El artículo 1° de la Ley 47 de 1971, dispone:Norma demandada: Norma demandada. Artículo 1º, parcialmente de la Ley 51 de 1982
SON FUNCIONES DEL FONDO DE INMUEBLES NACIONALES, CONSTRUIR Y ADQUIRIR LOS INMUEBLES QUE REQUIERAN, LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA, LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA NO EJERCERÁ FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DISTINTAS DE LAS INHERENTES A SU PROPIA ORGANIZACIÓN.
Exequible la letra c) del artículo 1º de la Ley 51 de 1982.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 49.
Referencia: Proceso número 1288.
Norma demandada. Artículo 1º, parcialmente de la Ley 51 de 1982.
Actor: Fernando Morales Onofre.
Magistrado ponente: doctor Alfonso Patino Rosselli.
Aprobada Acta número 33 de julio 11 de 1985.
Bogotá, D. E., julio once (11) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).
Fernando Morales Onofre, ciudadano colombiano, en ejercicio de sus derechos constitucionales, ha solicitado a la Corte que declare INEXEQUIBLE una parte del textode la letra c) de la Ley 51 de 1982, por razones de constitucionalidad.
Dice la norma acusada:
"Artículo 1º. Adiciónase el artículo 1º de la Ley 47 de 1971, con los siguientes literales:
"c) Construir y adquirir los inmuebles que requieran la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Procuraduría General dela Nación".
(Lo que aparece con subraya es lo demandado).
El artículo 1° de la Ley 47 de 1971, dispone:
"Créase el Fondo de inmuebles Nacionales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, para el cumplimiento de las siguientes funciones...".
RAZONES DE LA DEMANDA
En opinión del actor, la norma acusada es lesiva de los artículos 59, 76-1º y 78-2º de la Constitución Política, por las siguientes razones:
a) "Es imperioso relievar la incompatibilidad que existe entre la disposición expresa del artículo 59, inciso segundo de la Constitución Nacional y la adscripción al Fondo de Inmuebles Nacionales, por el literal c) de la Ley 51 de 1982, no modificatoria sino adicionadora, como se verá luego, del artículo 1º de la Ley 47 de 1971 que demando por cuanto arrebata, sometiéndola y condicionándola, atribuciones que competen exclusivamente a la Contraloría General de la República, como son la adquisición de los inmuebles requeridos para su propia organización funcional', según el mandato incontestable del inciso segundo del artículo 59 de la Carta";
b) El actor disiente "de facultades como las otorgadas por el literal c) de la Ley 51 de 1982, atinentes a la Contrataría General de la República, al Fondo de Inmuebles Nacionales, por contrariar el espíritu y el querer del constituyente contenido en el inciso segundo del artículo 59 de la Carta.... porque definitivamente hace nugatoria su libertad, su independencia y su autodeterminismo indispensable". No se entiende "cómo puede este organismo ejercer en forma indeclinable la vigilancia de la gestión fiscal de toda la administración encomendada por la Constitución, si en trascendentales decisiones inherentes a su propia organización se ve subyugada y sometida al libre arbitrio y liberalidad de un establecimiento público fiscalizado como lo es, en el casosub examine, el Fondo de Inmuebles Nacionales";
Si "en gracia de discusión" se acepta que la Ley 51 de 1982 tenga "respaldo jurídico en la atribución general de competencia del artículo 76 de la Carta, en forma
inmediata, ostensible y manifiesta surge su quebranto por cuanto esta disposición sólo faculta al Congreso, repetimos, conforme con su atribución 1a para 'interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes'. En manera alguna se puede aceptar su facultad para adicionar como lo hizo, mediante la Ley 51 de 1982, otra de igual rangopreexistente como lo es la Ley 47 de 1971",
En el artículo 78-2° de la Carta se dice que es prohibido al Congreso y a cada una de sus Cámaras "inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de privativa competencia de otros poderes". "Incuestionablemente la Contraloría General de la República constituye una Rama más del Poder Público que colabora armónicamente en la realización de los fines del Estado...; y a ella se le ha concedido la facultad de ejercer las funciones administrativas inherentes a su propia organización".
EL MINISTERIO PÚBLICO
En su concepto de rigor el Procurador General de la Nación, a tiempo apoya la solicitud de inexequibilidad de lo acusado, manifiesta:
"Dispone textualmente el inciso 2º del canon 59: La Contraloría no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización. Tal como aparece concebido el inciso transcrito, el constituyente respecto del ejercicio de funciones administrativas tuvo a bien diferenciar dos situaciones, señalándoles a cada una de ellas un tratamiento especial: la Contraloría no debe tener injerencia enasuntos administrativos que sean de la competencia de los organismos sometidos a su vigilancia, con lo cual proscribió el sistema de la coadministración y, de otra parte, en relación con la administración interna del organismo fiscalizador, la radicó en cabezade dicho organismo, con lo cual se quiso evitar cualquier forma de administración de la Contraloría, dependiente de las entidades vigiladas.
La adquisición y construcción de inmuebles para el funcionamiento de la Contraloría, debe considerarse como una actividad administrativa de aquellas que la Constitucióndenomina como '...inherentes a su propia organización...'; por lo tanto mal puede el legislador, sin causarle agravio al artículo 59 de la Carta, restringida o limitarla, confiándosela a un organismo administrativo diferente, como lo es el Fondo de Inmuebles Nacionales. Esta circunstancia no solamente vulnera el texto constitucional citado, sino que entraña un contrasentido en la medida en que un organismo sujeto a la vigilancia de la Contraloría aparece facultado para desarrollar funciones atinentes a la organización interna del ente fiscalizados situación que, por su inconveniencia, fue descartada por el Constituyente al atribuirle a la Contraloría como ya se dijo, las facultades administrativas inherentes a su propia organización, estando comprendida, dentro de ellas, la adquisición de los bienes que requiera para su funcionamiento, incluidos los inmuebles".
Termina el Jefe del Ministerio Público observando que no hay violación del artículo 76-1° de la Carta porque no puede haber "cercenamiento de la plena competencia legislativa del Congreso, además de que dentro del concepto de reforma cabe el de aumentar y/o excluir funciones anteriormente conferidas mediante la ley"; y que tampoco existe contrariedad del artículo 78-2º de la Constitución Política', "por cuanto el artículo 55 de la misma enseña que las ramas del poder público son la Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial", y ellas no se pueden ampliar "por vía dejurisprudencia y menos por vía de doctrina".
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. Como la norma que se juzga ostenta jerarquía legal, la Corte es competente en razón de lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución Política.
Segunda. Mediante la Ley 47 de 1971, el Congreso de Colombia creó el Fondo de Inmuebles Nacionales, "con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente para el cumplimiento de las siguientes funciones:
"a) Administrar y conservar los inmuebles de propiedad de la Nación y los jardines y monumentos nacionales cuando no estén a cargo de otras dependencias;
b) Construir y adquirir los inmuebles que requieran la Presidencia de la República, el Congreso Nacional, los Ministerios, los Departamentos Administrativos y las Superintendencias para su normal funcionamiento".
La norma demandada introdujo una tercera función del Fondo de Inmuebles Nacionales, al facultarlo para:
"c) Construir y adquirir los inmuebles que requieran la Contraloría General de la República,la Registraduría Nacionaldel Estado Civil y la Procuraduría General dela Nación".
Tercera. El inciso segundo del artículo 59 de la Carta se limita a establecer con respecto a la Contraloría General de la República una restricción consistente en que "no ejercerá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización".
De esa restricción impuesta a la Contraloría no puede inferirse, como lo hacen el actor y el Procurador General, prohibición al legislador para incluirá aquélla entre lasentidades con destino a las cuales se ha facultado al Fondo de Inmuebles Nacionales a construir y adquirir los inmuebles que requieran. Desde luego, tampoco tal restricción podría entenderse como fuente de funciones exclusivas para el organismo al cual se le impone la limitación.
El cumplimiento de lo dispuesto en el literal c) del artículo 1º de la Ley 47 de 1971, según el texto fijado por el artículo 1º de la Ley 51 de 1982, en nada puede pugnar con el mencionado inciso segundo del artículo 59. La pretendida oposición entre la citada norma legal y el indicado precepto constitucional no encuentra apoyo en razonamiento lógico alguno.
Al respecto conviene además considerar que la "organización" de la entidad estatal encargada de vigilar la gestión fiscal de Administración Pública Nacional no está en modo alguno ligada a la circunstancia de cuál sea la entidad que legalmente tenga a su cargo adquirir o construir los inmuebles que necesite para su funcionamiento. La expresión acusada atañe a una actividad de las muchas que a la Contraloría corresponde fiscalizar. A juicio de la Corte carece, por tanto, de fundamento la afirmación de que la adquisición o construcción de los inmuebles que requiera sean funciones inherentes a la organización de la Contraloría.
Hay que tomar en cuenta, de otra parte, el hecho de que la Contraloría General de la República, aunque posee autonomía administrativa, carece de personería jurídica y no podría por tanto, adquirir o construir inmuebles sino a-nombre de laNación.
Cuarta. El artículo 60 de la Constitución Política consagra las atribuciones de la Contraloría General. El numeral 6° de dicho artículo le atribuye "las demás queseñale, la ley". Si el legislador decidiere que la entidad fiscalizadora se dedicare también a construir y a adquirir los inmuebles que requiera, ello se ajustaría a laCarta. Perohasta ahora el legislador ha determinado que esas tareas de construcción y adquisición de inmuebles sean realizadas por el Fondo de Inmuebles Nacionales. Quizá el legislador ha estimado que una Contraloría "constructora" sería tan inadecuada como un Fondo de Inmuebles "fiscalizado:".
Quinta. Concuerda la Corte con el Procurador General en estimar que es infundado el señalamiento que como lesionados por la expresión acusada hace el actor de los artículos 76-1º y 78-2º de la Constitución.
Es claro que la adición que la Ley 51 de 1982 hizo a la 47 de 1971 es una reforma de las que constituyen, según el artículo 76-1º, atribución del Congreso. También que conforme al artículo 55 de la Carta no puede afirmarse que las disposiciones legales relativas a la Contraloría representen intromisión del Congreso en asuntos de la primitiva competencia de otros poderes.
La Corporación no considera que la expresión acusada infrinja algún otro precepto constitucional.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es EXEQUIBLE la letra c) del artículo 1º de la Ley 51 de 1982, en la parte que dice: "la Contraloría General de la República".
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Alfonso Reyes Echandía, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, José Alejandro Bonivento Fernández, Hernando Baquero Borda, Fabio Calderón Botero, NemesioCamacho Rodríguez, Manuel Enrique Daza Alvarez, Manuel Gaona Cruz (Con salvamento de voto); José Eduardo Gnecco Correa (Con salvamento de voto); HéctorGómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Carlos Medellín (Con salvamento); Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Humberto Murcia Bailen, Alberto Ospina Botero, Alfonso Patino Rosselli, Edgar Saavedra Rojas, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria
SALVAMENTO DE VOTO
Respetuosamente disiento del presente fallo por las siguientes consideraciones:
Mediante la Ley 47 de 1971, el Congreso de Colombia creó el Fondo de Inmuebles Nacionales, "con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente para el cumplimiento de las siguientes funciones:
"a) Administrar y conservar los inmuebles de propiedad de la Nación y los jardines y monumentos nacionales cuando no estén a cargo de otras dependencias;
b) Construir y adquirir los inmuebles que requieran la Presidencia de la República, el Congreso Nacional, los Ministerios, los Departamentos Administrativos y laSuperintendenciapara su normal funcionamiento".
La norma demandada introdujo una tercera función del Fondo de Inmuebles Nacionales, al facultarlo para "construir y adquirir los inmuebles que requieran la 
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Procuraduría General de la Nación".
La dificultad real de establecer una precisa delimitación entre las funciones de vigilancia de la gestión fiscal de la administración que la Carta asigna a la Contraloría General de la República, y las actuaciones administrativas de los organismos vigilados, particularmente las que producen repercusiones fiscales, como los contratos de adquisición, ha sido de mucho tiempo atrás, motivo permanente de conflictos entre aquélla y éstos, pues no pocas veces, en efecto so pretexto de tal vigilancia, el ente fiscalizador tiende a intervenir directamente en la actividad puramente administrativa de las entidades sujetas a su control, tratando de desempeñarse como coadministrador, con evidente abuso de sus verdaderas atribuciones constitucionales y legales.
Este fenómeno, de ocurrencia cada vez mayor, fue determinante para que el constituyente hiciera expresa disposición en el sentido de que le está vedado a la Contraloría ejercer funciones administrativas, a no ser las requeridas para su propia organización, pillo significa, entonces, que la administración de los organismos del Estado sólo corresponde a ellos, sin que la Contraloría pueda intervenir en aquélla, en cuanto puramente administrativa; pero que, por mandato del mismo artículo 59 constitucional, en cuanto tales actos administrativos impliquen, además, gestiónfiscal de quienes los producen, la vigilancia de ésta, como tal, es exclusiva de laContraloría, y se ejercerá conforme a la ley.
Pero el constituyente que así definió esa vigilancia fiscal y así también prohibió a la entidad responsable de ella inmiscuirse en la administración, strictusensu, de los entes vigilados, quiso al mismo tiempo otorgar a la Contraloría General de la República la autonomía administrativa necesaria para "su propia organización",según sus palabras. La Contraloría ejercerá funciones administrativas inherentes a su organización, es lo que se preceptúa en el segundo inciso del citado artículo 59 de laCarta. Ello significa, a no dudarlo, que la Contraloría está autorizada directamentepor el constituyente para realizar por su cuenta,sinotras limitaciones que las que le imponga la ley, aunque ésta siempre se halla sujeta a la prescripción constitucional, todos aquellos actos que reclame su organización, incluidos, claro está, los contratos que ésta demande, como los de adquisición de bienes muebles e inmuebles. Claro se ve el propósito del constituyente de separar las órbitas de operación de las entidades oficiales y de su ente fiscalizador, a fin de que aquéllas asuman la responsabilidad total de los actos que realicen en desarrollo de sus funciones administrativas, y éste la propia como vigilante de la gestión fiscal y como administrador autónomo de su organización interna, sinsujeción, para ese efecto, a entidad alguna de la administración, como verdadera garantía de su indispensable independencia con respecto a los organismos sujetos a su control.
Siendo, entonces, como es, de origen constitucional la autonomía administrativa de la Contraloría General de la República, para todo lo relacionado con su propia organización, según lo determina el artículo 59 constitucional, sin que de las atribuciones correspondientes a esa independencia pueda sustraerse la facultad de adquirir y construir los inmuebles de que haya menester para organizarse y funcionar, tiénese que la norma parcialmente demandada resulta lesiva de tal precepto de la Carta y, por ese motivo, ha debido ser declarada inexequible.
Fecha, ut supra.
Carlos Medellín, José Eduardo Gnecco C.
Referencia: Proceso número 1288.
Demanda ciudadana de inconstitucionalidad contra una parte de la letra c) del artículo 1º de la Ley 47 de 1971, sobre funciones administrativas del Fondo de Inmuebles Nacionales en relación con la Contraloría General de la República.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MANUEL GAONA CRUZ
1º. Disiento respetuosamente del fallo de la Corte conforme al cual fue declarado exequible el aparte acusado de la letra c) del artículo 1º de la Ley 47 de 1971, en cuanto dispone que corresponde al Fondo de Inmuebles Nacionales, que es un Establecimiento Público adscrito al Ministerio de Obras Públicas y por ende perteneciente a la Rama Administrativa del orden nacional, asumir la atribución administrativa de adquirir los inmuebles que requiera "la Contraloría General de la República", va que esa competencia está asignada expresamente a la Contraloría y no a dicho Fondo en el inciso 2° del artículo 59 de la Constitución en el que se ordena que es aquélla y no éste la que ejerce''las funciones administrativas... inherentes a su propiaorganización", o sea, la de contratación, con cargo a su propio presupuesto, para adquirirlos.
2o. Resulta además incompatible con los artículos 55 y 59 de la Constitución que, debiendo ser autónoma la función de "vigilancia de la gestión fiscal de la administración" entregada a la Contraloría, resulte ésta siendo objeto de administración respecto de sus "funciones... inherentes a su propia organización", por parte de un ente vigilado.
3o. De otra parte, de acuerdo con lo decidido por la Corte en reciente fallo, de 28 de febrero de 1985 (Proceso número 1251), la Procuraduría General de la Nación sí puede contratar válidamente con cargo a su presupuesto en materia distinta de las expresadas en el artículo 120-13 de la Carta para el Presidente de la República, no obstante no ser aquélla persona jurídica, habida consideración de que la personalidad jurídica es un atributo de rango meramente legal y no de jerarquía constitucional (C. N. art. 12, Ley 153 de 1887, art. 80 y Decreto 3130 de 1968, artículos 4o y 5°). Por lo tanto, no era óbice para la Contraloría General de la República el no ser persona jurídica para poder válidamente adquirir los inmuebles que requiriese a fin decumplir con las funciones constitucionales inherentes a su propia organización yrazón.
4o. Por las razones precedente y sucintamente enunciadas considero que la Corte ha debido declarar INEXEQUIBLE y no EXEQUIBLE el precepto en referencia.
Bogotá, julio 11 de 1985.
Manuel Gaona Cruz Magistrado
Sala Constitucional