Norma demandada: Proceso número 1339 (183.E) Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo de estado de sitio 1540 de junio 4 de 1985, "por el cual se modifica el Decreto 1030 de 1985" (sobre medidas de circulación en motocicletas).
ESTADO DE SITIO. ES UN DECRETO TRANSITORIO, PUES NO TIENE VOCACION DE PERMANENCIA, SUSPENDE, SIN DEROGAR, LAS NORMAS QUE LE SEAN CONTRARIAS. AMPLIA LAS RESTRICCIONES IMPUESTAS AL TRANSITO DE MOTOCICLETAS, EL PORTE DE ARMAS. LA FUNCION ENTREGADA A LOS ALCALDES NO ES LEGISLATIVA SINO MERAMENTE ADMINISTRATIVA. LOS ACTOS DISCRECIONALES SON ACTOS ADMINISTRATIVOS
Constitucional el Decreto 1540 de 1985
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 46.
Referencia: Proceso número 1339 (183.E) Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo de estado de sitio 1540 de junio 4 de 1985, "por el cual se modifica el Decreto 1030 de 1985" (sobre medidas de circulación en motocicletas).
Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.
Aprobada por Acta número 32 de julio nueve (9) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).
Bogotá, D. E., julio nueve (9) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).
I. EL TRÁMITE PREVIO Y EL TEXTO DEL DECRETO:
1. Una vez cumplidos por el Gobierno, la Procuraduría y la Sala Constitucional la Corte los términos y trámites señalados en la Constitución y en el Decreto 432 de 1969, decide la Sala Plena sobre la constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia.
2. El texto del estatuto sometido a examen es como sigue:
«DECRETO NUMERO 1540 DE 1985
(junio 4)
"Por el cual se modifica el Decreto 1030 de 1985"
El Presidente de la República de Colombia,
En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984,
DECRETA:
Artículo 1o. El artículo 1° del Decreto 1030 de 1985, quedará así:
Artículo 1° Mientras subsista la turbación del orden público y el estado de sitio en toda la República, facúltase al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, a los Alcaldes Metropolitanos y a los Alcaldes Municipales, para prohibir, en el territorio de sus respectivas jurisdicciones, la circulación de motocicletas que transporten persona distinta a su conductor, cuando las circunstancias lo hagan aconsejable.
Al establecer la prohibición de que trata este artículo el respectivo Alcalde podrá determinar las condiciones, requisitos y la autoridad competente para otorgar permisos especiales a favor de las personas que justifiquen la necesidad de transportar en su motocicleta a otra persona. En todo caso, el permiso especial deberá contener la identificación de las personas autorizadas para circular en la respectiva motocicleta, ya sea como conductor c como acompañante.
Artículo 2° El artículo 2° del Decreto 1030 de 1985, quedará así:
Artículo 2° Mientras subsista la turbación del orden público y el estado de sitio en toda la República, prohíbese en todo el territorio nacional el uso de cascos protectores con visera o con otros accesorios similares, tales como elementos ahumados o polarizados, anteojos, que impidan la identificación de quien conduzca motocicletas, lo mismo que el porte de armas, aun con salvoconducto, por parte de las personas que se transporten en dichos vehículos.
Artículo 3° El artículo 3° del Decreto 1030 de 1985, quedará así:
Cuando se establezca la prohibición de que trata el artículo 1° de este Decreto se indicará que su violación constituye contravención sancionable con multa de cinco mil pesos ($5.000) a cincuenta mil pesos ($50.000) convertibles en arresto a razón de un (1) día por cada quinientos pesos ($500), sin que el arresto pueda exceder de treinta (30) días.
Igual sanción se aplicará a los infractores de las prohibiciones contenidas en el artículo 2° de este Decreto.
Artículo 4° El artículo 4° del Decreto 1030 de 1985, quedará así:
Si se establece la prohibición de que trata el artículo 1° de este Decreto y con una misma conducta se infringen esa prohibición y una cualquiera de las previstas en el artículo 2°, la sanción será, en todo caso, de arresto inconmutable por treinta (30) días para cada uno de los ocupantes de la motocicleta.
Artículo 5° El artículo 8° del Decreto 1030 de 1985, quedará así:
El Alcalde, una vez puesta en su conocimiento la comisión de una de las infracciones previstas en este Decreto, procederá a escuchar en descargos a las personas investigadas, dentro del término de setenta y dos (72) horas, y a practicar las pruebas que se le soliciten en ejercicio del Derecho de Defensa, así como las que decrete de oficio.
Dentro del término anterior, el Alcalde procederá a decidir en audiencia pública, sobre la existencia de la infracción y la sanción correspondiente, mediante Resolución motivada que se notificará en estrados.
Artículo 6° El artículo 10 del Decreto 1030 de 1985, quedará así:
El Alcalde Mayor de Bogotá podrá delegar en los Alcaldes Menores las facultades de que ha sido investido por los artículos 6° a 9° de este decreto.
Artículo 7° El artículo 11 del Decreto 1030 de 1985, quedará así:
En caso de reincidencia, las sanciones previstas en este Decreto se aumentarán hasta en la mitad.
Artículo 8° El artículo 12 del Decreto 1030 de 1985, quedará así:
Exceptúanse de las prohibiciones establecidas en el artículo 2° de este Decreto y de las que establezcan los alcaldes en ejercicio de la facultad que les confiere el artículo 1° del mismo, al personal de las Fuerzas Militares, de Policía, de los organismos de seguridad y a los agentes de tránsito, cuando estos últimos se encuentren en ejercicio de sus funciones.
Artículo 9° El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición y suspende las normas que le sean contrarias.
El Decreto lleva las firmas del Presidente de la República y de los trece ministros (algunos de ellos como encargados)».
3o. Hallándose fijado en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte, el ciudadano Néstor Antonio Sánchez Cruz presentó memorial de impugnación contra el artículo 1° del decreto que se analiza, en el que se dispone modificar el artículo 1° del Decreto Legislativo 1030 de 1985, para determinar que la facultad de prohibir la circulación en todo el territorio nacional de motocicletas en las que se transporte persona distinta a su conductor, pasa a la competencia de los alcaldes cuando a juicio de éstos las circunstancias lo hagan aconsejable, pudiendo señalar además las condiciones y la autoridad para otorgar permisos especiales a favor de ciertas personas que justifiquen la necesidad de transportar a otra.
En criterio del impugnante dicho precepto quebranta los artículos 57, inciso 1°, 120, 121, 135, 181, 194-1 y 201 de la Constitución:
a) Porque se deja al arbitrio de los alcaldes el establecer dicha prohibición, sin que se fije "ningún criterio base" por lo cual se hace una "delegación absoluta" e incontrolada de facultades que según los artículos 57 y 121 sólo puede ejercer el Gobierno Nacional con la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros y no autoridad distinta;
b) Además los alcaldes son agentes del gobernador y éste agente del gobierno (arts. 181, 194, y 201 C.N.) y aquellos son apenas titulares de la "función de policía" pero no de la facultad de legislar, o "poder de policía", ni de señalar funciones a otros funcionarios públicos;
c) Frente a los artículos 120-7° y 135 de la Carta es al Presidente y no a los alcaldes a quien compete "conservar en todo el territorio el orden público y restablecer donde fuere turbado" y dicha facultad sólo puede ser delegada por ley ministros y gobernadores y no en aquéllos.
II. LA PROCURADURÍA
En la Vista Fiscal se solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE en su integridad el mentado Decreto 1540 de 1985, con sustento esencial en los razonamientos que siguen:
1o. El Decreto cumple los requisitos señalados en el artículo 121 de la Carta porque lleva la firma del Presidente y de todos los ministros y su transitoriedad está expresada en los artículos 1°, 2° y último.
2o. "Respecto de la conexión -se agrega- necesaria entre las causas de turbación del orden público señaladas en el Decreto 1038 de 1984 y el Decreto que se revisa, este Despacho considera que son pertinentes los mismos argumentos expuestos al emitir concepto sobre el Decreto Legislativo 1030 de 1985, que modifica el 1540, por cuanto es evidente que los dos se refieren al mismo asunto, o sea, la regulación del tránsito de motocicletas".
Y como según la Procuraduría y la Corte en el Decreto 1030 se encontró clara dicha "conexión", también lo es para este caso.
3o. En el artículo 1° del Decreto se atenúa la prohibición de circulación en motocicletas con transporte de persona distinta a su conductor, al facultar a los alcaldes para hacerla efectiva "cuando las circunstancias lo hagan aconsejable".
Respecto de la prohibición misma la Corte la encontró EXEQUIBLE en la sentencia de 16 de mayo de 1985, relativa al artículo 1° del Decreto 1030 que aquí se modifica, y la modificación apenas "consiste en limitar la prohibición a las localidades en donde resulte estrictamente necesaria, de acuerdo con las condiciones de perturbación del orden público", por lo cual, no se acepta el argumento de la impugnación sobre inversión de las jerarquías político-administrativas, porque son los alcaldes y no los ministros o gobernadores los encargados de la conservación del orden público en su jurisdicción. Además, "la facultad dada a los Alcaldes por el artículo bajo examen, no es normativa, como se afirma en la impugnación; y no se considera que con ella se extiende indebidamente el poder de policía a un funcionario de la administración, puesto que la prohibición, en sí misma considerada, ha sido consagrada legislativamente". No es por tanto exacto que el gobierno hubiera delegado en los alcaldes el poder derivado del artículo 121 de la Carta, como tampoco lo es que se hubiera invadido la órbita de los ministros o de los gobernadores, pues la disposición en estudio, no priva a éstos de las atribuciones y funciones que les son propias, señaladas en los artículos 57, 181 y 194 de la Carta.
Por otra parte, las facultades del artículo 1° "no son discrecionales" sino que su ejercicio debe relacionarse con las causales y circunstancias que motivaron la expedición de los Decretos Legislativos 1030 y 1540 de 1985.
El inciso 2° del mismo artículo sobre otorgamiento de permisos para transportar en motocicleta más de una persona y facultad para determinar la autoridad que los otorgue, constituye un típico acto de policía y no hay delegación que rompa jerarquía ni división de las ramas del poder público, sino mera extensión de atribuciones de los alcaldes a sus funcionarios subordinados.
4o. El artículo 2° que se revisa modifica el 2° del Decreto 1030 para agregar la prohibición del "porte de armas, aun con salvoconducto", lo cual es consecuente con la motivación del Decreto 1038 de 1984 y con las restricciones autorizadas para estado de sitio.
5o. Los artículos 3° y 4° revisados son los mismos del Decreto 1030 de 1985, ajustados a los cambios del nuevo, y como aquéllos fueron declarados exequibles, éstos también lo son.
6o. El artículo 5° modifica el 8° del Decreto 1030 suprimiendo la retención provisional, por lo cual, siendo ésta una medida que deroga una restricción de la libertad, se ajusta a las garantías de los artículos 23 y 26 de la Carta.
7o. El 6° se limita a ajustar lo dispuesto en el 10 del Decreto 1030 de 1985; el 7° modifica el 11 de aquél suprimiendo el decomiso de la motocicleta en caso de reincidencia y estableciendo en su lugar el aumento de sanciones hasta la mitad, y el 8° modifica el 12 de aquél para agregar como excepción de la prohibición, al personal de seguridad y a los agentes de tránsito, lo cual es obvio. Todos son EXEQUIBLES.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.Los requisitos formales.
1o. El Decreto Legislativo 1540 de 1985 que se somete a examen fue puesto en vigor por el Gobierno con fundamento en las facultades del artículo 121 de la Constitución y con invocación del Decreto Legislativo 1038 de 1984, por el cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional. Aquél ha sido, además, refrendado por el Presidente de la República y los trece ministros.
El mismo decreto dispone en su artículo 9° que "rige a partir de la fecha de su expedición", con lo cual queda en claro que ninguna de sus disposiciones se aplicará con efecto retroactivo ni con carácter retrospectivo, sino para situaciones o hechos futuros. Obviamente, aquella vigencia se entiende sin perjuicio del ceñimiento del Presidente de la República al deber constitucional de publicarlo en el "Diario Oficial" a la mayor brevedad, a fin de que se dé cumplimiento al mandato del artículo 120-2° de la Carta que le impone a la Suprema Autoridad Administrativa nacional la función de "promulgar las leyes..." y por tanto los decretos que las sustituyan o suspendan. Conforme a la parte final del mismo artículo 9°, colígese claramente que el decreto es transitorio y no tiene vocación de permanencia ya que apenas "suspende", sin derogar "las normas que le sean contrarias". Además, como lo anota la Procuraduría, dicha transitoriedad se refleja en los artículos 1° y 2° en los que se enuncia su mandato "mientras subsista la turbación del orden público y el estado de sitio en toda la República".
2o. De consiguiente, el Decreto 1540 de 1985 cumple con las exigencias formales señaladas para su válida vigencia constitucional en el artículo 121 superior y en particular son constitucionales por este aspecto su encabezamiento y su artículo 9°.
Segunda.La conexidad.
1o. El Decreto 1540 de 1985 en su encabezamiento dice modificar el 1030 de 1985, también legislativo de estado de sitio, y regula la misma materia de éste: el tránsito de personas en motocicletas. Se agrega en el Decreto 1540 la prohibición del porte de armas por personas que se transporten en motocicletas. Queda entonces en claro que los considerandos específicos del Decreto Legislativo 1030 de 1985 modificado por el 1540, son los mismos para éste, y expresan lo siguiente:
"Que con alarmante frecuencia se han presentado atentados contra la vida y la integridad de las personas, utilizando al efecto motocicletas ocupadas por dos personas o conducidas por personas que utilizan cascos protectores con visera o elementos similares que impiden su identificación.
"Que se hace indispensable tomar medidas que contribuyan a erradicar los fenómenos de perturbación del orden público y de la tranquilidad ciudadana".
2o. Habiendo sido ya declarado EXEQUIBLE el Decreto 1030 de 1985 en cuanto a la relación de conexidad con el Decreto 1038 de 1984, declarativo del estado de sitio, resulta obvio que el Decreto 1540 que aquí se revisa, que regula la misma materia de aquel 1030 modificado, tendrá la misma suerte.
Registra la Corte que mediante sentencia suya número 38, de mayo 16 de 1985 (Proceso número 1313-182-E), con ponencia del magistrado, doctor Alfonso Patiño Rosselli, se encontró que era "clara la conexión" entre el Decreto 1030 de 1985 "y las causas de turbación del orden público". Resulta entonces también exequible ahora por este mismo aspecto el Decreto 1540 de 1985 que modifica aquel 1030. Recuerda la Corporación que en dicha sentencia se hizo mención a las siguientes causas señaladas en los considerandos del Decreto Declarativo 1038 de 1984: que existen "hechos de violencia provocados por las circunstancias antes mencionadas" que "han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de Policía, lo mismo que víctimas de la población civil", y que en la misma sentencia número 38 de este año se aludió también expresamente a la muerte del Ministro de Justicia, doctor Rodrigo Lara Bonilla, provocada "por terroristas o por sicarios", el 30 de abril de 1984, desde una motocicleta.
Tercera.La función entregada a los alcaldes no es legislativa sino meramente administrativa.
1o. Conforme lo ha hecho ver claramente la Procuraduría, es constitucional el artículo 1° del Decreto 1540 de 1985, que es el que modifica de manera esencial el Decreto Legislativo 1030 de 1985 que ya fue declarado constitucional por la Corte. En aquel artículo 1° que se revisa se entrega a los alcaldes la facultad de "prohibir, en el territorio de sus respectivas jurisdicciones, la circulación de motocicletas que transporten persona distinta a su conductor, cuando las circunstancias lo hagan aconsejable" y se les da además a dichos funcionarios la atribución de "determinar las condiciones, requisitos y la autoridad competente para otorgar permisos especiales" a favor de las personas que justifiquen la necesidad de transportar en su motocicleta a otra.
2o. Es claro que las funciones precedentemente transcritas del artículo 1°, en examen, asignadas por el Gobierno (C. N. art. 57) a los alcaldes (C. N. arts. 199 y 201) no implican delegación de competencia legislativa de estado de sitio, sino simple facultad administrativa para decidir sobre la aplicación de una medida de prohibición de transporte en motocicleta con acompañante, cuya regulación normativa preexistente y clara ha sido efectuada directamente por el propio legislador de excepción, o sea por el Gobierno, en el artículo 1° de dicho decreto, y no como lo pretende el impugnante, por los alcaldes. Es decir, se consagra en norma legislativa una permisión de prohibir en determinadas circunstancias.
Por otra parte, la competencia que se reconoce para los alcaldes en el inciso 2° del mismo artículo 1°, es igualmente administrativa y no legislativa, de mera ejecución, y consiste en el ejercicio de la simple función de policía administrativa de otorgamiento de permisos para que, estando vigente la prohibición, pueda circular en motocicleta dentro de la respectiva jurisdicción, además del conductor, otra persona identificada previamente. Dicha tarea administrativa, según lo dispone el mismo inciso 2°, puede ser ejercida directamente por el respectivo alcalde o por los subalternos suyos que él determine, sometidos obviamente a las mismas condiciones normativas descritas para conceder los permisos y al poder de instrucción de aquél.
No encuentra así la Corte que los artículos 57, 120, 121, 135, 181, 194-1° y 201 de )a Carta, que se aducen violados en la impugnación, sufran quebranto alguno de parte del artículo 1° del Decreto 1540 de 1985.
3o. "Téngase en cuenta además que en el artículo 1° tampoco se confiere a los alcaldes facultad legislativa sobre señalamiento de sanciones y de procedimiento, sino que es en los artículos 3° y 4° del decreto en examen donde se determinan claramente cuáles son las penas pecuniarias y de arresto en caso de transgresión de las conductas descritas en los artículos 1° y 2° del mismo, y atiéndase también que en el artículo 5° que aquí se revisa se señala igualmente de manera inequívoca que la autoridad competente para conocer y decidir sobre aquellas infracciones es el alcalde, y no de manera caprichosa sino conforme a un procedimiento allí descrito en el que se determinan las formas de controversia probatoria, el término para oír en descargos a los investigados, las prácticas solicitadas y oficiosas de pruebas, la audiencia pública y la resolución motivada en la que se señale claramente la sanción correspondiente.
Son entonces también constitucionales los artículos 3°, 4, y 5° del Decreto 1540 de 1985. Por lo tanto, además de que se cumple el mandato del debido proceso señalado en el artículo 26 superior por parte del 5°" bajo examen, y el de la determinación preexistente de la pena conforme al 28 de la Carta por parte de los artículos 3° y 4° revisados, queda aún más en claro que el alcance del artículo 1° del Decreto 1540 no es de delegación normativa, sino que corresponde a una mera función ejecutiva o administrativa de aplicación.
Cuarta.Los actos discrecionales son actos administrativos reglados.
1o. De otra parte, la función administrativa de aplicación de la medida contravencional señalada en el artículo 1° del Decreto, aunque es discrecional, pues está atribuida a los alcaldes para ser aplicada "cuando las circunstancias lo hagan aconsejable", no es sin embargo arbitraria.
Ya la Corte tiene definido en dos sentencias anteriores, la número 57, de 5 de agosto de 1982 (Proceso número 978, 111-E), y la número 130, de 15 de noviembre de 1984 (Proceso número 1227), que tanto los actos políticos o de gobierno, corno los actos administrativos discrecionales, son "actos jurídicos" reglados y por ende juzgables en cuanto a su validez constitucional y legal, no sólo por vicios de forma, sino por razones materiales, aunque éstas, eso sí, menos numerosas que las que corresponden a los demás actos administrativos, ya que aquéllos, por ser discrecionales, no pueden ser juzgados en cuanto a "la conveniencia de su expedición o vigencia, ni a la apreciación sobre su oportunidad y necesidad para expedirlos, ni a su conexidad fáctica", pero quedando en cambio en claro que ningún acto discrecional corresponde a una potestad arbitraria, sino a un poder reglado.
2o. Además, como bien lo advierte la Procuraduría, que incurre apenas en el error técnico intrascendente de confundir "acto arbitrario" con "acto discrecional", el ejercicio de las facultades que otorga el artículo 1° del Decreto 1540 de 1985:
"...debe relacionarse, necesariamente, con la perturbación del orden público y la 'alarmante frecuencia' con que 'se han venido presentando atentados contra la vida y la integridad de las personas, utilizando al efecto motocicletas ocupadas por dos personas...', por ser estas circunstancias las que motivaron la expedición de los Decretos 1030 y 1540 de 1985, según lo indica la parte considerativa del primero. De lo anterior se infiere que los alcaldes no pueden invocar cualquier circunstancia para ejercer las facultades determinadas por la norma en estudio, sino que deben atenerse a las específicas de que tratan los citados Decretos Legislativos".
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3o. El juzgamiento de la validez del acto administrativo discrecional en relación con la debida competencia, con la actividad reglada, con los presupuestos normativos requeridos para su expedición y vigencia, y "con los móviles y las finalidades invocadas que los justifiquen frente al orden jurídico como sólidos y eficaces" (Sentencia número 57 de 1982), es el derrotero que impide que tales actos desborden el orden jurídico y que posibilita que sean retirados de éste por la vía contencioso-administrativa de anulación.
En consecuencia, la atribución administrativa dada a los alcaldes en el artículo 1° del Decreto 1540, de poner en ejecución la prohibición legislativa de circulación de acompañantes en motocicletas "cuando las circunstancias lo hagan aconsejable", les permite decidir, dentro de los cauces precedentemente señalados, en qué momento y por qué razón o circunstancia y durante cuánto tiempo, mientras el país se encuentre en estado de sitio y rija el Decreto 1540, resulta aconsejable, conveniente, oportuno, o no, asumir la competencia de aplicar la medida legislativa de prohibición allí descrita.
De acuerdo con el contexto jurisprudencial anterior, resulta también íntegramente constitucional el artículo 1° del Decreto 1540 de 1985.
Quinta.Las demás disposiciones del Decreto 1540.
1o. En cuanto al artículo 2°, en el que se describe otra de las conductas contravencionales provisorias en relación con la circulación de personas en motocicletas, portando elementos que impidan la identificación de aquéllas, cuyo texto inicial es similar al del artículo 2° del Decreto 1030 de 1985 modificado y que la Corte encontró constitucional, se retoman para ésta los razonamientos de la ya citada sentencia número 38 de 6 de mayo de 1985.
En la parte final del mismo precepto se agrega que queda también prohibido, mientras subsista el estado de sitio "el porte de armas, aun con salvamento, por parte de las personas que se transporten" en motocicletas. Esta medida es también constitucional, pues corresponde a la motivación específica del Decreto 1030 de 1985 que se modifica, de precaver al máximo que se sigan presentando "con alarmante frecuencia, atentados contra la vida y la integridad de las personas, utilizando al efecto motocicletas ocupadas por dos personas o conducidas por personas que utilizan cascos o elementos que impiden su identificación". Por lo demás, según lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución, es en todo tiempo la autoridad la competente para otorgar, restringir, suspender, cancelar o negar el permiso para portar armas consigo.
2o. El artículo 6° del Decreto 1540 de 1985 modifica el 10 del Decreto 1030 del mismo año, simplemente para adecuarlo a la nueva numeración de los preceptos de éste, pero preservando intacta la función del Alcalde Mayor de Bogotá, de delegar en los alcaldes menores las atribuciones a que se refieren los artículos 6°" a 9°" del que se modifica. El artículo 7° del Decreto 1540 modifica el 11 del 1030 en el sentido de que en caso de reincidencia "las sanciones previstas en este Decreto se aumentarán hasta en la mitad" y suprime entonces el decomiso de la motocicleta.
Y el artículo 8° del Decreto 1540 reproduce el 12 del 1030, agregando que están exceptuados de las prohibiciones a que se refieren los artículos 1° y 2° sobre transporte en motocicletas, además del personal de las Fuerzas Militares y de Policía, el de los agentes de seguridad y los de tránsito que se encuentren en ejercicio de sus funciones.
La Corte se limita a reiterar en lo correspondiente lo expresado en su sentencia número 38 de este año con la que se declararon exequibles los artículos 10, 11 y 12 del Decreto 1030, modificados por los homólogos 6°, 7° y 8° respectivamente del Decreto 1540 que aquí se examina y a expresar que en cuanto a lo nuevo, o sea la supresión del decomiso de la motocicleta y la imposición de sanción al doble, en caso de reincidencia, así como la excepción de transportarse en motocicleta en beneficio del personal de seguridad y de tránsito, no hay lugar a inconstitucionalidad alguna ya que son medidas que se ajustan a los mandatos de los artículos 28 y 121 de la Carta.
3o. Habiendo quedado así examinados de manera específica cada uno de los 9 artículos del Decreto 1540 de 1985, al igual que éste en su conjunto, profiérese la siguiente,
IV. DECISIÓN
La Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, luego del examen de Sala Constitucional y de audiencia del Procurador General de la Nación, en ejercicio de la atribución segunda del artículo 214 y de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 de la Carta,
RESUELVE:
Declarar CONSTITUCIONAL, por no encontrarlo contrario a la Carta Política, el Decreto Legislativo de estado de sitio número 1540 de junio 4 de 1985 "por el cual se modifica el Decreto 1030 de 1985".
Cópiese, infórmese al Gobierno y al Congreso de la República, comuníquese y cúmplase, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Alfonso Reyes Echandía, Presidente (salvo el voto); Manuel Gaona Cruz, Luis Enrique Aldana Rozo, (con salvamento parcial de voto); Hernando Baquero Borda, José Alejandro Bonivenio Fernández, Fabio Calderón Botero, Nemesio Camacho Rodríguez, Manuel Enrique Daza Alvarez, José E. Gnecco Correa (con salvamento parcial de voto), Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velázquez, Juan Hernández Sáenz (en parte salvo el voto); Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Patiño Rosselli, Pedro Elías Serrano Abadía, Edgar Saavedra Rojas, Hernando Tapias Rocha, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria
SALVAMENTO DE VOTO
Me aparto de la determinación tomada por la mayoría de la Sala, pues considero que el Decreto Legislativo examinado es inconstitucional.
Las razones de mi disentimiento, análogas a las que en su momento me llevaron a no compartir la declaración de constitucionalidad del Decreto 1030 de 1985, son las siguientes:
1o. No encuentro la necesaria relación de conexidad entre los factores que determinaron la extensión del estado de sitio a todo el territorio nacional (Decreto 1038 de 1984) y las medidas que el gobierno toma en este decreto para contrarrestar aquellas perturbaciones. Nótese, al respecto, que los hechos de violencia delictiva que provocaron la turbación del orden público, no están conectados causalmente con el hecho de que en las motocicletas vayan personas distintas de sus conductores, ni tampoco con el de que ellos usen o porten determinados objetos. Es verdad que desde esos vehículos se ha disparado contra ciudadanos y que de esa forma se han consumado no pocos homicidios; pero de tal premisa no es dable concluir que la única respuesta estatal posible sea la respectiva, consagrada en el Decreto examinado.
2o. Obsérvese que las sanciones de multa y arresto previstas en el Decreto, no se imponen cuando se haya utilizado el velívolo para la comisión de un delito -lo que haría explicable la medida-, sino por el solo hecho de que se transporte a un pasajero o se utilice o porte alguno de los objetos indicados en el Decreto; de esta manera se están creando hechos punibles en relación con actividades que de suyo ni siquiera ponen en peligro un bien jurídico y, además, forman parte del cotidiano y normal desplazamiento de las personas.
3o. La descripción de las conductas visibles en los artículos 1° y 2°, así como la referencia a las penas en el art. 3° del Decreto, son por tal modo ambiguas que no precisan el sujeto activo de aquéllas ni advierten con claridad quién (conductor o pasajero) ha de ser el destinatario de la pena, todo ello con vulneración del principio de legalidad constitucionalmente consagrado.
4o. Respecto de los arts. 5° y 6° del Decreto existe, a mi juicio, tacha adicional de inconstitucionalidad, como quiera que en ellos se otorga competencia a funcionarios administrativos para conocer de hechos punibles, función esta que sólo corresponde a la rama jurisdiccional.
Alfonso Reyes Echandía
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO
Consideramos que el Decreto Legislativo 1540 de 1985, por el cual se modifica el Decreto 1030 de 1985, es inconstitucional en sus artículos 1°, 3°, 4° y 8°, por cuanto en ellos se delegan a los alcaldes facultades que son indelegables por atribuírselas en forma exclusiva el artículo 121 de la Constitución al Presidente de la República que éste ejerce en Decretos que deben llevar la firma de todos los Ministros y cuya normatividad está destinada a lograr el restablecimiento del orden público turbado.
El artículo 1° del Decreto cuya revisión hace la Corte no establece prohibición alguna, sino que faculta al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, a los alcaldes metropolitanos y a los alcaldes municipales "para prohibir, en el territorio de sus respectivas jurisdicciones, la circulación de motocicletas que transporten persona distinta a su conductor, cuando las circunstancias lo hagan aconsejable". De la simple lectura del inciso primero, sin mayores esfuerzos, surge con claridad que no es el Presidente de la República, por medio del Decreto acusado, quien prohíbe, sino que faculta, es decir delega a los alcaldes para que lo hagan, quienes podrán o no ejercer la facultad, de acuerdo con lo que aconsejen las circunstancias.
El inciso segundo del mismo artículo 1° confirma esta interpretación, pues cuando dice que "al establecer la prohibición de que trata este artículo el respectivo alcalde podrá determinar las condiciones...", etc., indica con claridad que son los alcaldes quienes establecen la prohibición y no el Decreto Legislativo número 1540 de 1985.
A esta misma conclusión se llega con el simple examen de las disposiciones, que por lo mismo son inconstitucionales, pues en el artículo 3° se lee: "Cuando se establezca la prohibición de que trata el artículo 1° de este Decreto", o sea que aún no se ha establecido. En el artículo 4° del Decreto se dice: "Si se establece la prohibición de que trata el artículo 1° de este Decreto", reiterando el concepto de que la prohibición no existe y puede establecerse en el futuro. También en el artículo 8° se hace referencia a las prohibiciones "que establezcan los alcaldes en ejercicio de la facultad que les confiere el artículo 1°", lo que quiere decir que aún no se han establecido.
Contrasta lo dispuesto en el Decreto Legislativo 1540 de 1985 con la normatividad del Decreto 1030 de 1985, declarado exequible por la Corte y que aquél sustituye, pues en el artículo 1° de este último se dijo que "las motocicletas no podrán circular por el territorio nacional transportando persona distinta a su conductor", estableciendo claramente una prohibición, y en el artículo 2°, también diáfanamente, se lee "prohíbese el uso de cascos protectores o visera o con otros accesorios similares". Las prohibiciones fueron establecidas directamente por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, dando así cumplimiento al artículo 121 de la Constitución, que permite durante la turbación del orden público la suspensión de algunas garantías o libertades, como la de locomoción, pero con las condiciones y formalidades allí establecidas.
De todo lo anterior se concluye, a contrario de lo que estimó la mayoría de la Sala Plena de la Corte en la sentencia de la cual nos apartamos, que la delegación que e hace a los alcaldes no es administrativa, sino legislativa, pues prohibir determinada ctividad implica una normatividad de carácter general, que como en el caso que se xamina, implica una restricción a la libertad de locomoción. Si la delegación fuera e naturaleza administrativa, sería inoficioso que se hiciera uso de las facultades del rtículo 121 de la Constitución que permiten al Presidente de la República suspender s leyes con el fin de buscar el restablecimiento del orden público que se declaró rbado.
Dejamos así expuestas las razones de nuestro salvamento de voto.
Fecha,ut supra.
José Eduardo Gnecco C., Luis Enrique Aldana Rozo, Juan Hernández Sáenz.