Norma demandada: Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 666 de 1987 (abril 13). "Por el cual se dictan normas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona geográfica de Urabá".
CARACTER EXCEPCIONAL DE LA INSTITUCION PREVISTA EN EL ARTICULO 121 C.N. LA CONEXIDAD QUE PREVE EL REFERIDO ARTICULO EXCLUYE TODA MEDIDA AJENA A LAS CAUSAS DE PERTURBACION DEL ORDEN PUBLICO Y, DESDE LUEGO, TAMBIEN AQUELLOS TENDIENTES A REMEDIAR CAUSAS REMOTAS O INDIRECTAS DE LA SITUACION ANORMAL QUE SE PRETENDE CONJURAR. NORMAS CONDUCENTES AL RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN PUBLICO EN LA ZONA GEOGRAFICA DE URABA. ESTADO DE SITIO.
Constitucional en todas sus partes el Decreto número 666 de 1987.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 53.
Referencia: Expediente número 1638 (243-E).
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 666 de 1987 (abril 13). "Por el cual se dictan normas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona geográfica de Urabá".
Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobado por Acta número 25 de 4 de junio de 1987.
Bogotá, D. E., junio cuatro (4) de mil novecientos ochenta y siete (1987).
I. ANTECEDENTES
El Gobierno Nacional, por conducto de la Secretaría General de la Presidencia de la República, ha remitido a la Corte copia auténtica del Decreto número 666 del 13 de abril de 1987 "Por el cual se dictan normas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona geográfica de Urabá", expedido en desarrollo de las facultades excepcionales que otorga al Jefe del Estado el artículo 121 de la Constitución Política.
Procede la Corte a la revisión de su constitucionalidad, en acatamiento a lo dispuesto en el parágrafo del referido precepto.
II. TEXTO DEL DECRETO
El decreto en revisión dice textualmente:
"DECRETO NUMERO 666 DE 1987
(abril 13)
"Por el cual se dictan normas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona geográfica de Urabá.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, y,
CONSIDERANDO:
"Que mediante Decreto número 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público y en Estado de Sitio todo el territorio de la República;
"Que la declaratoria de turbación del orden público tuvo como fundamentación esencial la actividad de grupos armados que han venido atentando reiteradamente contra el régimen constitucional;
"Que los habitantes de la zona geográfica de Urabá y las actividades económicas que se llevan a cabo en dicha región, se han visto gravemente afectados por el recrudecimiento de los hechos perturbadores del orden público;
"Que estos hechos atentatorios contra la vida y seguridad de los habitantes de la zona geográfica de Urabá, han afectado seriamente las actividades sociales, políticas y económicas de la región, lo cual ha creado condiciones propicias para la agudización de las causas perturbadoras del orden público;
"Que la zona geográfica de Urabá se caracteriza por una deficiente presencia de los instrumentos institucionales a través de los cuales el Estado puede desarrollar eficazmente sus fines de garantizar la vida, honra y bienes de los ciudadanos, y de prestar los servicios públicos que creen las condiciones mínimas que aseguren niveles adecuados de calidad de vida para sus habitantes;
"Que la deficiente presencia de los instrumentos institucionales del Estado, además de facilitar la ocurrencia de hechos perturbadores del orden público, agrava las causas perturbadoras del mismo por el malestar social que genera entre los habitantes al verse privados del acceso a los más elementales servicios públicos;
"Que el inciso segundo del artículo 7° de la Constitución Política, prevé el establecimiento de divisiones territoriales especiales para el desarrollo económico y social, lo cual constituye el fundamento de la creación de las Corporaciones Autónomas Regionales, a través de las cuales se dota al Estado de un instrumento institucional de vital importancia para diseñar y ejecutar programas de desarrollo regional;
"Que la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, creada y organizada por la Ley 65 de 1968 y el Decreto número 1100 de 1969, cumple funciones de planeación, programáticas, decisorias y operativas fundamentales para el desarrollo de la región;
"Que el artículo 198 de la Constitución Política, consagra un instrumento institucional de vital importancia para la eficaz prestación de los servicios públicos, consistente en la asociación de los municipios bajo las condiciones que establezca la ley;
"Que el Decreto Extraordinario número 3448 de 1983, configura un estatuto especial que contempla el otorgamiento de estímulos e incentivos para las zonas fronterizas, en las cuales se encuentran comprendidos municipios de la región geográfica de Urabá;
"Que la Ley 76 de 1985 y el Decreto Extraordinario número 3085 de 1986, crearon la región de planificación del Occidente colombiano, como una división del territorio nacional para la planificación del desarrollo económico y social cuya cobertura comprende igualmente la zona geográfica de Urabá;
"Que la deficiente prestación de los servicios públicos de justicia, notariado y registro que es patente en Urabá, es uno de los obstáculos que dificultan la paz social en el área;
DECRETA:
CAPITULO I
De la Rehabilitación Económica y Social de la zona geográfica de Urabá
"Artículo 1° La zona geográfica de Urabá comprende los territorios de los municipios de Arboletes, Turbo, Necoclí, Apartado, Chigorodó, Mutatá, Murindó, Vigía del Fuerte, San Juan de Urabá, Carepa, San Pedro de Urabá, Uramita, Dabeiba y Frontino en el Departamento de Antioquia; Acandí, Unguía y Riosucio en el Departamento del Chocó, y los Córdobas, Valencia, Tierralta y Canalete en el Departamento de Córdoba.
"Artículo 2° Además de las funciones que actualmente ejerce por mandato de la ley que la creó, sus reglamentos y sus estatutos, la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, es la entidad descentralizada del orden nacional que coordinará la ejecución de la inversión pública en la zona geográfica de Urabá.
"Artículo 3° Los ministerios, departamentos administrativos, entidades descentralizadas del orden nacional, departamentos y sus entidades descentralizadas y la región de planificación del Occidente colombiano, remitirán previamente a la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, los planes generales que proyecten realizar en la zona geográfica de Urabá.
"Artículo 4° El Departamento Nacional de Planeación y los organismos de planeación de los Departamentos de Antioquia, Córdoba y Chocó, vigilarán que las entidades ejecutoras de la inversión pública en la región se sometan a la función coordinadora ejercida por Corpourabá.
"Artículo 5° Mientras dure turbado el orden público, las operaciones de crédito interno y externo que celebre la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, para financiar los objetivos de los programas de rehabilitación económica y social de la zona geográfica de Urabá, contarán con la garantía solidaria de la Nación.
"Los contratos de empréstito correspondientes, sólo requerirán para su validez la autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y firma de las partes.
"La garantía solidaria de la Nación sólo requerirá la aprobación previa del Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES-, y firma del Presidente de la República y del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
"Artículo 6° Con el fin de asegurar la financiación de los programas de rehabilitación económica y social en la zona geográfica de Urabá, la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, podrá emitir bonos de deuda pública interna, en la cuantía y condiciones financieras que establezca la Junta Monetaria para el efecto.
"Artículo 7° Los contratos que celebre la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, para la ejecución de los programas de rehabilitación económica y social, estarán sujetos a las normas que la Ley 19 de 1982 y el Decreto Extraordinario número 222 de 1983, y sus reglamentos, establecen para los contratos de los establecimientos públicos del orden nacional.
"No obstante lo anterior, tales contratos estarán exentos del requisito de aprobación del Consejo de Ministros y de la Secretaría de Administración Pública, en los casos en que este requisito se encuentra contemplado en las disposiciones citadas en el inciso anterior.
"Artículo 8° La Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, podrá imponer todas las servidumbres legales que sean necesarias para la construcción, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración de las obras contempladas en los programas de rehabilitación económica y social.
"En estos casos, la imposición de servidumbres se efectuará por mutuo acuerdo con los propietarios de los predios afectados, pero el precio no podrá exceder del avalúo que para el efecto practique el Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi', el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA- o la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, según lo determinen las partes.
"Si el propietario del predio afectado no acepta el avalúo practicado, la imposición de la servidumbre se efectuará mediante el procedimiento judicial de que trata el artículo 111 del Decreto Extraordinario número 222 de 1983.
"Artículo 9° La Corporación Regional de Desarrollo de Urabá, podrá celebrar convenios con la Corporación Nacional para el Desarrollo del Chocó y con la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge, con el fin de ejecutar programas de rehabilitación económica y social.
"Artículo 10. Exclusivamente para los fines del presente decreto, modifícase la jurisdicción de la Corporación Nacional para el Desarrollo del Chocó y de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge".
CAPITULO II
De la Asociación de municipios de Urabá
"Artículo 11. Con observancia de los requisitos previstos en el Titulo XVI del Código de Régimen Municipal, los municipios comprendidos dentro de la zona geográfica de Urabá, podrán asociarse para la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos fundamentales para el cumplimiento de los programas de rehabilitación económica y social.
"La Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, podrá participar en la financiación de los proyectos que acometa esa Asociación sin las restricciones establecidas por el Decreto número 77 de 1987, artículos 57 y 58.
"Artículo 12. La participación de la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, en los convenios que celebre con la Asociación de Municipios de Urabá, será financiada con sus recursos ordinarios, con los extraordinarios contemplados en el presente decreto, con los provenientes del Fondo de Regulación de Precios del Banano de Urabá, con los aportes especiales que se destinen en el presupuesto nacional y con los recursos del crédito interno y externo.
"Artículo 13. En lo no previsto en el presente capítulo, la Asociación de Municipios de Urabá se regirá por las disposiciones contenidas en el Título XVI del Código de Régimen Municipal.
CAPITULO III
De la Región Fronteriza de Urabá
"Artículo 14. La zona geográfica de Urabá, definida en el articulo P del presente decreto, tendrá el carácZer de región fronteriza.
"Artículo 15. Como consecuencia de lo dispuesto en el artículo anterior, la zona geográfica de Urabá gozará de los estímulos e incentivos consagrados en el Decreto Extraordinario número 3448 de 1983.
CAPITULO IV
Fortalecimiento de la Administración de Justicia
"Artículo 16. Créase un Juzgado Penal Superior con sede en Turbo, el cual tendrá competencia sobre el Circuito de Turbo.
"Artículo 17. Créase un Juzgado Laboral del Circuito con sede en Apartadó, el cual tendrá competencia en los siguientes municipios: Apartado, Carepa, Chigorodó y Mutatá. En consecuencia, el juzgado Laboral del Circuito de Turbo tendrá competencia en los municipios de Turbo, Necoclí, San Pedro de Urabá, Arboletes y San Juan de Urabá.
"Articulo 18. Establécese un Juzgado de Menores en Turbo con competencia en todos los municipios a que refiere el artículo anterior.
CAPITULO V
Mejoramiento de los servicios públicos de Notariado y Registro
"Articulo 19. Establécese el Círculo Notarial y Registral de Apartado, constituido por sendas oficinas de notariado y registro, con competencia en los municipios mencionados en el artículo 17. Por consiguiente, el Círculo Notarial y Registral de Turbo, comprenderá los mismos municipios sobre los que tiene competencia el juzgado Laboral del Circuito de Turbo.
"Artículo 20. Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 13 días del mes de abril de 1987.
VIRGILIO BARCO
El Ministro de Gobierno, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Relaciones Exteriores, Fernando Cepeda Ulloa; el Ministro de justicia, Eduardo Suescún Monroy; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, César Gaviria Trujillo; el Ministro de Defensa Nacional, General Rafael Samudio Molina; el Ministro de Agricultura, Luis Guillermo Parra Dussán; el Ministro de Desarrollo, Miguel Alfonso Merino Gordillo; el Ministro de Minas y Energía, Guillermo Perry Rubio; la Ministra de Educación Nacional, Marina Uribe de Eusse; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Diego Younes Moreno; el Ministro de Salud, José Granada Rodríguez; el Ministro de Comunicaciones, Edmundo López Gómez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa; el jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Germán Montoya; la jefe del Departamento Nacional de Planeación, María Mercedes de Martínez".
III. IMPUGNACIONES
Según informe de la Secretaría General de la Corte (folio 15 del. expediente), fijado el proceso en lista por el término de tres (3) días, éste transcurrió en silencio.
No se considera, por extemporáneo, el escrito de impugnación presentado a la Corte el 7 de mayo de 1987 por el ciudadano Luis Javier Caicedo Pérez.
IV. CONCEPTO DEL. PROCURADOR
Mediante oficio 1170 del 1° de mayo de 1987, el señor Procurador General de la Nación emitió concepto sobre la constitucionalidad del decreto en revisión. Señala el Ministerio Público que, en su sentir, dicho decreto es EXEQUIBLE, por cuanto existe relación de conexidad entre su contenido y las razones de perturbación del orden público que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Sitio (Decreto número 1038 de 1984).
Sostiene además la Procuraduría:
"En punto al contenido del articulado del Decreto número 666 de 1987, no encuentra el Procurador que vulnere precepto alguno de la Constitución. En efecto, el artículo 1°, al establecer qué municipios conforman la zona geográfica de Urabá, no hace cosa distinta a actuar dentro de los lineamientos fijados por el inciso segundo del canon 7° Superior, en cuanto a que 'las divisiones relativas a la planificación y el desarrollo económico y social', pueden 'no coincidir con la división general (del territorio)'.
"Los artículos 2° a 10, del Decreto Legislativo número 666 de 1987, tampoco causan agravio a la Carta, porque contienen normas procedimentales y de atribución de funciones tanto en materia de contratos que habrá de celebrar la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, en orden a la búsqueda de la rehabilitación social y económica de esa zona, como para la emisión de bonos de deuda pública, todo lo cual es prerrogativa del legislador, ordinario o extraordinario. Teniendo en cuenta las diversas actividades atribuidas a la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá (Ley 65/68 y D.L. 908/73), la labor de coordinación de la inversión pública en la región, que le otorgó el decreto bajo examen, no es sino una ampliación de funciones que bien puede entregar el legislador sin afectar la Carta.
"Las demás medidas sobre remisión de documentos a Corpourabá para planes de desarrollo en la zona (artículo 3°), así como la vigilancia de las entidades que ejecuten dichos planes, por parte de organismos nacionales y departamentales (artículo 4°), son de mero trámite y no vulneran precepto constitucional alguno.
"Igual afirmación puede hacerse en torno a los requisitos fijados para la celebración de contratos de empréstitos y convenios, emisión de bonos de deuda pública e imposición de servidumbres, por cuanto la reducción de trámites busca, sin lugar a dudas, hacer más ágiles los mecanismos en estas materias, en procura de la pronta y efectiva puesta en marcha de los planes de rehabilitación de la zona de Urabá, a fin de restablecer la paz social y económica de la región.
"Respecto de los artículos 11 a 13 del decreto revisado, vale la pena anotar que como la propia Constitución Nacional en su canon 198 permite la Asociación de Municipios, habiendo deferido a la ley, y así ésta lo hizo, la fijación de las condiciones y parámetros dentro de los cuales habrá de celebrarse dicha Asociación, bien podía el legislador extraordinario modificarlos o adicionarlos, máxime si se tiene en cuenta que el fin supremo de estas medidas es el restablecimiento del orden público alterado, especialmente en la región de Urabá. Cabe anotar que la participación de Corpourabá en los proyectos que realice la Asociación de Municipios es otra atribución de funciones de orden legal, la cual deberá efectuarse, en lo no previsto, bajo las disposiciones del Decreto-ley número 1333 de 1987 (Código de Régimen Municipal).
"Los preceptos 14 y 15 del Decreto número 666 de 1987, al elevar a la categoría de región fronteriza a la zona geográfica de Urabá, buscan fundamentalmente darle un régimen preferencial con el fin de que pueda obtener recursos e incentivos que permitan el restablecimiento de la paz en la zona.
"El fortalecimiento de la Administración de justicia, previsto en las disposiciones 16 a 18, es indudablemente exequible toda vez que con la creación de los juzgados allí señalados se busca acabar o, por lo menos, minimizar los efectos de la falta de una de las tres ramas del Poder Público (la jurisdiccional) en la región, que ha traído de contera un clima de malestar social cuya incubación afecta el orden público, por la carencia de una justicia actuante.
"La creación del Circulo Notarial y Registral de Apartado (artículo 19) va dirigida a obtener una eficiente prestación de ese servicio público, en una región como la de Urabá, en la que los problemas de toda índole, en especial de tierras, son semilla de numerosas y graves situaciones cuya acumulación sin solución, indudablemente afectan en forma directa el orden público. Siendo la ley la encargada de establecer los círculos notariales (artículo 188 C. N.), no cabe duda que no se vulneró la Carta, además de que existe la debida relación de conexidad entre este artículo y las causas que originaron la declaratoria de estado de sitio.
"El precepto 20 del Estatuto revisado determina su vigencia y 'suspende las disposiciones que le sean contrarias', con lo cual se aviene a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 121 de la Constitución Política".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.Competencia.
Por haberse expedido el Decreto número 666 de 1987 al amparo del artículo 121 de la Constitución, es la Corte Suprema competente para decidir en forma definitiva sobre su exequibilidad.
2.Aspectos formales.
Ya que el decreto materia del proceso lleva las firmas del señor Presidente y las de todos los Ministros del Despacho, cumple a cabalidad el requisito de forma que de manera expresa exige la Constitución y, por tanto, en este aspecto no viola el Estatuto Fundamental.
3.El contenido del decreto.
El decreto sometido a la revisión de la Corte define, indicando los municipios que la componen, la zona geográfica de tiraba y consagra una serie de disposiciones tendientes a su rehabilitación económica y social.
Se determina la naturaleza jurídica de la Corporación Regional de Desarrollo de Urabá -Corpourabá-, como entidad descentralizada del orden nacional y se ordena a los ministerios, departamentos administrativos y entidades descentralizadas del orden nacional que remitan previamente a dicha Corporación los planes generales que proyectan realizar en la zona geográfica de Urabá. Las entidades ejecutoras de la inversión pública en la región estarán sometidas, según dispone el decreto, a la función coordinadora ejercida por Corpourabá.
Por el artículo 5° del decreto se dispone que mientras dure turbado el orden público, todas las operaciones de crédito externo que celebre Corpourabá para financiar los objetivos de rehabilitación económica y social de la zona, contarán con la garantía solidaria de la Nación, la cual únicamente requerirá la aprobación previa del CONPES y las firmas del Presidente de la República y el Ministro de Hacienda.
Se autoriza a Corpourabá para emitir bonos de deuda pública dentro de las condiciones que establezca la junta Monetaria y se establece que los contratos administrativos que celebre la Corporación estarán exentos del requisito de aprobación del Consejo de Ministros y de la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia en los casos que las disposiciones ordinarias exijan tales requisitos.
Mediante el artículo 8° se autoriza a Corpourabá para imponer todas las servidumbres legales que sean necesarias para llevar a cabo las obras contempladas en los programas de rehabilitación económica y social, por mutuo acuerdo con los propietarios de los predios afectados, pero se indica que el precio no podrá exceder del avalúo que para el efecto practique el Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi', el Incora o la Caja de Crédito Agrario, según lo determinen las partes.
La Corporación Regional de Desarrollo de Urabá podrá celebrar convenios con las corporaciones autónomas del Chocó y de los Valles del Sinú y San Jorge, con el fin de ejecutar programas de rehabilitación económica y social. Dispone el artículo 10 que exclusivamente para los fines del decreto, se modifica la jurisdicción de dichas corporaciones.
Igualmente, se autoriza la asociación de municipios para ejecución de obras y la prestación de servicios públicos fundamentales para el cumplimiento de los programas de rehabilitación económica y social.
Se define la zona geográfica de Urabá como región fronteriza y, por tanto, se ordena que goce de los estímulos e incentivos consagrados en el Decreto Extraordinario número 3448 de 1983.
En materia de administración de justicia, se crea un juzgado Penal Superior con sede en Turbo y competencia sobre el Circuito de Turbo, un juzgado Laboral de Circuito con sede en Apartado y un juzgado de Menores en Turbo.
Finalmente, se establece el Círculo Notarial y Registral de Apartadó, constituido por sendas oficinas de notariado y registro, con competencia en varios municipios y se suspenden todas las disposiciones contrarias al decreto.
4.Carácter excepcional de la institución prevista en el artículo 121 C.N.
La declaratoria del Estado de Sitio otorga al Presidente de la República una serie de atribuciones adicionales o extraordinarias tendientes a enfrentar la crisis del orden público que ha dado lugar a ella.
Precisa el artículo 121 de la Constitución que gozará el Presidente en tales casos, además de las facultades legales, de aquellas que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación y de las que el Derecho de Gentes permite para la guerra entre naciones.
Los decretos que dicte el Jefe del Estado, si llevan las firmas de todos los Ministros son obligatorios y pueden suspender las leyes que resulten incompatibles con el Estado de Sitio.
Pero según lo ha subrayado la Corte varias veces, conforme se indicará más adelante, por tratarse de atribuciones excepcionales, no pueden entenderse ilimitadas sino, al contrario, su ejercicio es constitucionalmente admisible tan solo en relación directa e inmediata con las causas de la perturbación del orden público.
La conexidad que prevé el referido artículo excluye toda medida ajena a las causas de perturbación del orden público y, desde luego, también aquéllas tendientes a remediar causas remotas o indirectas de la situación anormal que se pretende conjurar. En reciente sentencia, relativa al Decreto número 555 de 1987 a través del cual se modificaban por la vía del Estado de Sitio algunas disposiciones sobre contratación administrativa en el caso de Telecom, expresó la Corte:
"(.... ) de conformidad con el principio de derecho según el cual toda norma excepcional es de interpretación estricta, no se ajustan a la Carta los actos de gobierno que, invocando las especialísimas facultades propias del Estado de Sitio, pretendan regular asuntos ajenos al específico objetivo de restablecer el orden quebrantado, o los que, bajo pretexto de hacerlo, consagren disposiciones cuya materia apenas indirectamente guarda relación con los mismos fines.
"El artículo 121 C. N. resulta quebrantado cuando se lo interpreta y aplica en el sentido de que, durante el Estado de Sitio, está facultado el Presidente para suspender cualquier ley de la República o decreto con fuerza de tal.
"La facultad, perentoria y claramente delimitada por el Constituyente, se reduce a suspender algunas leyes; las que sean incompatibles con el Estado de Sitio, no las demás.
"En otros términos, las leyes vigentes, para que sean susceptibles de suspensión por la vía excepcional que se comenta, deben chocar con la vigencia misma del Estado de Sitio en términos tales que su aplicación no pueda ser simultánea o compatible con las medidas que se haga urgente adoptar para sortear la crisis de orden público que afecta a la Nación. Una norma legal que no se vea en esta concreta y precisa situación no podría ser suspendida al amparo del artículo 121 de la Carta y, si así sucediere, sería inconstitucional el decreto legislativo que hubiere ordenado la suspensión o preceptuado en contra de su contenido".
Es más: el artículo 121 C.N. habla de los "precisos límites" que le trazan a la acción gubernamental dentro del Estado de Sitio las leyes, la Constitución y el Derecho de Gentes, de donde se sigue que la competencia legislativa del Gobierno al amparo de dicho régimen no tiene el mismo alcance que la ordinaria del Congreso, sino que debe fundarse en atribuciones que fluyan de los ordenamientos referidos.
Por otra parte, después de la Reforma Constitucional de 1968, una de cuyas innovaciones fundamentales consistió en distinguir los conceptos de orden público político y orden público económico y social, no es de recibo la utilización de las facultades previstas por el artículo 121 de la Carta para dictar normas relativas a materias socio-económicas cuyo tratamiento, ante la presencia de hechos sobrevivientes que representan crisis o amenazas de crisis, está regulado por el artículo 122 de la Constitución.
Precisamente uno de los motivos que llevaron al Constituyente del 68 a introducir la expresada distinción fue el continuo y extensivo uso del artículo 121 para poner en vigencia disposiciones de carácter económico, por razón de cuya misma naturaleza se hacía imposible levantar el Estado de Sitio con la consiguiente pérdida de vigencia de esas normas, lo cual originaba a su vez la necesidad de que ellas fueran adoptadas como legislación permanente por el Congreso de la República. De allí también que, según señala el artículo 122, los decretos que se dicten durante el Estado de Emergencia tienen vigencia aún después de expiradas las atribuciones de excepción, al paso que los del Estado de Sitio la pierden automáticamente cuando éste se levanta.
En este orden de ideas, el Decreto Legislativo número 666 de 1987, objeto del presente proceso, incurre en violación del estatuto constitucional, ya que las medidas que por él se adoptan no han sido precisamente autorizadas por la ley, la Constitución o el Derecho de Gentes, así pudiera considerarse en gracia de discusión, que guardan relación directa e inmediata con la perturbación del orden público.
En el caso del Decreto número 666 de 1987, las medidas por medio de él adoptadas son todas de la competencia general y ordinaria del Congreso de la República; así sucede con la definición de una zona geográfica y su posterior clasificación como región fronteriza (art. 76, ordinal 5° C. N. ); las modificaciones o adiciones a los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales (art. 76, ordinal 10 C.N.); las modificaciones al régimen legal de contratación administrativa (art. 76, ordinal 2° C.N.); las normas sobre imposición de servidumbres (art. 76, ordinal 2° C. N.); las disposiciones sobre asociación de municipios (art. 198, inciso 2° C.N.); la ampliación de los estímulos e incentivos consagrados en el Decreto Extraordinario número 3448 de 1983 (art. 76, ordinal 2° C.N.); la creación de Juzgados (art. 58 C.N.) y el establecimiento de un Circulo Notarial y Registral (art. 188 C. N.).
Todas estas materias corresponden al ejercicio de la función legislativa ordinaria y mal puede asumirlas el Gobierno Nacional por vía extraordinaria (art. 121 C.N.) si como sucede en esta oportunidad, no ha sido autorizado para regularlas en la forma precisa que exige el artículo 121 C.N.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Declarar INCONSTITUCIONAL, en todas sus partes el Decreto Legislativo número 666 (abril 13) de 1987, "por el cual se dictan normas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona geográfica de Urabá".
Cópiese, publíquese; comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
Juan Hernández Sáenz, Presidente, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández,Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.
Alfredo Beltrán Sierra
Secretario General
El suscrito Secretario General de la Corte Suprema de justicia,
HACE CONSTAR:
Que el Magistrado Fabio Morón Díaz, se retiró de la sesión de la Sala Plena en la cual se discutió y aprobó la sentencia anterior, antes de iniciarse el estudio de la ponencia respectiva.
Alfredo Beltrán Sierra
Secretario
EXPLICACIONDE VOTO
Expediente número 1638 (243-E).
D.L. 666 de 1987.
Dada la importancia del fallo que antecede, considero oportuno hacer algunas consideraciones complementarias respecto de las tesis que allí se enuncian.
La sentencia parte de la base de que son dos los límites de los poderes gubernamentales dentrro del Estado de Sitio, a saber: laprecisión de las facultades de que puede hacer uso el Gobierno y la conexidad que las medidas que tome para conjurar la crisis tengan con los motivos que hayan dado lugar a la declaratoria de dicha situación de emergencia.
La doctrina y la jurisprudencia colombianas han sido tradicionalmente laxas al estudiar esas facultades, hasta el punto de que en la práctica suele considerarse que el texto del artículo 121, que permite la suspensión de las leyes que sean incompatibles con el Estado de Sitio, de hecho pone en manos del Presidente toda la competencia legislativa del Congreso, con la salvedad de que esa atribución es transitoria y limitada por la conexidad referida. Pocas veces se lee con cuidado el primer inciso del artículo, que muestra sin lugar a dudas que no hay tal traspaso global de competencia legislativa a favor del Gobierno, pues éste, en virtud del decreto de Estado de Sitio, sólo entra a gozar de las facultades que le señalan las leyes, la propia Constitución y el Derecho de Gentes o Derecho Internacional Público "para tiempos de guerra o de perturbación del orden público", a lo que agrega el inciso segundo que esas facultades "trazan precisos límites" a la acción gubernamental.
Se ha observado, con razón, la diferencia tan notable que desde este punto de vista se da entre el Estado de Sitio y el Estado de Emergencia Económica, pues en éste las atribuciones legislativas del Gobierno sólo están limitadas por algunas prohibiciones constitucionales (la de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores y la de establecer tributos permanentes) y por la conexidad con los motivos de su declaración. El texto del artículo 121 dispone, en cambio, sobre la precisión de las facultades legislativas del Gobierno, las cuales pueden proceder, en primer término, de la propialey. La investigación histórica ha demostrado con buenos argumentos que a ello se refiere precisamente la institución de las facultades extraordinarias, que por una mutación constitucional ha tomado desde hace años otro giro, desconectándose de la del Estado de Sitio a la que estuvo subordinada en sus orígenes. Ahora se habla más bien de la posibilidad de una "Ley Marco" que señale las atribuciones legales del gobierno en Estado de Sitio y le permita al Congreso ejercer el control que desde un principio se consideró que le correspondía para impedir desbordamientos dentro de ese régimen de excepción.
En la Reforma de 1968 se introdujo una modificación de fondo al ordenamiento del Estado de Sitio, destinada a señalar que bajo su vigencia no se suspende la Constitución, sino que entra a regir una normatividad especial que permite aplicar todas aquellas disposiciones constitucionales previstas para "tiempo" o "caso de guerra", y dejar de hacerlo respecto de las concebidas exclusivamente para "tiempo de paz".
En la ponencia para primer debate en el Senado, rendida sobre el proyecto de Acto Legislativo número 46-5-66, se precisaron las facultades que laConstitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público, en términos que conviene reproducir aquí:
"Estas facultades están enumeradas en la Constitución misina y son: el artículo 281 que autoriza retener a las personas contra quienes haya graves indicios de que atentan contra la paz pública y cuando existan graves motivos para temer perturbación del orden público; el artículo 33 sobre decretos e indemnizaciones para expropiaciones en tiempo de guerra; el artículo 38 sobre circulación de impresos por los correos; el artículo 42, de restricciones a la libertad de prensa; el 43 sobre imposición de contribuciones por autoridades distintas al Congreso, las Asambleas y los Concejos; el 61, sobre acumulación de la autoridad política o civil y la judicial o la militar y el artículo 206, que faculta para percibir impuestos o contribuciones y hacer erogaciones que no figuren en el Presupuesto.
"Estas facultades, y las anteriores, son las que, por los casos más frecuentes de orden público, empleará el Gobierno. De su lectura se desprenden poderes concretos y limitados del Ejecutivo y la imposibilidad de abordar otros campos de legislación" (Historia de la Reforma Constitucional de 1968, Imprenta Nacional, Bogotá, pág. 487. Lo subrayado no es textual).
Es claro, entonces, que el Estado de Sitio no abre campo a las facultades implícitas de que se habló en otras épocas; ni le permite al Gobierno tomar medidas que el propio Congreso no podría adoptar, según se sostuvo por la Corte en 1945; como tampoco le traslada a aquél la competencia legislativa del Congreso, pues las disposiciones que tome tienen que encontrar apoyo preciso e inequívoco en leyes especiales, en los textos constitucionales referidos o en elDerecho Internacional Público. Pocas veces se ha explorado este último campo, en el que, al contrario de lo que creyó el Gobierno de 1928, que lo invocó para extender la jurisdicción militar o los tristemente célebres episodios de las Bananeras, es más lo que limita que lo que le amplía los poderes ejecutivos, pues el Derecho Internacional Humanitario y el de los Derechos Humanos, evidentemente aplicables a los casos de turbación del orden público interno, precisamente buscan moderar los poderes militares y policivos para proteger unos derechos básicos que se consideran como patrimonio irrenunciable de la civilización.
La Corte, a partir de la sentencia de 5 de marzo último que declaró la inexequibilidad del Decreto Legislativo número 3671 de 1986, ha dado un viraje fundamental en su interpretación de las facultades de Estado de Sitio, que ahora reafirma con el fallo que motiva estas explicaciones. Puede decirse que de este modo le está dando aplicación estricta a la Reforma Constitucional de 1968, pues el artículo 121 venía siendo interpretado, en este tema de las facultades, a la luz de criterios amplios que prevalecieron antes de ese año y contra los que en tal oportunidad se reaccionó expresamente, por el desorden institucional a que condujeron en el pasado.
Sobre el segundo parámetro con que deben juzgarse las medidas de Estado de Sitio, ha habido abundante jurisprudencia de esta Corporación en los últimos años. Pero este fallo y el reciente de 19 de mayo último, que declaró la inexequibilidad del D. L. número 555 de 1987, hacen un importante aporte doctrinario consistente en destacar que laconexidad de las medidas con los motivos que han dado lugar a la declaratoria de Estado de Sitio debe ser directa, referida a tales motivos y no a otros que pueden catalogarse como concausas, o causas ajenas o posteriores.
Evidentemente, la situación social y económica del país; el desempleo; los déficit de las finanzas estatales; la inadecuada prestación de los servicios públicos esenciales; la inequitativa distribución de los ingresos; la deficiente asignación de los recursos para atender las necesidades colectivas; el desequilibrio estructural de la balanza de pagos; el endeudamiento interno y externo; etc., con factores que inciden en la perturbación del orden público en el territorio nacional y especialmente en algunas regiones del país en las que, por distintas circunstancias, entra en juego un cuadro clínico alarmante. Pero, si al amparo del artículo 121, se aceptase la posibilidad de establecer un plan o programa de desarrollo regional, ¿en qué quedarían el artículo 122 de la Constitución y la preocupación del Constituyente de 1968 por limitar los poderes excepcionales del Estado de Sitio y darles a los fenómenos socio-económicos un tratamiento diferente que no ponga en cuestión las libertades públicas
De acuerdo con el análisis precedente, la mayor parte del articulado del Decreto Sub-judice peca por no encontrar el apoyopreciso en facultades legales, constitucionales o internacionales que el artículo 121 C. N. exige para este tipo de medidas, algunas de las cuales, como la creación de Asociaciones de Municipios o la de Circulos de Notariado y Registro tienen una clara vocación de permanencia que contradice la transitoriedad propia de las disposiciones de Estado de Sitio.
Cierto es que la Corte ha aceptado, incluso recientemente, que este régimen de excepción le permite al Gobierno crear juzgados, lo que puede encontrar base constitucional en el artículo 61 de la Carta, pues si éste permite trasladar competencias jurisdiccionales a autoridades civiles, es lógico que dé lugar también a modificar la competencia de las autoridades judiciales y aún a la creación de nuevos juzgados.
Pero en el caso a estudio, la falla ha radicado en laconexidad. En efecto el D. L. número 1038 de 1984, que declaró el Estado de Sitio aún vigente, se fundó en dos consideraciones especiales: la existencia de grupos armados que han atentado contra el orden constitucional y la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico. Entonces, si se tratase de crear juzgados para conocer exclusivamente de delitos relacionados con tales fenómenos, el decreto estaría en este punto ajustado a la Carta. Pero los juzgados superiores conocen además de otros delitos que nada tienen que ver con la motivación de Estado de Sitio, más lejos aún de la cual se encuentran los laborales y los promiscuos de menores.
Quizás pueda considerarse por algunos que la Constitución, cuando se la interpreta de esta manera, se convierte en una camisa de fuerza que ata las manos al Gobierno y le impide actuar prontamente para resolver los problemas públicos más acuciantes.Dura lex sed lex, decían los romanos con muy buenas razones, pues la laxitud en la aplicación de las reglas fundamentales termina distorsionando el sentido de éstas, y abre el camino para que las instituciones se desquicien y la sociedad arriesgue caer bajo coyundas menos soportables que las del ordenamiento constitucional, a saber: la del despotismo o la de la anarquía.
Fechaut supra.
Jesús Vallejo Mejía.
SALVAMENTODE VOTO
Referencia: Expediente número 1638 (243-E).
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 666 de 1987 (abril 13). "Por el cual se dictan normas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona geográfica de Urabá".
Con el respeto que nos merece la decisión mayoritaria, expresamos nuestra discrepancia con el fallo que puso fin a la revisión constitucional de la referencia, en cuanto considera que absolutamente todas las disposiciones del Decreto Legislativo número 666 de 1987 son inconstitucionales. Pues los suscritos estimamos que los artículos 17, 18 y 19 del expresado decreto, que crean un juzgado Penal Superior con sede en Turbo, un juzgado Laboral del Circuito con sede en Apartadó y un juzgado de Menores con sede también en Turbo, se avienen con los preceptos de la Carta Fundamental.
En efecto, el artículo 61 de la Constitución Política permite al Gobierno en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 121 del citado estatuto establecer que autoridades políticas o civiles ejerzan simultáneamente la autoridad judicial. Puede también, con mayor razón por satisfacer el principio de la especialidad, crear juzgados, especialmente penales, que investiguen y conozcan de los hechos que produzcan graves perturbaciones del orden público en una zona geográfica específica del país.
Si bien es cierto, como se ha afirmado, que al comparar los hechos que sirvieron de causa a la declaratoria del Estado de Sitio en toda la República mediante el Decreto número 1038 de 1984 con las motivaciones del Decreto número 666 de 1987 declarado inexequible, se observa que podrían no armonizar completamente, no obstante nosotros consideramos que ello no es óbice para que el Gobierno pueda tomar medidas como las contenidas en los citados artículos 17, 18 y 19.
Ha sido tesis reiterada de la Corte que las medidas que adopte el Gobierno en ejercicio de las facultades de excepción que le confiere el artículo 121 de la Constitución deben conservar el necesario nexo de causalidad con los hechos que originaron la perturbación del orden público. Sin embargo, estimamos que lo dicho debe entenderse en el sentido de que las medidas tomadas por el Ejecutivo sean pertinentes a conjurar las causas que perturban gravemente el orden público. Es nuestra opinión que si declarado turbado el orden público y en Estado de Sitio toda la República o parte de ella, a causa de determinados hechos que justificaban tal declaratoria, éstos siempre serán puntos de referencia para deducir si existe el nexo de causalidad de las medidas tomadas con dichos hechos; pero si luego de la declaratoria del Estado de Sitio y durante su vigenciasobrevienen nuevos hechos perturbadores del orden público, que desde luego no fueron tenidos en cuenta en el decreto de declaratoria, puede entonces el Gobierno tomar todas las providencias que tengan por objeto combatir las nuevas causas de perturbación grave o de conmoción interior sin que para ello se requiera de un decreto complementario de declaratoria del Estado de Sitio que señale los nuevos motivos, porque el Presidente de la República como jefe del Estado y suprema autoridad administrativa tiene en todo tiempo la atribución que le da el ordinal 7° del artículo 120 de la Carta Política de "conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado (se subraya)". No necesita, pues, para hacer uso de las facultades excepcionales del artículo 121 tal declaratoria complementaria sino verificar que las medidas que adopte para restablecer el orden público gravemente perturbado por los nuevos hechos tengan el necesario nexo de causalidad con ellos (art. 120 inciso 7° C.P.).
Es evidente que en la zona geográfica de Urabá la falta de jueces suficientes, particularmente penales y de menores, es una de las causas de impunidad, la que a su vez ha venido estimulando el estado grave de violencia que allí se vive. Por esta razón los juzgados que se creaban hubieran podido ser un instrumento adecuado de orden institucional para combatir la impunidad o normalizar las relaciones creadoras de conflictos, que tanta alarma han creado en la región y aun en el país.
Bogotá, junio 11 de 1987.
Jacobo Pérez Escobar, José Alejandro Bonivento Fernández, Lisandro Martínez Zúñiga.
SALVAMENTO DE VOTO
Referencia: Expediente número 1638 (243-E).
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 666 de 1987.
Magistrado ponente: doctorHernando Gómez Otálora.
Cuando se advierte el contenido y alcance de este decreto y las razones que ha ofrecido la mayoría de la Sala Plena para declarar su constitucionalidad, no puede menos que traducirse el malestar de ésta en esta exclamación: por Dios, ¡quién ayuda al Gobierno en la elaboración de sus normas! Y viene al caso, entonces, propugnar por una solución que se apoya en una reforma de la Carta (C. N. 141-1). Qué bueno, para bien de todos, que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado desapareciera como organismo vicariante del Gobierno y se la reemplazara, dentro del Consejo de Estado, por una Sala de Asuntos Electorales, y, dentro del Gobierno, por un gran departamento jurídico que concentrara e irradiara acción unitaria en todos estos menesteres jurídicos, administrativos y legislativos. Todos saldríamos ganando en eficacia. La Corporación Contencioso-Administrativa, borrando el malestar que denuncian estos cuatro interrogantes: a) ¿Será conveniente que la contratación administrativa, que contiene tantos intríngulis, tantas subterráneas corrientes, tantas sorpresas, comprometa el juicio histórico de una entidad que sólo ha podido mirar con rapidez la notoriedad jurídica ; b) ¿Será deseable que en posteriores juicios de reclamación, la parte que se dice perjudicada tenga que luchar de entrada con elnihil obstat que en su oportunidad impartió la Sala de Consulta ; c) ¿Será alentador el espectáculo de una Sala del Consejo de Estado afirmando la procedencia de un acto de la administración y otra diciendo que no debió hacerse como aquélla lo indicó y deduciendo múltiples consecuencias jurídico-patrimoniales , y d) No es alarmante el que según se quiera la respuesta se pregunte y que a título de consulta se invadan terrenos no sólo prohibidos sino inconvenientes y perjudiciales
Y en cuanto al Gobierno, qué alivio traería a la técnica de la legislación ordinaria o extraordinaria, y también a la gestión colegisladora, unificar toda esta actividad dispersa en un gran organismo de labor y consulta jurídica, sin que se observe el caótico espectáculo de cada ministerio inventando y acudiendo a una formasui generis de legislar, sin que nadie diga la última palabra, pula y unifique criterios y haga las cosas inteligibles. No es que se pretenda que cada sector de la administración central pierda iniciativa. Lo que se insinúa es que cada dependencia, después de madurar ideas y de concretar pretensiones, se someta a un organismo gubernamental de alta jerarquía intelectual, para que cribe intereses y precipitudes, y decida lo que debe hacerse y cómo debe hacerse técnicamente, en este terreno de estricta juridicidad. Para qué ponderar los beneficios de una institución de esta naturaleza. Qué gran ayuda sería para el Gobernante y qué excepcional estabilidad se reflejaría en sus programas. Lo peor que está ocurriendo, y la cuestión viene desde muchos años atrás, es que los desaciertos, en este campo, truncan magníficas realizaciones, empeoran los problemas y la comunidad advierte estupefacta un constante avanzar, retroceder y parar.
Analizando ya el decreto mismo, se debe glosar la decisión de la mayoría en la siguiente forma:
A. La motivación de la sentencia adoptada por mayoría, no obstante que mejoró notablemente después de la discusión suscitada en Plenaria, especialmente en lo de advertir al Gobierno que las medidas decretadas se relacionaban con el elenco de las atribuciones del artículo 122 de la C.N., es susceptible de no pocas críticas.
Al efecto se comenta:
a.1. Resulta impertinente aludir a los "precisos límites" que traza el artículo 121, pues esta conminación y tutela vienen al caso si la actividad de excepción realizada por el Gobierno puede enmarcarse dentro de lo que prevé este artículo. Si está por fuera del mismo, no hay para qué aludir a la posibilidad de cumplir con un requisito que, por sustracción de materia, no puede satisfacerse;
a.2. Igual consideración merece lo atinente a la "relación directa e inmediata con la perturbación del orden público", porque si de entrada la naturaleza de las medidas corresponden al artículo 122, no hay para qué imaginar lo que se tendría que hacer si las mismas correspondieran al citado artículo 121;
a.3. Mencionar lo de "la competencia general y ordinaria del Congreso de la República" constituye una distinción que no tiene característica de tal. Si lo que puede hacer éste, como lo supone inadmisiblemente la mayoría de la sala, resulta incompatible con el ámbito de las facultades del artículo 121, quedará menos que imposible hallar alguna perspectiva de aplicación del mismo y, también, del artículo 122. En uno y otro evento, el Gobierno asume temporal y excepcionalmente atribuciones que corresponden al Congreso, pero que aquél retiene y cumple por motivos de "guerra exterior o conmoción interior" o la perturbación o amenaza del orden económico o social. Es un campo de actividad común que sólo difiere en cuanto a las circunstancias que la autorizan y el efecto que concretamente la Constitución le asigna. No es ésta, pues, una diferencia específica, que sí podría marcarse para unas cuantas atribuciones propias del Congreso, reservadas a él aún en tiempo de excepción o de emergencia, pero que no se rozan ni siquiera tangencialmente con el contenido y alcance de este Decreto.
B. Es innegable que el abuso de las facultades concedidas por el artículo 121 llevó a su reforma, mediante el Acto Legislativo número 1 de 1968, para distinguir lo que era propio de este precepto (los aspectos policivos y políticos del orden público) y lo que correspondía a otra institución, la que vino a acuñarse en el artículo 122 (los aspectos sociales y económicos). Tampoco se remite a duda que bajo los efectos de lo que un Expresidente de la República llamó la "fiebre obsidional", propia de los que están bajo cerco (primigenia matriz del llamado Estado de Sitio), se pretendía remediar toda clase de males, dificultades y satisfacer todos los deseos. De ahí la ilimitada extensión de esas atribuciones. Pero ahora también puede decirse que la "fiebre obsidional" ha cambiado de paciente y proyecta sus consecuencias en dirección distinta pero igualmente nociva. Para preservar la pureza del artículo 121 ya se descarta implacablemente toda medida que tenga asomo económico o que insinúa cualquier matiz social. Por eso algunos mandatos del comentado Decreto, que se ajustan plenamente al artículo 121, resultan inconstitucionales por el adarme económico que pueden contener. No hemos salido, entonces, de la convalecencia y el terror de la "fiebre obsidional" se ha trasladado a quienes deben ejercer el control constitucional. En este ambiente es casi imposible acudir a cualquier clase de dialéctica para denunciar esta especie de deformaciones y arbitrar una solución más racional. Conviene recordar que los extremos, a fuerza de tocarse se confunden e identifican, siendo por tanto tan criticable la permisión de los abusos del artículo 121 (antes se podía todo) como la rigidez e intolerancia que pretende volver la norma absolutamente inflexible (ahora nada se puede), al punto que no encuentra acomodo en la realidad nacional. No puede perderse de vista que "el orden es integral, uno solo, y sus distintos aspectos son interdependientes y se influyen recíprocamente".
De ahí, entonces, que en el artículo 121 sea dable distinguir dos facetas: 1. Lo que podría llamarse el orden público puro, que suele emparentarse con medidas de carácter exclusivamente policivo y que suscitan remedios de represión; y, 2. Un orden público con connotaciones económicas, pero sin pretenderse una intervención fundamental en la economía o en la organización social. Estos aspectos, de aparecer, tienen un perfil meramente accidental y secundario. No es el objetivo principal ni trascendente de la medida. Surge como ingrediente propio y consustancial de la medida que tiene que ver con ese perturbado orden público, cuyo nervio lo conforman elementos policivos y políticos.
Lo que importa, en estos últimos, es que la conmoción interior o el estado de guerra sigue destacándose como la causa que es necesario reducir.
En cambio, el artículo 122 apunta directamente a una intervención económico-social, que bien puede haberse suscitado de manera sorpresiva o imprevista, o en factores estructurales o situaciones crónicas, pero que los remedios legales disponibles y ordinarios no alcanzan a conjurar ni siquiera en forma transitoria hasta tanto aparezca la renovación legislativa por sus cauces naturales.
Con base en estas reflexiones juzgo que la mayoría de las normas contenidas en los Capítulos I, lI, III y V del Decreto número 666 de 1987, resultan viables y no pueden llevarse fatalmente al artículo 122, porque sería conjurar una explicable extensión de las situaciones del artículo 121, por las razones apuntadas, con un remedio más heroico y devastador en el plano institucional, pues el muy delicado instituto que consagra el citado artículo 122, se vería desbordado y en manifiesto desajuste.
La tesis del artículo 121 con relativas y obligadas referencias económicas, todavía resulta más plausible cuando se advierte que no es lo mismo la creación de entes u organismos económicos o la instauración de todo un sistema de servicios que la ampliación de los existentes o la implementación de su mayor cobertura y eficiencia, cometidos estos últimos del decreto analizado. Lo que cuenta, entonces, es que se trata de soluciones que guardan una esencial relación con el orden público perturbado en los marcos geográficos en él indicados, que, obligadamente, se tienen que mirar como benéficos y efectivos, y, que requieren de esos correlatos económicos.
Finalmente, en cuanto a los juzgados allí creados, las razones que en salvamento aparte suscriben otros magistrados, me merecen toda aceptación. Basta, entonces, agregar estos ligeros comentarios: alguien podrá dudar que la delincuencia (entre ella el narcotráfico y las acciones dirigidas a desestabilizar institucionalmente al país [rebelión, sedición, asonada]) y los atentados contra la vida, señorean de tal modo en la región de Urabá y las zonas aledañas de Chocó y Córdoba, que ciertamente se la han tomado. La inseguridad es total y su auge se muestra incontenible. Para saber todo esto basta la lectura de cualquier periódico, la audición de cualquier noticiero o las voces angustiadas de los que allí moran y tratan de trabajar y sobrevivir. Esta es una evidencia nacional y aceptarla constituye no una "gracia" de la discusión, sino el sometimiento a la realidad. Esta es la razón de ser del juzgado Superior que allí se ha intentado crear, remedio corto pero necesario. Que ese juzgado, en el cual merece advertirse la suspensión del jurado de conciencia, ya que no se prevé su inmediata integración, lo cual le daría mayor eficacia y se prestaría a menos entrabamientos originados en la constante y calificada amenaza, pueda en un momento determinado conocer de otras varias infracciones (un homicidio culposo, una falsedad documental, un aborto o un abandono o exposición de niños -artículo 34 C. de P. P.-), no es motivo para descartar el nexo causal con la conmoción interior ya especificada y que refluye de manera ostensible sobre atentados a la vida o desconocimiento de los órganos de expresión de la soberanía. Lo que correspondía hacer era la creación con toda la plenitud de sus atributos. Lo grave hubiera sido que se le hubiera cercenado a dicho juzgado sus otras competencias. Seguramente que de haberse presentado esa alternativa, la inconstitucionalidad habría aparecido a expensas de esta mutilación o discriminante regulación. El Gobierno en vez de trasladar uno de los tantos juzgados superiores concentrados en la ciudad de Medellín, a la localidad de Turbo, lo cual indudablemente habría dado lugar a mayores censuras, ha creado uno más y le ha señalado su territorio, conforme a los requerimientos de su creación. Tal vez lo único que en este particular merece reparo, es la avaricia gubernamental al no disponer mayor número de juzgados superiores, de circuito y municipales, en ese y otros lugares de conmoción y desborde delincuencial, en donde la impunidad aumenta y también la inseguridad, porque no hay jueces, ni policía judicial, ni establecimientos de reclusión suficientes para enfrentar este flagelo nacional.
Otro tanto debe decirse del juzgado de menores, pues la delincuencia en esa región, así solo se considerase la relacionada con el auge y potencia de la actividad criminosa que dio lugar al actual Estado de Sitio, está en cabeza de menores de edad, constituyendo problema judicial que empeora el trastornado orden público, la ausencia de jueces de esta categoría y de instituciones de reacondicionamiento social que puedan frenar en parte esta crítica situación.
Así mismo el juzgado laboral es otra previsión nítidamente procedente. A nadie escapa que la falta de jueces de esta índole, en tan convulsionada región, que lleven pronta y expedita solución a los problemas laborales suscitados entre patronos y trabajadores, influidos unos y otros por las más disímiles fuerzas e intereses, que desembocan siempre en las vías de hecho, es una circunstancia muy calificada del perturbado orden público que padece esa región. La medida, que no desestructura la administración de justicia, que no le resta autonomía e independencia a la rama jurisdiccional, que no quebranta órdenes jerárquicos, que no introduce juzgamientos abusivos y representa todo un sistema de legalidad, no puede mirarse como contraria a la Constitución sino plenamente ajustada a la misma en cuanto toca a un legítimo ejercicio de su artículo 121.
Mientras llega una actividad legislativa normal, que tenga el buen sentido de responder a una eficaz y sensata reforma territorial y se decida a crear los organismos judiciales y los institutos afines a éstos, necesarios al estado actual de avanzada de la delincuencia, el Gobierno hace bien y se le debería exigir más en este campo, al crear nuevos juzgados y tribunales, iguales a los existentes o especiales, significando esto último apenas una singular dedicación a actividades instructoras o de juzgamiento o al desempeño en un determinado territorio o para una clase de delitos, pero todo dentro del orden institucional mencionado de integración en la rama jurisdiccional.
Lástima que esta realidad no pueda ser observada bajo los efectos de la "fiebre obsidional".
Con el debido respeto.
Gustavo Gómez Velásquez.
SALVAMENTO DE VOTO
Referencia: Expediente número 1638 (243-E).
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 666 de 1987.
Magistrado ponente: doctorHernando Gómez Otálora.
Es evidente que las facultades concedidas al Gobierno Nacional por el artículo 121 de la Constitución Nacional son precisas y limitadas, pero la interpretación que ha de darse al contenido gramatical de la mencionada norma, no puede ser tan exegético que desconozca la realidad de guerra que en este momento vive el país y que obligan al Gobierno Nacional a tomar medidas excepcionales que tiendan al restablecimiento del orden público, precisamente atectado por circunstancias de especial violencia.
El Gobierno está instituido para velar por la vida, honra y bienes de sus súbditos y en el cumplimiento de esta misión constitucional y legal, debe adoptar las medidas que la Carta y la ley le permitan y no puede afirmarse tan ligeramente que algunas de las medidas adoptadas en el Decreto número 666 de 1987 hubieran podido tomarse por medio de una ley ordinaria y no por medio de las facultades concedidas por el 121, porque debe recordarse que la acción gubernativa debe ejercerse día a día y que precisamente por las circunstancias extraordinarias que se viven, es imposible que muchas de esas medidas, puedan dar espera, como sería en el caso concreto esperar la reunión ordinaria del Congreso Nacional, en receso en el momento en que se hizo indispensable la toma de estas medidas.
Es cierto que en las últimas décadas los Gobiernos han abusado de las facultades del Estado de Sitio y es igualmente cierto que de manera lamentable casi siempre ha sido utilizado para reprimir, como si equivocadamente se hubiese pensado que la única manera de lucha contra la delincuencia debe ser por la vía de la represión. El contenido del Decreto número 666 es de los casos excepcionales, en los que se trata de buscar la causa generadora de la situación de perturbación del orden público y se toman una serie de medidas de carácter preventivo, con el propósito de buscar la solución al problema de la violencia, por caminos más adecuados, porque obviamente es más aconsejable la solución de la problemática de la delincuencia por el lado de su prevención, que de su represión.
No podemos compartir las afirmaciones de la Sala mayoritaria cuando se sostiene que el ejercicio constitucional de las facultades del Estado de Sitio son solo admisibles cuando exista una relación directa e inmediata con las causas de la perturbación del orden público, como queriéndose indicar que las medidas adoptadas en el decreto que mayoritariamente se declara inexequible, no tienen esa relación directa e inmediata que se exige en el canon constitucional; evidentemente que la afirmación anterior significa un claro desconocimiento del fenómeno delictivo, que constituye una complejidad de situaciones en las que se involucran problemas económicos, políticos, sociales y culturales y que por la misma razón se dan fenómenos delictivos y conflictos sociales de la más diversa naturaleza y es imposible pretender que con posterioridad a la declaratoria del Estado de Sitio, no se puedan llegar a presentar fenómenos delictivos de naturaleza diferente a la que fue causa directa de la declaratoria del Estado de Sitio, pero que no por ello podría llegar a afirmarse que por ser de naturaleza diferente no se puedan tomar medidas preventivas o represivas por medio de esas facultades que concede el artículo 121 de la Constitución Nacional; porque el hecho de que haya sido el narcotráfico el que originó la declaratoria de perturbación del orden público, no quiere decir que paralelamente con esta forma de delincuencia, aparecieran otras medidas con posterioridad de la declaratoria de perturbación de orden público, que exigen igualmente que el Gobierno cumpla su misión histórica con la utilización de esas facultades excepcionales que le concede el Estado de Sitio.
Es un desconocimiento de la realidad el siquiera pensar que los juzgados creados para la zona de Urabá no pueden tener piso constitucional, porque tienen una competencia general que no se restringe a la investigación y fallos de los hechos delictivos que originaron la declaratoria de perturbación del orden público. Es imposible que la compleja realidad delictiva no evolucione, que las mismas medidas tomadas dentro del ejercicio del Estado de Sitio, en un momento determinado obliguen a los violentos a modificar sus técnicas y formas de actuación o que busquen incluso nuevas modalidades delictivas, precisamente tratando de esquivar las medidas que excepcionalmente se hayan tomado por parte del Gobierno; sería tanto como pretender que dentro del Estado de Sitio y con la presentación de fenomenologías delictivas nuevas, el Gobierno tuviese que ir decretando nuevos Estados de Sitio parciales para enfrentar las nuevas situaciones.
Tampoco puede alegarse que por parte del Gobierno se haya apelado a las especialísimas facultades propias del Estado de Sitio, para regular asuntos ajenos al específico objetivo del restablecimiento del orden público perturbado, porque la evidencia de la compleja actividad criminal, involucra obviamente problemas de la más diversa naturaleza y es lógico que no puede pensarse que sólo por medio de la represión se restablezca el orden público perturbado, sino que deben tomarse todas las medidas sociales o económicas que fueran necesarias para tratar de aliviar la situación de injusticia social que se vive, que es la que directamente ocasiona la situación de perturbación.
Son las razones anteriores, las que respetuosamente nos llevan a discrepar de la decisión mayoritaria de la Sala.
Jorge Iván Palacio Palacio, Edgar Saavedra Rojas.