300Corte SupremaCorte Suprema300300161341133Manuel Gaona Cruz.198429/05/19841133_Manuel Gaona Cruz._1984_29/05/198430016134SANCIONES A AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO POR FALTAR A SU FUNCIÓN DE VIGILANCIA EN LOS JUICIOS. "EL DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO". "LA CONTRADICCIÓN PROBATORIA". LA CREACIÓN LEGAL DE DISTRITOS JUDICIALES. NO SON VALIDAS LAS AUTORIZACIONES INDEFINIDAS SOBRE MATERIAS DE COMPETENCIA EXCLUSIVAMENTE LEGAL. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. VIGENCIA. Exequibles los artículos 64 y 65 de la Ley 2 a de 1984 y la parte inicial del artículo 66 de la Ley 2ª de 1984. Inexequibles la parte restante del inciso tercero del artículo 49 de la misma ley, la parte final del artículo 66 y el artículo 68. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 40. Referencia: Proceso número 1133. 1984
Gerardo Gabriel Trejos Forero | Humberto Cifuentes R.Disposiciones acusadas: Artículos 49, inciso 3º, 64, 65, 66 y 68 de la Ley 2ª de 1984 (Sobre sanción a agentes del Ministerio Público, creación de distritos judiciales y autorizaciones para organizar nuevos tribunales).Identificadores30030016135true89844Versión original30016135Identificadores

Norma demandada:  Disposiciones acusadas: Artículos 49, inciso 3º, 64, 65, 66 y 68 de la Ley 2ª de 1984 (Sobre sanción a agentes del Ministerio Público, creación de distritos judiciales y autorizaciones para organizar nuevos tribunales).


SANCIONES A AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO POR FALTAR A SU FUNCIÓN DE VIGILANCIA EN LOS JUICIOS. "EL DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO". "LA CONTRADICCIÓN PROBATORIA". LA CREACIÓN LEGAL DE DISTRITOS JUDICIALES. NO SON VALIDAS LAS AUTORIZACIONES INDEFINIDAS SOBRE MATERIAS DE COMPETENCIA EXCLUSIVAMENTE LEGAL. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. VIGENCIA.

Exequibles los artículos 64 y 65 de la Ley 2a de 1984 y la parte inicial del artículo 66 de la Ley 2ª de 1984. Inexequibles la parte restante del inciso tercero del artículo 49 de la misma ley, la parte final del artículo 66 y el artículo 68.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 40.

Referencia: Proceso número 1133.

Disposiciones acusadas: Artículos 49, inciso 3º, 64, 65, 66 y 68 de la Ley 2ª de 1984 (Sobre sanción a agentes del Ministerio Público, creación de distritos judiciales y autorizaciones para organizar nuevos tribunales).

Actores: Gerardo Gabriel Trejos Forero y Humberto Cifuentes R.

Magistrado ponente: Manuel Gaona Cruz.

Aprobada por acta número 22 de mayo 29 de 1984.

Bogotá, D. E., mayo veintinueve (29) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).

Invocando el ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución, los ciudadanos Gerardo Gabriel Trejos Forero y Humberto Cifuentes R., han demandado ante la Corte la declaratoria de inexequibilidad de los referidos preceptos de la Ley 2ª de 1984.

I. LAS NORMAS ACUSADAS

Además del encabezamiento de la Ley 2ª se transcribirán en su integridad los artículos 64, 65, 66, 68 y 49, pero advirtiendo que de este último sólo ha sido demandado el inciso tercero que se subraya.

"LEY 2ª DE 1984

(enero 16)

"Por la cual se establece la competencia de las autoridades de Policía; se fija el respectivo procedimiento; se crean cargos de jueces especializados y se establece un procedimiento especial para la investigación y juzgamiento de los delitos de secuestro extorsivo, extorsión y terrorismo; se dictan otras normas sobre captura, detención preventiva, excarcelación; se fijan competencias en materia civil, penal y laboral, y se dictan otras disposiciones,

EL CONCRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

"………

"Artículo 49. El artículo 108 del Código de Procedimiento Penal quedará así:

"Vigilancia de los condenados y liberados condicional y provisionalmente. Los respectivos agentes del Ministerio Público vigilarán el cumplimiento de las obligaciones y prohibiciones impuestas a los beneficiados con la condena condicional, la libertad condicional y la libertad provisional, y pedirán la revocatoria o cancelación de estos subrogados en caso de incumplimiento.

"Los fiscales de los Tribunales de Distrito Judicial, de Juzgado Superior y de Circuito, deben mensualmente realizar visita a los respectivos Despachos Judiciales para verificar si en los procesos en que actúan como Ministerio Público, las personas excarceladas o conminadas han cumplido con las obligaciones impuestas y en caso deque haya existido cualquier incumplimiento solicitarán al funcionario tome lasmedidas a que se refiere el parágrafo del artículo 460.

"En caso de que los representantes del Ministerio Público no ejerzan estrictamen­te esta función, el Juez correspondiente informará a la Procuraduría General de la Nación para que con base en el sólo informe se imponga sanción de multa equivalente a cinco (5) días de sueldo".

"En los lugares en que actúen los personeros en los procesos penales, estos empleados cumplirán con la función prevista en este artículo y estarán sometidos a la misma sanción".

"…………….

"Artículo 64. Créanse en el Departamento de Cundinamarca los Distritos Judiciales de Bogotá y de Cundinamarca.

"Artículo 65. En el Departamento de Antioquia créanse los Distritos Judiciales de Medellín y de Antioquia.

"Artículo 66. Autorízase al Gobierno Nacional para fijar las sedes de los Tribunales de Cundinamarca y de Antioquia, y para organizar y determinar su jurisdicción territorial.

"………….

"Artículo 68. El Gobierno Nacional podrá suprimir cargos de Magistrados en los actuales Tribunales Superiores de los Distritos Judiciales de Bogotá y Medellín, y crear plazas de Magistrados para las Tribunales de Cundinamarca y Antioquia. Igualmente podrá crear y suprimir cargos de jueces Laborales de Circuito y de Jueces Superiores, en el número que sea necesario para que haya una adecuada distribución de procesos penales y laborales en los dos Distritos Judiciales.

"Los Magistrados de los actuales Tribunales de Distrito Judicial de Bogotá y Medellín, cuyos cargos fueren suprimidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de esta ley, serán trasladados por la Corte Suprema de Justicia, a los respectivos Tribunales de Cundinamarca y Antioquia".

II. FUNDAMENTOS DE LA ACUSACIÓN

1º. Los demandantes consideran que el inciso tercero acusado del artículo 49 y el inciso primero del artículo 68 son violatorios del 26 de la Constitución en el que se consagra el debido proceso, pues en el primer caso los agentes del Ministerio Público pueden ser sancionados con base en el "solo informe" del Juez, pretermitiendo las formas propias de cada juicio, y porque en el segundo "se omitió crear los cargos de los fiscales respectivos", con relación a las plazas de Magistrados "sin poderse así observar a plenitud las formas propias de cada juicio puesto que no habría a quién hacer los traslados y notificaciones".

2º. Los artículos 64 y 65 de la Ley, por los que se crean Distritos Judiciales en Cundinamarca y Antioquia, violan el 152 de la Carta, por cuanto en ellos se olvidó "establecer específicamente la creación de los respectivos tribunales, habida cuenta que el susodicho precepto constitucional señala tanto, la división territorial, como la creación de los Tribunales en un precepto único y no le es dable a la ley apartarse de este contenido EXEGÉTICO E IMPERATIVO".

3º. Los artículos 66 y 68 de la misma ley, mediante los que se autoriza al Gobierno por tiempo indefinido para fijar las sedes y la Jurisdicción de los Tribunales de Cundinamarca y Antioquia y para suprimir y crear cargos de Magistrados y Jueces y el traslado por la Corte de algunos de los suprimidos a los creados, es violatorio del artículo 76, ordinal 12, de la Constitución en el que se determina de manera clara que las facultades extraordinarias que el legislador otorga al Presidente de la Repúbli­ca deben ser "pro tempore".

4º. Agregan a los pedimentos anteriores, el siguiente:

''Separadamente de las solicitudes anteriores y recalcando que por el artículo 214 de la Constitución Nacional se le confía a la Corte Suprema de Justicia la guarda de la Constitución, pedimos a esa honorable Corporación oficial, tanto a la honora­ble Cámara de Representantes como al honorable Senado de la República para que envíen a esa Corporación el historial de la Ley 2ª de 1984 que se demanda. A fin de establecer si en su formación han existido vicios que puedan provocar su declaratoria de inconstitucionalidad".

III. EL PROCURADOR

1º. En su correspondiente Vista Fiscal el Procurador solicita a la Corte lo siguiente:

a) Que se declare inhibida para decidir de fondo por falta de proposición jurídica completa respecto del inciso tercero del artículo 49;

b) Que declare exequible los artículos 64 y 65;

c) Que declare inexequibles los artículos 66 y 68, y aun el 49, inciso tercero, de no prosperar la tesis de la proposición jurídica incompleta.

2º. Sintetizando lo sustentado por él, éstos son sus razonamientos.

a) Hay proposición jurídica incompleta respecto de la acusación contra el inciso 3º del artículo 49, por no haberse demandado también el inciso 4º del mismo artículo, lo cual generó un "vacío" respecto de la actuación de los "personeros";

Si no prospera ante la Corte aquella tesis, solicita entonces de ella declarar inexequible ese inciso por contrario al derecho de defensa reconocido en el artículo 26 de la Carta, pues no es válido que por un informe se inculpe disciplinariamente dentro de una actuación sumaria;

b) Los artículos 64 y 65 de la Ley 2ª son constitucionales por cuanto que la facultad de crear tribunales y la de división territorial no son contrarias al artículo 152
de la Carta y corresponden conforme a sentencia de la Corte de 14 de mayo de 1970, a la voluntad del Constituyente trazada en el artículo 7º de la Carta, según el cual, se exige como mínimo un tribunal por Departamento, pero no se impide que pueda haber más de uno en cada uno de ellos;

c) Los artículos 66 y 68, en cambio, son inconstitucionales, pues el Congreso no puede desprenderse indefinidamente de atribuciones que le han sido reservadas por el ordenamiento superior, tales como las de "fijar las sedes de los tribunales",
"organizar y determinar la jurisdicción territorial de los mismos", y "suprimir cargos de magistrados y crear plazas de magistrados, con la precisión contenida en el inciso 2º del artículo 68". Las facultades extraordinarias con que el Congreso habilita transitoriamente al Gobierno para ejercer atribuciones de naturaleza legislativa deben reunir las condiciones de precisión temporal y material, expresamente exigidasen el artículo 76-12 de la Carta. Además según el artículo 152 de la misma, lacompetencia para determinar la "composición" de los tribunales superiores, corres­ponde a Ja ley, sin que en relación con este mandato puedan exceptuarse los casos decreación de cargos para la Rama Jurisdiccional, la cual, sólo se autoriza paraMinisterios, Departamentos Administrativos y Ministerio Público en el artículo120-21 de la Carta;

d) Arguye finalmente que ante la petición de los actores de analizar la constitucionalidad de la Ley por "vicios de trámite" frente a "posibles violaciones al Título Séptimo de la Constitución", este pronunciamiento no lo cobijará por lo cual da a entender que sus efectos serán "definitivos" pero no "absolutos", advirtiendo que "laCorte Supremaconoce el criterio expresado por este Despacho en sus numerosos conceptos, sobre el alcance del fenómeno de la cosa juzgada en materia constitucio­nal" y que éste es "un nuevo argumento en apoyo de la tesis que ha venido sosteniendo el Ministerio Público en sus vistas fiscales".

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Primera. La competencia

1º. Por tratarse de acción pública de inconstitucionalidad contra preceptos de una Ley, como lo son los acusados de la 2ª de 1984, es competente esta Corporación para conocer y decidir sobre ella, en los términos de la atribución 2ª del artículo 214 de la Constitución.

2º. Déjase en claro, sin embargo, como lo anota la Procuraduría, que el pronunciamiento de la Corte en este Proceso sólo se refiere a las normas acusadas y transcritas de la citada Ley y no a toda ella y que por lo tanto no se atenderá la petición genérica de los demandantes de decidir sobre eventuales vicios de trámite en su elaboración-, pues no es papel de la Corte el de proceder de oficio a "establecer sí en su formación han existido vicios que puedan provocar su declaratoria de inconstitucionalidad", por cuanto que dados estos únicos cargos, tan ambiguos e imprecisos, estaCorporación se abstuvo de "oficiar" a las Cámaras Legislativas la solicitud de envío alProceso "del historial de la Ley 2ª de 1984", cuyas normas restantes no se acusaron, ni se identificaron, ni se transcribieron, ni fueron específicamente invocadas como violatorias de la Carta.

Segunda. El debido proceso disciplinario.

Desestímase la insistencia consignada en la Vista Fiscal de inhibición respecto de la acusación de inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 49 de la Ley 2ª de 1984, por no haberse demandado también el inciso cuarto del mismoprecepto, por cuanto aquél es autónomo y su mera relación de conexidad con éste noes razón para invocar fallo de abstención por proposición jurídica incompleta.

En cuanto al inciso tercero que se juzga, encuentra esta Corporación que "con base en el solo informe" del Juez respectivo sobre el incumplimiento por parte de los representantes del Ministerio Público de la función de vigilancia de los condenados y liberados condicional y provisionalmente, no es admisible frente al artículo 26 de la Constituciónque "se imponga sanción de multa equivalente a cinco (5) días desueldo", sin que medie previo y debido proceso disciplinario, controversia y contra­dicción probatoria, y señalamiento nítido de los funcionarios de la Procuraduría competente para averiguar y fallar.

Por lo tanto, la parte final, de dicho inciso, que corresponde a las dos frases subrayadas del párrafo precedente, quebranta el mandato del artículo 26 de la Carta, según el cual nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al actoque se impura, siendo éstas claras en cuanto al señalamiento tanto del tribunal oautoridad competente, como de las formas plenas propias de cada proceso. Sinembargo, la parte inicial del mismo -en la que se ordena al Juez informar a la Procuraduríasobre lo gestión de los agentes del Ministerio Público, es constitucional, pues deja suponer apenas que el averiguatorio se seguirá conforme al orden jurídico ordinario que rige para todo proceso disciplinario.

Tercera. La creación legal de distritos judiciales.

1º. Han sido también demandados por inconstitucionales los artículos 64 y 65 de la Ley 2ª de 1984, en lo que se dispone la creación, en su orden, de los distritosjudiciales de Bogotá y Cundinamarca en este departamento, y de los de Medellín yAntioquia en este último.

El argumento de los actores estriba en que el mandato del artículo 152 de la Constitución es integral, de tal manera que en éste se otorga al legislador no sólo la competencia fragmentaria para crear los distritos judiciales sino la complementaria y coetánea de determinar también la composición y las atribuciones de los tribunales superiores de aquéllos. Dado que en los citados preceptos acusados apenas se crearon los Distritos Judiciales de Cundinamarca y Antioquia, pero no se determinó simultá­neamente la composición ni las atribuciones de los tribunales superiores respectivos, se violó aquél precepto constitucional.

2º. La pretensión de inconstitucionalidad por omisión es en este caso insoste­nible.

En primer término, porque frente a lo prescrito en el propio artículo 152 de la Constitución, interpretado en mera exégesis, no le está vedado sino permitido al legislador separar válidamente dentro del contexto de una misma ley o aún diferir en el tiempo, de una parte, la creación de distritos judiciales, y de la otra u otras, el establecimiento o la creación de los tribunales superiores correspondientes y hasta el señalamiento de su composición y atribuciones, pues cada una de estas facultades legislativas puede ejercerse aisladamente.

Por lo demás, la atribución constitucional conferida al legislador para determi­nar la división territorial de la administración de justicia no depende exclusivamente del mandato del artículo 352 de la Carta. Pues hay otros.

En efecto:

1° Según el artículo 58 de la misma, "la justicia es un servicio público de cargo de la nación".

2º. Conforme al 7º de ella, "fuera de la división general del territorio, habrá otras, dentro de los límites de cada departamento, para arreglar el servicio público", y por ende el de la "administración de justicia".

3º. No pasa por alto la Corte que además, de acuerdo con la atribución del ordinal 5º del artículo 76 del mismo Estatuto Superior, corresponde al Congreso, mediante ley, "establecer y reformar las otras divisiones territoriales de que trata elartículo 7º, incluyendo entonces, obviamente, la de establecer y modificar las relativas al servicio público de la justicia.

4º. Y es también de competencia del Congreso "regular los otros aspectos delservicio público..." (art. 76-30 C.N.).

5º. Como se ve, lo que en el artículo 152 de la Carta se agrega al precedente contexto normativo constitucional en lo relativo a la división territorial judicial nacional es únicamente la nomenclatura de "distritos judiciales" en que aquélla debe hacerse. Como los artículos 64 y 65 acusados que aquí se examinan se ciñen a dicha denominación, éstos no sólo no quebrantan el artículo 152 de la Constitución sino que lo obedecen y son además desarrollo de lo ordenado en los artículos 7º, 58 y 76 ordinales 5º y 10 de ella, por lo cual serán declarados exequibles.

Cuarta. No son válidas las autorizaciones indefinidas sobre materias de competencia exclusivamente legal.

1º. Pero precisamente, en parte por lo que ya ha quedado expuesto, y en otra por lo que enseguida se sustentará, son en cambio contrarios a la Constitución los artículos 66, en su parte final, y el 68 en su integridad, de la citada Ley 2ª, en los que se dispone autorizar permanentemente al gobierno para que sustituya al legislador en sus atribuciones legislativas ordinarias de organizar y determinar la jurisdicción territorial de los Tribunales creados de Cundinamarca y Antioquia (art. 66), y de crear y suprimir cargos o plazas de Magistrados de los referidos Tribunales y de Jueces Laborales de Circuito y Superiores en esos distritos judiciales, con facultad adicional para la Corte de trasladar Magistrados de uno a otro tribunal dentro de los distritosdivididos de Antioquia y Cundinamarca (art. 68).

2º. Para la Corte todas estas competencias asignadas al gobierno sin límite de tiempo por el legislador ordinario son de jerarquía y naturaleza legal y no simplemente administrativa, y por lo tanto no son otorgables como autorizaciones especiales indefinidas para ser ejercidas por el ejecutivo "dentro de la órbita constitucional" de que trata el artículo 76-31 de la Constitución, sino conferibles únicamente mediante una ley de facultades extraordinarias respecto de materias señaladas en forma "preci­sa'1 y "pro tempore", según lo prevé el artículo 76-12 de la misma.

Tiénese que según la Carta son de la reserva exclusiva del legislador ordinario o de la competencia precisa y pro tempore del extraordinario, pero no del ejecutivo por la vía de las autorizaciones administrativas indefinidas y permanentes las siguientes atribuciones:

1ª. "Determinar" la "composición y atribuciones" de los tribunales superiores (art. 152).

2a Obsérvese además que frente a lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución, sólo habrá"los Tribunales Superiores de Distrito y demás tribunales y juzgadosque establezca la ley".

3ª. Agrégase que por mandato de los ordinales 5º, 10 y 12 del artículo 76 de la Carta, es el legislador ordinario o aun el extraordinario facultado en forma precisa y temporal, el competente para "establecer y reformar las otras divisiones territoriales deque trata el artículo 7º", o sea, las relativas, entre otras, al "servicio público" de la justicia (art. 7º C. N.), y para "regularlo".

4ª. Atiéndase por otra parte que según la Carta la atribución administrativa de crear, suprimir o fusionar empleos conforme a la ley se encuentra reducida a los "que demanda el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público" (art. 120-21),y que hasta la regulación de la forma dedesignación del personal subalterno en los organismos jurisdiccionales es también deley (art.161).

3ª. <sic> Sin embargo, conforme al mandato de la parte final del artículo 66 impugna­do, el ejecutivo quedó autorizado "para organizar y determinar" la jurisdicción territorial de los tribunales de Cundinamarca y Antioquia, con competencia abierta y permanente y no en su calidad de legislador extraordinario y pro tempore, y es claro que quien ejerza tales funciones está desempeñando necesariamente tareas de exclu­siva reserva legal, dado que con ellas se delimita el ámbito de las "atribuciones" (art. 152 C. N.) del respectivo tribunal y se recibe parcialmente la facultad propia del legislador deestablecer tribunales (art. 58 C. N.).

Igualmente, de acuerdo con el artículo 68 acusado, ha sido también autorizado indefinidamente el gobierno para crear y suprimir cargos o plazas en aquéllos distritos judiciales, tanto de Magistrados de Tribunales como de Jueces Laborales de Circuito y Superiores, siendo que por imperio de la Constitución, sólo la ley los puede establecer (art. 58) y es únicamente la ley la que "determinará" su "composición" (art. 152). Así las cosas, siendo de estirpe legal las mentadas autorizaciones, no podían ser válidamente otorgadas de manera permanente por el Congreso.

Quinta. Distinción entre Leyes de Autorizaciones Especiales y Leyes de Faculta­des Extraordinarias. Su significado histórico y actual.

1º Como quiera que mediante los artículos que se vienen examinando de la Ley 2ª de 1984, el 66 en su parte final y el 68 en su totalidad, el gobierno ha quedado autorizado de manera indefinida y no pro tempore para ejercer atribuciones de naturaleza legislativa y no meramente administrativa, es indispensable distinguir entre las leyes de autorizaciones especiales y las de facultades extraordinarias de legislación, a fin de esclarecer la constitucionalidad de aquéllos.

2º. "Históricamente, las leyes de facultades extraordinarias, durante el siglo XIX y comienzos del XX, estaban referidas exclusivamente a materias relativas al restable­cimiento del orden público interno o a la necesidad o conveniencia pública de conferir al gobierno atribuciones excepcionales para reprimir alzamientos armados y guerras. Su duración era provisoria o "pro tempore", esto es, se proyectaba apenas altiempo requerido para lograr los fines propuestos con su expedición. Dichas leyes eran por lo general reconocidas en las Constituciones que aquí denominamos "congresionales" y correspondían a un esfuerzo de los constituyentes para enmarcar la acción excepcional del ejecutivo en épocas de crisis dentro de la iniciativa previa y el lindero de la ley. Fueron instituidas en las Constituciones de 1832 y de 1853. En cambio, en las Constituciones de tipo "presidencialista", con acentuado reforzamiento de las funciones del ejecutivo, éste podía directamente, motu proprio, sin el marco ni la iniciativa preexistente de la ley, asumir competencias extraordinarias de represión de desórdenes y de restablecimiento del orden público: tales fueron las Constitucionesde 1843 y 1858.

Ante este vaivén histórico de facultades extraordinarias reconocidas unas veces con fuente en el Congreso y otras directamente en favor del Ejecutivo, hubo Constituciones, también presidencialistas, que instituyeron coetáneamente las dos formas de competencia: ellas fueron precisamente la de 1821 y la de 1836, la cual perdura hasta nuestros días en este aspecto. En ésta se consagró en forma simultánea tanto la atribución excepcional o extraordinaria directa en favor del ejecutivo (art. 121 C. N.), como la delegada "pro tempore" y "precisa" del Congreso a aquél (art. 76-12). En la única Constitución republicana nacional donde no se reconoció competencia alguna de naturaleza extraordinaria en favor del ejecutivo, ni directa ni delegada, quedándole exclusiva y directamente al Congreso, fue en la de 1863.

3º. Ulteriormente, la Corte Suprema de Justicia, desde cuando profirió sus sentencias de junio 23 de 1913 y de marzo 25 de 1915, sin duda influidas entonces en gran medida por los doctrina y la jurisprudencia francesa sobre las leyes de habilita­ción al ejecutivo, hasta llegar al rumbo que hoy tiene su jurisprudencia al respecto desde el fallo de 5 de octubre de 1939, convirtió las leyes de facultades extraordinariasdel artículo 76-12 de la Constitución, originariamente previstas para ser otorgadas al gobierno únicamente en tiempo de no paz, en facultades extraordinarias conferibles aéste en forma "pro-tempore" para cualquier época, y tornó además su naturaleza inicial exclusivamente represiva y para restablecer el orden público, en leyes denaturaleza común y para otras materias.

Sin embargo nunca esta Corporación, ni entonces ni ahora, ha afirmado que las denominadas facultades extraordinarias y "pro-tempore" de legislación hayan tenido o tengan carácter indefinido o permanente, ni que correspondan a una especie de tautología institucional frente a las denominadas "leyes de autorizaciones especia­les" de que trata el artículo 76-11 de la Constitución.Estas sólo se han reconocidocomo conferibles al ejecutivo para que éste ejerza "otras funciones dentro de la órbitaconstitucional", distintas de las de carácter legislativo de aquéllas, y por lo tanto sobrematerias propias o específicas y por lo común concretas del ámbito tradicional yordinario del gobierno, de naturaleza apenas administrativa, operativa, ejecutiva o demera gestión, y siempre que dispongan colaboración legislativa del Congreso, y que por suponerla torna distintos los "decretos de autorizaciones" (arts. 76-11 y 118-8 C. N.),de los meramente reglamentarios de la ley (art. 120-3).

Tampoco, ahora ni antes, esta Corporación ha permitido interpretar la Constitución en el sentido de que por la vía de su artículo 76-11, sobre autorizaciones al gobierno para "ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional", se permita entregar a éste en forma permanente la cláusula general e implícita de legislación, la cual según el propio Constituyente de 1886 ha sido y sigue siendo de exclusiva reserva o competencia del Congreso".

5º. Conforme a la primera de las tres sentencias arriba citadas o sea la de 23 de junio de 1913, habiendo sido demandado ante la Corte junto con otros el artículo 8o de la Ley 18 de 1907, mediante el que se ordenó el pago de matrículas sobre embarcaciones "... de los derechos que establezca el poder ejecutiva", el cual fue declarado exequible, se expresó lo siguiente:

"Ahora bien: como el numeral 9° del artículo 76 de la Carta Fundamental (hoy numeral 11 del mismo) faculta al Congreso para conceder autorizaciones al Gobier­no para ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional, esto es, procediendo conforme a la autoridad y medios que la Constitución señala al Poder Ejecutivo bien podía el legislador facultar al Gobierno para fijar la cuantía de los derechos que se causaban por la matrícula y patente, dado que tratándose de un nuevo impuesto que grava las embarcaciones que. navegaran por los ríos de la Nación, era el Poder Ejecutivo quien, conocedor de las necesidades administrativas y de los medios prácti­cos de acción, podía reglamentar mejor la parte mecánica de la ejecución de la ley, consujeción a las reglas orgánicas o sustitutivas contenidas en ella".

Desde entonces, pues, la "órbita constitucional" de ejercicio autorizable por ley al gobierno según el artículo 76-11 de la Carta ha sido para esta Corporación la misma: la que la Constitución señala al ejecutivo en materia administrativa omecánica de ejecución, pero no las de naturaleza legislativa.

Y distinguíase el alcance del artículo 76-12 frente al 76-11 de la Constitución en la misma sentencia, así:

"Párese también la atención en que el Consejo no usó en la ley... la facultad que le otorga el ordinal 10 del artículo 76 (hoy ordinal 12 del mismo) revistiendo pro-tempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen, pues sí tal hubiese ocurrido, en la Ley se habrían invocado esa necesidad o esas conveniencias, como caso extraordinario que, si no alcanzaba la magnitud de turbación del ordenpúblico, sí se saldría de lo ordinario... (G.J.,Tomo XXII., págs. 2 y 3, Magistrado Ponente, doctor Augusto N. Samper).

6º. Con la segunda de las referidas sentencias, la de 25 de marzo de 1914, mediante la cual la Corte le dio un carácter y una dimensión diferentes a las leyes de facultades extraordinarias de legislación, frente a lo que de ellas se entendía hasta entonces, sin embargo, respecto de las leyes de autorizaciones, la Corporación mantuvo la fisonomía y naturaleza de éstas, juzgábase entonces la Ley 126 de 1914, en la que se invocaban facultades extraordinarias al gobierno según el artículo 76-12 de la Carta, para que ésta dictara normas sobre gravamen al consumo de artículos y señalara otras formas impositivas, y en la que se entendía que aquéllas habían sido conferidas apenas en forma"pro tempore", es decir, según el significado de entonces: "hasta el día de la apertura de las próximas sesiones ordinarias del Congreso" (arts. 1º, numeral 1º y 4o de la Ley), y que los decretos que dictara el gobierno en desarrollo de las mismas se limitarían a"suspender" las normas contrarias (art. 5°).

Dijo desde 1914 la Corte:

"Como ya lo hizo notar esta Superioridad en otra ocasión (se refiere a la sentencia de 23 de junio de 1913 antes transcrita), existe en nuestro Derecho Público una tradición legislativa referente a la concesión de autorizaciones al Poder Ejecuti­vo... los mismos cuerpos que ejercieron las atribuciones constitucionales de consti­tuyentes facultaron al Gobierno ya para fijar ciertos impuestos, ya para aumentar o disminuir los decretados, ya para determinar las tarifas... Y si al fallar sobre la exequibilidad del artículo 8º de la Ley 18 de 1907, juzgó esta corporación que en élnose contenía una delegación de la facultad privativa del Congreso o determinada en elnumeral 11 (hoy 13: "establecer las rentas nacionales...") del artículo 76 de la Constitución, con mayor razón debe hacerse hoy extensivo el mismo concepto al artículo 1º de la Ley 126 de 1914, tanto porque los impuestos que han dado lugar a esta situación tienen origen en una Ley, como porque al dictarlael Congreso no obró como antes, apoyándose en la novena de las atribuciones detalladas en dicho artículoconstitucional (hoy 11: "Conceder autorizaciones al Gobierno…"), sino haciendo uso de las que le confiere el numeral 10 (hoy 12) para 'revestir pro tempore al Presidente de la República…' ". (G. j. T. XXIII, números 1174 y 1148, p. 340, Magistrado ponente, doctor Elías Romero).

7º. En el tercero de los fallos mencionados, de octubre 5 de 1939, que definió el nuevo derrotero de las leyes de facultades extraordinarias y distinguió su alcance frente a las de autorizaciones, expresó la Corte:

"El Presidente de la República ejerce facultades extraordinarias en tres casos, a saber, en caso de guerra exterior o de conmoción interna, al tenor del artículo 117 (hoy 121) de la codificación constitucional; cuando el Congreso se las otorga de manera precisa ypro tempore, en una época cualquiera, según el numeral 9º del artículo 69 de la C. N. (hoy numeral 12 del artículo 76); y cuando el Congreso le otorga autorizaciones ordinarias para celebrar contratos, negociar empréstitos, enaje­nar bienes nacionales, y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional, según lo estatuye el ordinal 8o del artículo 69 de la C. N. (hoy ordinal 11 del artículo 76 de la misma).Es entendido que estas últimas autorizaciones se refieren exclusiva­mente a tales gestiones administrativas, y sobre ellas ya dijo la Corte que en ningúncaso pueden traspasar la órbita en que se mueve cada uno de los órganos del PoderPúblico, ni podrá el Congreso, en ejercicio de esa atribución, facilitar al Gobierno paraejercer funciones propias del Legislativo". (G. J. T. XLVIII, número 1950, p. 649).

8º. Destácase ahora además que conforme a la valiosa referencia documental del Profesor y Tratadista Carlos Restrepo Piedrahita, consta en las "Actas de la Comisión de Estudios Constitucionales" (T. I, Bogotá, Imprenta Nacional, 1953, ps. 225 y226), que el Constituyente de 1936 aprobó de manera unánime una proposición del doctor Moncada sobre una nueva redacción del artículo 76-11 de la Carta, con la que se esclarecía aún más la naturaleza exclusivamente administrativa y se descartaba completamente el carácter legislativo de las materias delegadas por el Congreso mediante leyes de autorizaciones al gobierno. El autor no se explica porqué no apareció el nuevo texto constitucional en el Acto Legislativo de ese año. El aprobadode reforma y aclaración del actual artículo 76-11 de la Carta era el siguiente:

"Conceder autorizaciones al Gobierno para que, dentro de la órbita de susfacultades constitucionales, celebre contratos, negocie empréstitos, enajene bienes raíces y ejerza otras funciones administrativas". (Cfr. Carlos Restrepo Piedrahita, "Las facultades extraordinarias. Pequeña historia de una transfiguración", Bogotá, Ed. Universidad Externado de Colombia, 1973, p. 148).

De ahí porqué expresara el iusplublicista <sic> Carlos H. Pareja que:

"Las autorizaciones de que trata el numeral 8º (hoy 11) del artículo 69 (hoy 76) de la Constitución se refieren a actos administrativos simplemente, situados dentro de la órbita constitucional del Gobierno, como contratar, enajenar, negociar, inspeccionar, etc., es decir, actos creadores de situaciones jurídicas individuales en su granmayoría..." (Citado por el doctor Carlos Restrepo Piedrahita, ldem, Ibídem,P. 148).

9o Había reiterado también la Corte, en sentencia de 5 de agosto de 1970, al respecto, lo siguiente:

"Es obvio, que cuando el numeral 11 del artículo 76 de la Carta permite al Congreso conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional, sin que en tal caso se exija por ejemplo la temporalidad de dichas facultades, se refiere a funciones de carácter estrictamente administrativo, de las que naturalmente entran en la esfera propia del gobierno, pero respecto a las cuales la Constitución prescribe cierta coparticipación del legislador" (G.J.T. CXXXVII, nú­mero 2338 Bis, pág. 283; Magistrado ponente, doctorHernán Toro Agudelo).

10. Reafirmó la Corporación la anterior fundamentación jurisprudencial me­diante fallo de 3 de abril de 1973, cuando afirmó:

"Y en relación con el ordinal 11 del mismo artículo 76, se tiene: la Corte ha mantenido el criterio de que cuando el citado precepto permite al Congreso conceder autorizaciones al Gobierno para los efectos en él indicados, se refiere, de maneraexclusiva, a funciones de carácter administrativo, de aquellas que, naturalmente entran en la esfera propia del Gobierno, pero respecto a las cuales, la Constitución prescribe cierta participación, del Legislador'. (G. J. T. CXLIX-CL, números 2390-2391, pág- 118, Magistrado ponente, doctor Eustorgio Sarria).

11. Idéntica transcripción se efectúo con ocasión de la sentencia de 20 de septiembre de 1973, con la que se declaró exequible el parágrafo de autorizaciones especiales del artículo 1º de la Ley 105 de 1958, sobre "creación de unas zonas francas (G. J. T. CXLIX-CL, números 2390-2391, pág. 201, Magistrado ponente, doctor Eustorgio Sarria), cuya estructura había dejado definida dicha ley.

12. En consecuencia, dada la uniforme y reiterada jurisprudencia del juez de constitucionalidad, siendo de ley y no administrativa la competencia para establecer tribunales y juzgados, para determinar la composición y atribuciones de unos y otros y para por lo tanto determinar su jurisdicción, así como la señalada para crear los cargos que se requieren para su composición y organización, según lo establecido enlos artículos 7º, 58, 76-5, 10º y 152 de la Constitución, o pudiendo ser la atribuciónaún del gobierno mediante Decreto-ley expedido con fundamento en facultadesextraordinarias precisas y pro tempore (art. 76-12), pero sin poder ser dichas funciones entregadas al ejecutivo para que éste las ejerza en forma permanente, con fundamen­to en pretendidas leyes de autorizaciones especiales, resultan contrarios a todos estos artículos de la Carta los acusados 66, en su parte final, y 68 de la Ley 2ª de 1984, que serán por lo tanto declarados inexequibles.

13. Recuerda además esta Corporación que según su fallo ya citado de 5 de agosto de 1970, conforme al cual se declaró inexequible el parágrafo del artículo 11 de la Ley 30 de 1969, en el que se autorizaba sin límites de tiempo al gobierno para elaborar y expedir el nuevo Código de Régimen Político y Municipal, se dejó sentado que:

"La Constitución no admite que la investidura extraordinaria para legislar en ciertas y precisas materias pueda otorgarse al gobierno en forma indefinida, sino por un tiempo determinado, porque siendo excepcional ese desdoblamiento de la fun­ción legislativa, lo justifica y admite únicamente cuando la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo aconsejen, y tales circunstancias, por su naturaleza, sólo pueden ser temporales, nunca permanentes o indefinidas. Si se admitiera una tesis contraria, se derrumbaría el principio de la separación o especialización de funciones del poder público, supuesto fundamental del régimen democrático y en todo caso del diseño constitucional del Estado". (ídem, Ibídem, p. 283).

14. No entra la Corte a definir el alcance específico de la atribución de traslado de Magistrados de Tribunal cuyos cargos llegaren a suprimirse, a que se refiere el inciso último del artículo 68, porque siendo inconstitucional el precepto en el resto queda sinrazón dicho inciso y resulta además afectado por iguales causales deinexequibilidad.

Sexta. La fijación de sedes.

1º. Pero, por lo mismo, de acuerdo con lo hasta aquí expresado por esta Corporación, es constitucional y será por lo tanto declarada exequible la parte inicial del artículo 66 de la Ley 2a de 1984, en la que se autoriza al Gobierno "para fijar lassedes de los Tribunales (creados) de Cundinamarca y Antioquia", pues esta atribución es meramente administrativa y puede ser de consiguiente ejercida válidamente por el ejecutivo, previo el tamiz de la ley que como aquella le señale competencias propias de la "órbita constitucional" al gobierno.

2º. Con la referida autorización netamente ejecutiva, la Corte entiende que el gobierno queda apenas con la atribución de ejercer una tarea reducida al ámbito administrativo atinente a su gestión y que por lo tanto no ha quedado investido por el Congreso de facultad legislativa permanente alguna que permita sustituir o interferir la función de éste para crear y organizar distritos judiciales, establecer su división territorial, crear tribunales y determinar sus atribuciones, jurisdicción territorial y competencia, ni para definir la composición de éstos, ni para crear, suprimir o fusionar cargos de Magistrados de Tribunales o para ordenar traslados de éstos.

3º. Déjase por lo tanto en claro que la autorización legal dada al gobierno para fijar las sedes de los referidos tribunales creados por la Ley 2ª, se admite como ajustada a la Constitución sólo en el entendido de que su otorgamiento no implique el ejercicio por parte del ejecutivo de funciones exclusivamente legislativas y en especial de la que corresponde al Congreso para "organizar y determinar la jurisdicción territorial" de dichos tribunales, en lo cual se declarará inexequible el artículo 66. Lo que la Corte busca precaver es que bajo el pretexto de ejercer una función netamente administrativa de fijar las sedes de unos tribunales, se ejerza por el gobierno una legislativa que interfiera o modifique la facultad del Congreso para organizar y determinar la jurisdicción territorial de aquéllos, y por ende la de modificar también su competencia y atribuciones.

V. DECISIÓN

Con fundamento en lo expresado, la Corte Suprema de Justicia -en Sala Plena-, previo el examen de la Sala Constituc ional, con audiencia del Procurador General de la Nación, y en ejercicio de la atribución segunda del artículo 214 de la Carta.

RESUELVE:

1º. Declarar EXEQUIBLES, por no encontrarlos contrarios a la Constitución, los artículos 64 y 65 de la Ley 2ª de 1984, y la parte inicial del artículo 66 de la misma, que dice:

"Artículo 66.- Autorízase al Gobierno Nacional para fijar las sedes de los Tribunales de Cundinamarca y Antioquia...".

2º. Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero que se demandó del artículo 49 de la Ley 1ª de 1984, en la parte inicial que expresa:

"En caso de que los representantes del Ministerio Público no ejerzan estrictamente esta función, el juez correspondiente informará a la Procuraduría General de la Nación...".

3º. Declarar INEXEQUIBLE la parte restante del inciso tercero del artículo 49 de la misma ley, que dice:

"... para que con base en el solo informe se imponga sanción de multa equivalente a cinco (5) días de sueldo".

4º. Declarar INEXEQUIBLE la parte final del artículo 66 de la Ley 2ª de 1984, en la que se lee:

"... y para organizar y determinar su jurisdicción territorial".

5º. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 68 de la Ley 2ª de 1984.

Cópiese, comuníquese, publíquese, infórmese al Congreso y al Gobierno, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Humberto Murcia Bailen, Presidente; Manuel Gaona Cruz, Luis EnriqueAldana Rozo, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel E. Daza Alvarez, Dante L. Fiorillo Porras, José E. Gnecco Correa (Con salvamento de voto); Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, (Con salvamento de voto); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano (Con salvamento de voto); Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, Alfonso Palmo Rosselli, Nicolás Pájaro Peñaranda (Con salvamen­to de voto); Alfonso Reyes Echandía, Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.

Rafael Reyes Negrelli,

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO

Estamos de acuerdo con la parte Resolutiva de la Sentencia de la cual nos apartamos, menos en cuanto declaró exequible la parte del artículo 66 de la Ley 2a de 1984 que dice: "Autorízase al Gobierno Nacional para fijar las sedes de los Tribunales de Cundinamarca y Antioquia...", porque consideramos que, al igual que al resto de dicho artículo, es inexequible.

Fundamentamos nuestro salvamento de voto en las mismas razones de la mayoría de la Sala Plena para declarar inexequibles las atribuciones que le confirió el Congreso al Gobierno, sin límites temporales, para organizar y determinar la juris­dicción territorial de los Tribunales de Cundinamarca, Bogotá, Antioquia y Medellín, pues fijar la sede de los Tribunales hace parte de la creación de los Distritos Judiciales, que es atribución propia de la ley, según lo dispone el artículo 152 de la Constitución. Crear un distrito judicial sin sede es obraren el vacío. La sede no sólo determina el nombre del Distrito judicial, como tradicionalmente se venían crean­do, con la única excepción de los Tribunales de Cundinamarca y Antioquia, creados por la Ley 2ª de 1984, sino que tiene relación con las atribuciones de los Tribunales Superiores y su jurisdicción territorial. Sólo mediante el revestimientopro-tempore de facultades al Presidente de la República, dentro de los límites del numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, puede el Gobierno ejercer esas atribuciones del Congreso.

Fijar sede de los Distritos Judiciales no es atribución administrativa que tenga el Gobierno dentro de la órbita constitucional, pues la Constitución no le señala esa función, ni cabe dentro de la competencia general que incumbe al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa. Por el contrario la Constitución es muy clara en cuanto a la independencia de la rama jurisdiccional en relación con las otras dos ramas del Poder Público, y si el Presidente tuviese la facultad, dentro de la órbita constitucional, de fijar la sede de los Distritos judiciales, esa independencia se vería gravemente afectada y quebrantado el artículo 55 de la Carta. No encaja, por lo tanto, la atribución que concede la parte primera del artículo 66, dentro del numeral 11 del artículo 76 de la Constitución Nacional.

Las razones anteriores son las que nos han llevado a salvar el voto.

Fecha, ut supra.

José Eduardo Gnecco C, Juan Hernández Sáenz, Nicolás Pájaro Peñaranda.

SALVAMENTO DE VOTO

Del Magistrado Ricardo Medina Moyano.

Me aparto respetuosamente de la sentencia, pues considero que no solamente se ajustan a la Constitución los textos demandados que acepta como tales dicha sentencia, .sino la totalidad délas normas objeto del presente examen de constitucionalidad, con excepción del aparte del inciso 3º del artículo 49, con cuya inexequibilidad también me encuentro de acuerdo.

Las razones de mi desacuerdo son las siguientes. Entiendo que las autorizacio­nes contenidas en los artículos 66 in fine y 68 que se declaran inexequibles, corresponden a las competencias fijadas igualmente en el ordinal 11 del artículo 76constitucional, para lo cual devienen pertinentes las observaciones que a continua­ción se precisan.

Primera. Desde luego es preciso descartar en primer término que el propósito del Congreso hubiera sido el de conceder al Ejecutivo las facultades extraordinarias previstas en el art. 76-12 de la Constitución Nacional. No hay duda de que si ese hubiera sido el sentido de la norma, lo hubiera dicho, señalando el termino de las mismas. En este sentido no parece ilógico admitir que si el Congreso manifiesta que le otorgaautorizaciones al Presidente, su finalidad era justamente la de darle esas autorizaciones. En tal orden de ideas, resulta demasiado simple el cargo del libelista, de sostener que se trata de facultades extraordinarias y que como éstas no se ajustan a lo dispuesto por el ordinal 12 del artículo 76, entonces se viola esta disposición.

Segunda. Tradicionalmente se han intentado dos interpretaciones del citado ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución Nacional. De una parte la que considera que de acuerdo con él, el Ejecutivo puede ejercer facultades legislativas; y por otra, la de quienes piensan que de conformidad con lo dispuesto en el mismo, el Ejecutivo ejerce una actividad meramente administrativa.

La Corte en sentencia del 5 de octubre de 1939 adoptó por lo menos en parte la primera interpretación.

En efecto, en dicha sentencia (G. J. T. XLVIII, abril y mayo de 1939, número 1947, pág. 649) precisó:

"El Presidente de la República ejerce facultades extraordinarias en tres casos, a saber: en caso de guerra exterior o de conmoción interna, al tenor del artículo 117 de la codificación constitucional; cuando el Congreso le otorga de manera precisa y pro-tempore en una época cualquiera, según el numeral 9º del artículo 69 de la Constitución Nacional; y cuando el Congreso le otorga autorizaciones ordinarias para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional, según lo estatuye el ordinal 8º del mismo artículo 69 de la Constitución Nacional".

La tesis fue objeto de severa crítica por parte del constitucionalista Alvaro Copete Lizarralde (Lecciones de Derecho Constitucional, Edic. Lerner, Bogotá, 1960, 3ª edición, pág. 181 y ss.), el cual no sin desconocer que la norma "es muy confusa" sostuvo la segunda interpretación dando como único argumento el de que:

"La única interpretación lógica es la de aceptar que se trata de aquellas funciones propias del Gobierno, pero que requieren intervención del Congreso para tener la plenitud de sus efectos".

Esta jurisprudencia, que ciertamente ha sido relativamente constante en la Corporación según las citas de la ponencia mayoritaria y que según el profesor Vidal Perdomo "no aclara satisfactoriamente todas las facetas del tema y por el contrario ofrece signos de contradicción" (Derecho Administrativo, 7ª Edic. Banco Popular, Bogotá, 1980, pág. 59), es a no dudarlo de un admirable rigor técnico, cualidad de lacual de análoga manera participa la nueva ponencia. Empero, pienso respetuosa­mente que dicho rigor es esencialmente teórico, pues se aviene a lo que según sus autores deben ser la norma, pero no a lo que ésta es realmente; es decir, a lo que ella consagra, con lo cual se puede de veras estar en pleno desacuerdo desde el punto de vista académico, pero que de todas suertes establece un principio que no es dable desconocer desde el punto de vista positivo.

Tercera. El Diccionario de la Academia Española de la Lengua, da ciertamente las dos mismas interpretaciones de la expresión "Autorizar"; expresa en efecto por un lado, que significa "Dar a uno facultad o autoridad para hacer alguna cosa", y de otro que significa "Aprobar o abonar".

Ocurre sin embargo que, cuando el Constituyente le ha dado a la locución mentada el alcance de un mero permiso así lo ha expresado, claramente. Así por ejemplo el artículo 98 de la Carta, contempla como atribución del Senado la de "Autorizar al Gobierno para declararla guerra a otra Nación"; y armónicamente con dicha determinación, expresa luego al señalar las atribuciones del Presidente como suprema autoridad administrativa, que una de ellas es la de "Declarar la guerra con permiso del Senado (art. 120.9).

Otro ejemplo elocuente al respecto lo da la Carta Política en el artículo 98.2 según el cual le corresponde al Senado "aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el Gobierno desde oficiales generales y oficiales de insignia de las fuerzas militares, hasta el más alto grado" y en el artículo 120.6 que correlativamente dispone que le compete al Presidente de la República, como Jefe del Estado y Suprema autoridad administrativa "conferir grados militares con las restricciones establecidasen el ordinal 2º del artículo 98 y con las formalidades de la Ley que regula el ejerciciode esta facultad".

Así pues, si el propósito del Constituyente hubiera sido el de darle a tal expresión el sentido de un mero permiso, así lo hubiera expresado; si no lo hizo, es preciso atenerse a la primera interpretación.

Cuarta. Pero si a todo lo anterior fuera menester añadir otros argumentos de tipo estrictamente constitucional, obsérvese que el propio ordinal 8º del artículo 118 que disciplina las atribuciones del Presidente en relación con el Congreso, le otorga jerarquía similar a las facultades en comento, al determinar que le corresponde a éste "ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12; 80, 121 y 122 y dictar los Decretos con fuerza legislativa que ellos contemplan".

Y si no se trata en efecto de otorgarle al Ejecutivo, dicho tipo de facultades legislativas, tampoco resultaría coherente la Constitución al otorgarle el control constitucional de los mentados Decretos a la Corte Suprema de Justicia, sino que selo hubiera otorgado al Consejo de Estado.

Y el propio artículo 214 de la Carta al determinar la competencia constitucional de la Corte, también habla deatribuciones cuando alude al ordinal 11 del artículo 76 y lo trata al mismo nivel de las demás facultades extraordinarias del Gobierno, aldisponer que le corresponde a la Corte decidir definitivamente sobre la exequibilidadde los "Decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de quetratan los artículos 76, ordinales 11, 12 y 80 de la Constitución Nacional cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano".

Quinta. Así pues cuando se habla en tal norma de que las facultades allí previstas ejercen dentro de la órbita constitucional, se está refiriendo a toda la Constitución, pues si fuera a parte de ella claramente lo habría dicho; no hubiera hablado aludiendo al Ejecutivo de "la órbita constitucional", sino de "su órbita constitucional". Por lo demás como lo dice Luis Carlos Sáchica "una norma aislada no tiene significado" (El control de Constitucionalidad. Temis Bogotá. 1980. Pág. 7a).

Ni el artículo 78 de la Carta que dispone qué conductas le están prohibidas al Congreso, ni ninguno otro de la Carta, trae la de que el Congreso no pueda otorgarle al Ejecutivo tal clase de facultades legislativas.

Sexta. La tendencia del constitucionalismo contemporáneo, prácticamente sin excepciones es la de ampliar la esfera de fiscalización del Congreso, pero al propio tiempo la de restarle atribuciones legislativas trasladándoselas al Ejecutivo, mayormente en casos como el que aquí se discute, en que es este último el que tiene loselementos de juicio de orden técnico y estadístico que le permitan ajustar las medidas correspondientes a la realidad del país y a las necesidades de la justicia en cada casoparticular.

La citada tendencia se encuentra plasmada ampliamente en la doctrina contemporánea, por ejemplo lo demuestran las conclusiones casi unánimes a que llegó el Coloquio sobre "La Reforma del Congreso" celebrado en la Universidad Externado de Colombia.

En dicho seminario participaron entre otros los profesores Carlos Restrepo Piedrahíta, Gregorio Becerra Becerra, Alvaro Copete Lizarralde, Eduardo Fernández Botero, Jacobo Pérez Escobar, Jaime Vidal Perdomo, Hernán Salamanca yErnesto Saa Velasco, y entre tales conclusiones se destaca que:

"Los participantes estuvieron de acuerdo en la necesidad de replantear el actual régimen jurídico de relaciones entre el Congreso y el Gobierno, en el sentido de reducir las facultades legislativas del primero y de ampliar y fortalecer, correlativamente, los poderes de control político del Legislativo sobre el Ejecutivo" (Edic. U. Externado de Colombia, Bogotá, 1966, pág. 377).

Pero es la propia Corte la que ha reconocido sin dubitación alguna los postula­dos anteriores, y precisamente en sentencia del día de hoy, 31 de mayo, la misma del presente salvamento de voto, dentro del proceso número 1129, Sentencia número 43 (Demanda contra los artículos 1°, 2º, 3º, 24 y 57 de la Ley 2ª de 1984), Ponente: doctor Manuel Gaona, ha dicho enfáticamente que:

"5º. Ciertamente, hoy el 'poder legislativo' ya no legisla de manera exclusiva, ni siquiera predominante, y no sólo en Colombia sino en el Orbe, y cuando legisla y actúa ya no decide sino que fundamentalmente controla al que decide; es por esto que se afirma entonces que actualmente el poder jerárquico supremo de la ley es relativo yque el poder de decisión se desplazó del Parlamento o Congreso hacia el ejecutivo primordialmente. En cambio, no hay duda de que el 'poder ejecutivo' se exorbitó de su reducido campo tradicional, y hoy es el que decide, impulsa, orienta y hace luego posible la gestión política y económica; legisla, gobierna, administra, planifica, dirige la acción del Estado, y la ejecuta. Nadie discute tampoco que el judicial, además desus tareas esenciales de juzgar y sentenciar, ha venido siendo reforzado y controla los actos jurídicos de los otros dos, y también desempeña tareas de naturaleza administrativa en lo que atañe a su propia y autónoma organización. Ni se puede desconocer que fuera de las funciones tradicionales redistribuidas y más complejas que se acaban de describir, hay otras que han sido otorgadas también a otros órganos, como las relativas al control de la función pública, a la supervisión y defensa de la legalidad de las decisiones judiciales y de los intereses patrimoniales de la Nación y demás entidades públicas, asignadas al Ministerio Público, o las que se refieren a la vigilancia de la gestión fiscal o presupuestal pública, ejercidas por la Contraloría Generalde la República.

Y si esto resulta predicable en la actualidad, con cuánta mayor razón en la Carta del 86 que precisamente lo que buscó fue estructurar un Ejecutivo fuerte. Porque no se olvide que el ordinal materia del presente examen, ha permanecido intocado desde que se adoptó en la citada Carta del 86, si bien allí correspondía al numeral 9º del artículo 74, y el cual también es bueno observarlo, era idéntico al contenido en el Proyecto del señor Caro, en el cual correspondía al ordinal 8º del misino artículo siendo por lo demás tan claro su sentido que según las Actas respectivas, los artículos correspondientes fueron 'aprobados sindiscusión ni modificación sustancial' " (An­tecedentes de la Constitución. Pág. 183).

Y no se olvide que la interpretación constitucional, siempre debe partir del contexto ideológico de la Carta respectiva; precisamente por ello, Luis Carlos Sáchica, nos recuerda que:

"Una interpretación constitucional es valedera en tanto se ubique ideológica y lógicamente, dentro del respectivo sistema o régimen político en que pretende aplicarse. Su validez es relativa al contexto político a que pertenece" (Ob. cita Pág 7ª).

Y es que no solamente el señor Caro y los demás delegatarios de 1886 pretendieron darle fortaleza al Ejecutivo, contemplando la posibilidad de que el Congreso le otorgara incluso facultades extraordinarias, que no estuvieran sometidas a las limita­ciones previstas en el artículo76.12,sino que previeran como era natural que laevolución del Congreso, llevara a la corta o a la larga, a que éste le diera, facultades amplias, al Ejecutivo frente a las imperiosas necesidades del Estado, contrastadas con la limitada dinámica de aquél, tanto más si se tiene en cuenta que según laConstitución, con excepción del Congreso y del Ejecutivo, la competencia de los demás órganos superiores del Estado, puede ser ampliada por la ley.

Y si además se quiere recordar lo que el otro de los padres de la Carta de 1886, vale decir, Rafael Núñez pensaba acerca del Congreso, entonces son éstas sus palabras al respecto:

"Los grupos o círculos aumentan; los frívolos adquieren mayor autoridad y los debates pierden brillo por la intervención de diputados cada día más inferiores... De ahí que la gente ilustrada teme y desdeña a la Cámara, creyendo que su intervención sea siempre más perjudicial que conveniente, en tanto que los menos ilustrados la acusan de no cumplir sus promesas y de ser peor que los precedentes". Y suyo es, también, este juicio: "El Congreso se puso muchas veces en abierta pugna con la voluntad del país, ya dictando arbitrarias medidas, ya resistiendo la expedición de otras de visible necesidad y urgencia" (Reforma Constitucional de 1979. Primera parte. Legislatura de 1978. Colección "Pensadores políticos colombianos" Cámara de Representantes. Pág. 52).

Abundan los ejemplos demostrativos de esa limitadísima dinámica del Congre­so, pero basta mencionar uno, el relacionado con la planeación, cuya trascendencia para el Estado Moderno nadie pone en cuestión, y cuyas instituciones parlamentarias creadas en Colombia en el año de 1968, transcurridos ya dieciséis años, no han sido puestas en práctica por el Congreso.

Y dentro de este contexto histórico y sistemático, no se olvide tampoco que el Acto Legislativo número 1 de 1979, que pretendía rescatar y funcionalizar el trabajo
legislativo, en forma lógica y coherente con ese frustrado propósito (art. 14) lequitaba al Congreso la facultad de otorgarle al Gobierno las facultades que secomentan. Vale decir que el Constituyente de 1968 sí tuvo conciencia de lamagnitud de las facultades consagradas en dicho artículo.

Séptima. Coherentemente la Constitución del 86, al precisar las facultades del Gobierno como Suprema autoridad administrativa, siempre que su ejercicio implicara, como dice Copete Lizarralde, la intervención del Congreso, así lo dijo; de lo cual son buen ejemplo en tal artículo, los ordinales 11, 14, 16, 17, 19 y 20 que expresamente aluden a la "obligación de dar cuenta al Congreso".

Octava. Finalmente resulta oportuno hacer énfasis en que la jurisprudencia de la Corte, en la cual como se ha visto, la doctrina encuentra "signos de contradicción", ha reconocido de manera constante que las "autorizaciones" en comento consagradas en el artículo 76.11 constitucional, permiten fundar en ellas una trascendental y amplia gama de disposiciones como por ejemplo los Decretos de intervención del Estado en la economía, en materias determinadas por la Ley en lapso indefinido, a diferencia de las facultades previstas en el ordinal 12 del mismoartículo; como también permiten con pareja amplitud, según ley relativa a zonas francas industriales y comerciales, crear establecimientos públicos, lo cual corres­ponde normalmente al Congreso. Lo anterior sinmencionar lo ocurrido desde elpunto de vista legislativo y jurisprudencial con la aprobación del Estatuto de Capita­les del Acuerdo Subregional Andino, en lo cual se desembocó finalmente en las autorizaciones contenidas en la norma glosada. Pienso respetuosamente que este modesto salvamento de voto resulta coherente con la posición que respecto a tales materias ha sostenido la Corte.

Y no parece lógico, que si se puede hacer todo lo anterior con base en el artículo 76.11, no sea dable en casos como el presente, determinar el número de Magistrados de los Tribunales, crear o suprimir juzgados, o hacerla redistribución de los mismos fijándoles nuevas sedes, dentro de los respectivos Distritos Judiciales.

Finalmente encuentro en forma también respetuosa, que las mismas razones existentes para considerar exequible la parte inicial del artículo 66 demandado según la cual se autoriza al "Gobierno Nacional para fijar las sedes de los Tribunales de Cundinamarca y Antioquia", como se ha hecho en la sentencia, existen para haber declarado exequibles la parte final de tal artículo 66 y el artículo 68 de la Ley 2ª objetode la acusación de inconstitucionalidad.

Fecha, mayo 31 de 1984.

Ricardo Medina Moyano

Magistrado