Norma demandada: artículo 51 del Decreto 1888 de 1989
SENTENCIA NÚMERO 35
RAMA JURISDICCIONAL / RÉGIMEN DISCIPLINARIO
RESUMEN
Se entiende que el Constituyente ha querido permitir la especial regulación del servicio público de la administración de justicia atendiendo a la naturaleza de los intereses que se amparan con este régimen especial, aún diferenciánolo <sic> de los restantes funcionarios públicos.
Exequible el artículo 51 Decreto 1888 de 1989.
Corte Suprema de justicia
Sala Plena
Referencia: Expediente No. 2215.
Acción de inexequibilidad contra el artículo 51 del Decreto 1888 de 1989. Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional.
Actor: Luis Arturo Gutiérrez.
Magistrado Sustanciados Dr. Fabio Morón Díaz.
Aprobada por Acta No. 10.
Bogotá, D. E., marzo catorce (14) de mil novecientos noventa y uno (1991).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis Arturo Gutiérrez, en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 214 de la Carta, presentó escrito de demanda en el que solicita que se declare que el artículo 51 del Decreto 1888 de 1989 es inexequible.
Se admitió la demanda y se ordenó hacer traslado de la misma al Despacho del señor Procurador General de la Nación para efectos de obtener su vista fiscal. Una vez recibida ésta y agotados todos los trámites previstos para estas actuaciones por el Decreto 432 de 1969, procede la Corte a pronunciar resolución de mérito.
II. EL TEXTO DE LO ACUSADO
Se transcribe en seguida el texto de la disposición acusada:
«DECRETO NUMERO 1888 DE 1989
(Agosto 23)
"Por el Cual se modifica el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional."
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 30 de 1987, y oída la Comisión Asesora por ella establecida,
"DECRETA:
"………..
"Titulo VII
"Disposiciones finales
"…….
"Artículo 51. Las providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con funcionarios y empleados judiciales son actos jurisdiccionales, no susceptibles de acción contencioso-administrativa."»
III. LA DEMANDA
a) Normas que se estiman como violadas
Para el actor la disposición acusada resulta violatoria de los artículos 76 numeral 12 y 141 numeral 3° de la Constitución Nacional.
b) Fundamentos de la demanda
Para el actor, la disposición acusada es contraria a lo dispuesto por el artículo 76, numeral 12 de la Carta en atención a que las facultades conferidas por el artículo 1º, literal j) de la Ley 30 de 1987, para modificar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, no comprendida la de sustraer del contencioso de legalidad las actuaciones con las que culmina el proceso disciplinario. Sostiene que con la disposición acusada se sobrepasan los términos de las precisas facultades extraordinarias conferidas.
Por otra parte, el actor estima que la violación del numeral 3 del artículo 141 de la Carta que establece como función natural de la jurisdicción de lo contencioso administrativo la de ejercer el control de legalidd <sic> sobre todos los actos administrativos dictados por las entidades públicas, se presenta por la sustracción que de la citada función ordena la disposición acusada; en el mismo sentido manifiesta que las funciones de la citada jurisdicción se cumplen mediante el trámite de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho.
IV. EL MINISTERIO PÚBLICO
El Despacho del señor Procurador General de la Nación manifiesta que la disposición acusada es contraria a la Constitución Nacional y que así debe declararlo la Corte. Son fundamentos de la solicitud planteada por el Jefe del Ministerio Público los que siguen, en resumen:
a) Por el aspecto del ejercicio de las facultades extraordinarias, sostiene que no cabe reparo alguno ya que la norma acusada fue dictada dentro del término señalado por la Ley 30 de 1987, que fue la que confirió las facultades extraordinarias correspondientes y en las que se fundamenta el decreto en revisión;
b) Por el aspecto de la precisión en el ejercicio de las citadas facultades extraordinarias, el Despacho fiscal sostiene que es necesario determinar en primer
término las diferencias existentes entre la función judicial y la administrativa, especialmente cuando esta última es cumplida por autoridades jurisdiccionales.
Estima, respecto de la mencionada distinción, que el derecho disciplinario se encuentra establecido en la Carta Fundamental, tanto para la Rama Ejecutiva y para la Jurisdiccional como para la Legislativa y que el Estado cumple la función disciplinaria a través de las autoridades administrativas, o de acuerdo con sus competencias, por autoridades legislativas y judiciales.
Señala que "... el régimen disciplinario de los servidores estatales, pertenece a la administración de personal de éstos y el procedimiento para investigar y sancionar es puramente administrativo, independientemente del funcionario que adelante la investigación disciplinaria, razón por la cual las dicisiones <sic> adoptadas son de naturaleza administrativa y no judicial".
Añade el Ministro Público que la disposición acusada sustrajo del control de la legalidad las decisiones adoptadas dentro de las investigaciones disciplinarias adelantadas contra los funcionarios y empleados judiciales, al determinar que estos actos son jurisdiccionales y no administrativos. Sostiene que con lo dispuesto por la disposición, acusada, se produce violación de la ley de facultades extraordinarias, toda vez que la intención de ésta, de coformidad <sic> con el literal f) del artículo primero era la de permitir la desjudicialización de algunos trámites administrativos que se encontraban en cabeza de los jueces.
La judicialización de las actuaciones administrativas de carácter disciplinario es, en su concepto, contraría a la Constitución, por violación de los límites de las facultades extraordinarias.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
La Corte es competente para conocer de la demanda por tratarse de la acusación contra una norma que forma parte de un decreto extraordinario, para los que el artículo 214 de la Carta tiene previsto el sistema de control de constitucionalidad por vía de acción ciudadana.
1. El Régimen disciplinario de los funcionarios judiciales puede ser especial
a) Como lo ha advertido la Corte, la función pública supone el ceñimiento de quienes a ella se vinculan a las reglas señaladas en el orden jurídico y que exijan determinadas condiciones y requisitos de aptitud, capacidad e idoneidad para desempeñarla a cabalidad, siempre y cuando esas regulaciones normativas se deriven de un mandato constitucional, hayan sido proferidas por el organismo o funcionario competente para expedirlas y no atenten contra alguno de los derechos o libertades reconocidas por la Carta (Cfr. Sentencia No. 61 de agosto 12 de 1982 M.P. Manuel Gaona Cruz);
b) La Constitución Política contiene muy precisas reglas a las cuales debe contraerse esta Corporación a efectos de verificar el análisis de la cuestión planteada por la demanda en esta oportunidad, pues aquellas se relacionan de modo directo con los fundamentos del estatuto de la función pública judicial y de las autoridades competentes, para juzgar disciplinariamente las conductas de quienes la atienden.
Los fundamentos constitucionales de dicha actividad se encuentran en líneas generales en las siguientes reglas de la Carta:
-El artículo 20, que establece que los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución y de las leyes, y por extralimitación o por omisión en el ejercicio de sus funciones.
-El 51, que establece que las leyes determinarán la responsabilidad a que quedan sometidos los funcionarios públicos de todas las clases que atenten contra los derechos garantizados por el Titulo III de la Carta.
-El 62, que de manera explícita entrega al legislador la competencia para determinar los casos particulares de incompatibilidad de funciones, los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva.
-El 63, que establece que en Colombia no habrá ningún empleo que no tenga sus funciones detalladas en la Ley o reglamento.
-El 64 que prohíbe recibir más de una asignación proveniente del tesoro público, salvo las excepciones que puede señalar la ley.
-El 65, que impone a todo el que se vincule al servicio del Estado y se encargue del cumplimiento de funciones públicas, el deber de prestar juramento de sostener y defender la Constitución y de cumplir con los deberes que le incumben, y
-El 66, que ordena a todo colombiano al servicio del Estado la obtención de permiso del Gobierno para admitir cargo o merced de Gobierno extranjero.
3. Como lo ha señalado esta Corporación, todos estos preceptos suponen que quien asume cualquier cargo de la función pública, se somete al régimen estatutario de rango constitucional y legal de los funcionarios, y está obligado por sus mandatos, siendo libre de vincularse a la administración o abstenerse de hacerlo.
En otros términos, la función pública supone no sólo la tutela de la libertad de trabajo y de los derechos de contenido económico y social que surgen de la relación laboral, sino además, la explícita protección de rango constitucional y legal de laimparcialidad, el decoro, la dignidad, la probidad, la aptitud, la capacidad e idoneidad de la administración y de los funcionarios, todo lo cual debe el Estado a losgobernados.
En este sentido es claro que no le basta al funcionario no violar la Constitución y la ley como los demás ciudadanos, sino que a él se le exige además cumplir con los deberes asignados y el tener que ceñirse a los mandamientos legales autorizados por la Carta relativos a su comportamiento en ejercicio de la función, de manera que, si no lo hace, compromete la investidura que ejerce y queda sometido a la jurisdicción disciplinaria o correccional respectiva. Obviamente los artículos 20 y 51 de la Carta permiten al legislador señalar al <sic> responsabilidad por infracción disciplinaria del funcionario, derivada no sólo del incumplimiento de las funciones asignadas sino de su comportamiento en cuanto perjudique la dignidad de su investidura, o la cabal prestación del servicio que atiende.
4. Además, esta Corporación tuvo oportunidad de analizar, en la providencia que se cita más arriba, otros de los fundamentos constitucionales que corresponden al estatuto especial para la función pública de naturaleza judicial, y en dicha oportunidad, señaló lo siguiente:
"Específicamente, en lo que atañe al tratamiento constitucional de quienes se vinculan al poder judicial, el 58, que establece que la justicia es un servicio público a cargo de la Nación y no de los particulares; el 160, según el cual 'los magistrados y los jueces estarán sujetos a sanciones disciplinarias...en la forma que determinen las leyes' y el 162, que instituyó la Carrera Judicial.
"De éstos, se colige la potestad legislativa para señalar deberes, regular el régimen de faltas disciplinarias, establecer sanciones, competencias y procedimientospara imponerlas, tanto respecto de los funcionarios del poder judicial como del Ministerio Público (destaca la Corte)."
Con base en los citados fundamentos, la Corte encuentra que el precepto acusado es un desarrollo de las previsiones de la Carta y que no constituye transgresión alguna a las mismas, pues no cabe duda en lo que hace a las competencias del legislador previstas para permitir el establecimiento del régimen disciplinario de los funcionarios judiciales, y la facultad para señalar reglas especiales relacionadas con la competencia para adelantar el juzgamiento de la conducta oficial y los procedimientos cuando se trata de estos servidores.
Existen suficientes razones de orden constitucional para establecer los mencionados regímenes para los funcionarios vinculados a la administración de justicia, mucho más cuando se considera la delicadísima misión que se les encomienda; estos funcionarios deben ejercer su cargo no sólo con eficiencia, sino además ceñidos a rigurosas exigencias regladas de probidad, moralidad, ética y rectitud con el fin de evitar que se deteriore o desvanezca la intangibilidad de su esencial función (Cfr. Ibidem), En este sentido, el carácter de la providencia que resuelve sobre el asunto disciplinario bien puede ser señalado por el legislador, sinafectar la naturaleza delórgano que la profiere ni la de la función misma.
5. Así las cosas, como el derecho disciplinario puede ser aplicado por autoridades judiciales, o por autoridades administrativas o ejecutivas, caso en el cual siempre debe quedar abierta la posibilidad de una revisión judicial, sea sobre la decisón <sic> misma o sobre los efectos perjudiciales que haya producido o sobre la responsabilidad penal del funcionario que las haya proferido, nada se opone a que las actuaciones disciplinarias sobre la conducta de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional del Poder Público sean adelantadas ante ésta, y que se les de tratamiento jurisdiccional, sin la posibilidad de otras controversias judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Es así evidente que la regla general en estos asuntos es la que permite al legislador prever un régimen legal encaminado a facilitar a la Administración la obtención de las finalidades descritas, y de modo especial establecer uno para los funcionarios de la Rama Judicial del Poder Público que atienda las especiales consideraciones que se hacen, en relación a la naturaleza del servicio de administración de justicia; en todo caso, las decisiones de las autoridades administrativas encargadas de cumplir las actividades de control de la conducta oficial de naturaleza disciplinaria de los restantes funcionarios públicos, debe ser objeto de revisión judicial para evitar que aquéllas se equiparen a los actos jurisdiccionales propiamente dichos.
Lo que se ha querido por el Constituyente, de modo general, se repite, es que en las actuaciones en las que se juzga la conducta disciplinaria de los funcionarios del Estado, como en las demás actividades de juzgamiento del comportamiento humano, quepa la oportunidad del debate ante autoridades idóneamente dispuestas para conocer de los elementos objetivos y subjetivos de las conductas y de la ponderación de los grados de responsabilidad de los autores. Esta voluntad supone la vinculación al juicio de los principios propios del debido proceso, del derecho de defensa y de la publicidad de las actuaciones; a esto contribuye de manera evidente la norma que se cuestiona, ya que simplemente contrae las providencias en materia disciplinaria relacionadas con funcionarios y empleados judiciales al campo jurisdiccional, y así elimina la posibilidad de la apertura de la controversia ante las autoridades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Para el caso de la regulación legal de la función disciplinaria, encuentra la Corte que no asiste razón al Ministerio Público, ya que la Carta permite al legislador, como se vio, el establecimiento del modo de hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios públicos, y por ende la naturaleza de dicha actividad bien puede ser definida por el legislador, y no necesariamente debe ser idéntica a la establecida para los restantes funcionarios públicos; más bien es menester entender que el Constituyente ha querido permitir la especial regulación del citado fenómeno atendiendo a la naturaleza de los intereses que se amparan con este régimen especial y, además, establecer las disposiciones necesarias para garantizar al servicio público de administración de justicia y una estructura disciplinaria acorde con su especial configuración dentro del ordenamiento nacional. En otros términos, para la determinación de la naturaleza de la función disciplinaria dentro de la Rama Jurisdiccional del Poder Público, cabe tener en cuenta sus especiales características y las muy precisas finalidades de que es encargada por el constituyente, a efectos de no confundir la función con el órgano que la cumple, ni la naturaleza de éste con la de la actividad.
En los términos en que la ley reguló la temática de la actividad disciplinaria de los funcionarios judiciales, queda plasmada su voluntad, conforme con las competencias que le entrega la Carta.
6. Por último, cabe señalar que para la Corte tampoco aparece violación alguna por el aspecto del ejercicio de las facultades extraordinarias, ya que el literal j) del artículo 3o de la Ley 50 de 1987, consagra la competencia en cabeza del legislador extraordinario de "Modificar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional".
La facultad conferida, en los términos que se transcriben, permitió al Presidente de la República en ejercicio de la misma, disponer que en materia de decisiones de naturaleza disciplinaria las providencias tengan carácter jurisdiccional y no sean objeto de recurso alguno ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La modificación del citado régimen podría ser establecida por el legislador extraordinario con base en dicha atribución conferida por el Congreso, ya que en estos casos se configura una actividad cuya naturaleza corresponde definirla a la ley, conforme a los fines especiales que puede perseguir, según se ha analizado en este fallo.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,
RESUELVE:
ES EXEQUIBLE el artículo SI del Decreto 1888 de 1989 "Por el cual se modifica el régimen disciplinario de los funcionarios v empleados de la Rama Jurisdiccional".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujáis, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde
Blanca Trujillo de Sanjuán
Secretaria