Norma demandada: Por el cual se dictan disposiciones sobre el régimen jurídico de empresas vinculadas al sector de ruinas
FACULTADES EXTRAORDINARIAS. EXCESO.
Resumen. El Presidente de la República es el único destinatario de las facultades y por lo tanto no puede "traspasarlas, otorgarlas o concederlas a ninguna otra persona o entidad", régimen jurídico de las empresas vinculadas al sector de minas.
Inexequible el Decreto 2658 de
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 35.
Referencia: Expediente 1914.
Acción de inexequibilidad contra el Decreto 2658 de 1988; "por el cual se dictan disposiciones sobre el régimen jurídico de las empresas vinculadas al sector de minas".
Actor: Pablo Segundo Galindo Nieves.
Magistrado sustanciador: doctor Dídimo Páez Velandia.
Aprobada por acta número 22.
Bogotá, D. E., junio veintinueve (29) de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Pablo Segundo Galindo Nieves, en ejercicio de la acción política de inconstitucionalidad que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, demanda ante esta Corporación la inexequibilidad del Decreto 2058 de diciembre 23 de 1988.
Como se han agotado los trámites previstos en el Decreto 432 de 1969 ya que el Procurador General de la Nación rindió el concepto a su cargo, es pertinente que la Corte decida sobre el mérito de aquella petición. A ello procede previas las siguientes consideraciones:
II. EL DECRETO ACUSADO
El siguiente es el texto literal del decreto, materia de la acción:
DECRETO NUMERO 2658 DE 1988
(diciembre 23)
"Por el cual se dictan disposiciones sobre el régimen jurídico de empresas vinculadas al sector de ruinas".
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 3º de la Ley 57 de 1987,
DECRETA:
Artículo 1o. Las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculadas al Ministerio de Minas y Energía, organizadas mediante la forma de sociedad anónima, tendrán como causales de disolución aquellas que establezcan sus estatutos.
Artículo 2o. El Presidente de Carbones de Colombia S. A., Carbocol, es empleado público de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. Las demás personas que prestan sus servicios a esa empresa tendrán la calidad de trabajadores oficiales.
Al personal directivo y de confianza no le será aplicable la extensión de los beneficios convencionales que se pacten con posterioridad a la vigencia del presente decreto.
Artículo 3o. La junta Directiva de Carbones de Colombia S. A., Carbocol, además de las facultades señaladas en sus estatutos sociales, ejercerá las siguientes:
a) Determinar la estructura interna de la empresa, crear todos los organismos y cargos que demanda la administración de ésta, señalar sus funciones y las condiciones para su desempeño;
b) Clasificar el personal directivo y de confianza de la empresa y fijar su remuneración.
Artículo 4o. El presente decreto rige a partir de su publicación.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. E., a 23 de diciembre de 1988.
Fdo. VIRGILIO BARCO
Fdo. El Ministro de Minas y Energía,
Oscar Mejía Vallejo».
III. RAZONES DE LA DEMANDA
Según el demandante las transcritas disposiciones del decreto acusado, violan en forma "manifiesta y flagrante" los artículos 20, 55, 118 y 8 y 120-3 de la Constitución Política.
Apoya el anterior aserto en que el Presidente al expedirlas excedió las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 57 de 1987, por cuanto son extrañas a ellas las de clasificar a los empleados de las empresas industriales y comerciales vinculadas al Ministerio de Minas y Energía, establecer las causales de su disolución, y las de conferirle atribuciones a la junta directiva de Carbocol para determinar la estructura interna de dicha empresa. Por tanto, infiere el demandante, el Presidente se extralimitó en sus funciones al arrogarse competencias propias de la Rama Legislativa.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
También el Ministerio Público por conducto del Procurador General de la Nación, encuentra quebrantadas, por las disposiciones acusadas, las normas constitucionales que cita el demandante, razón por la cual coadyuva la súplica de inconstitucionalidad por éste formulada.
Dice en efecto, que a pesar de que el Presidente no excedió el marco temporal trazado por la ley habilitante, al establecer causales de disolución de las empresas industriales y comerciales del Estado vinculadas al Ministerio de Minas y Energía, clasificar a los funcionarios de Carbocol y entregarle a la junta directiva la función de determinar la estructura interna y clasificar el personal directivo y de confianza legisló "sobre materias que no le había concedido el Congreso" violó en los artículos 2º, 55, 76-12 y 118-8 de la Carta Política.
Sustenta las consideraciones de inconstitucionalidad en los criterios que esta Corporación adoptó en sus sentencias de Sala Plena de octubre 7 de 1980 y diciembre 13 de 1972 respecto de los elementos que caracterizan las facultades extraordinarias, naturaleza de los decretos que las desarrollan y su aptitud para derogar, reformar o suspender las leyes incompatibles con los fines para cuyo logro fueron concedidas, aquellas, así como en la condición de destinatario único de ellas que tiene el Presidente de la República, por lo que no puede "traspasarlas, otorgarlas o concederlas a ninguna otra persona o entidad".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a) Competencia
Como lo contempla el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Nacional, la Corte es competente para conocer de la presente demanda de inexequibilidad por dirigirse contra un decreto dictado por el Presidente en desarrollo de las facultades extraordinarias de que trata el artículo 76-12 del estatuto fundamental.
b) El ejercicio de las facultades extraordinarias
Conviene señalar en primer término que la Ley 57 de 1987, en lo pertinente al caso subexamine, concretó las facultades extraordinarias a las materias y en el lapso de tiempo que a continuación se indican:
«LEY 57 DE 1987
(diciembre 24)
"Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir el Código de Minas, para ajustar y adecuar a sus preceptos algunas funciones del Ministerio de Minas y Energía, y de sus organismos adscritos o vinculados, para dictar normas de carácter tributario, cambiario y otras disposiciones, de conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional".
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 1o. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, por el término de un (1) año, a partir de la promulgación de la presente ley, para expedir un Código de Minas que comprenderá los recursos naturales no renovables existentes en el suelo o en el subsuelo del territorio nacional, incluidos los espacios marítimos jurisdiccionales. Se exceptuarán de dicho Código los hidrocarburos en estado líquido o gaseoso. El Código de Minas regulará íntegramente la materia y constituirá un cuerpo armónico de disposiciones sustantivas y de procedimiento, que metódica y sistemáticamente organizadas, habrá de comprender los siguientes aspectos:
………….
Artículo 3o. En el ejercicio de las facultades anteriores el Gobierno podrá ajustar al Código de Minas que se adopte las funciones de las dependencias del Ministerio de Minas y Energía o de sus organismos adscritos o vinculados, fortaleciendo la función de asistencia técnica, fiscalización e intervendría en las actividades mineras.
……."
1o. Temporalidad
Es cierto que el Presidente de la República ejerció las facultades extraordinarias dentro del término de un año que le señaló la Ley 57 de 1987, toda vez que dicho plazo debía empezar a contarse el 24 de diciembre de 1987 fecha de su promulgación en la edición número 38164 del Diario Oficial y el decreto acusado fue expedido el 23 de diciembre de 1988.
2o. Materialidad
Ya se dijo que según el artículo 3o de la Ley 57 de 1987, transcrito precedentemente, al Presidente se le dio competencia para ajustar al Código de Minas las funciones de las dependencias del Ministerio de Minas y Energía o de sus organismos adscritos o vinculados y para fortalecer en especial la función de asistencia técnica, fiscalización e interventoría en las actividades mineras.
En orden a verificar si la materia regulada en el decreto impugnado es desarrollo de las atribuciones conferidas en la ley, es necesario tener en cuenta que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2655 de 1988 expidió el Código de Minas y en él se reguló en forma sistemática las relaciones entre los diversos organismos estatales, las de los particulares entre sí y con dichos organismos, concernientes a la exploración, explotación, beneficio, fundición, transformación, transporte, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales no renovables que se encuentran en el suelo y subsuelo, incluidos los espacios marítimos correspondientes a la jurisdicción del país.
En cuanto a las funciones que el Código de Minas le asigna al Ministerio de Minas y Energía debe destacarse, que su artículo 251 le atribuye la cláusula general de competencia para conocer de todos los asuntos que tengan relación directa y principal con la industria minera y que la ley no los haya confiado a otra autoridad.
El Estatuto Minero le confía además al citado ministerio las siguientes funciones específicas:
a) Decretar la expropiación de los bienes necesarios para el ejercicio y eficiente desarrollo de la industria minera;
b) Adelantar directamente o por medio de sus organismos adscritos o vinculados, investigaciones geológicas o mineras dentro de las zonas declaradas por el Gobierno de Reserva Especial o en las amparadas por títulos mineros y señalar otras restringidas por razones ecológicas para la minería;
c) Delimitar las zonas mineras en territorios indígenas, conceder licencias especiales de exploración y explotación a las comunidades que allí habitan, aprobar los acuerdos y regulaciones que establezcan las entidades descentralizadas para capacitar la mano de obra de los grupos indígenas y aprobar los contratos que éstos celebren con terceros para la realización de obras y trabajos de minería;
d) Conceder licencias de exploración y explotación de yacimientos de minerales a los particulares y a sus entidades descentralizadas que cumplan actividades mineras; celebrar contratos de concesión y dirimir los conflictos que surjan por la exploración y/o explotación del carbón y de otro mineral en áreas amparadas por títulos mineros;
e) Autorizar la exploración y explotación de piedras preciosas o semipreciosas que no hayan sido entregadas en aporte a las entidades descentralizadas vinculadas al Ministerio y las de minas en las playas y en los espacios marítimos jurisdiccionales;
f) Señalar las zonas de los lechos y playas de los ríos donde pueda realizarse libremente el barequeo o mazamorreo;
g) Otorgar a los herederos el derecho a explorar y explotar que había adquirido su causante;
h) Fomentar, promover y apoyar las cooperativas de la industria minera; realizar programas de capacitación y asistencia técnica conforme a las recomendaciones del Comité Minero Cooperativo; aprobar las regulaciones que establezcan las asambleas de dichos organismos que no estén contempladas en sus estatutos; y emitir concepto para el reconocimiento de su personería jurídica;
i) Tramitar las solicitudes de expropiación de bienes en favor de una ó varias actividades mineras, efectuar la inspección y examen de esos bienes y dictar la providencia respectiva cuando concurran los motivos de utilidad pública o interés social señalados en el artículo 7° del Código;
j) Administrar los fondos de fomento y garantía mineras conforme a las disposiciones establecidas en los artículos 178 y siguientes;
k) Autorizar la constitución de la prenda minera sobre el derecho a explotar emanado de un título minero, con el objeto de caucionar el cumplimiento de las obligaciones para el montaje y explotación de la zona otorgada;
l) Autorizar los contratos que estipule el titular de derecho minero con el fin de que un tercero sufrague los gastos que demande el montaje, construcción y explotación y se paguen exclusivamente con los productos mineros extraídos;
ll) Intervenir frente a los productores y consumidores de minerales para promover acuerdos sobre abastecimiento y precios, en orden a mantener el equilibrio entre la oferta y la demanda;
m) Liquidar, recaudar y distribuir las contraprestaciones económicas a cargo de quienes tienen derecho a explorar y explotar recursos minerales;
n) Divulgar conocimientos técnicos y prácticos para la racional exploración y explotación de las minas y el aprovechamiento económico de los minerales;
ñ) Llevar el registro minero a fin de garantizar la publicidad y autenticidad de los actos administrativos relacionados con el derecho a explorar y explotar el suelo o subsuelo mineros;
o) Señalar el porcentaje mínimo de trabajadores nativos domiciliados en el área de influencia de un proyecto de mediana y gran minería que deben ser empleados y coordinar con el Ministerio de Trabajo y el de Desarrollo Económico la regulación, ejecución y vigilancia del cumplimiento de las normas de protección al trabajo y la industria nacionales;
p) Coordinar con las autoridades que tiene la competencia general para la administración y preservación de los recursos naturales renovables, la expedición de normas, instrucciones y órdenes para reparar o evitar los daños que la actividad minera pueda ocasionarles;
q) Impedir la explotación ilegal de yacimientos, depósitos o minas;
r) Adoptar las disposiciones necesarias para que la exploración y explotación de los minerales se realice con estricta sujeción a las reglas técnicas para evitar el deterioro y agotamiento de los depósitos y yacimientos y ponerlas en ejecución directamente o con el auxilio de las autoridades nacionales o locales o por conducto de comisionado, y decidir definitivamente los recursos de las actuaciones adelantadas por el funcionario comisionado;
s) Resolver las oposiciones que se presenten en la tramitación de los títulos mineros y decidir definitivamente sobre las acciones de amparo administrativo por ocupación o perturbación de las actividades mineras.
"El Capítulo XXVIII permite la delegación interna de las actuaciones y trámites que corresponden al Ministerio de Minas y Energía en cumplimiento de las funciones citadas, hasta el nivel de los jefes de sección y la delegación en las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de acuerdo con su especialidad y objeto de aquellas relativas a la tramitación y otorgamiento de los títulos mineros y la vigilancia y fiscalización de los beneficiarios de los mismos.
Se autoriza igualmente la delegación de los trámites de los negocios mineros y la expedición de los actos que los definan en los gobernadores, intendentes y comisarios y en las Corporaciones de Desarrollo Regional que tengan entre sus fines la realización de actividades mineras.
Ahora bien, revisadas y analizadas las disposiciones del decreto que se acusa, es evidente que ninguna de ellas cumple la finalidad señalada por la ley de facultades, atrás citada, de ajustar o adecuar las funciones que le asigna el Código de Minas originariamente al Ministerio de Minas y Energía a sus dependencias internas o que implique delegación de ellas en sus organismos descentralizados en razón de los finesy objetivos que les son propios; por el contrario, son disposiciones referentes a la estructura de las empresas industriales y comerciales vinculadas al Ministerio y alrégimen de administración de personal de sus empleados.
En efecto, el artículo 1º del ordenamiento cuestionado dispone que las empresas industriales y comerciales del estado vinculadas al Ministerio de Minas y Energía 'tendrán como causales de disolución aquellas que establezcan sus estatutos'. Aunque no se trata, como lo afirma el demandante y acepta el Procurador, de establecer causales nuevas o distintas, para Ja disolución de los organismos citados, sino simplemente reiterar lo que al efecto disponen sus estatutos, tal previsión es extraña al desarrollo de las facultades conferidas.
Si bien es facultad privativa del legislador conforme al artículo 76-10 de la Constitución Política '...expedir los estatutos básicos... de las empresas industriales o comerciales del Estado', la reiteración de un precepto de orden legal en esta materia solo puede hacerla válidamente el legislador extraordinario cuando ha recibido competencia expresa para expedir las normas generales de organización y administración de las entidades que realizan gestión económica en el campo industrial ycomercial, por ser una regulación declara estirpe legislativa. Ahora bien: un preceptoque regula su extinción es también norma estatutaria básica, y así como corresponde a la ley crear o autorizar la creación de estos entes descentralizados, igualmente le corresponde proveer a su disolución.
El artículo 2° contiene previsiones atinentes al régimen de personal de la empresa Carbones de Colombia, S. A., Carbocol, en cuanto dispone que su Presidente tiene la calidad de empleado público, cataloga al resto de su personal como trabajadores oficiales y excluye de los beneficios convencionales que se pacten al personal directivo y de confianza; todo lo cual excede el mandato del artículo 3° de laLey57 de 1987 que dice desarrollar, pues de éste no se deriva facultad para reclasificar el personal de aquella empresa, ni determinar su régimen o limitar los derechos de los trabajadores reconocidos en la legislación vigente.
El artículo tercero faculta a la Junta Directiva de Carbocol para dictar disposiciones relativas a la organización interna de la empresa, crear los cargos que demanda su administración y señalar sus funcionaes <sic> y las condiciones para su desempeño; y en fin, la atribución de clasificar al personal directivo y de confianzay fijar su remuneración.
De la simple lectura de este texto se colige que el no corresponde a la adecuación de las funciones antes reseñadas que el Código de Minas le fija al Ministerio del mismo nombre, pues no entraña distribución o delegación de ellas en uno de sus organismos descentralizados de acuerdo con los objetivos y finalidades que le son propios y que para el caso serían las relativas a la exploración y explotación de carbón mineral, trámite y otorgamiento de los títulos correspondientes y fiscalización y vigilancia de sus beneficiarios. Así como las de asistencia técnica a la industria carbonera colombiana".
Advierte la Corte que las facultades extraordinarias conferidas al Presidente estaban orientadas a garantizar la aplicación y operatividad de las normas reguladoras de la actividad minera y procurar el fortalecimiento de las funciones de asistencia técnica, fiscalización e interventoría, sin que en ellas puedan entenderse comprendidas las de variar la estructura interna o modificar el régimen de personal de sus organismos adscritos o vinculados, como acontece en el presente caso dado que las normas cuestionadas no reflejan en manera alguna el propósito de cumplir con la citada finalidad.
Por lo demás es evidente que, como lo ha señalado la Corte en oportunidades anteriores y lo recuerda ahora el Procurador, el Presidente de la República no puede deferir a otra entidad la competencia legislativa que solo a él se le ha conferido, ni prorrogar en su beneficio el ejercicio de la misma, pues se trata de atribuciones que normalmente corresponden al Congreso y solo por excepción se desplazan al Ejecutivo, quien debe ejercerlas directamente y con estricta sujeción a los límites temporal y material fijados por la ley.
Obligada conclusión de las consideraciones anteriores es que el decreto acusado vulnera los artículos 118-8, 55 y 2º de la Constitución Nacional, ya que el Presidente al expedirlo, excedió las facultades extraordinarias de que fue investido. Así se declarará.
En virtud de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia en -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
DECLARAR INEXEQUIBLE el Decreto 2658 de diciembre 23 de 1988 "por el cual se dictan disposiciones sobre el régimen jurídico de empresas vinculadas al Sector de Minas".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreña Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz. Eduardo García Sarmiento,Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Juan Manuel Torres Fresneda, Ramón Zúñiga Valverde.
Luis H. Mera Benavides
Secretario (E.).