Norma demandada:  En ejercicio de la acción pública de inexequibilidad que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano Jorge Antonio Gálvez Montoya solicita a la Corte Suprema de Justicia que declare parcialmente inconstitucional el artículo 4o de la Ley 58 de 1985.

LOS PARTIDOS POLÍTICOS SON ORGANIZACIONES SOCIALES CARACTERIZADAS POR UNA COMUNIDAD DE CONCEPCIONES O PRINCIPIOS DE CONDUCCIÓN, DE QUE SE VALEN PARA ACTUAR CONSECUENTES CON EL MOMENTO HISTÓRICO Y DE INTERESES POLÍTICOS DE SUS ADHERENTES QUE CANALIZAN LA OPINIÓN. COMO META LA CONQUISTA DEL PODER, DEL RECONOCIMIENTO DE LA PERSONERÍA JURÍDICA A LOS PARTIDOS.

Exequible el artículo 4o de la Ley 58 de 1985.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 46.

Referencia: Expediente número 1400. Demanda de inexequibilidad del primer inciso del artículo 4o de la Ley 58/85.

Magistrado Ponente: doctor jairo E. Duque Pérez.

Aprobada por Acta número 44.

Bogotá, junio diez y nueve (19) de mil novecientos ochenta y seis (1986).

En ejercicio de la acción pública de inexequibilidad que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano Jorge Antonio Gálvez Montoya solicita a la Corte Suprema de Justicia que declare parcialmente inconstitucional el artículo 4o de la Ley 58 de 1985.

I. NORMA ACUSADA

Para mejor comprensión se transcribe todo el artículo 4o y se subraya la parte acusada.

"LEY 58 DE 1985

(julio 18)

"Por la cualse dicta el Estatuto básico de los partidos políticos y se provee a la financiación parcial de las campañas electorales

Artículo 4°. Los partidos deberán solicitar ante la Corte Electoral el reconocimiento de su personería jurídica. Lo harán en memorial suscrito por sus directivas al que acompañarán copia de los Estatutos y de su última declaración programática. Para estos mismos efectos deberán probar la afiliación de por lo menos diez mil(10.000) ciudadanos, salvo que en las elecciones para Corporaciones Públicas de 1982 hubiesen obtenido un número igual o superior de sufragios. La Corte Electoral, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo de la solicitud, otorgará personería jurídica al partido y ordenará su registro, previa comprobación de los requisitos señalados en esta ley. La Corte Electoral exigirá a los partidos políticos cada cuatro (4) años, antes de la iniciación de las campañas electorales, prueba de que cumplen losrequisitos legales para mantener vigente su personería jurídica.

Las reformas estatutarias y las declaraciones programáticas deberán registrarse ante la Corte, dentro de la semana siguiente a su adopción".

II. NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE DICEN VIOLADAS

Considera el actor que la disposición que acusa infringe directamente el artículo 44 e indirectamente el inciso Io del artículo 53 de la Constitución Nacional, con fundamento en que "desconocer la personería jurídica a una asociación política por razón de su composición, constituye directamente un acto violatorio contra la libertad constitucional de asociación. Indirectamente también se está atentando contra la libertad de opinión, propaganda y difusión del pensamiento".

Reafirma su acusación señalando que los postulados constitucionales violados son los mismos que consagran los artículos 18, 19, 20 y 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas.

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR

El jefe del Ministerio Público solicita la inexequibilidad de la disposición acusada, sobre la base de considerar que la Ley 58 de 1985 es inexequible en su totalidad "... por haber llegado a la conclusión de que el Congreso, no pudiendo disponer la institucionalización de los partidos políticos, resultó ejercitando su poder legislativo por fuera de los términos que la Constitución establece, esto es, con violación del artículo 2o de la misma".

En relación con los argumentos del demandante sobre la violación de los artículos 44 y el inciso 1º del 53 de la Constitución Nacional, se expresa en la vista fiscal que si no mediara la violación del artículo 2o de la Constitución que afecta la validez de toda ley, el fragmento acusado no podría considerarse contrario a la Carta conforme a los siguientes razonamientos: "la afiliación de por lo menos 10.000 ciudadanos" es tan solo un requisito que deben cumplir las organizaciones políticaspara obtener la personería, que bien puede ser señalado en la ley por haber deferido el Constituyente al Legislador la facultad de dictar las reglas relativas a la formación y funcionamiento de las sociedades, y que tal regulación corresponde al "orden legal" que deben observar las asociaciones para establecerse y funcionar como tales.

Puntualiza que "... la previsión glosada no se dirige a la coordinación misma de la actividad de la asociación política, la que evidentemente, es un derecho inherente a la libertad de asociación, a su esencia, y por ello, privativa de quienes la integran".

Reitera que "el texto demandado se limita a determinar un requisito para el reconocimiento de personería jurídica, esto es, para que la organización política como tal, pueda ser sujeto de derechos y obligaciones, lo cual no viene a incidir en la actividad proselitista misma que cumplen los integrantes de las organizaciones políticas respectivas, vale decir, no resulta ser una manera de coartar la libertad depensar o de opinar con independencia, o la de adoptar una ideología o unascreencias, o de expresarías libremente".

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Por corresponder el fragmento acusado a un artículo contenido en una ley, es de la Corte la competencia para juzgar su constitucionalidad, conforme a lo dispuestoen el artículo 234 de la Carta Fundamental.

Aunque el demandante no impugna el texto acusado por carencia de facultad del Congreso para expedir la ley de que forma parte, debe la Corte necesariamente analizar este aspecto que fue objeto de cuestionamiento en la vista fiscal.

De acuerdo con el artículo 76 de la Constitución Nacional, al Congreso le corresponde "Hacer las Leyes". Esta disposición consagra una regla o PrincipioGeneral de Competencia que el Congreso habrá de concretar en mandatos generales, abstractos e impersonales que"Permitan", "Manden" o "Prohíban" cuanto conside­re conveniente para el bien colectivo, sin más limitaciones o restricciones que las que la misma Constitución consagra al regular el funcionamiento de las otras Ramas del Poder Público, o cuando expresamente lo prohíbe.

Acorde con el precedente criterio, la Corte de tiempo atrás viene sosteniendo que las atribuciones que el artículo 76 de la Constitución Nacional le asigna al Congreso, No son Taxativas y que la función legislativa que a este Órgano del Poder Público incumbe no está circunscrita a las específicas materias que esta disposición enumera; por el contrario, la potestad constitucional de legislar se extiende a todos aquellos asuntos que requieran las necesidades y conveniencias públicas, con las limitaciones expresas que la misma Constitución indique. Los artículos 76 y otros de la Constitución al señalar ciertos cometidos a la ley apenas traducen en "situaciones circunscritas, esa idea directriz y no son limitativas" (Sentencias de 4 de septiembre y 14 de diciembre de 1973 G.J. Nos. 2390/91. Pgs. 176, 177 y 273). Esta jurispruden­cia se reiteró por la Corporación en sentencia de 12 de febrero de 1981 (G.J. TomoCXLIV, números 2505. Pg. 26) de la que se transcribe:

"Según nuestro sistema constitucional el Congreso sigue siendo, como legisla­dor ordinario, el depositario de la cláusula general de competencia para hacer las leyes, lo cual implica que toda facultad que no esté expresamente exceptuada de su función esencial por no estar explícita y estrictamente atribuida al Ejecutivo, es de su resorte".

Acorde con el anterior enfoque, no resulta extraño pues, a las atribuciones del Congreso la de regular por medio de Ley, lo concerniente a los partidos políticos con la finalidad de señalar los requisitos que los habilite para participar en el ejercicio o control del poder-político y ejercerlas demás atribuciones que la Constitución y la ley les fijen.

Los partidos políticos son Organizaciones Sociales caracterizadas por una comunidad de concepciones o principios de conducción de que se valen para actuar consecuentes con el momento histórico y de intereses políticos de sus adherentes que canalizan 3a opinión pública y tienen como meta la conquista del poder, su conserva­ción, la ampliación en su radio de acción o la participación en su control y fiscalización. Están compuestos por un conglomerado humano que pretende influir en la orientación política general del Estado, valiéndose, como lo sostiene la doctrina italiana, de "una organización estable, basada sobre un vínculo jurídico bien defi­nido".

En el funcionamiento del Estado moderno se hace sentir cada vez con más intensidad, la influencia de los partidos políticos hasta el extremo de que el ciudadano individualmente considerado queda inmerso en ellos y la Asociación así constituida es la que viene a tomar injerencia en la vida política de la comunidad. Este fenómeno ha introducido una transformación en la práctica del régimen democrático según lo destacan los politólogos en el sentido de que "el sujeto democrático ya no es elindividuo asilado como tal, sino los partidos a través de los cuales aquél expresa su voluntad política, sin que actúen eficazmente en el orden político por manera directao inmediata".

Dada la apuntada influencia de los partidos en la marcha de la comunidad política y la señalada pérdida de identidad del individuo a ellos afiliado, es atinado sostener que "quien quiere influir políticamente no lo puede hacer sino por interme­dio de un partido, afiliándose al mismo, sometiéndose a su disciplina y reconociendo la jerarquía directa de su organización estable". Resulta tan indispensable en la vida del Estado demo-liberal la mediación que ejercen los partidos políticos entre la comunidad política y el cuerpo de electores, que Duverger sostiene que "sin partidos políticos el funcionamiento de la representación política, es decir, de la base misma de las instituciones liberales, es imposible".

Es necesario dejar en claro sin embargo, que los afiliados o adherentes de un partido no traspasan a estas organizaciones sus derechos políticos que son por esencia inherentes a su persona; ellos convertidos en electores, son los que en último término dan su asentimiento a los candidatos y a los programas postulados por el partido; pero como sus derechos sólo se ejercen ocasionalmente en las elecciones, por medio delpartido, los ejercen en forma permanente.

En sentencia de 14 de julio de 1983 que se reiteró en fallo de 6 de septiembre de 1984, la Corte definió los partidos políticos como: "Instituciones estructurales de la sociedad política contemporánea, que canalizan conglomerados más o menos esta­bles de opinión en torno a una ideología o doctrina ideocrática y que tienen porobjeto la conquista del poder, la permanencia en él o la participación en su ejercicio". Y refiriéndose a la influencia cada vez más intensa de ellos en la vida del Estado, dijo en esa ocasión:

"En nuestra democracia pluralista y representativa los partidos políticos son esenciales para el funcionamiento de nuestro régimen constitucional. Nadie lo niega. La propia Constitución lo reconoce (Plebiscito de 1957 artículos 5o, 6o, 7o y 12 y Constitución Nacional artículos 62, 80, 120-1, 124, 148, 172, 173 y 178). Es evidente que las Ramas del Poder Público se integran por mandato de la Constitución con quienes participan de las diversas corrientes doctrinarias de opinión sobre la manera de conducir el Estado.

"Al fin de cuentas el Estado no está al servicio de los partidos ni puede válidamente ser tomado como instrumento suyo sino que éstos constituyen apenas uno de los tantos mecanismos sociopolíticos de participación y control en relación con el poder público, y las tareas y funciones de aquél encuentran su razón de ser y su finalidad en estructuras y valores de mayor trascendencia y entidad".

Las agrupaciones o partidos políticos de que se viene tratando, no habían recibido del Legislador principios organizativos y se les dejaba sometidas a su libre acción a pesar de la creciente influencia que tenían en la vida política y del anhelo cada vez más sentido de controlar el poder. La Reforma Constitucional Plebiscitaria de 1957 complementada por el Acto Legislativo número 1 de 1959 que tan honda influencia ejerció sobre nuestro sistema constitucional, institucionalizó si es dable decirlo así, a nuestros dos partidos tradicionales y les otorgó "un papel exclusivo en el ejercicio del poder político" estableciendo entre ellos el sistema de alternación en la Presidenciade la República y la paridad en el Congreso y demás Corporaciones Públicas de origen popular entre los años de 1958 y 1974, lapso de transición política conocido comoFrente Nacional consagrado por el Acto Legislativo de aquel año.

Acorde con este espíritu de conciliación de los partidos y para preservarlo, el Acto Legislativo número 1 de 1968, ordenó mantener hasta el 7 de agosto de 1978 "La pandad de los partidos Conservador y Liberal en los Ministerios, las Gobernacio­nes, Alcaldías y demás cargos que no pertenezcan a la Carrera Administrativa".

El Acto Legislativo número 1 de 1977 dispone que la persona que reemplace al Presidente debe pertenecer al mismo partido político de éste (arts. 2o y 5o).

La codificación constitucional vigente en varias de sus disposiciones se refiere a los Partidos Políticos, lo que implica evidentemente más que un simple reconocimiento de su existencia, su institucionalización al conferirles derechos, obligaciones o especiales garantías para, participar en la vida política del Estado. Entre esas disposiciones es dable citar las siguientes:

a) El Artículo 80 dispone que la Comisión del Plan será integrada "en propor­ción en que estén representados los partidos en las Cámaras".

b) El parágrafo del artículo 120 ordena que en el nombramiento de determinados funcionarios se dé "participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distin­to al del Presidente de la República".

c) El artículo 124 estatuye que la persona que reemplace al Presidente "pertenecerá almismo partido político de éste".

d) El 128 ordena que el "Ministro Delegatario pertenecerá al mismo partidopolítico del Presidente".

e) Según el 172 "a fin de asegurar la representación proporciona] de los partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una Corporación Pública, se empleará el sistema del cuociente electoral".

f) El artículo 173 dispone que "Para los efectos del artículo 172 de la Constitución, la Corte Suprema, al elegir Magistrados de Tribunal, el Presidente al nombrar Fiscales de Tribunales, y el Procurador al nombrar Fiscales de los juzgados, tendrán como basela proporción en que estén representados los partidos en la respectivaAsamblea Departamental.

g) El artículo 178 prohíbe a los funciona nos., de la Rama Jurisdiccional y a los empleados subalternos de la misma, así como a los del Ministerio Público, ser miembros activos de partidos políticos".

h) Finalmente como ya se anotó, la reforma plebiscitaria de 1957 se refirió a los partidos políticos en el preámbulo y en los artículos 6o, 7o y 12. Son del siguiente tenor:

6. A los empleados y funcionarios públicos de la Carrera Administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas sin perjuicio de ejercer libremente el derecho de sufragio. El quebranto de estaprohibición constituye causal de mala conducta.

"7. En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo o cargo público de la Carrera Administrativa, o su destitución o promoción".

"12. La Corte. Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán paritarios".

Las referencias que distintas leyes hacen a los partidos políticos permite reiterar que para nuestro ordenamiento positivo ellos han sido realidades de indiscutible operancia. Así por ejemplo las Leyes 28 de 1979, 85 de 1981, y 96 de 1985 se refieren a las colectividades políticas aun cuando emplean indistintamente las expresiones de "partidos", "directorios", "movimientos", "grupos o agrupaciones políticas", "sectorpolítico", "agrupaciones partidistas", "corriente política", "composición política", "actividad partidista", "filiación política" y otras de la misma estirpe.

Si se considera a los partidos políticos como asociaciones o Corporaciones sin ánimo de lucro, la competencia del Congreso para regular por medio de ley todo lo concerniente a su capacidad o aptitud para ser titulares de derechos y obligaciones, fluye con indiscutible nitidez de los artículos 12 y 44 de la Constitución Nacional.

La extensión de esa competencia legislativa dependerá en cada caso, de la influencia que en la vida del Estado y en la realización de sus cometidos a éste asignados, tengan esas personas jurídicas, lo que en último término depende de la política que aquél haya diseñado sobre el particular.

Rastreando nuestra evolución constitucional, encontramos el artículo 56 de la Constitución dé la Nueva Granada como la primera referencia al derecho de asociación. El principio allí consignado se conservó, con leves adiciones, en las Constituciones del 63 y 86 y en esta última quedó consignado en el artículo 47 en los siguientes términos;

"Es permitido formar compañías y asociaciones públicas o privadas que no sean contrarias a la moralidad ni al orden legal. Son prohibidas las juntas políticas populares de carácter permanente. Las asociaciones religiosas deberán presentar a la autoridad civil, para que puedan quedar bajo la protección de las leyes, autorización expedida por la respectiva superioridad eclesiástica".

Finalmente la reforma constitucional de 1936 le introdujo algunas modificacio­nes y posibilitó su reconocimiento como personas jurídicas ratificando y extendiendo esa libertad a todas las modalidades de acción conjunta permanente.

Indudablemente, el orden legal a que se refieren las normas en comento, se conforma por las regulaciones que imponga el Legislador para salvaguardar los derechos de los asociados y los de la comunidad, por ello resulta constitucionalmente válido el establecimiento de un régimen legal para el reconocimiento de su existencia y funcionamiento.

El artículo 44 de la Constitución cuyo agravio plantea la demanda permite como ya se dijo, constituir asociaciones que no sean contrarias a la moral y al orden legal conforme lo expresa su texto y que éstas puedan obtener su reconocimiento como personas jurídicas. El reconocimiento de la personalidad jurídica de las Corporaciones puede ser obra de la ley directamente o de una actuación administrati­va como lo viene sosteniendo la Corte desde la sentencia de 21 de agosto de 1940. En concordancia con el precepto citado en el canon 12 de la Carta, el Constituyente defiere a la ley colombiana la determinación de la capacidad, el reconocimiento y en general el régimen de las asociaciones y de las personas jurídicas. Frente a estos preceptos constitucionales encuentra la Corte que la norma acusada al señalar unnúmero mínimo de afiliados para que un partido pueda obtener su personeríajurídica no los contrarió sino que por el contrario constituye su cumplimiento y desarrollo.

Pretende además el demandante que se declare inexequible parcialmente el artículo 4o de la Ley 58 de 1985 por infracción indirecta del inciso 1º del artículo 53 de la Constitución por cuanto, a su juicio, atenta contra la libertad de opinión, propaganda y difusión del pensamiento.

Cabe anotar en primer término como lo ha sostenido la Corte, que tratándose de acción de inconstitucionalidad no es procedente distinguir la violación directa de laConstitución, de la indirecta ya que tanto la una como la otra afectan de igualmanera, la validez de la norma acusada.

En cuanto a la libertad de opinión, cuyo desconocimiento plantea la demanda, no se deriva tan solo del canon constitucional que en ésta se señala, ya que ella se consagra además en los artículos 38, 41 y 42 de la Carta que en su orden garantizan la libre circulación de impresos por los correos, la libertad de enseñanza y la libertad de prensa, en cuanto en cada uno de estos textos se garantiza una forma específica del ejercicio de esa libertad. Estos postulados constitucionales coinciden con los señala­dos en los artículos 18, 19 y 27 de la Declaración de los Derechos Humanos suscrita por Colombia y en los artículos 17, 18 y 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos incorporado al derecho interno por la Ley 74 de 1968.

La libertad de conciencia que inicialmente se tuvo como una libertad religiosa según se desprende del contexto del artículo 53 de la Constitución, está ligada íntimamente con la libertad de pensamiento y de opinión, la cual no se concibe sin la posibilidad inalienable de expresar sin presiones morales o físicas lo que se cree y piense.

Pero aún entendida la libertad de conciencia en sentido lato como parece concebirla el demandante, no se considera vulnerado por el aparte acusado, ni por ningún otro canon constitucional tutelar de la facultad de expresar públicamente y por cualquier medio lo que las personas creen y piensen. En efecto, no obstante la vigencia del fragmento que se demanda, todo ciudadano puede seguir creyendo y opinando en el ámbito político de acuerdo con sus creencias o íntimas convicciones y tiene plena libertad para afiliarse al partido político cuya ideología comparta para concurrir con él al proceso electoral en procura de hacer prevalecer la ideología que profesa.

Conforme a lo precedentemente anotado, es dable concluir que la exigencia legal de acreditar un número mínimo de afiliados para solicitar la personería jurídica de los partidos políticos no constituye exceso o desviación del poder legislativo, ni menoscaba la libertad y autonomía de sus afiliados o adeptos quienes con entera independencia pueden ejercer los derechos políticos que les reconocen la Constitución y la ley.

V. DECISIÓN

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación.

RESUELVE:

Declarar exequible por avenirse a la Constitución la parte que se acusó del artículo cuarto (4o) de la Ley 58 de 1985, la cual dice: "Para estos mismos efectos
deberán probar la afiliación de por lo menos diez mil (10.000) ciudadanos, salvo que n las elecciones para Corporaciones Públicas de 1982 hubiesen obtenido un número igual o superior de sufragios".

Cópiese, Comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese
el expediente.

Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Magistrado; Hernando Baquero Borda, Magistrado; Rafael Baquero Herrera, Magistrado; JoséAlejandro Bonivento F., Magistrado; Nemesio Camacho Rodríguez, Magistrado; Jorge Carreño Luengas, Magistrado; Guillermo Dávila Muñoz, Magistrado; Enrique Daza Alvarez, Magistrado; Jairo E. Duque Pérez, Magistrado; Duque Ruiz, Magistrado; Héctor Gómez Uribe, Magistrado; Gustavo Gómez Velásquez, Magistrado; Juan Hernández Sáenz, Magistrado; Héctor Marín Naranjo, Magistrado; Lisandro Martínez Zúñiga, Magistrado; Fabio Morón Díaz, Magistrado: Alberto Ospina Botero, Magistrado; Jaime Pinzón López, Magistrado; Edgar Saavedra Rojas, Magistrado; Guillermo Salamanca Molano, Magistrado; Alvaro Tafur Galvis, Conjuez; Hernando Tapias Rocha, Magistrado; Germán Valdés Sánchez, Magistrado.

Inés Galvis de Benavídes

Secretaria