Norma demandada: Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 334 del 24 de febrero de 1988 "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".
ESTADO DE SITIO. CONEXIDAD CON EL DECRETO QUE LO ESTABLECIO. PERMANENCIA.
Los actos discrecionales de la administración también están sujetos al control jurisdiccional, medios de defensa. Empresas de vigilancia privada.
Constitucional el Decreto número 334 de febrero 24 de 1988.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 38.
Referencia: Expediente número 1798 (272-E)
Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 334 del 24 de febrero de 1988 "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".
Magistrado ponente: doctor Jaime Sanín Greiffénstein.
Aprobada por Acta número 15.
Bogotá, D. E., abril catorce (14) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. ANTECEDENTES
El secretario general de la Presidencia de la República remitió a la Corte dentro de la debida oportunidad el Decreto Legislativo número 334 de 24 de febrero de 1988, para su revisión constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional y en el artículo 13 del Decreto número 432 de 1969.
Para efectos de la intervención ciudadana se ordenó la fijación en lista por el término de tres días, vencido el cual no acudió ninguna persona a impugnar o coadyuvar la constitucionalidad del decreto. Luego se corrió traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió la vista fiscal correspondiente, dentro del término de rigor.
II. TEXTO DEL DECRETO
El texto del decreto materia de revisión es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 334 DE 1988
(febrero 24)
Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto número 1038 de 1984, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;
Que uno de los factores perturbadores del orden público ha sido la acción dé personas dedicadas al narcotráfico, la subversión y el terrorismo;
Que se han detectado casos en que esta clase de personas bajo la apariencia del ejercicio del comercio son socios de Empresas de Vigilancia Privada en las distintas regiones del país;
Que la autorización para el funcionamiento de las Compañías de Vigilancia Privada es un acto discrecional del Estado, por cuanto a éste le corresponde la seguridad de las personas, en sus vidas honra y bienes;
Que la delincuencia organizada ha procurado obtener licencia para el porte de armas a través de algunas Compañías de Vigilancia Privada de propiedad de terceras personas vinculadas a tales grupos delictivos;
Que la inspección y vigilancia la ejerce el Ministerio de Defensa a través de la Policía Nacional y del Comando General de las Fuerzas Militares, este último en lo relacionado con el armamento;
Que es deber del Gobierno Nacional adoptar todas las medidas conducentes al restablecimiento del orden público,
DECRETA:
Artículo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, las Empresas de Vigilancia Privada autorizadas en el artículo 149 del Decreto-ley número 2137 de 1983, además de las normas establecidas en el Decreto número 2810 y la Resolución número 8050 de 1984, del Ministerio de Defensa, se someterán al régimen especial establecido en este decreto.
Artículo 2° Para constituir una sociedad de vigilancia privada, se deberá solicitar autorización previa al Ministerio de Defensa, el cual ordenará la publicación de un aviso de intención en dos periódicos de circulación nacional, donde aparecerán los nombres y documentos de identificación, de los socios y los futuros representantes, el lugar donde se va a ejercer, su objeto social y el capital social.
Transcurrido un mes después de la última publicación el Ministerio de Defensa, investigará por cualquier medio que estime conveniente, si las personas expresadas en el aviso, no registran antecedentes penales o de mala conducta, y si la seguridad pública será fomentada al otorgarle a dicha empresa el permiso para ejercer la actividad de vigilancia privada. Cuando el Ministerio se cerciore por tal investigación si es conveniente o no permitir el ejercicio de la actividad de la futura sociedad, podrá aprobar o rechazar discrecionalmente la solicitud correspondiente, lo cual será comunicado a los interesados.
Artículo 3° Todos los socios de las Sociedades de Vigilancia Privada, sus representantes legales o sus apoderados responderán solidaria e ilimitadamente de los perjuicios causados al Estado y a los particulares por el ejercicio indebido de su objeto social. Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita.
Artículo 4° En cualquier tiempo en que el Ministerio de Defensa tenga conocimiento de que alguna empresa de vigilancia privada a la que se haya expedido licencia de funcionamiento viole cualquiera de las disposiciones legales, o ejerza su objeto social en forma no autorizada, o preste servicio de vigilancia a delincuentes o a personas vinculadas directa o indirectamente con el tráfico de estupefacientes o con el terrorismo, o no contribuya efectivamente con la seguridad pública, o sus socios o representantes estén vinculados a cualquiera de las actividades atrás señaladas, podrá revocar la respectiva licencia.
Artículo 5° El Ministerio de Defensa podrá imponer multas sucesivas hasta por un monto igual al capital de la sociedad, cuando se compruebe la violación de cualquiera de las disposiciones legales que rigen las Empresas de Vigilancia Privada. La reincidencia en esta clase de faltas dará lugar a la revocación definitiva de la licencia de funcionamiento.
Artículo 6° Las Empresas de Vigilancia Privada existentes y que ejercen su objeto social, deberán cumplir lo establecido en el artículo 2° de este decreto, antes del 30 de marzo de 1988 y quedan facultadas para ejercer provisionalmente sus actividades hasta el 31 de mayo del mismo año.
Artículo 7° El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. E. a 24 de febrero de 1988.
VIRGILIO BARCO VARGAS
El Ministro de Gobierno, César Gaviria Trujillo; el Ministro de Comunicaciones, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Relaciones Exteriores, Fernando Cepeda Ulloa; el Ministro de Justicia, Enrique Low, Murtra; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla; el Ministro de Defensa Nacional, General Rafael Zamudio Molina; el Ministro de Minas y Energía, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Agricultura, Guillermo Perry Rubio; el Ministro de Obras Públicas, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Desarrollo Económico, Luis Fernando Jaramillo Correa; el Ministro de Educación Nacional, Antonio Yepes Parra; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Diego Younes Moreno; el Ministro de Salud, José Granada Rodríguez».
III. CONCEPTO DEL JEFE DEL MINISTERIO PÚBLICO
Por medio de Oficio número 1309 de 17 de marzo de 1988, el Procurador General emitió su concepto fiscal, el cual concluye solicitando que se declare exequible el decreto materia de revisión, con fundamento en los siguientes argumentos:
Que el artículo 1° no viola la Carta, por cuanto "dentro del ámbito propio de las facultades del artículo 121 de la Constitución, resulta constitucionalmente válido que el Gobierno instituya un régimen jurídico especial para las empresas de vigilancia privada, adicionando la normatividad ordinaria que regula la materia".
Al artículo 2° no le hace ninguna objeción, pues afirma que el acto por medio del cual el Ministerio de Defensa rechaza la solicitud de constitución de una sociedad de vigilancia privada, "debe entenderse producido en el contexto y con las formalidades propias del acto administrativo, susceptible en todo caso de los mecanismos de control jurisdiccional en las instancias contencioso-administrativas".
Finalmente, sobre los artículos 3°, 4°, 5° y 6° del decreto expresa el Procurador que no lesiona norma constitucional alguna, ya que son facultades propias que el artículo 121 le otorga al Presidente para épocas de perturbación del orden público.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
Por tratarse de un decreto expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, corresponde a esta corporación ejercer su control constitucional en forma oficiosa, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 y el canon 214 de la Carta Política.
Requisitos formales
El Decreto número 334 de 1988 cumple con las exigencias formales señaladas para su validez constitucional por el artículo 121 del Estatuto Superior, por cuanto lleva la firma del Presidente de la República y todos sus Ministros y de acuerdo con lo normado en su artículo 7° no tiene vocación de permanencia, puesto que se limita a suspender las disposiciones que le sean contrarias. Además, tal carácter transitorio también se desprende del enunciado del artículo 1°, que ordena su aplicación "mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional".
Conexidad
El decreto materia de revisión guarda la debida relación de conexidad con las causas que originaron la declaratoria de estado de sitio, contenidas en el Decreto número 1038 de 1984, dentro de las cuales se encuentran:
"Que en diversos lugares del país han venido operando reiteradamente grupos armados que han atentado contra el régimen constitucional, mediante lamentables hechos de perturbación del orden público y suscitando ostensible alarma en los habitantes";
"Que por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional" y el Decreto número 334 que se examina tiene por objeto ejercer un mayor control sobre las empresas de vigilancia privada, exigiéndoles varios requisitos adicionales a los existentes para efectos de su constitución y dictando otras disposiciones tendientes a regular el funcionamiento de estas compañías, en razón de que se han encontrado casos en que personas dedicadas "al narcotráfico, la subversión y el terrorismo", son socios de estas Empresas; además de "que la delincuencia ha procurado obtener licencia para el porte de armas a través de algunas compañías de vigilancia privada de propiedad de terceras personas vinculadas a tales grupos delictivos" (considerandos tercero y quinto del decreto). En consecuencia la Corte halla que las medidas adoptadas en el Decreto número 334 están encaminadas directamente a combatir algunos de los hechos perturbadores, del orden público, como es la acción de narcotraficantes y grupos armados y es cabal desarrollo de la obligación constitucional que tiene el Presidente, conforme a los artículos 120-7 y 121, de restablecer el orden público turbado y además del deber que tienen las autoridades de proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes.
CONTENIDO DEL DECRETO
El artículo 1° del Decreto número 334 de 1988 no lesiona mandato superior alguno, pues se limita a diponer que mientras dure el estado de sitio, las empresas de vigilancia privada autorizadas por el artículo 149 del Decreto-ley número 2137 de 1983, que son aquellas "empresas particulares que presten servicio remunerado de protección de bienes muebles e inmuebles, transporte de valores, escoltas y otras actividades similares", deben cumplir, además de las disposiciones contenidas en el Decreto número 2810 de 1984 y la Resolución número 8050 del mismo año del Ministerio de Defensa, las normas del decreto que se examina.
El Decreto número 2810 de 1984 reglamentó el artículo 149 del Decreto-ley número 2137 de 1983, definió qué se entiende por compañías de vigilancia privada, señaló los requisitos que deben cumplir dichas empresas para obtener la licencia de funcionamiento y su renovación e igualmente consagró algunas cáusales que dan lugar a la cancelación de tal licencia. No sobra agregar que estas empresas de vigilancia privada están sometidas al control directo de la Policía Nacional y sólo pueden funcionar previa autorización del Ministerio de Defensa Nacional, el cual tiene a cargo la expedición de las licencias de funcionamiento (Decretos números 2137 de 1983 y 2810 de 1984).
Ahora bien, el artículo 2° del decreto materia de revisión, reitera una norma ya existente, como es el requisito de la autorización previa del Ministerio de Defensa, que deben cumplir las sociedades de vigilancia privada para su constitución y se limita a exigir un requisito adicional completamente razonable en vista de la situación de orden público que contempla el decreto. Y a la vez ordena al Ministerio de Defensa que después de efectuar una investigación sobre los puntos que allí se enuncian, que son obvios, pues se trata de saber si los interesados "no registran antecedentes penales o de mala conducta y si la seguridad pública será fomentada", rechace o apruebe la solicitud "discrecionalmente", "lo cual será comunicado a los interesados". Al respecto cabe anotar que aunque en esta disposición no se mencionan los recursos que proceden contra tal acto administrativo, debe entenderse que son los señalados por la ley aplicable que para el caso y por tratarse de una decisión de un Ministerio, es sólo, en la vía gubernativa, el de reposición garantizándose así el derecho de defensa.
Igualmente hay que precisar que los actos discrecionales de la administración también están sujetos al control jurisdiccional, y en consecuencia, los perjudicados con la decisión que adopte el Ministro de Defensa pueden acudir a la justicia contencioso-administrativa, en ejercicio de la acción apropiada para efectos de buscar la nulidad del acto, si consideran que se les ha lesionado algún derecho, o que el acto ha sido proferido en forma irregular, con desviación de poder o falsamente motivado. "La discrecionalidad no significa arbitrariedad, sino una mayor libertad de la administración, conforme al derecho positivo, para apreciar la conveniencia y oportunidad de la medida" (Tratado de Derecho Administrativo Tomo I, Enrique Sayagués Laso. Buenos Aires).
Así las cosas, no adiverte la Corte que la norma citada infrinja el artículo 26 de la Constitución que garantiza el debido proceso y el derecho de defensa, ni ninguna otra del mismo Estatuto.
En el artículo 3° se establece que los socios de las sociedades de vigilancia privada, sus representantes legales o sus apoderados (debe entenderse que no se refiere a los judiciales), responden en forma solidaria e ilimitada de los perjuicios que se causen al Estado o a los particulares por el ejercicio indebido del objeto social de la sociedad, lo cual no contraría la Constitución, ya que se trata de la mera ampliación de la responsabilidad que tiene cada socio de acuerdo con la clase de sociedad a la que pertenezca, para responder en juicio de los perjuicios que la sociedad pueda causar por usar el objeto social con fines diferentes a los estipulados, lo cual sólo modifica parcialmente leyes ordinarias. Es pues, una garantía para el pago de dichos daños, los que deben ser probados dentro del proceso correspondiente ante la jurisdicción respectiva. Por tanto, considera esta corporación que, lejos de lesionar la Carta, es un desarrollo del artículo 20ibidem, en donde se establece la responsabilidad de los particulares ante las autoridades por infracción de la Constitución o las leyes.
En los artículos 4° y 5° del decreto bajo examen se establecen algunas sanciones para las empresas de vigilancia privada que infrinjan las disposiciones legales que las rigen, como también para las que ejerzan su objeto social en forma no autorizada, o presten servicio de vigilancia a delincuentes o personas vinculadas con el tráfico de estupefacientes o con el terrorismo, o no contribuyan efectivamente a la seguridad pública, o sus socios o representantes estén vinculados a dichas actividades, sanciones que consisten en la revocación de la licencia respectiva y en la imposición de multas, consagrándose también que la reincidencia en estas faltas da lugar a la revocatoria definitiva de la licencia de funcionamiento.
Sobre este punto la Corte advierte que aunque en dichas normas no se señala un procedimiento específico para la imposición de tales sanciones, ni los recursos que proceden, debe entenderse que son aplicables las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que regulan la actuación administrativa y prescriben los recursos que proceden contra los actos administrativos. De manera que tal omisión no acarrea vicio de inconstitucionalidad, pues, se repite, el perjudicado con la decisión que adopte el Ministerio de Defensa puede interponer recursos por la vía gubernativa o acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa a demandar dicho acto.
El artículo 6° ordena que las empresas de vigilancia privada que existen y ejercen su objeto social, deben cumplir los requisitos señalados en el canon 2 del mismo decreto, que ya se comentó, antes del 30 de marzo de 1988, quedando facultadas para cumplir provisionalmente sus actividades hasta el 31 de mayo del mismo año, a lo cual no se le hace objeción constitucional alguna pues cabe dentro de las facultades que el Presidente de la República puede ejercer durante épocas de perturbación del orden público y no vulnerar ningún derecho legalmente constituido.
Finalmente, el artículo 7° del Decreto número 334 de 1988, señala la vigencia del ordenamiento, como es debido en toda disposición legal y suspende las disposiciones que le sean contrarias, lo cual se aviene a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 121 de la Carta Política.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Declarar CONSTITUCIONAL el Decreto número 334 de 24 de febrero de 1988 "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario General