procesos involucrados en sus actividades y a mejorar su calidad y eficiencia.Norma demandada: demanda de inconstitucionalidad del : artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980 "por el cual se organiza el Sistema de Educación Postsecundaria"
INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DE PROGRAMAS EN EDUCACIÓN POSTSECUNDARIA PARA LOS QUE NO SE REQUIERA LA CALIDAD BE BACHILLER
Exequible por no ser violatorio de la Constitución Nacional el artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980.
No. 36
Corte Suprema de Justicia-
Sala Constitucional
Bogotá, D. E, julio 13 de 1981.
Magistrado ponente; doctor Ricardo Medina Moyano.
Aprobado por Acta número 71 de julio 13 de 1981.
REF.: Expediente número 855. Norma acusada: artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980 "por el cual se organiza el Sistema de Educación Postsecundaria". Actor: Carlos César Puyana Mutis.
I
La acción
El ciudadano Carlos César Puyana Mutis, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Carta Fundamental, impetra de la Corte Suprema de Justicia: "la declaratoria de inexequibilidad del artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980".
Realizada la tramitación de rigor, la Procuraduría General de la Nación ha descorrido el traslado dispuesto por la Constitución y las leyes, en el sentido de solicitar a la Corte Suprema "se sirva declarar inexequible el artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980 de que trata el proceso en referencia".
II
La norma impugnada
Se transcribe por la Corte Suprema de Justicia a continuación el testo íntegra del artículo sometido al juicio constitucional de aquella, añadiéndose para su cabal comprensión, el acápite respectivo del decreto del cual forma parte.
"DECRETO NUMERO 80 DE 1980
"(enero 22)
"por el cual se reorganiza el sistema de Educación Postsecundaria
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y de las que le confiere la Ley 8ª de 1979, oída la Comisión de que trata el artículo 3º de la misma-Ley,
"Decreta:
"………………..
''Artículo 173.
"El Ministro de Educación Nacional podrá determinar los programas de Educación Intermedia Profesional en los cuales no se requiera acreditar la calidad de bachiller y puedan ser adelantados por quienes hayan aprobado el nivel de educación básica secundaria de que trata el Decreto 088 de 1976.
"La inspección y vigilancia de los programas de que trata el inciso anterior y la de las Instituciones de Educación intermedia Profesional en cuyas normas específicas se prevea expresamente que únicamente pueden adelantar programas para los cuales no se exige la calidad de bachiller, será ejercida directamente por el Ministerio de Educación Nacional".
Importa señalar que el demandante adjuntó al libelo respectivo, un ejemplar debidamente autenticado del "Diario Oficial" número 35465 correspondiente al día 26 de febrero de 1980, en el cual se hizo la promulgación ordenada por la Constitución Nacional.
III
La norma violada
Estima el demandante, que el artículo que se acaba de transcribir, es violatorio del ordinal 8° del artículo 118 de la Carta Fundamental, al tenor del cual;
"Corresponde al Presidente de la República, en relación con el Congreso:
"8º. Ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinal 12, 80, 121 y 122 y dictar los decretos con fuerza legislativa que ellos contemplan".
IV
Los fundamentos de la demanda
El actor inicia su estudio haciendo un análisis de la Ley 8ª de 1979, por medio de la cual el Congreso trasladó sus facultades al Ejecutivo en orden, entre otras cosas, a la reforma del sistema educativo colombiano en su nivel postsecundario, lo mismo que de la providencia dictada por la Corte Suprema el día 13 del mes de mayo de 1980, mediante la cual la Sala Constitucional con ponencia del Magistrado Carlos Medellín Forero estudió la constitucionalidad de aquella ley de facultades, precisando a la luz de la Carta Fundamental el alcance y contenido de las autorizaciones por ella otorgadas, después de lo cual concluye expresando que:
"La confrontación de las disposiciones arriba transcritas de la Ley 89 de 1979 con el texto del artículo acusado permite establecer prima facie que el Gobierno nacional incurrió en extralimitación en el ejercicio de las facultades de que fue investido para expedir el régimen del Sistema de Educación Postsecundario".
En segundo término y con el fin de ilustrar la conclusión anterior, observa la demanda que:
"El ámbito de las facultades, ratione materiae, se circunscribe nítidamente al nivel postsecundario, o sea a lo que con acierto ha denominado la Corte 'el subsistema' de educación superior.
"El artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980 se ocupa de un nivel educativo distinto, el subsistema de educación secundaria, para lo cual el Gobierno Nacional no fue autorizado por la Ley 8ª de 1979. La atribución de competencia especial al Ministro de Educación para determinar programas educativos de la modalidad intermedia profesional destinados a educandos que no son bachilleres, es decir, que no han superado el nivel secundario, es materia ajena, totalmente extraña a la ley de autorizaciones".
Y, refiriéndose ya al segundo inciso de la cláusula acusada, agrega el actor:
"Idéntica censura cabe formular contra el inciso segundo del impugnado artículo 173, en cuanto contiene disposiciones sobre inspección y vigilancia de los planteles que impartan programas de educación intermedia a alumnos no bachilleres, o sea a educandos que no reúnen las condiciones para acceder al nivel superior. La Ley 8ª de 1979, en lo concerniente a inspección y vigilancia, solamente habilitó al Gobierno Nacional para reorganizar el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), como se deduce del tenor de los artículos 1°, ordinales 1º, 3º y 2º, in fine, y en razón de que tal establecimiento es la agencia especializada del Estado para el control y fiscalización del sistema postsecundario, del cual es parte integrante por expreso y terminante mandato del artículo 29 de la ley de facultades de que se trata",
Y, para concluir la fundamentaron de sus tesis, el actor remata su discurso de la siguiente forma:
"En este orden de ideas, las facultades extraordinarias fueron otorgadas para 'fijar los requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas pertenecientes al sistema' (postsecundario), de acuerdo con el ordinal 2° del artículo 1° de la Ley 8ª de 1979. Dar normas sobre instituciones docentes que deben adelantar su labor entre un alumnado que académicamente no reúne los requisitos fundamentales para cursar la educación profesional -el título de bachiller- es también otra extralimitación en el ejercicio de sus facultades extraordinarias, restringidas al sistema o nivel postsecundario, o sea al conjunto de instituciones y actividades que 'procura el logro de los fines de la educación superior', según las voces del artículo 21 del Decreto-ley número 80 de 1980".
VI
El concepto de la Procuraduría
Como ya se observó, la Procuraduría General de la Nación al descorrer el traslado de rigor, concluye que: "el demandante ha enfocado bien el problema sub judice y consecuencialmente resulta inconstitucional el artículo 173 materia de la acción instaurada".
Dentro de las argumentaciones que llevan al Ministerio Público a la conclusión anterior, la Corte estima oportuno destacar los puntos que se señalan a continuación.
En primer término se refiere la Procuraduría al subsistema de "Educación Intermedia Profesional", dentro del marco del sistema educativo nacional y al respecto afirma:
"El artículo tildado de inconstitucional se remite expresamente a la 'Educación Básica Secundaria de que trata el Decreto 088 de 1976'. Este Decreto, que se halla vigente, dice en su artículo 3° que 'el sistema educativo comprenderá la educación formal y la educación no formal', entendiendo por aquélla la que 'se imparte dentro de una secuencia regular de períodos lectivos progresivos' y por no formal la que no se sujeta a períodos de secuencia regulada. El artículo 79 del mismo Decreto 088 de 1976 determina que 'la educación básica [cinco (5) grados de primaria y cuatro (4) de secundaria] se impartirá a la población escolar a partir de los seis (6) años de edad'; el artículo 10 ibídem estatuye que la educación 'medía e intermedia continúa la educación básica' y exige la 'enseñanza diversificada' en dos etapas, así: a) la educación media vocacional, y b) la educación intermedia profesional que, a partir del 'bachillerato y con duración de cuatro (4) semestres, se diversificará en ramas profesionales y conduce al' grado de técnico profesional intermedio en la rama correspondiente'; por último, entre las funciones especiales que le asigna al Ministerio de Educación Nacional, el literal g) del artículo 16 del mismo Decreto 088-76 dispone; 'Ejercer la inspección sobre la educación formal o no formal que se imparta ...' ".
En segundo lugar, se refiere concretamente la Procuraduría, al alcance de las facultades otorgadas mediante la Ley 8ª de 1979 y empieza por decir que ésta siempre se refiere a la educación superior o postsecundaria, aludiendo únicamente en dos evasiones y para fines específicos a la educación intermedia profesional, en el ordinal 5º del artículo 1º y en el artículo 4º donde se mencionan respectivamente el Escalafón Nacional "de los niveles de educación preescolar, básica primaria, básica secundaria, media vocacional, intermedia profesional y educación superior, y a los 'escalafones nacionales de enseñanza, primaria, secundaria y especial'. Y, al respecto termina diciendo:
"... el Presidente de la República no fue facultado por la Ley 8ª de 1979 para organizar, estructurar o expedir normas para sistemas o subsistemas de educación distintos al 'postsecundario' o 'superior', esto es, para educandos que no hayan concluido sus estudios de bachillerato…. Esto es, en cuanto se refiere al inciso 1º de la disposición acusada, el Gobierno desbordó las facultades extraordinarias de que quedó investido por la citada Ley 8ª de 1979 y por lo tanto resulta inconstitucional".
En tercero y último lugar, la Procuraduría además de glosar el segundo inciso del artículo impugnado, alude a otras de las facultades del Ejecutivo en materia educativa y al efecto afirma:
"El inciso 2º del artículo demandado conlleva el mismo vicio del primero en cuanto no se halla comprendido dentro de las facultades extraordinarias, pero sobre el particular conviene dejar en claro que la inspección y vigilancia de la instrucción pública es facultad constitucional propia del Presidente de la República (artículo 120.12) y obviamente, su ejercicio no requiere que el Congreso le traslade competencia. Tales actividades de inspección, como vimos atrás (literal g del artículo 16 del Decreto 088 de 1976), se cumplen a través del Ministerio de Educación Nacional".
VII
Consideraciones de la Corte
A. Competencia de la Sala Constitucional.
De conformidad con las voces del ordinal 4° del artículo 214 de la Carta Política, subrogado por el artículo 58 del Acto legislativo número 1 de 1979, la Corte Suprema de Justicia por medio de su Sala Constitucional es competente para conocer del presente juicio de constitucionalidad.
B. Temporalidad del Decreto acusado.
Conviene precisar que el Decreto-ley número 80 de 1980, del cual forma parte el artículo materia de la impugnación, fue espedido el día 22 del mes de enero del citado año.
Y comoquiera que la Ley 8ª de 1979, con base en la cual se dictó dicho Decreto, revistió al Presidente de facultades extraordinarias "por el término de un año'', fue promulgada el día 1º del mes de febrero de 1979, según inserción hecha en el "Diario Oficial" número 35191 de la misma fecha, se tiene en consecuencia que la norma acusada por lo que hace a las condiciones de temporalidad previstas en la Constitución se dictó dentro del plazo previsto en la mentada ley de facultades.
C. Constitucionalidad de la norma acusada.
La Corte Suprema, apartándose del concepto de la Procuraduría General de la Nación, encuentra que la norma acusada no es inconstitucional por no ser violatoria del artículo 118.8 de la Carta. Fundamental, siendo en consecuencia exequible. En orden a fundamentar esta conclusión, la corporación estima conducentes las siguientes consideraciones:
1ª. En la última década, vale decir, a partir de los años setenta, la política educativa del país ha llevado al legislador a la realización de serias transformaciones en el sistema educativo nacional.
Una de las más importantes vino a plasmarse en el Decreto-ley número 88 de 1976, el cual fue dictado por una parte, con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo por el Congreso por medio de la Ley 28 de 1974 y "oída, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; y por otra, con fundamento en las facultades ordinarias del Ejecutivo". Mediante tal Decreto "se reestructura el sistema educativo y se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional"; esto último con el propósito justamente de adaptar la estructura administrativa del Ministerio a la mentada reordenación del sistema educativo.
El citado Decreto-ley número 88 realizó en primer lugar una auténtica integración del sistema educativo toda vez que vino a incluir dentro de éste una etapa fundamental, esto es, la educación preescolar, la cual había sido ciertamente preterida en las reformas anteriores.
En segundo lugar se determinó que el sistema educativo comprende la educación formal y la educación no formal, dividiéndose la primera, esto es "la que se imparte dentro de una secuencia regular de períodos lectivos, con progresión establecida de contenidos graduados de unos períodos a otros (grados y niveles)", en cuatro niveles, a saber:
a) Educación preescolar
b) Educación básica (primaria y secundaria)
c) Educación media e intermedia
d) Educación superior.
Y, realizándose también en este sentido una novedosa e importante redistribución, en el artículo 7° se dispuso que:
"La educación básica [cinco (5) grados de primaria y cuatro (4) de secundaria] se impartirá a la población escolar a partir de los seis (6) años de edad. La educación básica orienta la vocación de los alumnos".
En esta norma se destacan dos aspectos, ambos de indudable importancia: de un lado la unificación de la educación primaria y la educación secundaria, y de otro la determinación de que la educación secundaria, y de contera el nivel básico, termina en Colombia a partir de la vigencia de dicha norma, en el cuarto de bachillerato, consecuencia lógica de lo cual es que la educación postsecundaria comienza también a partir de tal momento, vale decir, una vez concluido por los educandos, el cuarto año de bachillerato.
2ª. Ahora bien, entre otros propósitos, con el de impulsar la educación tecnológica, y ya dentro de la etapa de la educación postsecundaria, como se ha visto, se reestructuró el nivel comprendido por la educación media e intermedia, la cual por disposición del artículo 10 del Decreto glosado:
"Continúa la educación básica, diversificándola con el doble propósito de preparar al alumno para los estudios superiores y para el ejercicio laboral en profesiones técnicas y auxiliares. La educación media e intermedia exige la enseñanza diversificada y comprende dos etapas, así:
"a) Educación Media Vocacional, que a partir de la educación básica conduce al grado de Bachiller. Tendrá una escolaridad de cuatro (4) semestres y se diversificará en modalidades;
"b) Educación Intermedia Profesional que, a partir del bachillerato y con duración de cuatro (4) semestres, se diversificará en ramas profesionales. Conduce al grado de Técnico Profesional Intermedio en la rama correspondiente.
"La enseñanza en la Educación Intermedia Profesional será esencialmente práctica y el diploma acreditará para el ejercicio legal de las profesiones técnicas y auxiliares".
3ª Consecuente con lo anterior, el Decreto-ley número 80 de 1980 incluyó en la educación superior, como una de sus modalidades, la ya indicada Educación Intermedia Profesional, disponiendo al efecto:
"Artículo 25. La educación superior comprende las siguientes modalidades educativas:
"a) Formación profesional
"b) Formación tecnológica,
"c) Formación universitaria.
"d) Formación avanzada o de postgrado.
"Artículo 26. La Formación Intermedia Profesional se ocupa de la educación predominantemente práctica para el ejercicio de actividades auxiliares o instrumentales concretas.
"En esta, modalidad educativa la investigación está orientada a facilitar la comprensión de losprocesos involucrados en sus actividades y a mejorar su calidad y eficiencia.
"Puede ingresar a esta modalidad quien acredite la calidad de Bachiller o su equivalente, y posea las habilidades, destrezas y aptitudes exigidas para tal efecto.
"Esta modalidad educativa conduce al título de Técnico Profesional Intermedio en la rama correspondiente, que habilita para el ejercicio de la respectiva actividad auxiliar o instrumental".
4ª Una de las características sobresalientes de los decretos-leyes a los cuales se ha venido refiriendo la Corte, es la importancia que se le ha atribuido a la formación tecnológica, categorizándola al nivel ya aludido dentro de la educación postsecundaria, aspecto en el cual los dos decretos guardan una evidente armonía; más aun, constituyendo el segundo en el aspecto en cuestión un complemento y un desarrollo de lo dispuesto en el primero.
Tal importancia por lo demás, resulta apenas consecuente con la era tecnológica en la cual se realiza la actividad del estado moderno, el cual desde luego sin descuidar la formación humanística, que en Colombia constituye una derivación natural del mandato contenido en el canon 41 de la Carta Fundamental, y por muy diversas razones, de las cuales no es la menor la relativa a la independencia y al desarrollo económicos, está en el deber de formar el equipo humano que técnicamente preparado se encuentre en condiciones, por un lado de realizar la transferencia tecnológica que el país necesita, y por otro, de producir nuestra propia tecnología, evitándose consiguientemente la importación de la misma, hecha generalmente en un contexto de elevadísimos costos.
5ª La Ley 8ª de 1979, origen de la mencionada "reforma universitaria", dispone con meridiana claridad, que por ella se otorgan facultades extraordinarias al Gobierno:
"Para establecer la naturaleza, características y componentes del sistema de educación postsecundaria...." (las subrayas son de la Corte).
Y, si como se ha visto, la Educación Intermedia Profesional forma parte de la educación postsecundaria, brilla al ojo que el Gobierno, al tomar medidas de regulación de la misma en el Decreto-ley número 80 de 1980, no desbordó en ningún momento las facultades a él trasladadas por el Congreso.
En efecto, el artículo 173 materia del presente juicio de constitucionalidad se limitó a ordenar con respecto a la modalidad educativa en cuestión, por una parte que: "el Ministro de Educación Nacional podrá determinar los programas de Educación Intermedia Profesional en los cuales no se requiera acreditar la calidad de bachiller y puedan ser adelantados por quienes hayan aprobado el nivel de educación básica secundaria de que trata el Decreto 088 de 1976"; y por otra, que la inspección y vigilancia de tales programas y de "las instituciones de Educación Intermedia Profesional, en cuyas normas específicas se prevea expresamente que únicamente pueden adelantar programas para los cuales no se exija la calidad de bachiller, será ejercida directamente por el Ministerio de Educación Nacional".
Importa señalar que al disponer lo anterior el Gobierno vino a crear una excepción al artículo 26 del mismo Decreto, ya citado en otro lugar de esta providencia, al disponer que el Ministro de Educación puede determinar los programas de. Educación Intermedia Profesional, para cursar los cuales no sea necesario acreditar la calidad de bachiller, sino tan sólo haber concluido la educación secundaria, vale decir el nivel de educación básica, consagrado en el artículo 4º del Decreto-ley número 88 de 1976.
Por supuesto, al mismo tiempo se modificó, el artículo 10 del Decreto 88 de 1976, en cuanto éste requería en todos los casos para accederá la Educación Intermedia Profesional el título de bachiller, evento éste que tratándose de normas de similar jerarquía constitucional decretos-leyes, resulta ajustada a las exigencias de la técnica legislativa nacional.
Por lo demás conviene observar que, el segundo inciso del artículo cuya constitucionalidad cuestiona la demanda, dispone que la inspección y vigilancia de las Instituciones de Educación Intermedia Profesional se hará directamente por el Ministerio de Educación Nacional, cuando quiera que éstas "únicamente" estén autorizadas para adelantar programas en los cuales no se exija la calidad de bachiller, lo cual quiere decir, que si tales instituciones, fuera de dichos programas adelantan otros de educación postsecundaria que sí requieran el título de bachiller, su inspección y vigilancia se hará por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes) como organismo asesor y coordinador del Ministerio de Educación.
VIII
Decisión
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y. escuchada la Procuraduría General de la Nación,
Resuelve:
Declárase exequible por no ser violatorio de la Constitución Nacional el artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980, "por el cual se reorganiza el sistema de educación postsecundaria''.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Vélez García
Presidente.
Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, Gregorio Becerra- Becerra (Conjuez), Ricardo Medina Moyano, Humberto Mesa González, Oscar Solazar Cháves, Luis Carlos Sáchica.
Luis F. Serrano A.
Secretario.