FORMACIÓN DE LA LEYNorma demandada: por la cual se expiden normas sobre la Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones
FORMACIÓN DE LA LEY
Resumen. Las supresiones en el texto de un proyecto de ley, que no afecten la integridad de lo aprobado, por no dirigirse a partes de artículos, no deben repetir el procedimiento ya verificado, pues este último resulta constitucionalmente innecesario.
Exequible la Ley 61 de 1987.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 46.
Referencia: Expediente número 1902.
Acción de inexequibilidad contra la Ley 61 de 1987, "por la cual se expiden normas sobre Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones".
Actor: Germán Eduardo Gutiérrez.
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada según Acta número 25.
Bogotá, D. E., 27 de julio de 1989.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Germán Eduardo Gutiérrez, en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó escrito de demanda en el que pide a esta Corporación que declare la inexequibilidad de la Ley 61 de 1987, "por la cual se expiden normas sobre la Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones".
Por reunir los requisitos previstos en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969 se admitió la demanda, se decretaron unas pruebas y se ordenó dar traslado del expediente correspondiente al Despacho del señor Procurador General de la Nación.
II. DISPOSICIÓN ACUSADA
«LEY 61 DE 1987
(diciembre 30)
Por la cual se expiden normas sobre la Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
"DECRETA:
Artículo 1° Son empleados de libre nombramiento y remoción, los siguientes:
a) Los Ministros, Jefe de Departamento Administrativo, Viceministro, Subjefe de Departamento Administrativo, Secretario General, Consejero Asesor, Director General, Superintendente, Superintendente Delegado, Jefe de Unidad Administrativa Especial, Secretario Privado, Jefe de Oficina y los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a Jefe de Sección;
b) En los establecimientos públicos: los del Presidente, Director o Gerente y Rector; los de Vicepresidente, Subdirector o Subgerente, Vicerrector y Decano; los de Secretario General, Secretario de la Junta y Secretario Privado; los de Asesor, Consejero, Jefe de División y los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a Jefe de Sección; además los que señalen en los estatutos orgánicos de dichas entidades;
c) Los empleos de los Despachos de los Ministros, de los Jefes de Departamento Administrativo, de los Viceministros y de los Presidentes, de los Directores o Gerentes de establecimientos públicos, de los Rectores, de los Vicerrectores y de los Decanos de las Universidades;
d) Los empleos de la Presidencia de la República;
e) Los empleos del servicio exterior de conformidad con las normas que regulan la carrera diplomática y consular;
f) Los de la Dirección General de Aduanas;
g) Los de la Dirección General de Impuestos y los del Centro de Información y Sistemas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
h) Los de agente secreto y detective;
i) Los empleados públicos de las empresas industriales y comerciales del Estado, y
j) Los de tiempo parcial.
Son de carrera los demás empleos no señalados como de ubre nombramiento y remoción.
El Gobierno dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de esta ley establecerá las condiciones de ingreso, permanencia, promoción y retiro del servicio de los funcionarios a que hacen referencia los literales f) y g) del inciso 1º de este artículo, así como las situaciones administrativas en que pueda encontrarse dicho personal.
Artículo 2° El retiro del servicio por cualquier causa implica el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos inherentes a ella, salvo en el caso de cesación por motivo de supresión del empleo. Cuando un funcionario de Carrera Administrativa toma posesión de un empleo distinto del que es titular sin haber cumplido el proceso de selección o de un encargo de libre nombramiento y remoción para el cual no fue comisionado, perderá susderechos de carrera.
Artículo 3° El nombramiento del funcionario escalafonado en carrera deberá declararse insubsistente por la autoridad nominadora cuando dentro del mismo año calendario haya obtenido dos (2)calificaciones nosatisfactorias de servicios.
Cuando se trate de declarar la insubsistencia del "nombramiento de un funcionario escalafonado deberá oírse previamente el concepto de la respectiva Comisión de Personal.
La declaración de insubsistencia que con fundamento en ella se decretó deberá ser adoptada mediante providencia motivada. Contra esta providencia procede el recurso de reposición en el efecto suspensivo, con el cual se entiende agotada la vía gubernativa.
Artículo 4° La provisión de los empleos de libre nombramiento y remoción se hará por nombramiento ordinario.
La provisión de los empleos de carrera se hará, previo concurso por nombramiento en período de prueba o por ascenso y por nombramiento provisional cuando se trate de proveer transitoriamente empleos de carrera con personal no seleccionado por concurso, según lo dispongan los reglamentos y exclusivamente por necesidades del servicio.
El nombramiento provisional no podrá tener una duración superior a cuatro (4) meses, salvo cuando se trate de proveer empleos cuyo titular se encuentre en comisión de estudios, o cuando el Consejo Superior del Servicio Civil lo prorrogue a solicitud debidamente motivada de la entidad interesada. En el acto en el que se disponga la prórroga se establecerá el término máximo de la duración de la misma, que no podrá exceder de cuatro (4) meses. En ningún caso podrá haber más de una prórroga, ni hacerse nombramiento provisional a un empleado que haya ingresado a la. Carrera Administrativa.
Artículo 5º. Al entrar en vigencia esta ley, los empleados que estén desempeñando un cargo de Carrera sin que se encuentren inscritos en la misma, deberán acreditar, dentro del año inmediatamente siguiente, el cumplimiento de los requisitos señalados para sus respectivos empleos en el manual de requisitos expedido por el Gobierno Nacional o en los decretos que establezcan equivalencias de dichos requisitos, según el caso. Acreditados talos requisitos a sus equivalentes tendrán derecho a solicitar al Departamento Administrativo del Servicio Civil su inscripción en la Carrera Administrativa.
Si el cargo que se desempeña no estuviere incluido en el manual de requisitos, el período se extenderá por seis (6) meses, contados a partir de la fecha en que el Gobierno lo incluya, para lo cual éste tendrá un término de doce (12) meses a partir de la fecha de promulgación de la presente Ley.
Artículo 6º. Los empleados que no acrediten poseer los requisitos para el desempeño del cargo, dentro de los términos señalados en el artículo anterior, quedarán como de libre nombramiento y remoción, pero si continúan al servicio del mismo organismo sin solución de continuidad podrán solicitar su inscripción en la Carrera cuando demuestren poseer los requisitos para el cargo que están desempeñando en el momento en que acrediten dicho cumplimiento.
Sin embargo los empleados que tengan cinco o más años de servicio a la entidad, tendrán derecho a solicitar su inscripción en la Carrera siempre que para el ejercicio de las funciones del empleo que desempeñan no se exija título profesional correspondiente a una carrera reglamentada.
Artículo 7º. Todo funcionario inscrito en la Carrera Diplomática y consular podrá solicitar dentro del término de un (1) año, contado a partir de la vigencia de esta Ley la reclasificación de su escalafón, teniendo en cuenta los cargos de carrera que haya desempeñado desde su ingreso al Ministerio, el cumplimiento de los requisitos sobre tiempo de servicio señalado en el artículo 8° de esta Ley y la alternación de que trata el artículo 32 del Decreto-ley 2016 de 1968.
Artículo 8º. La Comisión de Personal de la Carrera Diplomática y consular tendrá en cuenta la siguiente escala de tiempo mínimo de servicio en cargos de carrera, para la reclasificación a que se refiere el artículo anterior.
Como Embajador, después de veintitrés (23) años.
Como Ministro Plenipotenciario, después de veinte (20) años.
Como Ministro Consejero, después de diecisiete (17) años.
Como Consejero, después de catorce (14) años.
Como Primer Secretario, después de ocho (8) años.
El tiempo mínimo de servicio a que se refiere esta escala se reducirá en tres (3) años para los funcionarios que acrediten título universitario a nivel doctoral o de licenciatura otorgado por una universidad reconocida por el Estado.
Para la reclasificación a la categoría de Embajador los funcionarios inscritos deberán haber servido en cargos de Embajador o Ministro Plenipotenciario, o sus equivalentes, por no menos de tres (3) años y a la categoría de Ministro Plenipotenciario en cargos de Ministro Plenipotenciario o Ministro Consejero o sus equivalentes, por no menos de tres (3) años.
Artículo 9° Igualmente y dentro del plazo señalado en el artículo 7º de esta Ley, los funcionarios con categoría diplomática que en la fecha de la vigencia de la presente Ley prestaren sus servicios en el Ministerio o en el exterior y que no estuvieren escalafonados en la Carrera Diplomática y Consular podrán solicitar su inscripción en la misma de acuerdo con las siguientes normas:
a) Como Ministro Consejero, después de un mínimo de diecisiete (17) años de servicio en cargos de carrera;
b) Como Consejero, después de un mínimo de catorce (14) años de servicio en cargos de carrera;
c) Como Primer Secretario, después de un mínimo de ocho (8) años de servicio en cargos de carrera;
d) Como Segundo Secretario, después de un mínimo de cinco (5) años de servicio en cargos de carrera, y
e) Como Tercer Secretario, después de un mínimo de tres (3) años de servicio en cargos de carrera.
Parágrafo 1° Para la inscripción en los grados de Ministro Consejero o Primer Secretario, será requisito indispensable que el funcionario haya prestado un mínimo de tres (3) años de servicio en la planta interna del Ministerio en cargos de carrera; este lapso se reducirá a dos (2) años para la inscripción en los grados de segundo y tercer Secretario.
Parágrafo 2º. El tiempo mínimo de servicio a que se refiere la escala establecida en el presente artículo se reducirá en tres (3) años para los funcionarios que acrediten título universitario a nivel doctoral o de licenciatura de una universidad reconocida por el Estado, pero la aplicación de esta prerrogativa en ningún caso exime o disminuye los períodos obligatorios de permanencia en la planta interna del Ministerio.
Artículo 10. Para ser inscritos como Primero, Segundo y Tercer Secretario, además de los requisitos establecidos en el artículo anterior, los funcionarios deberán presentar ante un jurado designado al efecto por el Instituto Colombiano de Estudios Internacionales exámenes orales y escritos de las siguientes materias:
Historia Diplomática de Colombia. Derecho Internacional Americano. Derecho Internacional Público y Privado, y francés o inglés.
Artículo 11. Para ser inscritos como Consejero o Ministro Consejero los funcionarios deben someterse a las pruebas orales y escritas a que se refiere el artículo anterior y presentar una tesis sobre el tema de la Política Internacional de Colombia en ese momento, que señale el Instituto Colombiano de Estudios Internacionales.
Artículo 12. Esta Ley rige a partir de la fecha de su promulgación, modifica y adiciona los Decretos-ley 2400 y 3074 de 1968 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial, el artículo 22 de la Ley 13 de 1984.
Dada en Bogotá, D. E., a los... días del mes de... de mil novecientos ochenta y siete (1987).
El Presidente del honorable Senado de la República, Pedro Martín Leyes Hernández, el Presidente de la honorable Cámara de Representantes, César Pérez García, el Secretario General del honorable Senado de la República, Crispín Villazón de Armas, el Secretario General de la honorable Cámara de Representantes, Luis Lorduy Lorduy.
República de Colombia - Gobierno Nacional.
Bogotá, D. E., 30 de diciembre de 1987.
Publíquese y ejecútese,
Virgilio Barco.
El Ministro de "Relaciones Exteriores,
Julio Londoño Paredes.
El Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
Diego Younes Moreno».
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se estiman violadas.
Para el actor la ley acusada viola los artículos 16 y 81, numeral 3º de la Constitución Nacional.
2. Concepto de la violación.
Son dos los argumentos principales en que el actor fundamenta su demanda y que se resumen enseguida:
a) Después de señalar el trámite surtido en las Cámaras por el proyecto que terminó en la sanción de la Ley 61 de 1987, el actor sostiene que la supresión de 46 artículos, verificada en el segundo debate en el Senado de la República, vicia de inconstitucionalidad la citada norma, pues con ello se alteró la esencia de lo ya aprobado. Señala que el citado proyecto debió regresar a la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes para dar cumplimiento a lo ordenado por el numeral 3° del artículo 81 de la Constitución, lo que no ocurrió en el caso que señala. En su opinión, la aprobación impartida no se verificó en los términos señalados por la. Carta, que exige para que un proyecto sea ley, el haber sido aprobado en segundo debate en cada Cámara;
b) Manifiesta que en su concepto, algunas de las disposiciones de la Ley 61 de 1987 resultan contrarias a lo establecido por el artículo 16 de la Carta, en lo referido a la igualdad de los individuos ante la ley, porque dispone para el Ministerio de Hacienda y, en especial para algunas de las direcciones en que está organizado, que sus empleados sean de libre nombramiento y remoción, mientras que en otras lo sean de Carrera Administrativa. Señala que resulta incompatible con el espíritu de la norma que estima violada el que la ley establezca para unos mismos cargos, tratamiento diferencial sin fundamento alguno, valorando de forma aislada grupos o sectores de trabajadores en un trato discriminatorio que es inconstitucional.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del Ministerio Público, en concepto de 18 de abril del año en curso, solicita a esta Corporación que declare que la ley acusada en esta oportunidad es exequible.
Sus consideraciones son las que siguen, en resumen:
1. Del estudio de todos los pasos que surtió el proyecto que se convirtió en la Ley 61 de 1987, debe concluirse que éste cumplió con las exigencias previstas por el artículo 81 de la Carta Política; en este sentido señala que "…cuando el proyecto regresó al Senado para decidir sobre las modificaciones introducidas por la Cámara de Representantes, se votó y aprobó la supresión de 46 artículos del texto que había sido aprobado en primero y segundo debates en ambas Cámaras; después de tal eliminación el proyecto con el texto aprobado y con su nueva numeración, fue remitido a la Cámara para que se pronunciara sobre las supresiones hechas por el honorable Senado (Fl. 86, Cuaderno Sección Leyes); si la Cámara no se pronunció expresamente, sino sobre la exclusión de uno de los artículos, debe entenderse que aceptó las restantes".
Advierte, además que las supresiones ordenadas por el Senado respecto de algunos de los textos aprobados por la Cámara de Representantes, no implica que los demás que hoy forman la ley se hayan sustraído a los debates que exige la Constitución.
2. En su opinión no aparece disposición reglamentaria en las Cámaras que exija un trámite especial para el caso de las supresiones, como las ocurridas con la tramitación del proyecto que se convirtió en la Ley 61 de 1987.
Además, en caso de que pudiese aplicarse cualquier otra norma reglamentaria por vía de analogía, su desconocimiento no comportaría vicio de inconstitucionalidad alguno, sino desconocimiento de una previsión meramente legal.
3. Respecto de la infracción que señala el actor sobre el artículo 16 de la Constitución Nacional, el Procurador General de la Nación observa que la igualdad de que trata el citado texto de la Carta no es, en ningún caso, la igualdad absoluta ni matemática, sino la igualdad ante la ley.
Su Despacho no encuentra que se haya violado la Carta porque la ley haya ordenado que se exceptúe de la Carrera a los empleados de las dependencias del citado ministerio, por cuanto ello se hizo atendiendo las especiales condiciones, calidad y trascendencia de las labores que cumplen, en razón del elevado volumen de los recursos públicos que se manejan y de lo delicado de sus funciones, circunstancias que hacen necesario que para tales áreas de la administración se provea un estatuto especial, con particulares normas sobre ingreso, ascenso, estabilidad y remoción.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera: La competencia.
Esta Corporación es competente para conocer de la acusación formulada contra la Ley 61 de 1987, por tratarse de una ley de la República, conforme a lo dispuesto por la atribución segunda del artículo 214 de laConstitución Nacional.
Segunda: El cargo por violación al artículo 81 de la Carta.
-Con el fin de determinar si asiste o 110 razón al actor en cuanto hace al primar cargo que formula, se tiene que el trámite del proyecto que se convirtió en la Ley 61 de 1987, según las pruebas aportadas es el siguiente:
a) Conforme consta en la publicación de los "Anales del Congreso" número 18, año XXVIII de marzo 15 de 1985, el proyecto de la ley que se examina fue presentado en el Senado de la República por el Gobierno mediante iniciativa del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, doctor Oscar Salazar Chaves, radicado bajo el número 5 y repartido a la ComisiónSéptimaConstitucional Permanente del Senado de la República. El citadoproyecto, publicado de conformidad con el numeral 1º del artículo 81 dela Carta, constó, de 88 artículos y de la correspondiente exposición de motivos;
b) En el ejemplar de "Anales del Congreso" número 37, año XXVIII, de abril 11 de 1985, aparece publicada la ponencia para primer debate presentada por el Senador Arismendi Mora Perdomo, así como el correspondiente texto del pliego de modificaciones al proyecto original del Gobierno. En éste el articulado se reduce a 54 y se advierten múltiples modificaciones al mismo;
c) El día 13 de mayo de 1985, la Comisión Séptima Constitucional del Senado de la República impartió su aprobación en primer debate a todo el articulado del proyecto, con excepción del artículo 25, según la ponencia y de conformidad con observaciones de la comisión en sesiones del 17 de 
abril y 9 de mayo. Se introdujeron modificaciones a los artículos 11, 17 y 43 y se cambió el título del proyecto, el cual fue aprobado con 59 artículos (cuaderno No. 3 de pruebas, folio 491);
d) En la edición de "Anales del Congreso" del miércoles 15 de mayo de 1985, aparece publicada la ponencia para segundo debate del Proyecto número 05 de 1985, suscrita por el Senador Arismendi Mora Perdomo. El proyecto consta también de 59 artículos;
e) En la sesión plenaria del Senado de la República se aprobó en segundo debate todo el texto del proyecto presentado por el Senador Mora Perdomo que ya había sido aprobado en la Comisión Séptima de esa Cámara con 59 artículos (cuaderno No. 3 de pruebas, folios 181 y 182);
f) En la edición de "Anales del Congreso" número 187 del año XXVIII, páginas 14 y siguientes, aparece publicada la ponencia para primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes en la que, además, se incluye el pliego de modificaciones sobre los artículos 2º, 26, 27, 29, 31 y 32 del proyecto que viene del Senado de la República.Comoponente actuó el señor Representante Tulio Cuevas;
g) En la sesión del 20 de noviembre da 1985, la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes impartió aprobación en primer debate al Proyecto de ley número 18E Cámara, 5 Senado de 1985, "por la cual se expiden normas sobre Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones", con las modificaciones que aparecen en la ponencia y con otras que se presentan en el curso del debate sobre los artículos 28, 29 y 37 del proyecto (cuaderno No. 3 de pruebas, folios 220 y 221).
El texto definitivo del proyecto de ley aparece publicado en la edición de "Anales del Congreso" del 22 de noviembre de 1985, páginas 3 a 5, y en él se consignan las modificaciones advertidas y aprobadas; el proyecto publicado también consta de 59 artículos;
h) Como aparece en la constancia firmada por el señor Presidente de la Cámara de Representantes y por el señor Secretario de la misma, "en la sesión plenaria de diciembre 3 de 1985, fue aprobado el texto del Proyecto de ley número 18E de 1985, en los mismos términos que lo hizo la Comisión Séptima de esta Corporación" (cuaderno No. 2 de pruebas, folio 137 vuelto).
La ponencia para segundo debate fue presentada por el señor Representante Tulio Cuevas y aparece publicada en la edición de "Anales del Congreso" número 191 del viernes 22 de noviembre de 1985, en las páginas 1 a 5 (cuaderno No. 1 de pruebas), consta de 59 artículos y así fue aprobada;
i) Después de su remisión por la Cámara de Representantes al Senado de la República, el proyecto aprobado con modificaciones fue sometido a ratificación en la Comisión Séptima del Senado de la República, en donde se le impartió la aprobación correspondiente.
En efecto, como consta en certificación firmada por los señores Presidente, "Vicepresidente y Secretario de la Comisión Séptima del Senado de la República, el Proyecto de ley número 18E de 1985, remitido por el señor Presidente de la Cámara de Representantes, "para que siga su curso legal", fue repartido a esta Comisión, allí discutido y últimamente aprobado el día 11 de diciembre de 1985, sin modificaciones.
En esta oportunidad es designado como ponente, para segundo debate, el Senador Arismendi Mora Perdomo (Cfr., cuaderno No. 2 de pruebas, folio 83); luego el proyecto pasó a la Plenaria del Senado para que se le diera el debate debido;
j) El día 10 de septiembre de 1986, el proyecto citado fue devuelto por la Plenaria del Senado de la República a la Comisión de donde le llegó remitido, con el fin de "….procurar un diálogo político sobre algunos aspectos de la Carrera Administrativa que no están contemplados en el proyecto..." (cuaderno No. 2 de pruebas, folio 78).
Este acto de devolución fue aprobado por la Sesión Plenaria del Senado de la República en su sesión del 9 de septiembre de 1988, en atención a la proposición suscrita con tal fin por varios senadores.
Durante el resto del período legislativo ordinario de 1986, la Comisión Séptima del Senado de la República no dio trámite al debate pedido, y éste se verificó sólo hasta el año siguiente, es decir en la legislatura de 1987.
k) El día 28 de julio de 1987, fue designado como ponente para el primer debate en la Comisión Séptima del Senado de la República el Senador Raúl Orejuela Bueno; el ponente cumplió su encargo, rindió su informe y, además, propuso "a los honorables miembros de la Comisión Séptima del Senado, se dé primer debate al proyecto de ley, 'por la cual se establecen las normas que regulan la administración del personal civil y demás servidores que prestan sus servicios en la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional y se dictan disposiciones sobre el régimen de Carrera Administrativa' y como consecuencia de dicho debate se aprueben los artículos 2º, 13, 16, 18, 42, 49, 50, 52, 53, 54 y 59 del referido proyecto y se supriman los artículos 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 10, 11, 12, 14, 15, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 55, 56, 57 y 58 del mismo l igualmente, que se establezca que el nuevo orden del articulado del proyecto que sería de 11 articules, quede así: El artículo 2º como artículo 1º, el artículo 13 como artículo 2º, el artículo 16 como artículo 3º, el artículo 18 como artículo 4º, el artículo 42 como artículo 5º, el artículo 49 como artículo 6º, el artículo 50 como artículo 7°, el artículo 52 como artículo 8º, el artículo 53 como artículo 9º, el artículo 54 como artículo 10 y el artículo 59 como artículo 11".
La anterior proposición fue aprobada parcialmente previa su discusión en la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de 3a República el día 10 de diciembre de 1987, según consta en la certificación firmada por los señores Presidente, Vicepresidente y Secretario de la citada comisión, que aparece en el folio 62 vuelto del cuaderno número 2 de pruebas del expediente.
La comisión debatió la proposición transcrita en las sesiones de los días 3, 4, 10 y 11 de noviembre de 1987, según consta en el certificado citado y en los folios 47 y 48 del cuaderno número 2 de pruebas, y aprobó lo que a continuación se transcribe:
"Senado de la República. Comisión Séptima Constitucional Permanente. Bogotá, D. E., noviembre 3 de 1987. En sesión de la fecha y después de aprobar la proposición con que termina el informe de la ponencia la Secretaría da lectura al texto definitivo del proyecto. Sometido a consideración fue aprobada la supresión de los artículos 1º, 3°, 4º, 5°, 6°, 7°, 8º, 9º, 10º, 11, 12, 14, 15, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 55, 56, 57, 58.La Secretaríada lectura a los artículos 2º, 13, 16, 18, 42, 49, 50, 52, 53,54, 59, propuestos en la ponencia para ser aprobados y sometidos a consideración se acordó votar artículo por artículo. Se lee el artículo 2º del texto que queda como artículo 1º del proyecto, pero por haberse desintegrado elquórum, se declara un receso hasta las tres de la tarde.
Reanudada la sesión la Secretaría da lectura nuevamente al artículo 2° del texto definitivo, que queda como artículo 1^ del proyecto, siendo aplazada su discusión. Leído el artículo 13 del texto definitivo, segundo del proyecto, es aprobado sin modificaciones. Leído el artículo 16 del texto definitivo, 3° del proyecto, puesto en consideración es aprobado.
Senado de la República. Comisión Séptima Constitucional Permanente. Bogotá, D. E., noviembre 4 de 1587. Reanudada la discusión del proyecto se lee el artículo 2º, primero del proyecto y es aprobado a excepción de los ordinales f) y g), que son aprobados por seis votos afirmativos uno negativo de la U. P. Leído el artículo 18 del texto definitivo, cuarto del proyecto, puesto en consideración es aprobado. Leído el artículo 42 es aplazada su discusión. Leído el artículo 49 del texto definitivo, octavo del proyecto, puesto en consideración es aprobado. Leídos los artículos 50, 52, 53, 54 y 59 del texto definitivo, noveno, décimo, undécimo, duodécimo y decimotercero respectivamente del proyecto, puestos en consideración son aprobados sin modificaciones. La Presidencia declara un receso.
Terminado el receso se reanuda la sesión y se aplaza nuevamente la discusión del artículo 42.
Senado de la República. Comisión Séptima Constitucional Permanente. Bogotá, D. E., noviembre 10 de 1987. En la sesión de la fecha se reanuda la discusión del artículo 42 y la Secretaría da lectura al mencionado artículo del texto definitivo, quinto del proyecto, puesto en consideración es aprobado sin modificaciones. El honorable Senador Iván Marulanda Gómez, presenta la siguiente proposición: 'Reábrase la discusión de los artículos 43 y 44 del Proyecto de ley 05 Senado 18E Cámara, por la cual se expidennormas sobre la Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones. Puesta en consideración es aprobada. Se reabre la discusión de los artículos 43 y 44 del texto definitivo, sexto y séptimo del proyecto, puestos en consideración, son aprobados sin modificaciones'.
Senado de la República. Comisión. Séptima Senado. Bogotá, D. E., noviembre 11 de 1987. En sesión de la fecha es leído el título del texto definitivo, puesto en consideración es aprobado. Preguntada la Comisión si quiere que este proyecto tenga segundo debate contesta afirmativamente y es nombrado ponente para segundo debate el honorable Senador Raúl Orejuela Bueno. Consta en las Actas números 9, 10, 11 y 12.
El Presidente,
Antonio Maya Copete.
El Vicepresidente,
Guillermo Vélez Urreta.
La Secretaria,
Leonor G. de Suárez".
Copia auténtica de las actas correspondientes se encuentra en el cuaderno número 3 de pruebas en los folios 15 a 73.
1) En la edición de "Anales del Congreso" del viernes 20 de noviembre de 1987, aparece publicada la ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 18E Cámara 1985 y 05 Senado 1985, "por la cual se expiden normas sobre la Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones", junto con el texto definitivo del proyecto de ley correspondiente que está integrado por 13 artículos. La citada ponencia advierte, entre otras consideraciones, que "conforme la ponencia presentada por el suscrito a la Comisión Séptima del Senado y al debate y aprobación dados en el senode la misma, se propone a esta honorable Corporación legislativa se aprueben los artículos del proyecto que se relacionan a continuación y, por ende el resto del articulado quede suprimido: 2º, 13, 16, 18, 42, 43, 44, 49, 50, 52, 53, 54 y 59" (cuaderno del expediente, folios 47 y 48) ;
m) Como aparece en las ediciones de "Anales del Congreso" números 164, 166 y 168 de 1987, el proyecto de ley fue incluido en el orden del día de la Sesión Plenaria del Senado de la República del jueves 10 de diciembre de ese año y en ella discutido y aprobados doce de los trece artículos que lo componían, en atención a que se negó la aprobación al artículo 5º (cuaderno No. 3 de pruebas, folios 2 a 6; cuaderno principal del expediente, folios 45 y 53);
n) El texto definitivo del proyecto aprobado en el Senado de la República aparece publicado en la página 1 de la edición número 166 de "Anales del Congreso" del viernes 11 de diciembre de 1987; también se encuentra dicho texto en el cuaderno número 2 de pruebas en los folios 14 y siguientes. El Presidente del Senado remitió el 11 de diciembre de 1987, al Presidente de la Cámara de Representantes el citado proyecto para que siga su curso legal y reglamentario (Cfr., cuaderno 2 de pruebas, folio 13);
o) El 15 de diciembre de 1987, en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes "….fue considerada y aprobada la Proposición número 255, con la cual se acepta la supresión del artículo 5°, efectuada por el Senado de la República al Proyecto de ley número 18E/85 Cámara (Senado5/85)...".
La citada proposición es la que se transcribe literalmente:
"La Cámara de Representantes en sesión de la fecha considera y acepta la supresión del artículo 5º, efectuada al Proyecto de ley número 18E/85 Cámara (Senado 5/85), 'por la cual se establecen las normas que regulan la administración del personal civil y demás servidores que prestan sus servicios en la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional y se dictan disposiciones sobre el régimen de Carrera Administrativa', en sesión plenaria del honorable Senado y en consecuencia solicita que esta iniciativacontinúe su trámite legal y reglamentario hasta convertirse en ley de la República.
Firmado: Luis Gonzalo Marín, Presidente Comisión Séptima; TelésforoPedraza'';
p) El señor Presidente del Senado remitió el 17 de diciembre de 1987, el texto del proyecto al señor Presidente de la República para su sanción ejecutiva, la que se verificó el día 30 del mismo mes, correspondiéndole el número 61 de ese año.
Esta ley fue promulgada el día 31 de diciembre de 1987 en el "Diario Oficial" número 38.171, páginas 7 y 8;
q) El texto de la ley sancionada y publicada es idéntico en su redacción y contenido al de los artículos 2º, 13, 16, 18, 43, 44, 49, 50, 52, 53, 54 y 59 del texto aprobado enprimer debate en la sesión del 20 de noviembre de 1985, por la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, así como a los mismos del texto aprobado en segundo debate en la plenaria de esa Corporación en la sesión del 3 de diciembre de ese año; se advierte que el articulado aprobado en la Cámara comprende además de los que aparecen en la ley, otros tantos más hasta llegar a 59.
Además, el texto definitivo de la ley es también idéntico en su redacción y contenido al de los artículos 2º, 13, 16, 18, 43, 44, 49, 50, 52, 53, 54 y 59 del proyecto que llegó de la Cámara y que son aprobados en las sesiones de la Comisión Séptima Constitucional del Senado de la República en los días 3, 4, 10 y 11 de noviembre de 1987. En esta oportunidad también se aprobó el artículo 42 del proyecto de 59 artículos que llegó de la Cámara de Representantes y que en la nueva numeración ocupó el número 5.
Por último, se tiene que el texto definitivo de la Ley 61 de 1987, es también idéntico en su redacción y contenido al de los artículos aprobados en segundo debate en la sesión plenaria del Senado de la República, celebrada el día jueves 10 de diciembre de 1987 en la que se suprimió el artículo 5° (antes 42), del proyecto.
Así las cosas, corresponde a la Corte determinar si el trámite descrito comporta o no violación al artículo 81 de la Carta, porque se tiene establecido lo siguiente:
a) Que el articulado que forma parte de la Ley 61 de 1987, fue aprobado en todos los debates exigidos por la Constitución, tanto en las comisiones como en las plenarias de las cámaras legislativas, y que en su trámite secumplió con las publicaciones debidas;
b) Que el proyecto originalmente propuesto por el Gobierno fue objeto de modificaciones, supresiones y adiciones relacionadas con la materia del mismo, que es la de la regulación de la Carrera Administrativa, hasta la sesión de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, del 20 de noviembre de 1985;
c) Que no obstante las múltiples variaciones que sufrió el proyecto originalmente presentado por el Gobierno, en lo que toca al contenido de los artículos, como a la numeración de los mismos, desde cuando la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes impartió aprobación en primer debate al Proyecto de ley 18E Cámara, 05 Senado (59 artículos), se encuentran, formando parte del mismo los que ahora forman la ley que se acusa, y que a partir de este acto se ordenaron meras supresiones al articulado;
d) Que en el transcurso del trámite del proyecto no aparece acumulación alguna con otros, ni que se hayan discutido ni votado conjuntamente proyectos acumulados;
e) Que existe identidad entre el texto de la ley y el de los mismos de los artículos aprobados en primero y segundo debates en la Cámara de Representantes y en primero y segundo debates en el Senado de la República;
f) Que la materia del proyecto de ley no es de aquellas que señala el artículo 79 de la Carta como de iniciativa exclusiva del Gobierno.
"En consecuencia, desde el punto de vista del trámite exigido por la Carta, no aparece vicio alguno de inconstitucionalidad en la ley que se examina.
Como se observa, el proyecto modificado por el ponente designado originalmente, una vez aprobado en primero y segundo debates por el Senado de la República, fue también objeto de modificaciones en la Cámara de Representantes, en donde siguió su curso en primer debate el 20 de noviembre de 1985, y luego ratificadas estas últimas modificaciones en segundo debate por la Plenaria de esta Corporación; por estas razones volvió en la legislatura de 1986, a la Comisión Séptima del Senado para lograr la aceptación de esta, allí se le dio curso y aprobación a lo modificado en la Cámara.
Luego, aún en la legislatura de 1986, el proyecto fue devuelto a la Comisión Séptima del Senado por la Plenaria para que se revisara porésta; aquí se produjeron las supresiones advertidas y la ratificación de lorestante. En este estado pasó nuevamente a la Plenaria del Senado dondese ratificó lo aprobado y suprimido del proyecto modificado en la Cámara.
Aunque el actor estima que las supresiones ordenadas por el Senado de la República, debían ser objeto de nuevo debate en la Cámara, e insiste en confundir dicho acto con el de modificaciones, lo cierto es que el trámite ordenado por la Carta como procedimiento para la formación de la ley se cumplió en el caso que se examina, ya que el texto de los artículos de la ley fue definitivamente aprobado en todos los actos necesarios, o sea en primeros y segundos debates en cada Cámara, y que lo que ocurrió en el Senadofue que se ordenaron supresiones de artículos y no modificaciones a éstos".
Las supresiones en el texto de un proyecto de ley, que no afecten la integridad de lo aprobado, por no dirigirse a partes de artículos, lo que ocurrió con los que forman la Ley 61 de 1987, no deben repetir el procedimiento ya verificado, pues éste resulta constitucionalmente innecesario.
Así, la Corte en fallo reciente ratificó esta solución en la sentencia de junio 23 de 1988, en relación con la Ley 23 de 1987. En el citado fallo esta Corporación advirtió:
En relación con las supresiones mencionadas, ordenadas por el Senado de la República, la Corte considera al igual que el señor Procurador General de la Nación, que éstas por sí mismas no acarrean inconstitucionalidad, pues se trata naturalmente, del ejercicio de las funciones parlamentarias propias de un órgano legislativo bicameral. Además queda establecido que no se introdujeron artículos nuevos al proyecto, sino que se estudiaron y aprobaron en la Comisión Tercera Constitucional Permanente y en la Plenaria del Senado, los mismos artículos aprobados en los dos debates de la Cámara, salvo los adicionados que fueron objeto de supresión por las razones que aparecen expuestas por el ponente en su estudio para el mencionado primer debate. En el caso en estudio el rechazo de unas normas aprobadas primeramente por una de las Cámaras, no requiere la devolución del proyecto para un nuevo estudio a la misma Cámara, porque la eventual negativa de ésta entrabaría el trámite del proyecto de ley" (sentencia no. 67. M. P. Fabio Morón Díaz).
Ahora bien, aunque el actor no lo indica en forma expresa, la Corte endiente que también debe despejar cualquier duda respecto de la competencia del Congreso para introducir modificaciones a los proyectos de ley presentados por el Gobierno o por miembros de las mismas Cámaras. En este sentido también se ratifica la jurisprudencia de la Corte en cuanto que se señala que las modificaciones introducidas a los proyectos durante los debates no acarrearán en sí mismas vicio de constitucionalidad alguno en las leyes adoptadas ya que el inciso 4º del artículo 79 de la Carta da expresa autorización a tales actos, salvo lo dispuesto en el artículo 80.
Entonces la función legislativa no puede quedar reducida a la simple aprobación o improbación sin reparo o modificación de lo debatido; si así fuese perdería toda razón doctrinaria e institucional la corporación legislativa y el procedimiento constitucional previsto para el trámite de adopción de proyectos de ley por las Cámaras. En lo que insiste la Corte es en estimar que las modificaciones de los proyectos deben ser adoptadas en cada Cámara, en primero y segundo debates, para hacer que el texto de lo sancionado sea idéntico al texto de lo aprobado en cada debate, en las Cámaras. De no ocurrir lo que se advierte se rompería con el principio de la identidad en el texto, lo que se desprende de lo señalado por el artículo 81 de la Constitución nacional, pues ello generaría vicios de inconstitucionalidad en la ley que llegare a ser sancionada.
Pero además, como el actor también insiste en señalar la existencia de vicios por violación a los reglamentos de las Cámaras, debe su formación, en el caso de infracción a las citadas reglas internas, sólo en los precisos casos en que la Carta hace expresa remisión a los mismos, para la determinación del procedimiento legislativo; cuando esto último no ocurre no puede alegarse, como lo hace el actor, violación a la Carta.
En este sentido, el artículo 81 de la Carta remite a los reglamentos de las Cámaras para efectos de determinar la forma de acumulación de proyectos y para determinar los eventos en los que procede la celebración de primero y segundo debates en el mismo día. Como no se aprecia que ninguno de estos eventos haya ocurrido, debe la Corte desestimar el cargo formulado.
Tercera: Los literales f) y g) del artículo 1º de la Ley 61 de 1987.
En atención al segundo cargo formulado, la Corte entiende que aun cuando el actor no lo señaló con exactitud, debe contraerse en el estudio de este cargo, a los literales f) y g) del artículo 1° de la Ley 61 de 1987, en atención a que de todo lo acusado son estos literales los únicos que establecen la hipótesis normativa objeto de este reproche por inconstitucionalidad.
En efecto, sólo los literales f) y g) del artículo 1° que se acusa, excluyen a determinados funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de las normas de la Carrera Administrativa, pues establecen que los empleos en la Dirección General de Aduanas, en la Dirección General de Impuestos y los del Centro de Información y Sistemas del citado Ministerio, son de libre nombramiento y remoción, mientras los de las otras direcciones generales (Crédito Público, Tesorería, Presupuesto, Servicios Administrativos), sí quedan bajo aquellas regulaciones en atención al inciso 2° del citado artículo 1º, que dice: ".....son de Carrera los demás empleos no señalados como de libre nombramiento y remoción".
Así las cosas, la Corte debe reiterar su jurisprudencia en la que ha sostenido que la igualdad de que trata el artículo 16 de la Carta es la igualdad ante la ley, no la igualdad fáctica o de hecho y que aquélla no es nipuede ser la igualdad absoluta ni matemática.
Al respecto se tiene que el artículo 62 de la Carta, en concordancia con los artículos 5°, 6° y 7ª del Plebiscito de 1957, autorizan al legislador para establecer la Carrera Administrativa, y que ésta comprende fundamentalmente las condiciones de acceso, ascenso por mérito o antigüedad, retiro o despido de los empleados y funcionarios públicos, con la advertencia de que en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de Carrera Administrativa o su destitución o promoción.
La Corte encuentra que bien puede el legislador establecer que dentro del mismo organismo administrativo existan empleos que queden comprendidos dentro de la Carrera Administrativa, y otros que se sometan al régimen del libre nombramiento y remoción, mucho más si se tiene en cuenta que es la ley la que puede decretar dicho régimen, siempre que no se invadan los fueros administrativos que la Carta reserva al Presidente de la República,al Congreso, y a los demás órganos del Poder Público con capacidad nominadora.
La Carrera Administrativa es un instrumento legislativo de naturaleza fundamentalmente técnica, que está concebido para disponer que el funcionamiento de la administración pública atienda a criterios de idoneidad, eficiencia y continuidad; se trata en consecuencia, de permitir que el Estado cuente con reglas que le permitan escoger y mantener dentro de sus cuadros al personal capacitado que requiere para lograr los fines de la gestión oficial y del servicio público en los que está comprometido el interés general. Así las cosas, la Carrera Administrativa atiende a la tecnificación de la labor pública antes que a los intereses de tal o cual grupo de empleados, 
y el propósito constitucional que traduce es el de la comunidad en general frente a Ja administración, correspondiéndole al legislador determinar su existencia y disponer su normación sin que esté obligado a establecerla para todos los cargos de la administración de igual posición dentro del marco de aquélla.
Son razones que debe discernir el legislador en su función constitucional propia, las que le conducen a establecer que un grupo de empleos sea o no de Carrera Administrativa, o que esté sometido al régimen dellibre nombramiento y remoción como ocurre en el caso de los literales f) y g) del artículo 1° de la Ley 61 de 1987. Por lo tanto, y en atención a que no se establece distinción alguna que afecte el principio de la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, también habrá de declararse la conformidadde los citados literales con la Constitución.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
"Primero: Declarar EXEQUIBLE la Ley 61 de 1987, "por la cual se expiden normas sobre Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones", en cuanto en su formación se cumplieron los requisitos a que se refiere el cargo formulado en la demanda.
Segundo: Declarar EXEQUIBLES por los demás aspectos los literales f) yg) del numeral 1º del artículo 1º de la misma ley".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldeana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz,Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo GómezVelásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor MarínNaranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Dídimo PáezVelandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Luis H. Mera Benavides
Secretario General (E.).