Norma demandada: demanda de incontitucionalidad de el Decreto legislativo número 1674 de 1982, por el que se levanta el estado de sitio.
LEVANTAMIENTO DEL ESTADO DE SITIO
Exequibilidad del Decreto legislativo 1674 de 1982
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Ref.: Proceso número 978 (111E).
Decreto legislativo número 1674 de 1982, por el que se levanta el estado de sitio.
Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.
Sentencia número 57.
Aprobada por Acta número 55.
Bogotá, D. E., 5 de agosto de 1982.
En cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución, el señor Secretario General de la Presidencia de la República envió a la Corte para su revisión, el mismo día de su expedición, junto con el Oficio número 4062, el texto del Decreto legislativo número 1674, de junio 9 de 1982, "por el cual se declara restablecido el orden público y se levanta el estado de sitio en todo el territorio nacional".
I
Texto del Decreto legislativo 1674 de 1982
Conforme a la copia enviada a la Corte por el Ejecutivo, el Decreto objeto de examen es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 1674 DE 1982
(julio 9)
`por el cual se declara restablecido el Orden Público y se levanta el Estado de Sitio en todo el territorio nacional'.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto 2131 de 1976 se declaró turbado el Orden Público y en Estado de Sitio el territorio Nacional;
Que al haberse realizado elecciones generales el 14 de marzo y el 30 de mayo del presente año, sin que se hubiera presentado incidente alguno durante los comicios, reconocidos por los colombianos como libres y limpios, se demuestra la más caudalosa voluntad democrática de la Nación;
Que las autoridades civiles y las Fuerzas Armadas han adelantado eficaz gestión para el restablecimiento de la normalidad;
Que las medidas de seguridad que se adoptaron por el Decreto número 1923 de 1978 no son ya indispensables y pueden ser sustituidas por normas ordinarias, según proyecto de ley que presentará el Gobierno al Congreso Nacional;
Que el 19 de junio del año en curso vence el plazo para que quienes no se hayan acogido aún a los beneficios de la extinción de la acción y de la pena otorgados por el Decreto número 474 de 1982, puedan hacerlo, y
Que se hace ineludible fortalecer la concordia, el entendimiento y la paz entre los colombianos para no tener que recurrir a medidas de excepción,
DECRETA:
Artículo 1° A partir del 20 de junio del año en curso, fecha en la cual queda vencido el plazo para que quienes no se hayan acogido a los beneficios de la extinción de la acción y de la pena concedidos por el Decreto número 474 de 1982, puedan hacerlo, declarase restablecido el Orden Público y levantase el Estado de Sitio en todo el territorio nacional.
En consecuencia, en la misma fecha dejarán de regir los decretos dictados en el ejercicio del artículo 121 de la Constitución Nacional.
Artículo 2° Este decreto rige a partir del 20 de junio de 1982.
Comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. E., a 9 de junio de l982".
II
Texto del decreto legislativo que había Declarado el Estado de Sitio
"DECRETO 2131 DE 1976
(octubre 7)
por el cual se declaran la turbación del orden público y el estado de sitio en todo el territorio nacional.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le comiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y
CONSIDERANDO:
Que la Constitución ordena al Estado proteger la vida humana y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales suyos y de los particulares;
Que la protección a la vida supone el cuidado de la salud y que dentro de loa deberes sociales del Estado se incluye el de prestar el servicio público correspondiente;
Que es deber primordial del Gobierno preservar la seguridad colectiva y restablecer el orden cuando estuviere quebrantado, mediante el empleo de los medios previstos en la Caria para mantener la vigencia de las instituciones que ella misma consagra;
Que desde hace más de un mes existe en el Instituto Colombiano de Seguros Sociales un paro inconstitucional que afecta sus servicios médicos, paramédicos y complementarios;
Que por solidaridad, el paro se ha extendido a otras entidades oficiales pertenecientes al Sistema Nacional de Salud, con todo lo cual no sólo se ha perjudicado a los trabajadores afiliados a dicho Instituto sino a la parte mas desvalida y numerosa de la población, que sólo 'puede recurrir a los centros hospitalarios de asistencia pública;
Que dentro (le los fines del paro está el de coaccionar a las autoridades para que, por las vías de hecho, se abstengan de aplicar disposiciones legales, delito contemplado en el artículo 184 del Código Penal;
Que diversos sindicatos de entidades estatales y descentralizadas han hecho pública su decisión de llevar a cabo paros de solidaridad con el que ilegalmente se realiza en el Sistema Nacional de Salud;
Que, además, junto con los hechos anteriores han ocurrido otros, como frecuentes asesinatos, secuestros, colocación de explosivos e incendios, característicos de prácticas terroristas dirigidas a producir efectos políticos que desvertebren el régimen republicano vigente, hechos que atentan contra derechos ciudadanos reconocidos por la Constitución y por las leyes y que son esenciales para el funcionamiento y preservación del orden democrático, propio del Estado de derecho;
Que, oído previamente el Consejo de Estado; dio dictamen favorable para que el Gobierno utilizara las facultades establecidas en el artículo 121 de la Constitución,
DECRETA:
Artículo 1° Decláranse la turbación del orden público y el estado de sitio en todo el territorio nacional.
Artículo 2° Este Decreto rige desde su expedición.
Comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. E., a 7 de octubre de 19761".
III
Impugnaciones
Mediante escrito presentado con anterioridad al vencimiento del término de fijación en lista de este proceso, los ciudadanos Camilo Rueda R. y Pablo Antonio Bustos Sánchez solicitaron a la Corte "un pronunciamiento sobre la constitucionalidad in constitucionalidad de lo actuado", en relación con el Decreto que se revisa.
A juicio de los impugnantes, el estado de sitio ha debido ser levantado por el Gobierno desde cuando el Presidente de la República anunció al país, el 4 de junio de 1982, "que la situación de orden público era ampliamente satisfactoria", ya que según lo refrendó el propio Jefe del Estado, desde el 30 de mayo, fecha de las elecciones presidenciales, no existía hecho que diera mérito para prolongar el estado de sitio en forma total, y la única razón que lo explicaba, la de la amnistía, cuyos efectos perdurarían hasta el 20 de junio, no lo justificaba sino de manera parcial.
Al entender de dichos ciudadanos, el transcurrido entre el 30 de mayo y el 20 de junio
"es un período de violación de los derechos humanos y garantías sociales que sólo pueden ser limitadas en el estado de sitio real", o sea el que se buscó implantar en la Constitución, ya que no es admisible que si el Gobierno estimaba que la situación de orden público era satisfactoria desde antes de entrar en vigencia el Decreto número 1674, desde ese entonces, y no apenas basta el 20 de junio, ha debido levantarse el estado de sitio.
Concluyen en que "... este es un abuso del estado de sitio que no deja lugar a dudas... ", e invocan corno violados por el Gobierno por la demora aludida, los artículos 16, 55 y 121, inciso octavo, de la Carta.
IV
El Procurador
El Jefe del Ministerio Público solicita a la Corte "declararse inhibida para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto legislativo número 1674 de 9 de junio de 1982", por estimar que ella no es competente para conocer de los decretos que levantan el estado de sitio y declaran restablecido el orden público, los cuales no están expresamente mencionarlo; como atribución reglada del control jurisdiccional en el artículo 214 de la Constitución, ni son propiamente decretos legislativos, puesto que no reprimen derechos ni limitan garantías.
El Procurador se apoya en dos salvamentos de voto que él había suscrito en su calidad de Magistrado de la Corte, junto con otros, en relación con las sentencias de 23 de abril de 1974 y 5 de agosto de 1.976, mediante las cuales la Corte, por mayoría, se consideró competente para conocer y decidir de fondo sobre la revisión de tal tipo de decretos, y hace mención a una conferencia dictada por él en agosto de 1.973, bajo los auspicios de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, en la cual sostuvo el mismo criterio.
V
Consideraciones de la Corte
Primera. El concepto del Procurador sobre los decretos de levantamiento del estado de sitio.
1. Dados los planteamientos doctrinarios sustentados por el Jefe del Ministerio Público, quien sostiene que la Corte no es competente para decidir sobre la exequibilidad de decretos que levantan el estado de sitio, por considerar que estos no son decretos legislativos sino "actos de gobierno", resulta indispensable dejar en claro las razones en que se apoya la Corte para considerar que sí es competente al respecto, que tales decretos son legislativos y que aunque sean actos de gobierno no escapan al control de constitucionalidad.
2. En su vista fiscal el Procurador solicita a la Corte que se inhiba de revisar el Decreto número 1674 de 1982, con fundamento en un salvamento de voto que él había suscrito como su magistrado, con ocasión del fallo con el que se conoció de fondo y se declaró exequible el Decreto legislativo número 2725 de 1973, que en ese entonces levantó el estado de sitio, proferido por la Corte el 23 de abril de 1974.
Los argumentos esenciales de ese salvamento eran los siguientes:
1° Que el Decreto por el cual el Gobierno declara restablecido el orden público y levanta el estado de sitio, "es un acto de gobierno esencialmente político... ", cuyo examen y apreciación corresponden al Presidente y sus ministros, quienes son los responsables ante el Congreso.
2° Que el control jurisdiccional asignado a la Corte en los artículos 121 y 214 de. la Constitución sólo se refiere a los decretos legislativos que "tienen por objeto legislar o dictar normaciones exclusivamente encaminadas al restablecimiento del orden, mediante una sustitución o suspensión temporal de las leyes normales que sean incompatibles con la necesidad de restablecer el orden" (sic: como si el que levanta el estado de sitio no tuviera esa finalidad) ..., "para mantener el principio de que las facultades del estado de sitio hacen parte de un régimen jurídico cuyo patrón y medida sigue siendo la Constitución".
3° Que según el antecedente del Acto legislativo número 1 de 1960, la Constitución había otorgado al Congreso la facultad de enviar a la Corte sólo los decretos que aquél considerara necesario, y no todos.
4° Que la competencia de guarda de la integridad de la Constitución dada por ésta a la Corte "no es discrecional sino reglada y por lo mismo debe ejercerla con arreglo a preceptos expresos sobre la materia".
5° Que "el decreto por medio del cual el Gobierno declara restablecido el orden público y levanta el estado de sitio, no es un decreto legislativo... "(sic), porque no reprime ni limita derechos ni garantías sino que por el contrario abre plenamente la puerta a la legalidad normal y con su sola expedición dejan de regir los decretos de emergencia.
6° Que por lo tanto, la Corte carece de competencia para enjuiciarlo, así sea por el aspecto puramente formal, y
7° Que, en cambio, "si la Corte, sin norma expresa que se lo permita, asumiera el estudio de la exequibilidad de este Decreto que pone fin al estado de sitio, podría determinar con su decisión consecuencias de extrema gravedad en el orden político del país, como sería, para citar un solo ejemplo, la de mantener turbado el orden público y en estado de sitio a la Nación, en el caso de una conclusión adversa al Decreto, por discrepancia con el Gobierno sobre las razones que lo llevaron a levantarlo y a retornar a la normalidad... "y vendría a asumir así la función que la Carta sólo atribuye al Gobierno.
Segunda. La competencia de la Corte, la naturaleza del Decreto número 1674 de 1982 como legislativo y acto de gobierno y saos formalidades de expedición.
1. Con todo, la Corte ratifica la jurisprudencia decantada en fallos anteriores que al punto ilustran su aserto y que ha sido básicamente sustentada en sus dos últimas sentencias proferidas al respecto el 23 de abril de 1974 y el 5 de agosto de 1976, según la cual ella está obligada a revisar en el fondo y a decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos de levantamiento de estallo de sitio.
2. «Ciertamente, a la luz de la doctrina imperante del Derecho Público Occidental, no se puede desconocer que el Decreto número 1674 de 1982, por el cual se declaró levantando el estado de sitio y restablecido el orden público, sea un "acto de gobierno", por provenir del ejercicio de una competencia derivada de una decisión gubernamental, de naturaleza política, que no puede ser sometido al control del juez sino al control político del Congreso en lo que atañe a su conexidad Táctica, a su verdad, a su conveniencia y a la apreciación de su oportunidad para expedirlo, como tampoco pueden estar sometidos ante el juez contencioso administrativo, por los mismos aspectos, los denominados "actos discrecionales" expedidos por la Administración en similares circunstancias.
Pero tanto el acto político o de gobierno como el acto administrativo discrecional, son actos jurídicos. Y en cuanto a la calificación jurídica del que aquí se examina, es un "decreto legislativo" de estado de sitio. Acto de gobierno y acto jurídico no son incompatibles: simplemente, aquél es una modalidad especial de éste. El poder discrecional o el poder gubernamental no son poderes arbitrarios o incontrolables jurídicamente sino reglados. De suyo, el poder es apenas facultad, atribución o competencia asignada por el orden jurídico, posibilidad siempre reglada y nunca ilimitada de actuar y de expedir actos con efectos jurídicos (possum); el poder gubernamental no es potestad política arbitraria, omnímoda u originaria (potestas) de decisión o actuación. El nuestro es un Estado de Derecho, no un Estado Suprajurídico o solamente Político. Ordena a las claras el artículo 2° superior que "los poderes... se ejercerán en los términos que esta Constitución establece", y no por fuera de estos.
Desde hace rato la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacional como extranjera, y nuestra constitución nos han mandado recoger velas en asunto de tanta monta como el inhibitorio de juzgamiento y a las claras nos exigen que aun los actos de gobierno o los actos discrecionales están sometidos al control de constitucionalidad y de la legalidad en cuanto a sus aspectos de validez, sus presupuestos de orden normativo, a su competencia de expedición y (le control y a su conexidad en lo relativo a los móviles y a las finalidades invocadas que los justifiquen frente al orden jurídico como válidos y eficaces».
Un Decreto legislativo, como el 1674 que se examina, por el cual se levanta el estado de sitio, debe poder ser juzgado por su juez de constitucionalidad, bajo los siguientes aspectos constitucionales previstos en los artículos 121 y 214 de la Carta:
1° Por ser acto jurídico calificado de "decreto legislativo", su juez de constitucionalidad es la Corte Suprema de Justicia.
2° Para que su expedición sea válida, debe tener como presupuesto ineludible el de que el país se encuentre en todo el territorio o en una parte suya, en estado de sitio.
3° Sus condiciones constitucionales de expedición son las siguientes:
a) Que sea expedido y firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros;
b) Que declare el levantamiento del estado de sitio
c) Que declare el restablecimiento del orden público;
d) Que no impida el restablecimiento del orden jurídico legal ordinario y por lo tanto comporte derogatoria de los decretos legislativos anteriores a su vigencia.
4° Que ineludiblemente tenga por finalidades la del levantamiento del estado de sitio, la del restablecimiento del orden público y la del restablecimiento del orden jurídico legal ordinario.
5° Que por lo tanto no postergue ni enuncie normas distintas a las de sus finalidades constitucionales, más allá de su vigencia.
6° Que no invoque móviles distintos a los de su reglada competencia o que no correspondan a su finalidad, y
7° Que se extinga con su vigencia por ser vocación provisional y efímera.
4. Frente a dichas exigencias constitucionales de calificación de exequibilidad del Decreto que se juzga, la Corte encuentra lo siguiente:
1° El Decreto número 1674 de 9 de junio de 1982 sometido a revisión, es de los que la Constitución denomina, sin excepción, en el parágrafo de su artículo 121, "decretos legislativos".
Tratase de un estatuto gubernamental que, por enunciar como finalidad tanto en su encabezamiento como en su artículo 19, la de declarar restablecido el orden público y levantar el estado de sitio, así como la de restablecer el orden jurídico legal ordinario, no podía válidamente haber sido dictado sino a virtud de la competencia asignada al Ejecutivo por el inciso octavo del artículo 121 de la Carta, según el cual, en lo pertinente, " ... El Gobierno declarará restablecido el orden público tan pronto como haya cesado la guerra exterior o terminado la conmoción interior... "
De ahí por qué, el Presidente de la República hubo de invocar en su encabezamiento únicamente, para poder dictarlo, el "... ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional... "
2° Negarle al que se examina la naturaleza de decreto legislativo, sería abrir la posibilidad de que el Ejecutivo, por medios distintos de los rigurosos y exclusivamente previstos en la Constitución, pudiera declarar levantado el estado de sitio y restablecido el orden público sin restablecer el orden jurídico, como se lo ordena la Carta, con implicaciones y riesgos, ahí sí, francamente imprevisibles, tanto más si la Corte se declara incompetente para decidir sobre su constitucionalidad ; o equivaldría a dar a entender que entidades diferentes del propio Gobierno podrían hacerlo; o daría para admitir que tanto éste como aquéllas podrían expedirlo en forma caprichosa, inusitada, restringida o condicionante de las libertades y de las instituciones.
Piénsese, por ejemplo, en un decreto que levantara el estado de sitio sin que éste hubiese sido declarado; o en el que fuese dictado al efecto por un jefe de establecimiento público o por un ministro sin el respaldo del Presidente de la República y el resto del Gobierno; o en el que expidiera el Presidente con sus ministros, pero con la orden de que siguieran rigiendo para época de normalidad los anteriores decretos legislativos que hubiesen sido dictados durante el estado de sitio; o en el que dictara el Gobierno con todas las formalidades, pero condicionando su vigencia al ceñimiento a normas que atentaren contra la libertad o contra la organización institucional.
Ante todos aquellos "actos de gobierno", ¿qué organismo, si no la Corte, tendría que cumplir con su deber de guarda de la integridad de la Constitución
No hay para qué, ni cómo, asumir el enorme e incalculable albur de la inhibición por parte de la Corte al respecto. No sólo porque la Constitución la obliga expresamente a revisar este tipo de actos, en cuanto los tilda de "decretos legislativos" (Art. 121) y le otorga a ella la competencia (Art. 214), por encima del aparente fragor de la mera doctrina, sino porque aun doctrinariamente, como ha quedado demostrado, es insostenible su rara calificación jurídica y la inhibición.
3° De otra parte, los cauces rigurosos de validez exigidos por el artículo 121 de la Carta, a los decretos legislativos, que también han de observarse por el Gobierno en relación con el que se examina, dan mayor solidez a la necesidad y obligación por parte de la Corte de verse avocada en su competencia.
Al tenor del inciso segundo del artículo 19 del Decreto número 1674, se prescribe que en la fecha en que se declara restablecido el orden público y levantado el estado de sitio, "dejarán de regir los decretos dictados en ejercicio del artículo 121 de la Constitución Nacional".
Con dicho precepto el Gobierno ha dado cumplimiento a la indeclinable condición de validez que impone el inciso octavo del artículo 121 de la Constitución, de que, una vez que el Gobierno declara restablecido el orden público, "...dejarán de regir los decretos de carácter extraordinario que haya dictado". Y como según el inciso cuarto del mismo artículo 121, "el Gobierno no puede derogar las leyes por medio de los expresados decretos", sino que "sus facultades se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio", se hace necesario, además de la expedición de este tipo de decretos, el control de su adecuada normación, para poder restablecer no sólo el orden público sino, y ante todo, el orden jurídico legal ordinario, que había sido suspendido por incompatible durante la vigencia del estado de sitio.
Se ha verificado también por la Corte que el referido Decreto lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros.
Por lo tanto, el Decreto se ciñe a las condiciones constitucionales de expedición prescritas en el artículo 121 de la Carta.
4° Además, es evidente que de conformidad con el primer inciso de la parte considerativa del Decreto número 1674, se comprueban la validez y pertinencia de su expedición, ya que, como allí se afirma, "mediante Decreto número 2131 de 1976 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional", y que este Decreto estaba vigente al momento de expedición de aquél.
Tercera. El alcance del control de la Corte sobre el Decreto 1674 de 1982.
1. Conforme ya se ha dejado establecido, por ser el Decreto legislativo número 1674 de 1982 un acto de gobierno, no le atarte a la Corte calificar la conveniencia de su expedición y vigencia, ni la apreciación del gobernante sobre su oportunidad y necesidad, ni su conexidad fáctica. El acto de gobierno impide al juzgador adentrarse en la catalogación sobre la realidad de los hechos que se invocan por el Ejecutivo para su expedición.
Sólo es susceptible de control jurisdiccional la conexidad prescrita en el aspecto normativo, no su acontecer real. Si se invoca por el Gobierno como causa para expedir un decreto legislativo que declara el estado de sitio un paro de transportes, o su cesación como razón para expedir el que lo levanta, no puede entrar la Corte a juzgar si realmente hubo o cesó dicho paro, ni si éste o su culminación son razones suficientes para expedir el correspondiente decreto legislativo. La Corte apenas podría entrar a examinar la exequibilidad de un decreto legislativo que, por ejemplo, adoptara medidas de guerra exterior que nada tuvieran que ver con aquel paro que dio lugar a su vigencia.
Distínguese así entre el juzgamiento del decreto y del comportamiento del que lo expidió: a la Corte le compete apenas lo primero; lo segundo es función propia del Congreso, como depositario de la función política de control de la conducta de quienes integran el Ejecutivo (Arts. 121, inc. 8°; 97, 102, 130, C. N.). Aquí la Corporación juzga el acto y no la actuación o conducta del gobernante.
2. Los impugnantes reclaman de la Corte en forme algo ambigua "un pronunciamiento sobre la constitucionalidad inconstitucionalidad del decreto", con el argumento de que el Gobierno ha debido levantar el estado de sitio desde cuando anunció que la situación de orden público en el país era satisfactoria (4 de junio de 1982), o por lo menos desde cuando el decreto se expidió (9 de junio), sin tener que esperar hasta cuando entró a regir (julio 20), por estimar que el Ejecutivo asumió una actitud de mantenimiento hacia el futuro de una situación ya no correspondiente a la realidad y, por ende, a su juicio, violatoria del inciso octavo del artículo 121, que obliga al Gobierno a declarar restablecido el orden público "tan pronto haya cesado la guerra exterior o terminado la conmoción interior ... ".
Aclara la Corte, con fundamento en lo expresado, que no es de su resorte juzgar si cuando el Gobierno expidió el Decreto o si cuando ordenó su vigencia, había. cesado la conmoción interior, pues esa actitud sólo podría ser objeto del control político, sino simplemente verificar si "tan pronto" el Decreto entró en vigencia, se levantó el estado de sitio, se declaró restablecido el orden público y se restableció el orden jurídico, todo lo cual, en efecto, sucedió.
Se parte del axioma algo tautológico, pero evidente, de que el decreto que declare levantado el estado de sitio no puede entrar a regir desde antes de haber sido expedido, ni tampoco desde antes de su ordenada vigencia. Generalmente, el Gobierno ha hecho coincidir la fecha de expedición del Decreto con la de su vigencia. En cambio, nunca le ha dado carácter retrospectivo a su vigencia con respecto a su expedición. En el presente caso, según lo disponen los artículos 1° y 2° del Decreto número 1674 de 1982, es a partir de su vigencia (20 de junio) y no de su expedición (9 de junio), que se declara restablecido el orden público, se levanta el estado de sitio y dejan de regir los decretos legislativos; no antes ni después de ella.
O sea, que, a la luz de la Carta, el Gobierno ha expedido un acto jurídico que cumple con la exigencia de que se levantó el estado de sitio "tan pronto" hubo cesado la conmoción interior, no antes, ni después, es decir, desde el 20 de junio. Otra cosa es que el Gobierno se hubiera anticipado a expedir el Decreto número 1674, condicionando su validez a la circunstancia apreciativa de que había que esperar a que cesara la conmoción hasta el 20 de junio, "fecha en la cual queda vencido el plazo para que quienes no se hayan acogido a los beneficios de la extinción de la acción y de la pena concedidos en el Decreto número 474, puedan hacerlo... ", conforme se extrae del texto mismo del artículo 19 de dicho Decreto.
Obsérvese, además, que en uno de los considerandos del Decreto se invoca como causal justificativa de restablecimiento de normalidad institucional la del vencimiento del plazo conferido por el Estado en norma preexistente a quienes se acojan a los beneficios de la extinción de la acción y de la pena, y que el condicionamiento temporal de validez del Decreto cumple las exigencias constitucionales de mayor favorabilidad del artículo 26 y del respeto a tos derechos adquiridos del artículo 30.
Por lo tanto, a juicio de la Corte, no prospera el cargo formulado por los impugnantes contra el Decreto, que en realidad se encamina contra la actuación del. Gobierno, la cual, además, por lo visto, se adecua lógicamente a la exigencia del Constituyente.
VI
Decisión
A mérito de lo expuesto, por las razones anotadas, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación y en ejercicio de su atribución señalada en el artículo 214 de la Carta,
Resuelve
Declarar EXEQUIBLE, por no encontrarlo contrario a la Constitución, el Decreto legislativo número 1674 de 9 de junio de 1982, "por el cual se declara restablecido el orden público y se levanta el estado de sitio en todo el territorio nacional".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Carlos Sáchica (Presidente, con salvamento de voto), Manuel Gaona Cruz (con aclaración), Jerónimo Argáez Castello (con salvamento de voto), César Ayerbe Chaux (con aclaración de voto), Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza, José María Esguerra Samper (con salvamento de voto), Dante Luis Fioriollo Porras (salvó el voto), José Eduardo Gnecco C., Germán Giraldo Zuluaga (con salvamento de voto), Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez (salvamento de voto), Juan Hernández Sáenz (con salvamento de voto), Álvaro Luna Gómez (con salvamento de voto), Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Alberto Ospina, Botero, Alfonso Reyes Echandía (salvó el voto), Luis Enrique Romero Soto (con aclaración de voto), Jorge Salcedo Segura (voto disidente explicado), Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria, Humberto Murcia Bailén.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario General.
Aclaración de voto de los Magistrados Manuel Gaona Cruz y Luis Enrique Romero Soto
1. Conforme se manifiesta en la sentencia mayoritaria, de la que uno de nosotros es el ponente, somos partícipes de la tesis de que la Corte no debe inhibirse de conocer de la revisión oficiosa de los decretos legislativos que declaran restablecido el orden público y levantado el estado de sitio.
2. De otra parte, nos oponemos a la doctrina de que la Corte es competente para juzgar no sólo el acto jurídico sino también la actuación del gobernante, ya que ésta sólo puede ser calificada por el Congreso, en ejercicio de su función de control político.
3. Pero, sin llegar a este último extremo, estimamos que la Corte, sin extralimitar su tarea de guarda de constitucionalidad del acto, sí puede entrar a catalogar la conexidad normativa meramente formal, no fáctica, que el propio Gobierno decida invocar como causal justificativa de su decisión de levantamiento del estado de sitio.
Es así como encontramos que analizado el contexto del Decreto, resulta incompatible con el propio artículo 121 de la Carta, la parte final del inciso cuarto de los considerandos, que en seguida se subraya dentro del texto, y que expresa:
"Considerando
"Que las medidas de seguridad que se adoptaron por el Decreto número 1923 de 1978 no son ya indispensables y pueden ser sustituidas por normas ordinarias, según proyecto de ley que presentará el Gobierno al Congreso Nacional";
He aquí las razones por las cuales considerábamos necesario que la Corte debía entrar a definir la constitucionalidad de la parte subrayada del inciso cuarto transcrito:
a) Si el Gobierno estima que las medidas adoptadas por el denominado "Estatuto de Seguridad", o Decreto número 1923 de 1978, que por haber tenido la naturaleza de decreto legislativo quedó derogado por el propio artículo 19, del que se revisa, "no son ya indispensables", resulta a todas luces contradictorio invocar a renglón seguido que "pueden ser sustituidas por normas ordinarias, según proyecto de ley que presentará el Gobierno al Congreso Nacional", por la elemental razón de que frente al artículo 121 de la Carta, la legislación excepcional de estado de sitio es incompatible con la ordinaria que ha sido suspendida, y de que, por lo mismo, ante el orden constitucional vigente, no es válido postergar con vocación de permanencia y bajo la fisonomía formal de leyes, para época de normalidad institucional, disposiciones que sólo podían haber sido dictadas por medio de decretos legislativos, en momento de situación excepcional;
b) De otra parte, si se interpreta dicho inciso en sentido inverso, para hacerle decir que aquellas medidas excepcionales de seguridad que van a ser subrogadas como ley para tiempo de paz, aunque "no son ya indispensables", sin embargo, "pueden ser sustituidas", por no ser incompatibles con la época de normalidad institucional, resultaría absurda la conclusión, pues al mismo tiempo habría entonces que colegir forzosamente que el estado de sitio, el Estatuto de Seguridad y las normas relativas al restablecimiento del orden público que su vigencia implicaba, nunca fueron indispensables, que hubieran podido ser dictadas por el Congreso y que no era necesario mantener el estado de sitio. Como todo esto último, evidentemente, no es lo pretendido por el Gobierno en su motivación, hay que entender entonces que lo que con el considerando subrayado se buscó fue enunciar la ultractividad, con carácter de ley y con vigencia permanente, de las normas excepcionales e incompatibles con la situación de normalidad, en contra de lo dispuesto en el propio artículo 121 de la Carta, por lo cual dicho aparte, aunque sin fuerza normativa imperante, resulta enfrentado a la Constitución;
c) Como la Sala Plena desestimó la necesidad de definir tan trascendental aspecto del Decreto revisado, dejamos expuestos los fundamentos que demuestran lo contrario.
Manuel Gaona Cruz, Luis Enrique Romero Soto.
Fecha ut supra.
Salvamento de voto
Me aparto de la decisión de la mayoría de la Corte Suprema, en relación con el proceso número 978 (111E), en razón de que:
1° Los juicios de inconstitucionalidad implican como presupuesto el de que existan dos preceptos cuya normatividad es incompatible siendo uno de rango constitucional y el otro de jerarquía inferior, por lo cual se cuestiona su validez. O sea, que se trata de un conflicto normativo, de un problema de puro derecho, de un planteamiento lógico en el cual se excluyen dos reglas jurídicas contradictorias.
Pues bien: en el presente caso no se presenta la situación descrita, porque el decreto que declara restablecido el orden público y, en consecuencia, levanta el régimen de estado de sitio, lo mismo que los decretos que lo implantan, no tienen contenido normativo alguno y, por tanto, falta uno de los términos para hacer la respectiva confrontación de normas y juicio de validez.
En efecto, estos decretos se limitan a reconocer un hecho, la perturbación o el restablecimiento del orden, esto es, que su contenido es puramente declarativo, más no preceptivo, pues no formula disposiciones que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas.
2° Se trata de decisiones puramente políticas, cuyo control es, por eso, estrictamente
Político, para efectos de deducir responsabilidades por abusos u omisiones, mediante juzgamiento del Presidente y los ministros ante el Senado de la República. Control que, en estos casos, sustituye al jurisdiccional, por carecer éste de objeto o materia.
3° Este tipo de decretos, al contrario de los que establecen el estado de sitio, no son de expedición facultativa sino forzosa, ya que es un imperativo declarar el restablecimiento del orden tan pronto como haya cesado la conmoción interior o la guerra internacional. De modo que, no es un acto discrecional, sino obligatorio y de un contenido y efectos predeterminados en la propia Constitución, lo cual limitaría el control jurisdiccional de la Corte a una mecánica verificación de los aspectos formales del decreto, y ello carece de sentido, porque se reduce a ver si aquél está debidamente firmado.
4° Marginalmente, y en razón de lo afirmado en el punto 29, no cabe que los particulares puedan impugnar los decretos que establecen o levantan el estado de sitio, ya que la cuestión derivaría hacia el juicio sobre supuestos fácticos de una y otra situación, lo cual es ajeno al control de la constitucionalidad, y además arrebataría al Gobierno sus competencias sobre el mantenimiento y restauración del orden, dejándolo indefenso.
5° Si se admite la competencia de la Corte para juzgar la validez constitucional de estos decretos, se podría presentar la absurda situación de que se declarara inconstitucional la declaración de que el orden se ha recobrado, sin que se puedan deducir prácticamente los efectos de esa inexequibilidad.
Por lo anterior, considero que la decisión de la Corte debía ser inhibitoria.
Luis Carlos Sáchica.
Bogotá, D. E.
Salvamento de voto
Los suscritos Magistrados nos apartamos de la decisión tomada por la mayoría de la. Sala en cuanto declaró la total constitucionalidad del Decreto número 1674 del 9 de junio de 1982, mediante el cual el Gobierno levantó el estado de sitio en el territorio nacional. He aquí las razones de nuestro respetuoso disentimiento.
1. Reconocemos que el Gobierno es autónomo para decidir si la perturbación del orden público subsiste o no; es una determinación política, cuya naturaleza no debe ser examinada por la Corte, pues su tarea se desenvuelve en el ámbito de la juridicidad.
2. Pero siendo aquella perturbación un fenómeno perceptible, la decisión del Gobierno en cuanto a su desaparición ha de fundarse en hechos ocurridos jamás en vaticinios. La soberanía del Ejecutivo no alcanza al extremo de predecir que en un futuro cierto habrá cesado la perturbación, para disponer desde entonces que el estado de sitio queda restablecido a partir de esa fecha futura, porque eso contraría la lógica y el mandato del artículo 121, conforme al cual el levantamiento del estado de sitio debe ser dispuesto por el Gobierno tan pronto cese la perturbación que lo provocó. Por tal razón esta clase de decretos no deben estar condicionados al vencimiento de plazos; su expedición y vigencia han de producirse en la misma fecha en que el Gobierno considere que la alteración del orden público ha desaparecido.
El dilema era tan simple como categórico: o el Gobierno creía que para el 9 de junio había cesado la conmoción interior y entonces ese mismo día debió levantar el estado de sitio, o consideraba que no había desaparecido aún y entonces no podía ser dispuesto su levantamiento. Y si el Gobierno creía que el 19de junio se entregarían o terminarían de entregarse los alzados en armas y que mientras ello no ocurriera, la situación de orden público continuaba alterada, como lo insinúa en una de las motivaciones del Decreto, no podía hacerse cosa distinta de la de esperar tal fecha para entonces evaluar la situación de orden público y decidir -en determinación políticamente autónoma - si se daban o no las condiciones necesarias para el levantamiento del estado de sitio.
3. No deja de causar perplejidad el hecho de que ninguno de los considerandos del Decreto en estudio menciona la única motivación jurídicamente exigible (además de la obvia de preexistencia del estado de sitio) por el artículo 121: el cese de la perturbación, del orden público. Hace referencia, en cambio, a hechos y fenómenos que no son premisas de la resolución; uno de ellos apunta, insólitamente, a un proyecto de ley que reemplazaría al Decreto número 1923 de 1978, con lo que se está mencionando como presupuesto motivacional del Decreto un acontecimiento jurídico futuro e incierto.
4. Señala perentoriamente el inciso 7° del artículo 121 de la Carta que "el Gobierno declarará restablecido el orden público tan pronto como haya cesado la guerra exterior o terminado la conmoción interior... ". Análisis meramente cortical de este mandato permite concluir que el cese de la perturbación es un prius lógico y jurídico respecto de la declaración ejecutiva del restablecimiento del orden público, que es su posterios ineludible. En el Decreto que se revisa se ha subvertido esta inflexible correlación lógica en los términos de la proposición, porque el estado de sitio fue levantado con fundamento en hechos futuros, con lo que el reconocimiento jurídico de un fenómeno fáctico (el cese de la conmoción interior) se ha producido antes de la existencia naturalística de tal fenómeno.
Con este razonamiento puramente formal, no estamos penetrando en el examen sustancial de la persistencia o no de los hechos perturbadores del orden público ni de su incidencia en la vida institucional de la Nación, cuestionamientos estos que siendo de contenido político, le están vedados a la Corte cuando decide sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que declaran el estado de sitio o el restablecimiento de la normalidad turbada.
5. Por manera que al declarar el Gobierno el restablecimiento del orden público con fundamento en hechos futuros e inciertos, violó el mandato contenido en el. inciso 7° del artículo 121 de la Constitución; la circunstancia de que la vigencia del Decreto hubiese sido desplazada de la fecha de su expedición (9 de junio de 1982) a una posterior (la del 20 de junio siguiente), no modifica la anomalía precisada, porque el Gobierno no hizo en esta última fecha -como habría debido hacerlo-examen alguno sobre el cese o no de la conmoción interior, requisito ineludible, como ya se ha indicado, del Decreto que dispone el levantamiento del estado de sitio.
6. Aceptada por la mayoría de la Sala la exequibilidad de este Decreto, quedó sentado el funesto precedente de legitimar declaraciones o levantamientos de estado de sitio que surtirían efectos jurídicos no ya 10 días después de la expedición del respectivo Decreto -como ocurrió en este caso- sino mucho tiempo más tarde. Con tal antecedente, ¿podía acaso la Corte negarse a reconocer la constitucionalidad de un decreto que declarase turbado el orden público en el territorio nacional o que dispusiese el levantamiento del estado de sitio, expedido -por ejemplo- el 5 de septiembre de 1983, para que surtiese efectos el 7 de agosto de 1984 ¿Sería posible jurídicamente reconocer entonces que el Gobierno declaró en estado de sitio el país por la existencia de guerra exterior o de conmoción interior, o que dispuso el restablecimiento del orden público tan pronto cesó la guerra o la perturbación, como lo manda imperativamente el artículo 121 de la Carta Decididamente creemos que no.
7. Consideramos, en resumen, que estas dos categorías de decretos no pueden estar sometidas a condicionamientos futuros; la indiscutible soberanía del. Gobierno para decidir cuándo hay guerra exterior o conmoción interior alteradoras del orden público, y cuándo ha cesado la perturbación para disponer en el primer caso la implantación del estado de sitio y, en el segundo, su levantamiento, tiene la lógica y natural limitación de que tanto el fenómeno de la perturbación como el de su desaparición preexistan a la decisión jurídico-política que en cada caso corresponda.
8. Los razonamientos precedentes nos permiten concluir que, a nuestro juicio, es inconstitucional el condicionamiento futuro a que el Gobierno sometió el levantamiento del estado de sitio en la parte inicial del, artículo 1° del Decreto cuestionado y cuyo texto es el siguiente : "A partir del 20 de junio del año en curso, fecha en la cual queda vencido el plazo para quienes no se han acogido a los beneficios de la extinción de la acción penal y de la pena concedidos por el Decreto número 474 de 1982, puedan hacerlo": el resto de la norma se ajusta al texto y al espíritu del artículo 121 de la Carta; por la misma razón, consideramos igualmente inexequible el articulo 2° del citado Decreto.
Alfonso Reyes Echandía, Gustavo Gómez Velásquez, Álvaro Luna. Gómez, Juan Hernández Sáenz, Jorge Salcedo Segura, José Marta Esguerra Samper, Jerónimo Argáez Castello.
Salvamento de voto
Con todo comedimiento discrepo de la anterior determinación de la Corte, porque estimo, contra lo que se afirma en ella, que no existe precepto constitucional alguno que le atribuya la facultad de decidir sobre la constitucionalidad del Decreto por medio del cual el Gobierno declara restablecido el orden público y restaurada la plena vigencia de la Carta y, como consecuencia de tal declaración, agotadas las facultades extraordinarias de que hasta ese momento disponía.
Todas las condiciones, limitaciones y controles que establece la Carta lo son para reglar el ejercicio de los poderes excepcionales que el artículo 121 da al Gobierno y no, desde luego, para impedirle a éste deshacerse de ellos, de manera que, producido el levantamiento del estado de sitio, el abandono de aquellas atribuciones y el consiguiente retorno automático e inmediato a la normalidad, cesa simultáneamente, por sustracción de materia, la necesidad de todas aquellas previsiones constitucionales, incluso, por supuesto, la referente a la revisión por la Corte del Decreto respectivo.
Tan carente de fundamento y sin posibilidad alguna de que la Corte pudiera juzgar inconstitucional el Decreto que declara restablecido el orden público y levantado el estado de sitio, es ejemplo indiscutible la presente declaración de constitucionalidad del número 1.674 de 1982, hecha no obstante haber sido expedido con violación del inciso 7° del artículo 121 y con las graves omisiones y defectos que en su expedición han advertido los Magistrados Manuel Gaona Cruz y Luis Enrique Romero Soto y los Magistrados Alfonso Reyes Echandía, Gustavo (pómez Velásquez Álvaro Luna Gómez, Juan Hernández Sáenz, Jorge Salcedo Segura, José María Esguerra Samper y Jerónimo Argáez Castello, pues no de otra manera debía proceder la Corte, ya. que, en ningún caso podía declararlo inconstitucional, con la inexorable consecuencia de mantener turbado el orden público ya declarado restablecido por el Gobierno y en estado de sitio el país, ya levantado por éste y con la de restituirle, de contera, los poderes propios de la llamada "dictadura constitucional" de que ya se había despojado.
En suma, la Corte no puede ejercer en estos casos sino un control retórico, lo que alguna vez se llamó su "magisterio moral" y no, en consecuencia, como lo pretende, su control jurisdiccional.
Por ello, salvo el voto.
Dante L. Fiorillo Porras. 13 de agosto de 1982.
Salvamento de voto del Magistrado Germán Giraldo Zuluaga
Estimo que a la Corte sólo se le atribuyó la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de "los decretos legislativos" que el Gobierno dicte en uso de las facultades a que se refiere el artículo 121 de la Carta. Obsérvese que el parágrafo de la norma mencionada no se refirió en general a. todos "los decretos" del Gobierno, sino que puntualizó la competencia al reducirla exclusivamente a "los decretos legislativos".
En consecuencia, tanto el decreto que hace declaración del estado de sitio, como el que declara restablecido el orden público, por no ser "decretos legislativos", no están sometidos al control de constitucionalidad. Y es bien claro, como brota del texto del primer inciso del artículo 121, que sólo mediante la, declaración de turbación del orden público el Gobierno adquiere las facultades extraordinarias que allí se precisan; sólo "mediante tal declaración" puede dictar "decretos legislativos", es decir, que estos sólo pueden ser dictados después de proferido el que declara turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. Del mismo modo, como quiera que esta facultad de legislar extraordinariamente sólo se extiende hasta la declaración del restablecimiento del orden público, es evidente que "los decretos legislativos" son los pronunciados entre esos dos límites, los comprendidos entre la declaración de que el orden público está turbado y la de su restablecimiento. Los "decretos legislativos" son pues los que el Presidente dicta en virtud de la facultad que para él nace al decretar el estado de sitio, por lo cual, ni éste ni el que declara restablecido el orden público son "decretos legislativos", desde luego que no se dictan en desarrollo de la facultad que el Presidente adquiere al establecerse el estado de sitio. Tal razón para que en el parágrafo del artículo 121, el constituyente haya precisado que el Gobierno debe enviar a la Corte no todos los decretos dictados en uso de la facultad que ese artículo le concede, sino sólo "los decretos legislativos".
Así fundamento brevemente mi afirmación relativa a que la Corte no tiene competencia para decidir de la constitucionalidad de los decretos que declaran el estado de sitio o el restablecimiento del orden público, por no ser ellos dos de la estirpe de los "decretos legislativos".
Germán Giraldo Zuluaga
Bogotá, D. E., 13 de agosto de 1982
Aclaración de voto del Magistrado César Ayerbe Chaux
I. No puedo ocultar que como Magistrado y como simple profesional del Derecho he recibido con beneplácito el Decreto legislativo número 1674 del 9 de junio de 1982, por el cual se declaró restablecido el orden público y se levantó el estado de sitio en todo el territorio nacional. Acompañé a la mayoría en la declaratoria de exequibilidad de ese Decreto, con el cual se cierra un período de régimen de excepción de cinco (5) años, ocho (8) meses y trece (13) días. Es decir, el período más largo de estado de sitio que haya existido, dentro de la vigencia del sistema constitucional originado en 1886. Sin exageración alguna, excede al período de excepción a que dio origen la Guerra Civil de los Mil Días en 1899, como excede también al régimen de excepción que se inició con los sucesos del 9 de noviembre de 1949, con los cuales se eclipsó el Estado de Derecho en Colombia y se originó la guerra civil no declarada que vivió el país.
Impuesto el régimen de excepción constitucional el 7 de octubre de 1976, durante la administración López Michelsen, permitió a la administración siguiente del doctor Turbay Ayala posesionarse, gobernar y llegar a su ocaso dentro del estado de sitio del Decreto 2131.
Descartadas las situaciones estructurales de precios de combustibles y del sistema de transportes, que cada año conllevan el anunciado paro de empresarios o de usuarios y de trabajadores, conviene recordar cuáles fueron los hechos iniciales y los hechos sobrevinientes que incidieron en la situación de orden público.
El último decreto que declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional tuvo razón de ser en la huelga del Instituto de Seguros Sociales acaecida por los meses de agosto y septiembre de 1976, que dio motivo al anuncio de paros de solidaridad por asociaciones sindicales del sector público en octubre de 1976 y al paro nacional cumplido parcialmente entre el 13 y 14 de septiembre de ese año. Sin embargo, esos hechos fueron superados. Y, para escarnio y descrédito del sistema, ni siquiera el mantenimiento y presencia del estado de sitio sirvió para evitar el reprobable asesinato del ex Ministro Pardo Buelvas, a quien le correspondió afrontar precisamente el paro nacional de los días asignados de septiembre de 1976.
Y como toda situación es susceptible de empeorarse, en la iniciación de un nuevo año civil se produjo el robo de armas del Cantón Norte de Usaquén. Los topos de la subversión, bajo los pasos marciales de la guardia, militar, sacaron de los depósitos las armas oficiales. No obstante, si hemos de dar fe a los Jefes Militares, con la diligencia y abnegación del Ejército, se recuperaron casi en su totalidad esas armas.
La ocupación de la Embajada Dominicana por el comando del M19 que encabezaron Pabón y La Chiqui, puso en peligro la vida del Nuncio y de varios diplomáticos acreditados ante el Gobierno colombiano y sometió a prueba la habilidad y el tacto presidenciales. El comando obtuvo dineros de rescate que no pagó el Gobierno Nacional, pero que reforzaron económicamente la subversión, cuyos comandantes viajaron sin contratiempos hasta Cuba en una nave facilitada por el Presidente Castro.
Posteriormente se produce el desembarco del M19 con sus cuadros entrenados militarmente en el exterior, desembarco que se cumple en los límites con el Ecuador. Pero la colaboración del vecino país y la acción rápida del Ejército controlan la situación.
El tráfico clandestino de armas, organizado con características de macrocontrabando por Jaime Guillot y las unidades escapadas del desembarco del M19 en los límites del sur, permiten la organización de la acción guerrillera del Caquetá. El secuestro del avión de Aeropesca y su viaje misterioso al río Orteguaza son circunstancias que relevan la importancia de ese frente subversivo. Sin embargo, algún tiempo después el Comandante del Ejército declara que esa situación está dominada y proclama la victoria de las Fuerzas Armadas.
Se cumplen posteriormente dos elecciones sucesivas con alto índice de participación ciudadana. Sin embargo, cuando se produce el levantamiento del estado de sitio quedaría pendiente, para que pudiera prolongarse al futuro, la situación de compromiso que tiene Colombia en Centroamérica y el Caribe.
Tenemos la sensación de haber asistido a una especie de túnel del tiempo, en que los acontecimientos se van entrelazando y se van sucediendo unos a otros, para adoptar una mentalidad de estado de sitio.
Los viejos maestros de Derecho Constitucional enseñaban que el estado de sitio era un régimen excepcional y absolutamente transitorio. Conjuradas las causas que lo motivaban, el sistema de excepción desaparecía y volvía el imperio del régimen de derecho ordinario. Pero es que la jurisprudencia misma de la Corte Suprema de Justicia, sobre hechos perturbatorios sobrevinientes -que ya se la quisieran los más oscuros dictadores-, ha hecho posible el estado de sitio permanente.
Por eso, al llegar al término del más prolongado estado de excepción, me parece, que es necesario cuestionar los planteamientos de la doctrina del 10 de octubre de 1979, de la cual fue ponente el doctor Sáchica, y que dice : "A este propósito, es necesario precisar la jurisprudencia de la Corte, en cuanto ha admitido que el Presidente pueda ejercitar las facultades del artículo 121 por o con ocasión de hechos perturbatorios sobrevinientes y concomitantes, esto es, posteriores y distintos a los invocados para justificar la implantación del estado de sitio, con las siguientes consideraciones: no hay violación del artículo citado, en razón de que ocurrieran y ya no subsistan los hechos que produjeron la perturbación, si persisten sus efectos perturbatorios (subrayo), si la comunidad aún está afectada por la conmoción resultante de aquéllos, si la sensación de pérdida de la seguridad, el ánimo de zozobra, el clima de intranquilidad creado se mantiene y a ello se agrega el acaecimiento de hechos nuevos que agravan o reiteran la rupturacontinuada del orden público (subrayo igualmente). Carece de sentido y, además, no lo prescribe así la Constitución, exigir que el Gobierno deba cumplir, otra vez, los requisitos previos al establecimiento del estado de sitio, invocando los nuevos hechos, para justificar así la nueva normatividad, de modo que exista entre ésta y aquéllos una conexidad específica".
Según esta concepción jurisprudencial, han desaparecido las causas que motivaron la declaración del estado de sitio y en lugar de dar aplicación a la misma Constitución que dispone levantar el régimen de excepción tan pronto haya cesado la guerra exterior o terminado la conmoción interior, se puede esperar en esta vida en que toda situación es susceptible de empeorarse, a que nuevos hechos posteriores y sobrevinientes permitan mantener el régimen de excepción en esta especie de túnel del tiempo. La jurisprudencia constitucional presupone: 1) Que desaparezcan las causas que motivaron el régimen de excepción; 2) Que subsistan los efectos, lo cual siempre ocurre históricamente; 3) Que surjan circunstancias sobrevinientes, posteriores y distintas; 4) Que persistan los efectos perturbatorios o la conmoción o el ánimo de zozobra o la sensación de pérdida de seguridad.
He discrepado de ese criterio jurídico que permite mantener en forma indefinida el estado de sitio en el país y, como no tuve oportunidad para manifestar mi desacuerdo, considero pertinente que, al producirse la finalización del estado de sitio últimamente vivido, consigné mi disentimiento con la doctrina jurisprudencial de celestinaje que ha permitido convertir el sistema de excepción en sistema ordinario y corriente, para comodidad de los gobernantes.
Descontadas las situaciones periódicas de anormalidad que por razones estructurales de crisis energética y de precios de combustibles se producen en el sistema de transporte, el más largo período de régimen de excepción que hemos padecido hubiese podido reducirse a menos de la mitad, con dos o tres soluciones de continuidad, mediante la aplicación del carácter eminentemente transitorio y excepcional del sistema previsto en el artículo 121 de la Carta.
II. La implantación y el levantamiento del estado de sitio no pueden hacerse en forma clandestina o equívoca. El régimen de excepción queda demarcado por dos decretos, basados también en las atribuciones del 121, que requieren las firmas del Presidente y de todos sus Ministros. En la investigación histórica esquematizada que hizo el doctor Alfonso Domínguez sobre la utilización del estado de sitio a partir de la Guerra Civil de 1885, puede constatarse en forma inequívoca que siempre se ha dictado un decreto declaratorio de la situación de excepción y un decreto que levanta el régimen jurídico excepcional.
Es cierto que tales decretos tienen el reconocimiento de un hecho, la perturbación o el restablecimiento del orden, pero eso no significa que los decretos aludidos carezcan de contenido preceptivo. Tal contenido normativo se pone de presente en el decreto que declara turbado el orden público y en estado de sitio todo o parte del territorio nacional, si se tiene en cuenta que por la simple declaración de esa índole entran a regir como atribuciones especiales del Gobierno las que la Carta señala como disposiciones de excepción para esas circunstancias y las normas del Derecho de Gentes, entre las cuales vale la pena destacar los cuatro Convenios de Ginebra, datadas el 12 de agosto de 1949, en favor de heridos y enfermos de fuerzas armadas en campaña, de heridos enfermos y náufragos de fuerzas armadas en el mar, de prisioneros de guerra y protección de civiles o paisanos en tiempo de guerra. A su vez, el contenido normativo del decreto que levanta el estado de sitio, se pone de presente si se tiene en cuenta que con ese decreto dejan de regir todas las normas de excepción que se hayan dictado durante él, desaparece la suspensión de normas legales ordinarias que hayan sido incompatibles con la legislación de emergencia, se pierden por el Gobierno las facultades de excepción que la Carta le confiere para eventos de guerra exterior o de turbación de orden público, y se pierden las facultades derivadas de la normatividad del Derecho de Gentes.
Por lo tanto, ni el decreto que implanta el estado de sitio ni el decreto que levanta dicho estado, comportan exclusivamente decisiones políticas, porque a más de éstas conllevan contenidos normativos propios.
III. En una aclaración de voto que hice con ocasión de la revisión automática del Decreto 536 de 1980, correspondiente a la sentencia del 23 de mayo de 1980, recordé que la jurisprudencia de la Corte había clasificado los decretos que se dictan con fundamento en el artículo 121 de la Constitución, en tres categorías: Decreto de declaratoria del estado de sitio; Decreto de levantamiento del estado de sitio; y e) Decretos en ejercicio de facultades conferidas por declaración del estado de sitio. Y recordaba cómo de acuerdo con esa misma jurisprudencia, las dos primeras categorías de decretos (los que declaran y los que levantan el estado de sitio), están sujetas exclusivamente al control formal, limitándose la Corte Suprema de Justicia a constatar si en los primeros fue consultado el Consejo de Estado (C. N, Art. 141, regla 1ª) y si en unos y otros se da la forma colegiada completa, en la cual aparezcan las firmas del Presidente y de todos los Ministros (C. N. Arts. 11889, 121, incs. 2 y 8). Esa verificación que hace la Corte permite vincular a tales circunstancias las responsabilidades que la Constitución tiene previstas para el Presidente y los Ministros por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus cargos. (C. N., Art. 102, Arts. 4° y 5° y Art. 131).
En la sentencia del 23 de abril de 1974, con ponencia del doctor Sarmiento Buitrago, dijo la Sala Plena:
"El examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con el decreto que declara restablecido el orden público, tiene que referirse al requisito esencial de hallarse firmado por el Presidente de la República y de todos los Ministros, estatuido por los artículos 121 y 57 de la Ley Fundamental.
"El Gobierno puede dictar tres clases de decretos en ejercicio de las facultades especiales que le confiere el artículo 121 de la Constitución.
"El que declara `turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella', decreto que debe ser consultado previamente con el Consejo de Estado (Art. 1.41 C. N.) y llevar la firma del Presidente y de todos los Ministros.
"Los que expide el Gobierno en ejercicio de las facultades que le confiere tal declaración, con carácter obligatorio, a efectos de restablecer el orden, siempre que dichos actos lleven la firma del Presidente y de todos los Ministros. Estos decretos no pueden derogar las leyes; las facultades del Gobierno se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio.
"El que declara restablecido el orden público y levanta el estado de sitio; debe ser firmado por el presidente de la República y los Ministros.
"La Constitución (artículos 121, 214 y 216) asigna a la Corte Suprema el examen de constitucionalidad de todos los decretos de que trata el artículo 121.
"En cuanto al decreto que levanta el estado de sitio, este examen se limita a verificar si lleva la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros, pero no puede comprender el estudio de los motivos que haya tenido el Gobierno para suspender el estado de sitio, pues se trata de una decisión potestativa del Gobierno, de modo discrecional".
Por consiguiente, la Corte no debe entrar en consideraciones de fondo sobre el decreto sometido al presente control automático. Bastaba invocar esa doctrina de abril de 1974 para fundamentar la decisión de exequibilidad.
César Ayerbe Chaux.
Fecha ut supra.