresiones " ... y sus pende las disposiciones que le sean contrarias", porque la aplicaci�n correcta de la potestad asignada al Gobierno por el art�culo 121 para la sus-pensi�n de las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio exige la determinaci�n precisa que individualice e identifique las normas afectadas por dicha suspensi�n, sin que se deje a una interpretaci�n que puede resultar arbitraria cuesti�n de tanta importancia para la protecci�n de la libertad y los derechos de los gobernados.

Compartimos la decisi�n de exequibilidad del Decreto legislativo n�mero 2932 de 1981 y en t�rminos generales la motivaci�n de la sentencia.

Sin embargo, adem�s de ser innecesaria, no es-tamos de acuerdo con la consideraci�n que se hace en el fallo de que el art�culo 5� del Decreto legislativo revisado otorga al Ministerio de Trabajo, con fundamento en el art�culo 61 de la Constituci�n, la jurisdicci�n para suspender personer�as al sindicato, porque del contexto del Decreto se deduce en forma clara que lo que se atribuye al Ministro es una facultad administrativa, de lo que se ha denominado Polic�a del Trabajo, propia del Ministerio de Trabajo, entidad encargada de la regulaci�n y control de las normas de car�cter social, y no una funci�n judicial como lo estima la sentencia.