Norma demandada: Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 678/88, "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona del Urabá antioqueño.
ESTADO DE SITIO.
En el régimen de excepción de Estado de Sitio, puede ejercerse simultáneamente la autoridad civil y la militar, Jefatura Militar del Urabá antioqueño.
Constitucional del Decreto Legislativo número 678 de 1988.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 52.
Referencia: Expediente número 1825 (275-E)
Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 678/88, "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona del Urabá antioqueño.
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada según Acta número 21.
Bogotá, D. E., mayo veintiséis (26) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. ANTECEDENTES
Con oficio fechado el 15 de abril del presente año, dentro del término señalado por el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Política, la Secretaría General de la Presidencia de la República remitió a esta corporación, copia auténtica del Decreto número 678 del 14 de abril de 1988, "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona del Urabá antioqueño".
Este decreto legislativo fue enviado a la Corte Suprema de justicia para la revisión de su constitucionalidad, en atención a que fue dictado en ejercicio de las facultades que al gobierno incumbe ejercer, en virtud de la declaratoria del Estado de Sitio hecha por medio del Decreto número 1038 de 1984. Corresponde ahora decidir a esta corporación sobre su constitucionalidad, previa su fijación en lista y recibida como se tiene la correspondiente intervención del señor Jefe del Ministerio Público.
II. TEXTO DEL DECRETO
El texto de la norma que se revisa es el que sigue literalmente:
«DECRETO NUMERO 678 DE 1988
(abril 14)
Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona del Urabá antioqueño.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 7°, 61 y 120, ordinales 6° y 7° de la misma y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto número 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;
Que uno de los factores perturbadores del orden público, ha sido la acción violenta de grupos de antisociales que han ocasionado sensibles bajas al personal de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de la población civil;
Que uno de los sectores más afectados por dichas actividades delictivas, ha sido la zona geográfica del Urabá antioqueño;
Que los recientes genocidios perpetrados por grupos de antisociales en los municipios de Turbo y Apartadó, han contribuido a agravar la ya perturbada situación de orden público, causando honda consternación en el país;
Que es deber del Gobierno ante lo crítico de esta situación, adoptar las medidas tendientes a restablecer el orden público y la paz en esa convulsionada región del país;
Que la situación que afronta el Urabá antioqueño la constituye en zona de emergencia y de operaciones militares que requiere de medidas especiales de orden público;
Que para facilitar la labor de restablecimiento del orden público es necesario unificar la autoridad civil y militar en la zona del Urabá antioqueño,
DECRETA:
Artículo 1° Declárase zona de emergencia y de operaciones militares la región del Urabá antioqueño a que se refiere este decreto.
Artículo 2° Créase la jefatura militar del Urabá antioqueño, con sede en Carepa y cuya jurisdicción comprende los siguientes muncipios del departamento de Antioquia: Turbo, Arboletes, Necoclí, Apartadó, Chigorodó, Mutatá, Murindó, Vigía del Fuerte, San Juan de Urabá, Carepa, San Pedro de Urabá y Dabeiba.
El jefe militar del Urabá antioqueño, será un oficial general o de insignia de las Fuerzas Militares en servicio activo y dependerá del Ministerio de Defensa Nacional.
Artículo 3° El gobernador de Antioquia, los alcaldes de los municipios citados en el artículo 2° de este decreto y todas las autoridades civiles que ejerzan funciones en el área geográfica que integra el Urabá antioqueño, están obligadas a prestarle al jefe militar la colaboración que éste les solicite encaminada a tomar las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público en dicha zona.
Artículo 4° El jefe militar ejercerá en la zona geográfica del Urabá antioqueño las siguientes funciones:
a) Mantener el orden público en la zona de su jurisdicción;
b) Determinar las medidas que sobre orden público se requieran y coordinar con los alcaldes de la zona de su ejecución;
c) Adoptar las medidas policivas tendientes al mantenimiento del orden público, tales como: Prohibir el porte de asnas y el expendio y consumo de licores, decretar el toque de queda, reglamentar las reuniones y desfiles en sitios públicos y prohibir el tránsito de personas o de vehículos en determinadas zonas de su jurisdicción;
d) Disponer de la fuerza pública y del personal del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, que actúe dentro del territorio de su jurisdicción;
e) Con excepción de los alcaldes designados por elección popular, el jefe militar podrá suspender o destituir por graves motivos o requerir a la respectiva autoridad la destitución o, suspensión cuando la competencia nominadora corresponda a la rama jurisdiccional o a las corporaciones públicas, a cualquier empleado del orden nacional, departamental o muncipal por negligencia en el cumplimiento de sus deberes relacionados con el mantenimiento del orden público o por faltar al respectivo régimen disciplinario;
f) Solicitar al gobernador de Antioquia la destitución o suspensión de los alcaldes de su jurisdicción, cuando dichos funcionarios se abstengan de dictar las medidas que sobre orden público les sean requeridas u obstaculicen las labores de restablecimiento del orden público;
g) Proponer a las autoridades competentes las acciones económicas y sociales requeridas para la rehabilitación de la zona de su jurisdicción en relación con el restablecimiento del orden público;
h) Dictar, en caso de urgencia o gravedad, con carácter de provisionales, y con vigencia de sesenta (60) días, órdenes o disposiciones administrativas o disciplinarias, que no siendo de su incumbencia, juzgue indispensable para el mantenimiento del orden público, las cuales tendrán carácter definitivo cuando sean aprobadas por el gobernador de Antioquia;
i) Ejercer el mando sobre las autoridades del Resguardo de Aduanas y de la Dirección General de Prisiones, que actúan dentro del territorio de su jurisdicción.
Artículo 5° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, los alcaldes de los municipios señalados en el artículo 2° del presente decreto, tendrán como función, además de las previstas en el artículo 3° de la Ley 78 de 1986, modificado por el artículo 5° de la Ley 49 de 1987, la de dictar las medidas que sobre orden público sean requeridas por el jefe militar del Urabá antioqueño.
Artículo 6° El jefe militar del Urabá antioqueño tendrá atribuciones disciplinarias de quinto grado sobre el personal de las Fuerzas Militares, según lo señalado en el reglamento de régimen disciplinario para las Fuerzas Militares; y las que corresponden al inspector general de la Policía, para el personal de esa institución, de conformidad con el reglamento de disciplina y honor para la Policía Nacional.
Artículo 7° Créase una junta compuesta por los Ministros de: Gobierno, Justicia, Defensa Nacional, Agricultura, Trabajo y Seguridad Social, el gobernador de Antioquia y el consejero presidencial para la reconciliación, normalización y rehabilitación, para que elabore, a propuesta del jefe militar, el Plan de Rehabilitación Económica y Social del área, el cual se presentará al Gobierno para que provea a su legalización.
Artículo 8° Créase la Dirección Regional de Instrucción Criminal, Seccional del Urabá antioqueño, con jurisdicción en los municipios a que se refiere el artículo 2° del presente decreto, el Consejo Nacional de Instrucción Criminal determinará el número y ubicación geográfica de los juzgados que se le asignen a esta Seccional.
El Gobierno determinará la planta de personal de la referida Seccional.
Artículo 9° El Gobierno Nacional efectuará los traslados y apropiaciones presupuestales para el cumplimiento del presente decreto y establecerá la organización y dotación de la jefatura militar del Urabá antioqueño.
Artículo 10. Autorízase al gobernador de Antioquia para delegar en el jefe militar del área geográfica del Urabá antioqueño, aquellas de sus atribuciones legales, que considere indispensables para el más eficaz cumplimiento del presente decreto.
Artículo 11. Suspéndese en el territorio de los municipios enumerados en el artículo 2° de este decreto, que integran el área del Urabá antioqueño, la aplicación de las siguientes disposiciones: el artículo 95 del Decreto número 1222 de 1986, en aquellas atribuciones del gobernador que por este decreto se asignan al jefe militar, y las demás normas contrarias al presente decreto.
Artículo 12. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D.E., a 14 de abril de 1988.
VIRGILIO BARCO VARGAS
El Ministro de Gobierno, César Gaviria Trujillo; el Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño Paredes; el Ministro de Justicia, Enrique Low Murtra; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla; el Ministro de Defensa Nacional, general Rafael Samudio Molina; el Ministro de Desarrollo Económico, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Agricultura, Fuad Char Abdala; el Ministro de Educación Nacional, Antonio Yepes Parra; el Ministro de Salud, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, José Granada Rodríguez; el Ministro Minas y Energía, Guillermo Perry Rubio; el Ministro de Comunicaciones, Fernando Cepeda Ulloa; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa».
El anterior decreto fue firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros de su despacho.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 del Decreto número 432 de 1968, en providencia del 21 de abril de 1988, se ordenó la correspondiente fijación del asunto en lista por el término de tres (3) días en la Secretaría General de esta corporación y el posterior envío del expediente al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia.
III. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Mientras el decreto que se revisa permaneció fijado en lista, solamente impugnaron la constitucionalidad del mismo, los ciudadanos Gustavo de Jesús Salazar y Jairo Alberto Restrepo Isaza, aunque éstos sólo dirigen su intervención contra una parte de aquél y el ciudadano Carlos A. Moreno Novoa, quien planteó la inconstitucionalidad de todo el texto del Decreto número 678 de 1988.
En resumen, las impugnaciones ciudadanas presentadas en la oportunidad señalada, son las siguientes:
1° Los ciudadanos Gustavo de Jesús Salazar Pineda y Jairo Alberto Restrepo Isaza, impugnan la constitucionalidad de los literales a), c), e) y h) del artículo 4° del Decreto número 678 de 1988, porque en su opinión, con ellos se violan los artículos 2°, 46, 62, 120 ordinal 7°, 187, 194 y 197 de la Carta.
Advierte la Corte que no obstante que el escrito de estos dos ciudadanos propone en este asunto el ejercicio de la acción pública de inexequibilidad contra los citados literales del decreto que se revisa, debe interpretarse su actuación como el ejercicio de la intervención ciudadana que prevén para estas actuaciones de control de constitucionalidad, el inciso segundo del artículo 214 y el parágrafo del artículo 121 de la Carta fundamental, y el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969.
En su concepto, el literal a) del artículo 4°, desconoce los límites que impone el artículo 135 de la Constitución Nacional en los casos de delegación de las funciones presidenciales, como la de mantener en todo el territorio nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado que le asigna al Ejecutivo el numeral 7° del artículo 120 de la misma Carta, porque el funcionario público sujeto de la delegación en esta oportunidad, no pertenece a aquellas categorías de autoridades para las que la Constitución permite esta forma de atribución. Además, el literal c) del mismo artículo 4° viola el artículo 46 de la Carta porque la libertad de reunión pacífica no puede ser limitada ni siquiera por la ley, ya que la intervención de la autoridad es permitida por la Carta sólo para disolver toda reunión que degenere en asonada o tumulto o que obstruya las vías públicas, se refiere al desenvolvimiento de la reunión y no al ejercicio del derecho a la misma. El literal e) del artículo 4° del Decreto número 678 de 1988, es contrario al contenido del artículo 62 de la Constitución (artículo 5° del Plebiscito de 1957), porque "dejó textualmente y de manera muy enfática en manos del Congreso -y no de otra autoridad-, la expedición de las normas que faculten al Presidente de la República, a los gobernadores y a los alcaldes municipales y en general a todos los funcionarios que tengan la facultad de nombrar y remover a los empleados administrativos".
La norma impugnada no sólo suspende las leyes que establecen las condiciones de ingreso, ascenso y retiro o despido del servicio público, sino que suplanta al Congreso en la función señalada. Por último el literal h) que también impugnan, viola en su concepto los artículos 187, 194 y 197 de la Constitución, porque en nuestro Estado de Derecho, no es admisible que un funcionario ejerza a su arbitrio, simultánea y conjuntamente funciones que no le han sido asignadas y que, por lo contrario, son por previa definición legal, de la incumbencia de otros funcionarios precisamente atribuidos de aquéllas.
2° El ciudadano Carlos A. Moreno Novoa, impugna todo el texto del decreto en revisión, porque en su concepto, con él se desconoce el contenido de los artículos 2° y 55, 61, 76 numerales 5° y 9° y 135 de la Constitución Política.
Sostiene el ciudadano impugnante que la expresión "es necesario unificar la autoridad civil y militar en la zona del Urabá antioqueño", que aparece dentro de la parte de considerandos del decreto que se revisa y todo el articulado del mismo, desconoce la prohibición que establece el artículo 61 de la Carta en concordancia con los artículos 2° y 55 del mismo texto fundamental. En su concepto, el artículo 135 de la Constitución Nacional no autoriza la delegación de funciones presidenciales en un jefe civil y militar como ocurre con el decreto cuya constitucionalidad se cuestiona.
De otra parte, sostiene que el Presidente de la República, a pesar de su condición de jefe supremo de las Fuerzas Armadas, no puede acumular en una misma autoridad militar funciones políticas y las propiamente militares.
Además, indica que sólo al Congreso le corresponde modificar la división general del territorio y establecer y reformar las otras divisiones territoriales de que trata el artículo 7° de la Carta. A este respecto sostiene que "al haberse instaurado por el Presidente de la República una nueva división territorial, para facilitar la labor de restablecimiento del orden público, en la zona del Urabá antioqueño, con unificación del mando militar y civil; se incurre en una nueva violación de la Carta, pues el ejecutivo desplaza al Congreso Cu el ejercicio de sus competencias.
IV. El. MINISTERIO PÚBLICO
El señor Procurador General de la Nación rindió el concepto fiscal distinguido con el número 1331, de mayo 9 de 1988, en el que solicita a esta corporación que declare que el decreto cuya constitucionalidad se revisa en esta oportunidad, es inexequible.
Las siguientes son, en resumen, las consideraciones del señor jefe del Ministerio Público.
1° Para su despacho, el texto del Decreto número 678 del 14 de abril de 1988, cumple con las exigencias señaladas por el inciso tercero del artículo 121 de la Carta ya que es una norma con vigencia transitoria, que fue firmada por el Presidente de la República y por todos sus Ministros, en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, con el que guarda la debida conexidad respecto de los motivos que permitieron decretar la implantación del régimen de excepción.
2° Observa que a pesar de los antecedentes históricos que se tienen sobre figuras similares a la de la jefatura civil y militar creada por el decreto en revisión, es esta la primera oportunidad en que corresponderá a esta corporación emitir su pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la creación de este tipo de órganos o autoridades.
3° Por el aspecto material, sostiene que nada se opone a la creación de jefaturas militares dentro de las competencias del Presidente de la República bajo el régimen del Estado de Sitio; empero, advierte que cuando a aquel funcionario de excepción se le reviste de competencias, facultades y atribuciones fuera de los precisos términos señalados por la Carta como ocurre con la norma que revisa la Corte, no queda más que concluir que ésta es inconstitucional. En su concepto, dicha norma entrega "al jefe militar de la zona del Urabá antioqueño funciones constitucionales indelegables; subordina el poder civil al poder militar"; le otorga facultades no regladas ni delimitadas y "viola el debido proceso y el derecho de defensa"
Sostiene el señor Procurador General de la Nación que los artículos 4° literales a), b), e), d), h); y 10 del decretosub examine desconocen lo prescrito por los artículos 135 y 120 numerales 6° y 7° de la Constitución Política, porque el jefe militar del Urabá antioqueño no es de aquellos funcionarios que pueden ser sujetos de la delegación de funciones presidenciales; agrega que el artículo 10 también viola la Carta porque se trata de un caso de subdelegación de funciones no permitida por la Constitución Nacional. De otra parte, afirma que el literal e) del artículo 4° desconoce las garantías que para la administración de justicia consagra el artículo 62 de la Carta, y que el literal h) del mismo artículo 4° desnaturaliza el carácter transitorio de las medidas dictadas en virtud del régimen del Estado de Sitio porque autoriza al jefe militar del Urabá antioqueño para dictar órdenes y disposiciones administrativas o disciplinarias de carácter definitivo.
Sostiene el jefe del Ministerio Público que los artículos 3°, 4° en sus literales d) e i) y 5° violan lo prescrito por los artículos 120 numerales 6°, 8° y 9°, 168 y 195 de la Constitución Nacional porque establecen formas no permitidas en nuestro régimen jurídico de "subordinación del poder civil al poder militar". Además, advierte que las facultades otorgadas al jefe militar por los literales b), e) y f) del artículo 41, resultan contrarias a las que establecen los artículos 2°, 20 y 63 de la Carta, porque aquéllas carecen de la precisión, el detalle y límite que exige la Constitución para las funciones encargadas a los empleados públicos.
Afirma, de otra parte, que el literal e) del mismo artículo 4° viola los principios del debido proceso y del derecho de defensa que establecen los artículos 26, 28 y 62 de la Constitución Nacional, porque el jefe militar establece de su cuenta qué acciones y omisiones resultan contrarias al mantenimiento del orden público y procede a sancionar, sin proceso disciplinario, sustituyendo a las autoridades nominadoras.
Por último, en su concepto, tanto los artículos 1°, 6°, 7°, 8°, 9° y 11 del decretosub examine, desbordan el marco de las atribuciones propias del Estado de Sitio y las demás normas constitucionales que cita en su escrito porque aquéllos forman una unidad temática inescindible, de tal suerte que todas sus proposiciones se entrelazan con criterios de necesidad y dependencia.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1°La competencia
El Decreto número 678 de 1988 fue dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades previstas por la Carta para el régimen del Estado de Sitio. Corresponde a la Corte Suprema de Justicia ejercer el control de su constitucionalidad, de conformidad con lo previsto por el parágrafo del artículo 121, y por el artículo 214 de la Constitución Nacional.
2°Los requisitos formales
Como se advirtió, la norma que se revisa fue expedida por el Presidente de la República y lleva la firma de todos los Ministros, además, su vigencia es sólo transitoria y únicamente suspende las disposiciones legales que le sean contrarias. Por lo tanto, en el aspecto formal, el Decreto número 678 de 1988, cumple con las exigencias constitucionales previstas para esta clase de disposiciones.
3°La conexidad
El Decreto número 1038 de 1984, que declaró turbado el orden público, se encuentra aún vigente.
En efecto, dentro de las consideraciones con que se fundamenta la expedición del Decreto número 1038 de 1984, se advierten las siguientes:
"Que en diversos lugares del país han venido operando reiteradamente grupos armados que han atentado contra el régimen constitucional, mediante lamentables hechos de perturbación del orden público y suscitando ostensible alarma en los habitantes;
"…………
"Que el gobierno ha utilizado para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales los medios que le atribuye la legislación ordinaria, sin que haya bastado su efecto para recobrar la normalidad;
"Que con posterioridad a la expedición del Decreto número 615 de 1984, han tenido lugar asaltos a poblaciones por obra de grupos armados, entre ellos los ocurridos sobre Acevedo en el departamento del Huila, Corinto en el departamento del Cauca, Sucre y Jordán Bajo en el departamento de Santander, Giraldo en el departamento de Antioquia y Miraflores en la Comisaría del Guaviare;
"Que por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional;
"………….
"Que en general hechos de violencia provocados por las circunstancias antes mencionadas han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de Policía, lo mismo que víctima en la población civil;
"Que se hace necesario, ante la gravedad de la situación, adoptar las medidas de excepción contempladas en el artículo 121 de la Constitución Política;
"…………
En el decreto que se revisa el Gobierno Nacional fundamenta las disposiciones que establece, con base en las siguientes consideraciones:
"…………
"Que uno de los factores perturbadores del orden público, ha sido la acción violenta de grupos de antisociales que han ocasionado sensibles bajas al personal de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de la población civil;
"Que uno de los sectores más afectados por dichas actividades delictivas, ha sido la zona geográfica del Urabá antioqueño;
"Que los recientes genocidios perpetrados por grupos de antisociales en los municipios de Turbo y Apartado, han contribuido a agravar la ya perturbada situación de orden público, causando honda consternación en el país;
"Que es deber del Gobierno, ante lo crítico de esta situación, adoptar las medidas tendientes a restablecer el orden público y la paz en esta convulsionada región del país;
"Que la situación que afronta el Urabá antioqueño la constituye en zona de emergencia y de operaciones militares que requiere de medidas especiales de orden público;
"Que para facilitar la labor de restablecimiento del orden público es necesario unificar la autoridad civil y militar en la zona del Urabá antioqueño;
"…………
De conformidad con los criterios que esta corporación ha desarrollado, dentro del ejercicio del control automático de constitucionalidad, previsto por la Carta para los decretos dictados durante el régimen del Estado de Sitio, advierte la Corte que, para el que se examina en esta oportunidad, las medidas dictadas por el Gobierno, materia de la presente confrontación constitucional, se dirigen a obtener el restablecimiento y la preservación del orden público turbado, puesto que procuran una más ágil y oportuna atención en una zona de emergencia y de operaciones militares, de las situaciones perturbadoras del mismo.
El Decreto número 678 de 1988, se apoya en las motivaciones del Decreto número 1038 de 1984, que declaró turbado el orden público y en Estado de Sitio toda la Nación. No es preciso agregar numerosas motivaciones para señalar la grave situación de emergencia por la que atraviesa la región del Urabá antioqueño, ya que por el aumento de la actividad criminal y subversiva, "han tenido lugar asaltos a poblaciones por obra de grupos armados y se ha agravado la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, que viene perturbando gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y la economía nacional", y que, en general "hechos de violencia provocados por las circunstancias antes mencionadas han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de Policía, lo mismo que víctimas en la población civil", a lo que se han agregado en los últimos días las matanzas colectivas que tienen horrorizada a la Nación, y que demuestran una excepcional perturbación del orden público que exige la adopción de medidas también excepcionales para restablecer la legalidad y el orden, claro que dentro del marco insoslayable que traza la Carta Política.
"La Corte ha dicho que la validez constitucional de las normas objeto de examen depende de que las disposiciones suspensivas de leyes vigentes y las que establezcan las transitorias que las sustituyen, tengan conexión directa con los motivos de perturbación que se pretenden superar con su aplicación, así como de su conformidad con el artículo 121 y las demás disposiciones constitucionales. El estudio de constitucionalidad que se confía a la Corte debe atenerse por lo común, previamente, de manera principal, al examen objetivo de la vinculación que exista entre las providencias decretadas por el Gobierno y las necesidades del orden público turbado (Sentencia de mayo 14 de 1980. G.J. 2338 bis de 1970. P. 154).
La Corte también ha precisado que "sólo en casos extremos en los que se viera de bulto la falta de conexidad material de un decreto legislativo con los motivos invocados por el Gobierno para decretar el Estado de Sitio o su evidente inconducencia para lograr el fin propuesto estaría legitimada la Corte para declarar su inexequibilidad" (Sentencia de 16 de junio de 1987). Igualmente ha dicho la Corte en ese fallo que el examen de conexidad es de carácter formal "pues el juicio sobre si, en el fondo, una medida conduce o no a superar la alteración del orden público y a procurar su restablecimiento, versa sobre cuestiones de hecho extrañas a este tipo de procesos, amén de que implicaría pronunciarse sobre la conveniencia de las medidas adoptadas, que es asunto que debe ser decidido por el Presidente de acuerdo con elementos de juicio de que disponga".
Por estos aspectos se concluye que existe en el Decreto número 678 de 1988, la conexidad exigida por la reiterada jurisprudencia de la Corte en materia de decretos de Estado de Sitio.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Como lo señala el concepto del Procurador General de la Nación, existen antecedentes en la historia nacional sobre la creación del cargo civil y militar, en momentos de grave emergencia política o institucional. Así, el 5 de diciembre de 1928, el presidente Miguel Abadía Méndez nombró en la provincia de Santa Marta al general Carlos Cortés Vargas, mediante Decreto Legislativo número 1; el 7 de octubre de 1951, el presidente Laureano Gómez, mediante el Decreto número 2169, creó la jefatura militar de los Llanos Orientales; el 9 de octubre de 1957, la junta Militar presidida por el mayor general Gabriel París G., creó la jefatura civil y militar del Quindío, mediante Decreto número 0225; el 23 de mayo de 1963, el presidente Guillermo León Valencia nombró jefe civil y militar en Barrancabermeja, al coronel Alfredo Mancilla Chaustre; el presidente julio César Turbas, Ayala, el 26 de diciembre de 1979, mediante el Decreto número 3206, creó la jefatura civil y militar para los municipios de la zona suroccidental y el litoral pacífico, aunque es preciso señalar que este último decreto no fue dictado en ejercicio de las facultades del artículo 121, y por tanto no fue objeto del control constitucional de la Corte.
Sin embargo, la Corte Suprema de justicia no ha hecho hasta el presente un pronunciamiento de fondo en ejercicio del control constitucional que le corresponde sobre la creación de jefaturas civiles y militares".
LAS FACULTADES DEL EJECUTIVO EN ESTADO DE SITIO
La jurisprudencia de la Corte ha señalado el alcance de las facultades del Ejecutivo en Estado de Sitio. Vale la pena citar algunas de las sentencias de la corporación, en sus partes que interesan, en relación con el tema:
1° En sentencia del 5 de marzo de 1987 [expediente 1562 (255-E), revisión del Decreto Legislativo número 3671 de 1986], la Corte clasifica las tres clases de facultades que le corresponden al Ejecutivo en Estado de Sitio, al transcribir apartes de la ponencia para segundo debate en el Senado del que era proyecto de Acto Legislativo número 46 de 1966, convertido posteriormente en el Acto Legislativo número 1 de 1968. Dijo así:
"1° Facultades legales
"Son aquellas facultades para el Gobierno existentes en las leyes y que pueden contribuir a superar las circunstancias de emergencia, o las especiales que se dicten en el futuro como, por ejemplo, aumento de las penas en ciertos delitos, el establecimiento de ciertos controles, etc. Ellas pueden ser suspendidas por el Gobierno, mediante decretos legislativos, si en la materia tiene facultades constitucionales. También se comprende en este haz de facultades las que la Constitución otorga al Presidente de la República de manera ordinaria, como la reglamentación del derecho de reunión, artículo 46, y que en un momento dado pueden ser útiles para enfrentar una situación de orden público.
"2° Facultades que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público.
"Estas facultades están enumeradas en la Constitución misma y son: El artículo 28 que autoriza retener a las personas contra quienes haya graves motivos para temer perturbación del orden público: el artículo 33, sobre decretos o indemnizaciones para expropiaciones en tiempos de guerra; el artículo 38, sobre circulación de impresos por los correos; el artículo 42, de restricciones a la libertad de prensa; el 43 sobre imposición de contribuciones por autoridades distintas al Congreso, las Asambleas y los Consejos; el 61 sobre acumulación de la autoridad político civil o la judicial o militar y el artículo 206, que faculta para percibir impuestos o contribuciones y hacer erogaciones que no figuran en el presupuesto.
"Estas facultades y las anteriores son las que para los casos más frecuentes de orden público empleará el Gobierno. De su lectura se desprenden poderes concretos y limitados del Ejecutivo y la imposibilidad de abordar otros campos de legislación.
"3° Las reglas aceptadas por el derecho de gentes para la guerra entre naciones.
"…la referencia a (estas) reglas... es la remisión a un estatuto que conlleva poderes como limitaciones, de aplicación tanto en caso de conmoción interior como de guerra exterior. El derecho de gentes está hoy en día conformado por las reglas y principios contenidos en los tratados y convenios internacionales que hayan venido regulando las operaciones de la guerra para humanizarla, y que contemplan disposiciones para el trato que debe darse a las personas y a las cosas que se hallen vinculadas a la guerra según su mayor participación o la gravedad del conflicto.
"Pueden ser de aplicación tanto en los eventos de conmoción interior, si la gravedad de la situación da lugar a las circunstancias previstas en el derecho de gentes y cuando ella alcance perfiles bélicos, como los de guerra exterior, y, de todos modos, confirma la tradición colombiana de respeto al derecho internacional en las personas o circunstancias de los conflictos armados".
Posteriormente, en sentencia del 30 de octubre de 1978 (revisión constitucional del Decreto número 1923 de 1978), dijo la Corte:
"La institución 'Estado de Sitio' es un régimen especial y transitorio previsto en la Constitución. Por eso mismo no puede implicar la sustitución de sus preceptos. En Estado de Sitio rige la Constitución, con las restricciones en ellas establecidas de manera expresa. Esa es la razón del control de constitucionalidad que compete a la Corte sobre el ejercicio de los poderes propios de aquel régimen.
"Para este efecto se han distinguido en la preceptiva constitucional tres grupos de normas: Las que rigen plenamente, tanto en tiempo de normalidad como en tiempo de turbación; las que prevén limitaciones temporales por razón del Estado de Sitio y aquellas que permiten suspender el ejercicio de algunos derechos y libertades por igual causa. Las dos clases mencionadas últimamente, es obvio, son excepcionales y de aplicación restrictiva y temporal.
"Resumiendo: los criterios determinantes de este juicio de constitucionalidad son la conexidad directa entre el contenido de los decretos que se juzgan con las causas que fundaron la declaración de turbación del orden público, y el carácter sustitutivo, transitorio y restrictivo de esas disposiciones frente al régimen legal de tiempo de paz.
3° En sentencia del 22 de junio de 1972 (revisión del Decreto Legislativo número 815 de 1972, dijo esta corporación:
"La Corte reafirma su doctrina sobre la normación legal del Estado de Sitio; los poderes de excepción del Presidente de la República durante éste, el alcance y el valor jurídico de las medidas legislativas que pueda adoptar, todo encaminado, necesariamente al restablecimiento del orden público perturbado y a su preservación.
"Es esta época de anormalidad, o sea de perturbación del orden público, legalmente decretado, el Presidente de la República, como está dicho, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121, puede suspender, si así lo considera necesario y conveniente, sus propios decretos de Estado de Sitio y aún las regulaciones adoptadas por el Congreso, y reemplazarlas por las que sean adecuadas al restablecimiento del orden".
Más adelante, se analiza cómo el decreto en revisión proyecta las jurisprudencias que se han citado en este acápite.
EXAMEN MATERIAL
El Decreto número 678 del 14 de abril de 1988, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política, y teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 7°, 61 y 120, ordinales 6° y 7° de la misma y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, declara zona de emergencia y de operaciones militares la región del Urabá antioqueño y crea la jefatura militar en esa región, con sede en Carepa y cuya jurisdicción comprende los siguientes municipios del departamento de Antioquia: Turbo, Arboletes, Necoclí, Apartadó, Chigorodó, Mutatá, Murindó, Vigía del Fuerte, San Juan de Urabá, Carepa, San Pedro de Urabá y Dabeiba. Dispone además que el jefe militar del Urabá antioqueño, será un oficial general o de insignia de las Fuerzas Militares en servicio activo y dependerá del Ministerio de Defensa Nacional.
Aun cuando el señor Procurador General de la Nación en su concepto expresa que "desde el punto de vista constitucional, nada se opone a que se creen jefaturas militares, bajo la declaratoria del Estado de Sitio", agrega sin embargo, que considera inconstitucional el Decreto número 678 de 1988, en cuanto "se le entregan al jefe militar de la zona del Urabá antioqueño, funciones constitucionales indelegables, se subordina el poder civil al poder militar; se le entregan facultades no regladas ni delimitadas; y se viola el debido proceso y el derecho de defensa".
Así mismo, las impugnaciones que se le han hecho al decreto coinciden en señalar la inconstitucionalidad de las normas, por violación de los artículos 2°, 46, 62, 120 ordinal 7°, 187; 194; 197; 135; 55; 61; 76 numerales 5° y 9° de la Carta.
En el análisis que a continuación se hace del texto del decreto se dará respuesta tanto a los argumentos contenidos en la vista fiscal, como en las impugnaciones formuladas por los ciudadanos que intervinieron oportunamente para tachar de inconstitucional el Decreto número 678 de 1988.
En el encabezamiento del decreto bajo examen, aparece que además de ser éste un decreto legislativo dictado en ejercicio de las facultades del artículo 121, se apoya también en los artículos 7°, 61 y 120 ordinales 6° y 7° de la Carta.
El artículo 7° dispone que para arreglar el servicio público "las divisiones relativas a lo fiscal, lo militar, la instrucción pública, la planificación y el desarrollo económico y social, podrán no coincidir con la división general" del territorio. Es decir, el constituyente admite que se pueden establecer estas divisiones comprensivas de varias de las entidades comunes u ordinarias, total o parcialmente. Esta es una facultad o competencia confiada al legislador ordinario o extraordinario, como lo es el Presidente de la República en Estado de Sitio. Esta división especial territorial que contiene el Decreto número 678 fundada en norma expresa de la Carta, está ceñida a sus propios términos.
Así mismo, el artículo 61 de la Carta dispone que "ninguna persona o corporación podrá ejercer simultáneamente en tiempo de paz, la autoridad política o civil y la judicial o la militar". Esta garantía constitucional impide que, en tiempos de paz, se concentren los poderes en una sola autoridad, pero permite sin lugar a dudas que, en el régimen de excepción del Estado de Sitio, es decir, en tiempo de no paz, puede ejercerse simultáneamente la autoridad civil y la militar, como lo contempla el Decreto número 678 de 1988.
Además, el artículo 120 ordinales 6° y 7° confiere, dentro de la normalidad constitucional, al Presidente de la República las facultades de "disponer de la fuerza pública" (ordinal 6°), y "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado" (ordinal 7°). Estas facultades ordinarias le corresponden al Presidente de la República en su carácter de jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, y por tanto las disposiciones del Decreto número 678 que sean desarrollo de esta competencia presidencial, están ajustadas a la Carta. Es indudable que en virtud de ella el Presidente puede disponer de la fuerza pública, es decir, de las Fuerzas Armadas de la República y de las Fuerzas de Policía y Seguridad. Lo mismo puede predicarse sobre las disposiciones del Decreto número 678 que se refieren a la conservación o restablecimiento del orden público, conforme a lo dispuesto por el ordinal 7° del artículo 120, que por este aspecto se consideran constitucionales.
En relación con la creación de la jefatura civil y militar a que se refieren los artículos 1° y 2° del decretosub examine, ya se ha visto que ellas se avienen a las previsiones de los artículos 7°, 61 y 120 ordinales 6° y 7° y 121 de la Carta. En efecto, la creación de la jefatura militar reúne la autoridad militar y civil en una región del territorio, lo cual es compatible con el artículo 61 y con el artículo 120, ordinales 6° y 7° y además con las facultades extraordinarias que contempla el artículo 121 de la C. N.
Así mismo, corresponde al Gobierno Nacional, para los efectos militares, de acuerdo con leyes vigentes, señalar o determinar los límites de los teatros de operaciones en cada caso. Dichos teatros de operaciones son "aquellas áreas de mar, tierra y espacio aéreo, necesarias para las operaciones militares de acuerdo con la misión asignada a las fuerzas e indispensables para la administración de tales operaciones".
Los artículos 22 literal e) y 25 del Decreto-ley número 2335 de 1971, disponen dentro de las Fuerzas Militares, la existencia por ley de las denominadas "unidades" encargadas de llevar a cabo determinada misión para lo cual se dota al respectivo comandante o jefe militar de la organización y equipo necesario para que la misión encomendada, también llamado operativo u operación militar, llegue a su término. La creación de jefaturas militares cumple con esta autorización legal, lo mismo que la dotación de equipos necesarios.
Cuando el artículo 2° del Decreto número 678 dispone que dicho jefe militar "dependerá del Ministerio de Defensa Nacional", indica que está vinculado a la organización de la administración del Estado colombiano, que constituye un organismo o instrumento de apoyo necesario para conjurar una crisis de orden público evidente, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional.
La garantía del orden público interno, de conformidad con el artículo 20 del Decreto Legislativo número 3398 de 1965, convertido en legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968, corresponde a las Fuerzas Armadas "en relación con la defensa nacional". Por eso la facultad que se le concede al jefe militar no es una delegación de funciones o de competencia sino una asignación que hace el Presidente de la República dentro de sus atribuciones constitucionales y legales.
Es que la facultad de "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado", no puede ser ejercida personalmente por el Presidente de la República. Para eso están las autoridades que dependen de él, entre ellas las Fuerzas Armadas. El Presidente ejerce dicha atribución sin necesidad de delegarla utilizando el mecanismo de la desconcentración en las distintas unidades de las Fuerzas Armadas.
Conforme al artículo 2° del decreto que se revisa, la jefatura civil y militar que se crea depende del Ministerio de Defensa Nacional y existe subordinación jerárquica en relación con el Ministro de la Defensa, el que a su vez está subordinado al Presidente de la República. Por tanto, las responsabilidades en relación con el orden público permanecen en el más alto grado, en el Presidente y el Ministerio de Defensa Nacional.
En este sentido considera la Corte que las disposiciones acusadas se avienen a los textos de la Constitución.
Lo mismo puede predicarse, cuando se habla de disponer de la fuerza pública en relación con la dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, y especialmente para lo relativo a la disposición del personal del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-. En efecto, el Decreto Legislativo número 3398 de 1965 (Ley, 48 de 1968), en su artículo 19, dispone que "a los comandos de las Fuerzas Militares les corresponde dirigir y coordinar el empleo de la Policía Nacional, los resguardos de cualquier naturaleza que sean, el Departamento Administrativo de Seguridad y cualquier organismo armado que exista en el país, en el cumplimiento de sus misiones en relación con la defensa nacional".
Consecuentemente, el Decreto número 678 de 1.988, cuando confiere facultades al jefe civil y militar, creado por el decreto que se revisa, en relación con el DAS, no hace otra cosa que ejercer una facultad legal, dentro de los límites constitucionales y legales, va que tal competencia se asigna a todos los comandos de las distintas unidades de las citadas Fuerzas Armadas.
En relación con el artículo tercero de la normasub examine, la Corte observa que se trata de un nuevo deber administrativo de origen legal, que está dentro de las competencias legislativas del Ejecutivo en Estado de Sitio, impuesto por el propio decreto legislativo, y cuyo fin no es otro distinto que el de asegurar el restablecimiento del orden público turbado, ya que pone a todas las autoridades civiles que ejerzan funciones en el área geográfica que integra el Urabá antioqueño, al servicio de la superación de las causas que generan la conmoción social; de ahí que se establezca la obligación de tales autoridades de prestarle al jefe civil y militar la colaboración que éste les solicite encaminada a tomar las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público en dicha zona. También, conforme al artículo 61 que a contrario sensu permite, en tiempo de perturbación del orden público, el ejercicio simultáneo de la autoridad civil y militar, por lo cual se considera este artículo ajustado a la Constitución.
En cuanto al artículo 4° es preciso reiterar que no se trata en este caso de la delegación de funciones prevista por el artículo 135 de la Constitución, establecida por el constituyente para facilitar el cumplimiento de las funciones ordinarias de la órbita del Presidente como suprema autoridad administrativa, y que está sujeta al previo señalamiento que haga la ley y a la disposición que adopte el Presidente mediante decreto. En este caso la delegación exime al Presidente de responsabilidad y es posible que reasuma la competencia delegada, pero reasumiendo también la consiguiente responsabilidad. En el precepto que se examina, no hay forma alguna de delegación sino del ejercicio de la competencia prevista por el numeral 6° del artículo 120 de la Carta que faculta al Presidente de la República como jefe del Estado para "disponer de la fuerza pública"; además, el numeral 8° del artículo 120 de la Carta confiere al Presidente de la República "la jefatura de los ejércitos de la República". El jefe militar del Urabá antioqueño como oficial general o de insignia de las Fuerzas Armadas en servicio activo, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, es un miembro del Ejército de la República que debe obediencia y subordinación jerárquica al Presidente, en su deber constitucional de mantener el orden público en todo el territorio nacional, y en las funciones y órdenes que éste le asigne o imparta en ejercicio de los poderes ordinarios y extraordinarios que se derivan de la aplicación del artículo 121 de la Carta.
En este sentido, cuando en el artículo 4° del literal a) señala como función del jefe civil y militar la de "mantener el orden público en la zona de su jurisdicción"; el literal b) la de "determinar las medidas que sobre el orden público se requieran y coordinar con los alcaldes de la zona su ejecución"; el literal e) que le permite "adoptar las medidas policivas tendientes al mantenimiento del orden público, tales como prohibir el porte de armas y el expendio y consumo de licores, decretar el toque de queda, reglamenter las reuniones y desfiles en sitios públicos y prohibir el tránsito de personas o de vehículos en determinadas zonas de su jurisdicción; el literal d) que le permite "disponer de la fuerza pública y del personal del Departamento Administrativo de Seguridad que actúe dentro del territorio de su jurisdicción"; el literal g) que lo faculta para proponer a las autoridades competentes las acciones económicas y sociales requeridas para la rehabilitación de la zona de su jurisdicción en relación con el restablecimiento del orden público" y el literal i) que lo encarga de "ejercer el mando sobre las autoridades del resguardo de aduanas y de la Dirección General de Prisiones que actúan dentro del territorio de su jurisdicción", el Ejecutivo no hace otra cosa que asignar a un militar, en servicio activo, tareas de naturaleza pública, evidentemente relacionadas con las competencias constitucionales ordinarias v extraordinarias que arriba se han señalado.
Además, este conjunto de atribuciones propias del jefe del Estado y de la Suprema autoridad administrativa, no puede ser ejercido, cuando se trata del mantenimiento, conservación y restablecimiento del orden público, de manera personal y directa por aquella autoridad, sino que lógica y naturalmente, debe y puede acudir para cumplirlas a un agente suyo, como es el caso del jefe civil y militar del Urabá antioqueño.
A pesar de haber sido modificados los literales e) y h) del artículo 4° del Decreto Legislativo número 678 de 1988 por los artículos 5° y 6° del Decreto Legislativo número 769 de 26 de abril de 1988, debe esta corporación, conforme a reiterada jurisprudencia, examinar dichos literales y hacer algunas precisiones indispensables. Considera la Corte que el literal e) se ajusta a la Constitución al atribuirle facultades al jefe civil y militar para suspender o destituir, con excepción de los alcaldes designados por elección popular, por graves motivos o requerir a la respectiva autoridad la destitución o suspensión cuando la competencia nominadora corresponda a la rama jurisidccional o las corporaciones públicas, a cualquier empleado del orden nacional, departamental o municipal por negligencia en el cumplimiento de sus deberes relacionados con el mantenimiento del orden público o por faltar al respectivo régimen disciplinario. Estas facultades para suspender o destituir empleados se avienen a las competencias legislativas del Presidente en Estado de Sitio, aunque es preciso resaltar que cuando la entidad nominadora es la rama jurisdiccional o las corporaciones públicas, sólo podrá requerir a la respectiva autoridad la destitución o suspensión, y que en cuanto a la rama jurisdiccional los Magistrados y los jueces, según lo establecido en el artículo 160 de la Constitución, "no podrán ser suspendidos en el ejercicio de sus destinos sino en los casos que determina la ley, ni depuestos por causa de infracciones penales, sino a virtud de sentencia judicial proferida por el respectivo superior".
En cuanto al literal h) advierte esta corporación que otorga una autorización al jefe civil y militar que cabe dentro de las que puede conferir el Presidente de la República como legislador extraordinario, pues se trata de dictar, en caso de emergencia o gravedad, con carácter provisional y con vigencia de 60 días, órdenes o disposiciones administrativas o disciplinarias que no siendo de su incumbencia se juzguen indispensables para el mantenimiento del orden público, las cuales tendrán carácter definitivo cuando sean aprobadas por el Gobernador de Antioquia. Ello quiere decir que estas "órdenes o disposiciones" se encuadran dentro de las competencias administrativas de origen legal que le corresponde ejercer ordinariamente al Gobernador de Antioquia, según lo dispone el numeral 10 del artículo 194 de la Carta. Así se explica también que esas órdenes y disposiciones estén sometidas a la aprobación del Gobernador de Antioquia para que tengan un carácter definitivo, dentro del régimen transitorio del estado de excepción.
En relación con el artículo quinto de la normasub examine, considera la Corte que es constitucional porque se expide dentro de las competencias previstas por los artículos 200 y 201 en concordancia con el artículo 121 de la Carta, que permiten al Presidente de la República, mientras subsista turbado el orden público, dictar las disposiciones necesarias para el normal desempeño del cargo de alcalde municipal, y en este caso para que pueda dictar las medidas que sobre orden público sean requeridas por el jefe militar del Urabá antioqueño. Además como lo señala el mismo texto del decreto que se revisa, la Ley 49 de 4 de diciembre de 1987, que modificó el artículo 3° de la Ley 78 de 1986, determina como funciones o competencias de los alcaldes, entre otras:
"3° Dictar las medidas que sobre orden público sean requeridas por el Presidente de la República o por el gobernador del departamento, o cuando la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo aconsejan". Como se advierte, el artículo 5° sólo hace una adición a la ley, dentro de las competencias propias del Presidente de la República cuando ejerce las facultades del artículo 121 de la C.N.
La Corte observa que el artículo sexto del decreto que se examina se adecua también al texto de la Constitución, ya que establece que el jefe civil y militar del Urabá antioqueño tendrá atribuciones disciplinarias de quinto grado sobre el personal de las Fuerzas Militares, de las que corresponden según el Decreto-ley número 1776 de 1979 (Reglamento de régimen disciplinario de las Fuerzas Militares, artículo 102), al segundo comandante, al jefe del Estado Mayor del Ejército, al inspector general, al director de la Escuela Militar de Cadetes, y otros altos jerarcas militares, y también las que son propias del inspector general de la Policía, de conformidad con el artículo 141 del Decreto-ley número 1835 de 1979 (Reglamento de régimen de disciplina y honor para la Policía Nacional), ambos expedidos de conformidad con los artículos 166 y 167 de la C. N. Estas disposiciones legales que reglamentan los poderes disciplinarios dentro de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, contienen en detalle los procedimientos para ponerlos en ejecución, con la debida garantía del derecho de defensa para quienes se hacen acreedores a las respectivas investigaciones. Por tanto se considera que este artículo se aviene a lo dispuesto por la Constitución.
El artículo séptimo del decreto también se ajusta a la Constitución, pues sólo se trata de la organización de una junta compuesta por Ministros del Despacho, el Gobernador de Antioquia y otro funcionario, para que elabore, a propuesta del jefe militar, el Plan de Rehabilitación económica y social del área, el cual se presentará al Gobierno para que provea su legalización. Es pues una junta integrada por funcionarios dependientes del Presidente de la República, la que por sí misma no constituye ningún órgano o entidad con categoría administrativa, y cuya finalidad exclusiva es la de coordinar acciones para realizar funciones públicas.
Con relación al artículo octavo considera la Corte que es también constitucional, porque se ajusta en todas sus partes a la función de determinar la estructura de la administración nacional y de regular los otros aspectos del servicio público que establecen los numerales 9° y 10 del artículo 76 de la Carta como de competencia de la ley. Por medio de este artículo se crea "la Dirección Regional de Instrucción Criminal del Urabá antioqueño, con jurisdicción en los muncipios a que se refiere el artículo segundo del decreto. El Consejo Nacional de Instrucción Criminal determinará el número y ubicación geográfica de los juzgados que se le asignen a esta seccional". De modo que estas facultades pueden ser ejercidas por el ejecutivo nacional dentro del régimen del Estado de Sitio, como en el caso que se examina, en el que el ejercicio de estas competencias del ejecutivo se dirige a organizar transitoriamente, por el aspecto territorial, la estructura de una de aquellas dependencias administrativas que forma parte de un Ministerio, como es el de Justicia, a cuya organización pertenecen la dirección nacional y las direcciones seccionales de instrucción Criminal.
El artículo 9° se limita a disponer que el Gobierno Nacional efectuará los traslados y apropiaciones presupuestales para el cumplimiento del decreto y establecerá la organización y dotación de la Jefatura Militar del Urabá antioqueño. El ejercicio de estas facultades está dirigido al cumplimiento del decreto y encuadra dentro de los poderes extraordinarios que le asigna el artículo 121 al Presidente de la República, por lo cual también se aviene a los textos de la Carta.
El artículo 10 autoriza al Gobernador de Antioquia para delegar en el jefe militar del Urabá antioqueño aquellas atribuciones legales que considere indispensables para el más eficaz cumplimiento del decreto que se revisa. Advierte la Corte que, de conformidad con el numeral 10 del artículo 194 de la Constitución Nacional, el gobernador tendrá, entre otras, las funciones que establezcan las leyes.
Como se trata de una norma expedida bajo el régimen de Estado de Sitio, el Presidente de la República puede, como legislador extraordinario, autorizar a su agente en el departamento para este tipo de delegación de funciones meramente legales, la que está dirigida a los fines de restablecimiento del orden público que persigue el decreto. Por lo tanto, también es constitucional.
El artículo once de la normasub examine, suspende en el territorio del área del Urabá antioqueño, determinado por los municipios señalados por el artículo 2° del decreto, la aplicación de aquellas atribuciones propias del gobernador, que consagra el artículo 95 del Decreto número 122 de 1986 y que se asignan en el Decreto número 678 al jefe civil y militar, y además, suspende también las demás disposiciones contrarias a la norma que se revisa. Como se trata de disposiciones legales que pueden suspenderse cuando son incompatibles con las normas de excepción del Estado de Sitio, no advierte la Corte tacha de inconstitucionalidad en este artículo que al final recoge una regla reiterada, expresamente formulada en el texto del artículo 121 de la Carta.
El artículo doce, finalmente, dispone que el decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Del anterior análisis del contenido del Decreto número 678 de 1988, fluye la constitucionalidad de este estatuto. Advierte la Corte que, en contra de lo expresado por el señor Procurador General de la Nación y los impugnadores del decreto, no se han delegado funciones constitucionales; que pese a otorgarse al jefe civil y militar funciones civiles en armonía con el artículo 61 de la Constitución Nacional, se conserva indemne la autoridad del señor Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, a quien le deben obediencia no sólo el Ministro de Defensa sino al jefe civil y militar del Urabá antioqueño, funcionario dependiente de ese Ministerio, lo cual lo hace agente de un agente del Presidente; que por otra parte no se le entregan facultades no regladas ni delimitadas, sino que ellas se ajustan al orden constitucional y legal dentro del régimen transitorio del Estado de Sitio, y que tampoco se viola el debido proceso y el derecho de defensa, porque estas son garantías constitucionales inmanentes y de obligatoria vigencia aún bajo las normas que se derivan del ejercicio de las facultades del artículo 121 de la Constitución Nacional.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es CONSTITUCIONAL. el Decreto Legislativo número 678 de 14 de abril de 1988, dictado por el Presidente de la República en desarrollo del artículo 121 de la Constitución Nacional, "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público en la zona del Urabá antioqueño".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García, Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Norma Inés Gallego de López, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome.