Norma demandada: Ante esta Corporación el ciudadano Helmer Zuluaga Vargas, presentó demanda de inexequibilidad acusando el artículo 2o numeral IV y el artículo 3o de la Ley 25 de 1985, por considerarlas violatorias de la Constitución Nacional.
CORRESPONDE AL CONGRESO COMO ATRIBUCIÓN PROPIA Y SIN RESTRICCIÓN EN LA MATERIA, EN TIEMPO DE PAZ, ESTABLECER LAS RENTAS ORDINARIAS Y EXTRAORDINARIAS, COMO CONSECUENCIA DEL EJERCICIO DE LA SOBERANÍA. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. FONDO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL ARTISTA COLOMBIANO. DE LA CREACIÓN DE TRIBUTOS.
Exequible el numeral IV del artículo 2o de la Ley 25 de 1985einexequible la parte del numeral IV que dice: el Gobierno determinará el valor de esta estampilla.
Exequible el artículo 3o de la citada ley que dice: esta ley rige a partir de su promulgación.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 42.
Referencia: Expediente 1396.
Normas acusadas: artículo 2º numeral IV y 3o de la Ley 25 de 1985; "subsidiariamente" en los fragmentos señalados del mismo artículo 2o numeral IV.
Demandante: Helmer Zuluaga Vargas.
Magistrado Ponente: doctor Jaime Pinzón López.
Aprobada por Acta número 42.
Bogotá, D. E., junio cinco (5) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
Ante esta Corporación el ciudadano Helmer Zuluaga Vargas, presentó demanda de inexequibilidad acusando el artículo 2o numeral IV y el artículo 3o de la Ley 25 de 1985, por considerarlas violatorias de la Constitución Nacional.
I. Normas acusadas
El ciudadano demandante solicita que se declaren inexequibles las siguientes disposiciones:
"Artículo 1º. Los fondos y patrimonio de la entidad que se crea por esta ley estarán conformados por los siguientes aportes:
"…………..
"IV. Con el producido de la estampilla nacional a los discos de larga duración, sencillo, compacto, cassette o video-cassette que circulen con finalidades comerciales en el territorio nacional, producidos en el país, o los importados, como los de exportación. El Gobierno determinará el valor de esta estampilla y los sistemas de emisión y recaudo.
"Artículo 3oEsta ley rige a partir de su promulgación".
En subsidio de lo anterior pide declarar inexequible el último párrafo del numeral IV del artículo 2o de la misma ley (también subsidiariamente) que dice: "... el valor de esta estampilla".
II. La demanda
El actor estima violados los artículos 2º, 43, 55, 76-12, 76-13, 204 y 210 de la Carta Fundamental, acudiendo concretamente a los siguientes argumentos:
"La función de fijar las bases de un impuesto no puede desplazarse al Gobierno Nacional y el precepto acusado desliza tal función sometiendo de este modo a los contribuyentes a la discrecionalidad y arbitrariedad de la Administración", que "las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1o de la Ley-25 de 1985, no comprenden la facultad de determinar el valor de la estampilla".
Sostiene que la facultad impositiva es expresión de la soberanía y función del legislador, citando al efecto pronunciamiento de la Corte; y, en el mismo sentido
observa que la facultad de aumentar o disminuir impuestos corresponde al Congreso, y que por lo tanto el desplazamiento o delegación al Gobierno Nacional de la facultad de determinar, discrecionalmente el impuesto creado equivale a delegar la atribución que exclusivamente tiene el Congreso por mandato del artículo 43 de la Constitución.
3. Afirma que "el impuesto puede llegar a ser confiscatorio en las manos discrecionales y arbitrarias del Gobierno Nacional" máxime cuando no determina, la ley acusada, la fecha en que comenzará a cobrarse el impuesto pues, el Congreso "se limitó a regular el procedimiento o modo de hacer efectivo el impuesto, es decir, la estampilla, pero olvidó crear el impuesto mismo que se hace efectivo por medio de la estampilla".
III. Concepto del Procurador
1. Para rendir su opinión el Procurador parte de la premisa de señalar cuáles fueron las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente, y que no se ocupará "de las autorizaciones referidas a la garantía de los beneficios del derecho de asociación de los artistas, profesión del arte en sus distintas especies, al señalamiento de calidades del Gerente Director o Presidente de la entidad que se autoriza crear, ni a los que versan sobre las responsabilidades e inhabilidades correspondientes, en razón de serajenas al caso debatido bajo estudio. Es decir -prosigue el Procurador- el Despacho, examinará las normas demandadas frente a la materia cuya regulación se autoriza en los numerales 111 del artículo 1 °, y IV, parte final, del artículo 2o, que, como quedó anotado, también contiene una facultad" (subrayado fuera del texto).
B. Circunscrito así el campo de su examen el Procurador afirma:
1. Respecto del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, sostiene que esta atribución no comprende la de determinar el valor de la estampilla a que se refiere el numeral IV del artículo 2o de la ley parcialmente demandada, que ha de entenderse que su producido constituye uno de los aportes que conforman los fondos y patrimonio de la entidad señalada en el numeral III del artículo Io de la misma ley.
"... No cree el Despacho que la expresión facultativa '... y dictar sus normas de funcionamiento... fiscal', se pueda tener como habilitación legislativa, para fijar el valor de la estampilla, la que, si bien sólo constituye el procedimiento o medio para
hacer efectivo el impuesto, su valor viene a ser, inevitablemente, el impuesto mismo" (fl. 15).
2. Se apoya en apartes de la sentencia de la Corte de fecha 2 de junio de 1977 así: "Es indudable que un elemento fundamental de cualquier tributo es su determinación cuantitativa, porque en ello reside una de las garantías de los contribuyentes, ya que es la expresión de la justicia distributiva en la materia e impide las arbitrariedades de la administración.
"Pero hay varias maneras de lograr esa precisión y en ello se acuerdan los autores de Hacienda Pública. Puede tratarse de una suma fija calculada sobre determinada cuantía; puede serlo mediante un porcentaje aplicado a dicha cifra, o puede también serlo por el mecanismo de aplicar tarifas graduales, crecientes o decrecientes; sobre cantidades ciertas; y se logra igualmente refiriéndola a la tarifa o cuantía ya existe para otras actividades o consumos. En algunos de estos casos el valor del nuevo tributo resulta absolutamente precisó del solo texto legal; en otros la precisión se logra en el momento mismo de aplicar a cada caso el porcentaje, la tarifa o la cifra señalada por la norma objeto de la remisión (sic). No queda en modo alguno al arbitrio de las autoridades administrativas la fijación de su cuantía y el sujeto del impuesto sabrá siempre cuándo y cuánto debe pagar por la actividad o el bien gravados" (fl. 15).
3. Concluye que "contrario sensu si queda al arbitrio del Gobierno la fijación del valor de la estampilla, siendo ese un elemento esencial del impuesto, se viola la Carta Política por traducirse ello en una indebida transferencia de una facultad constitucionalmente asignada al Congreso" (fl. 16), en el caso que nos ocupa, "la competencia legislativa para adoptar las formas de hacer operativa la ejecución de los ingresos del fondo que se autoriza para crear mediante la Ley 25 de 1985, no incluye la de fijar el valor del impuesto creado" (fl. id), porque "la facultad de fijar el precio de la estampilla no halla respaldo en la expresión facultativa".
4. Glosando los enfoques del acusante sobre la comprensión de las facultades legislativas otorgadas, el Procurador, no compartiéndolas, afirma: "Es evidente que en la ley que se estudia no quedó claramente expresada la creación del impuesto recaudable mediante la incorporación de la estampilla a los discos, cassettes, y video cassette" (hemos subrayado). "No obstante -prosigue el Procurador- siendo inequívoca la norma en cuanto a la intención de gravar los mencionados artículos, el Despacho entiende creado el impuesto correspondiente, lo cual, no puede contrariar la Constitución, como que, según ella, compete al Congreso establecer las rentas nacionales (artículo 76-13) (fl. 13)".
Respecto a la fecha en que el impuesto deba empezar a cobrarse, afirma que no obstante la falta de técnica de la ley respecto de la creación misma del impuesto, se considera evidente, referida a la fecha en que deba comenzar a cobrarse el tributo, al tenor de lo dispuesto por el artículo 204 de la Constitución, siguiendo para ello el pronunciamiento de la Corte cuando examina la Ley 19 de 1970, donde la Corporación concluyó "... tal fijación (la de la fecha de cobro) bien puede ser objeto de normaespecial dentro de la respectiva ley o acomodarse a los principios regulares sobre lavigencia de las leyes. Es pues, cuestión de conveniencia, reservada a la determinación del Congreso, el método que deba seguir en la materia, su decisión seráconforme a los poderes recibidos del constituyente. Lo fundamental y en ello reside la importancia del artículo 204, es que de la ley surja certeza sobre el cobro del tributo" (fl. 20).
Aun cuando toda la argumentación del señor Procurador debiera conducir a la declaratoria de inexequibilidad, del aparte final del numeral IV, del artículo 2o de la Ley 25 de 1985, concluye su exequibilidad en referencia al texto que dice, "El Gobierno determinará el valor de esta estampilla y los sistemas de emisión y recaudo", y solicita la exequibilidad del artículo 3o de la misma ley.
IV. Pruebas
A. El Magistrado conductor del proceso, en auto 21 de abril dispuso oficiar al Congreso para establecer en término del inciso segundo del artículo 79 de la Carta, lo concerniente con la iniciativa legal del proyecto convertido en Ley 25 de 1985, puesto que el impuesto ingresará a las arcas de un ente administrativo descentralizado que se faculta crear.
B. Su resultado es el siguiente:
El Secretario General del Senado de la República el 22 de abril pasado, certifica que "la iniciativa de este proyecto (el 113 de 1984) fue del parlamentario José Ñame Terán, quien lo presentó el día 30 de octubre de 1984 y fue repartido a la Comisión Primera del Senado en la misma fecha", y que las publicaciones que tuvo se encuentran en los anales, que igualmente remitió, 94, 101 y 109, todos ellos de 1984, y aprobado en la sesión plenaria del día 5 de diciembre se envió a la Cámara de Representantes para su tránsito el día siguiente.
2. La Secretaría General de la Cámara de Representantes, respondió, enviando además fotocopia auténtica de los documentos pertinentes, afirmando que luego de los debates reglamentarios en comisión el día 11 de diciembre y en plenaria el 14 del mismo mes, la Presidencia de la República la sancionó como Ley 25 de 1985 el día 18 de enero.
V. Consideraciones de la Corte
1. Competencia.
La acusación ciudadana apunta contra apartes de la Ley 25 de 1985, del 18 de enero, "por la cual se faculta al Presidente de la República para crear el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano y se dictan otras disposiciones", en cuyo caso encaja dentro del artículo 214-2 de la Constitución y corresponde a la Corte decidir sobre su constitucionalidad.
2. La Ley 25 de 1985.
De dicha ley para ilustración y posterior decisión, la Corte estima pertinente, ya que el acusante al sostener su asertos y el Procurador a su turno en los suyos, la citan y refieran en su tenor total, no sólo los acusados, decir al respecto como iniciativa del Senado, cuál quedó reseñado, se debatió el proyecto concediendo al Ejecutivo unas facultades extraordinarias para exigir un ente público y se dictan otras determinaciones, las que se pueden englobar así:
a) "Crear el Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, como una entidad de previsión social, con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; fijar su estructura orgánica; y dictar sus normas de funcionamiento administrativo, fiscal y presupuestal". El numeral III del artículo 1° señala las finalidades del Fondo mencionado, y el IV le autoriza para señalar las calidades para poder ser Gerente o Director o Presidente, o miembro de las Juntas o Consejos Directivos, sus responsabilidades o inhabilidades".
En numeral II del primer artículo faculta al Presidente para "determinar la condición de profesional del arte en sus distintas expresiones, para los alcances de esta ley", y el numeral I del artículo 1o para "garantizar y hacer cumplir los beneficios del derecho de asociación y de previsión social del Artista Colombiano".
b) El artículo reza que "los fondos y patrimonio de la entidad que se crea por estaley, se conformará básicamente por cuatro rubros, el primero proveniente de aportes de afiliados; el segundo de auxilios y donaciones públicas o privadas; el tercero, con unos porcentajes tomados del valor de contratos de artistas nacionales y extranjeros, y, cuarto, así:
"………."
"IV. Con el producto de la estampilla nacional a discos de larga duración, sencillo o compacto, cassette o video-cassette, que circulen con finalidad comercial en el territorio nacional, producidos en el país, o los importados, como también los de exportación. El Gobierno determinará el valor de la estampilla y los sistemas de emisión y recaudo". Sobre este total o parcialmente se destinaron los ataques de INEXEQUIBILIDAD.
c) Que la ley rige a partir de la fecha de su promulgación, que también se eleva a juicio de INEXEQUIBILIDAD.
3. Naturaleza de la Ley 25 de 1985.
Se trata de una ley de facultades de múltiple contenido como que emplea desde la autorización para generar un establecimiento público de previsión social para el artista colombiano, con las determinaciones dadas por el legislador ordinario sobre los fines del mismo y su patrimonio, y, delegaciones para legislar sobre la condición de artista, garantizarle su derecho de asociación y los beneficios de la previsión social; así mismo establece facultades para expedir su estatuto básico como establecimiento público y señalar el valor de una estampilla nacional, su sistema de emisión y recaudo. En este aspecto conviene recordar que el Congreso al fomentar la creación de establecimientos públicos del orden nacional, debe observar las limitaciones constitucionales imperantes desde la reforma constitucional de 1968. De todos ellosel libelista sólo denuncia, aunque acumulativamente, por distinta senda pero con elmismo propósito, éstas: La atribución al Gobierno para determinar el valor de la estampilla; la creación del tributo y la carencia de certeza sobre la fecha de vigenciadel mismo, dejados a su entender, el criterio del Gobierno.
B. Estudio de la exequibilidad.
1. La Ley 25 de 1985 y la Creación de un Tributo.
Corresponde al Congreso como atribución propia y sin restricción en la materia, en tiempo de paz, establecer las rentas ordinarias y extraordinarias, como consecuencia del ejercicio de la soberanía, que residiendo en la nación, se expresa por las ramas del poder público y en esta especial temática por el legislador.
En ejercicio de tal facultad y mediante la ley mencionada el Congreso, en uso de su iniciativa legal propia, creó el impuesto sobre, "... los discos de larga duración, sencillo o compacto, cassette o video cassette que circulen con finalidades comerciales en el territorio nacional, producidos en el país, o los importados, como también a los de exportación" (numeral IV art. 2º de la Ley 25 de 1985), para engrosar con su producido los fondos y patrimonio del Fondo de Seguridad Social del Artista Colombiano, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que atenderá la previsión social del artista colombiano en la forma como lo establezca el Ejecutivo como legislador extraordinario.
Resulta indudable que no existen en la ley, facultades al Presidente para crear el impuesto, ni variar los objetos materia del gravamen, ante la estructura del numeral que se estudia, como tampoco duda en cuanto a su destinatario final: El mencionado fondo y tras de él, en beneficios de previsión social y otros en la ley indicados, el artista nacional. En ello no se vulnera la Constitución pues el tributo lo crea el legislador en desarrollo de su atribución constitucional y no delega al ejecutivo poder alguno sobre su creación.
2. La tasación del tributo.
El Gobierno, según la parte final del numeral IV del artículo 2o de la Ley 25, determinará el valor de la estampilla, su sistema de emisión y recaudo. De tales facultades solamente se acusa lo relacionado con el valor de la estampilla deferida a que el ejecutivo lo indique.
"En materia de tributación, como lo recuerda el Procurador en su concepto la Corte ha expresado que el legislador al crear el impuesto debe indicar si se trata de una suma fija, de un porcentaje, de una tarifa gradual, creciente o decreciente, aplicable a cantidades ciertas o referidas a otras actividades o consumos, con miras a su determinación cuantitativa, camino por el cual "en algunos de estos casos el valor del nuevo tributo resulta absolutamente preciso del solo texto legal, en otros se logra en el momento mismo de aplicar a cada caso el porcentaje, la tarifa o la cifra señalada por la norma. No queda en modo alguno el arbitrio de las autoridades administrativas lafijación de su cuantía (sentencia de 2 de junio de 1971)".
Se desprende de la lectura de la norma que el legislador, generador del impuesto, no indica ninguna de las citadas posibilidades para la cuantificación del tributo, Tampoco en ella, tratándose de una ley de facultades extraordinarias, le determinó al ejecutivo pautas para la concreción del Tributo como legislador extraordinario.
Se observa, cómo el Congreso al delegar en el Presidente la determinación del valor de la estampilla nacional aludida, que objetiva el tributo, contra lo que reza el artículo 76-12 de la Carta, no le precisó sus facultades, abriendo de contera la exclusa para la libertad irrestricta en esta materia, por la forma de la delegación, cuando el Ejecutivo la ejerza, admitiendo un abuso de las facultades del Presidente y una intromisión en los fueros del Congreso, descuido en el cual el Congreso desconoce el artículo 76-12 de la Carta y da lugar para que lo propio haga el Ejecutivo con el numeral 8o del artículo 118.
3. La emisión y recaudo del tributo.
Dentro de la parte final del numeral IV del artículo 2o de la Ley 25 de 1985, al Gobierno se le faculta para determinar los sistemas de emisión y recaudo del Tributo incorporado en la estampilla nacional que como impuesto indirecto se crea en él, laCorteencuentra que no existe violación constitucional por cuanto el Ejecutivo, acuya cabeza el Presidente integra con el Ministro del ramo el Gobierno, por elnumeral 11 del artículo 120 de la Carta, está más que facultado, obligado de cuidarde la exacta recaudación y administración en las rentas y caudales públicos y adecretar su inversión con arreglo a las leyes, precepto que no desconoce los mandatosdel numeral en cuestión.
4. La vigencia de la ley y la de los tributos.
La Ley 25 de 1985, que como se dijo crea un tributo por el numeral IV de su artículo.2°, rige desde su promulgación, forma constitucionalmente válida para señalar la vigencia de las normas, y en lo relacionado con la vigencia del tributo, según el artículo 204 de la Carta, "la ley que establezca una contribución indirecta o aumento de impuesto de esta clase, determinará la fecha en que comenzará a cobrarse", certeza que por lo demás se logra con la vigencia de la ley, que es a partir de su promulgación. Por otra parte, al Ejecutivo no se le facultó para que mediante Decreto-ley indicara la fecha de exigencia del tributo, sino nada más que ordenara el sistema de recaudo, y no para indicar o variar la fecha de su exigencia.
VI. Decisión
La Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación.
Resuelve:
1. Declarar exequible el numeral IV del artículo 2o de la Ley 25 de 1985 en lo siguiente:
"Con el producido de la estampilla nacional a los discos de larga duración, sencillo, compacto o cassette o video cassette, que circulen con finalidades comerciales en el territorio nacional, producidos en el país, o los importados, como también a los de exportación".
2. Declarar inexequible la parte del numeral IV del nombrado artículo que dice: "El Gobierno determinará el valor de esta estampilla", de la Ley 25 de 1985.
3. Declarar exequible de la citada Ley 25, el artículo 3o que dice: "Esta ley rige a partir de su promulgación".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Hernando Baquero Borda, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreña Luengas, Guillermo Dávila Muñoz,Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Guillermo Salamanca Molano, Hernando Tapias Rocha, Germán Valdés Sánchez.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria General