300Corte SupremaCorte Suprema300300157701542Hernando Gómez Otálora.198702/04/19871542_Hernando Gómez Otálora._1987_02/04/198730015770ESTATUTO CONTRACTUAL DE LAS INTENDENCIAS Y COMISARIAS. UN RÉGIMEN O ESTATUTO FISCAL ABARCA TODOS LOS ASPECTOS QUE INTERESAN A LOS BIENES, RENTAS Y GASTOS DE LA ADMINISTRACIÓN , AL MANEJO, DESTINO Y UTILIZACIÓN DE LOS MISMOS, LA CONTRATACIÓN Y OBVIAMENTE EL DEBIDO CONTROL SOBRE TODAS LAS GESTIONES CORRESPONDIENTES. EXCLUIR DE ESE CONJUNTO LA GESTIÓN DE VIGILANCIA IMPLICA SUPONER, QUE ELLA ES AJENA A LAS FINANZAS DE ESTADO, LO CUAL RIÑE ABIERTAMENTE CON LOS MAS ELEMENTALES PRINCIPIOS DE LA HACIENDA PUBLICA. Exequible artículo 12 del Decreto número 468 de 1986. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 35. Referencia: Expediente número 1542. 1987
Luis Enrique Carrillo Sarmiento.Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 del Decreto-ley número 468 de 1986.Identificadores30030015771true89508Versión original30015771Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 del Decreto-ley número 468 de 1986.


ESTATUTO CONTRACTUAL DE LAS INTENDENCIAS Y COMISARIAS. UN RÉGIMEN O ESTATUTO FISCAL ABARCA TODOS LOS ASPECTOS QUE INTERESAN A LOS BIENES, RENTAS Y GASTOS DE LA ADMINISTRACIÓN, AL MANEJO, DESTINO Y UTILIZACIÓN DE LOS MISMOS, LA CONTRATACIÓN Y OBVIAMENTE EL DEBIDO CONTROL SOBRE TODAS LAS GESTIONES CORRESPONDIENTES. EXCLUIR DE ESE CONJUNTO LA GESTIÓN DE VIGILANCIA IMPLICA SUPONER, QUE ELLA ES AJENA A LAS FINANZAS DE ESTADO, LO CUAL RIÑE ABIERTAMENTE CON LOS MAS ELEMENTALES PRINCIPIOS DE LA HACIENDA PUBLICA.

Exequible artículo 12 del Decreto número 468 de 1986.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 35.

Referencia: Expediente número 1542.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 del Decreto-ley número 468 de 1986.

Actor: Luis Enrique Carrillo Sarmiento.

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 14 de abril 2 de 1987.

Bogotá, D. E., abril dos (2) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

El ciudadano Luis Enrique Carrillo Sarmiento, en uso del derecho consagrado por el artículo 214 de la Constitución Política, ha presentado demanda de inexequibilidad en contra del artículo 12 del Decreto-ley número 468 de 1986, cuyo texto se transcribe a continuación:

"DECRETO NUMERO 0468

(febrero 11)

"Por el cual se adopta el Estatuto Contractual de los Intendencias y Comisarías.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 22 de 1985 y oído el concepto de la Comisión Asesora a que ella se refiere.

DECRETA:

"……………

"Artículo 12. Intervención de la Contraloría. Los funcionarios de la Contraloría General de la República ejercerán exclusivamente el control posterior de la contrata­ción y su función será la de verificar el cumplimiento de las normas fiscales. No intervendrán ni en la elaboración de pliegos, ni en los estudios de propuestas, ni en la adjudicación de los contratos, ni en las diligencias de perfeccionamiento, ni en la aplicación de las cláusulas de la contratación administrativa, ni en la liquidación del mismo.

"El control se realizará una vez se encuentre ejecutado y liquidado el contrato. Las autoridades correspondientes les enviarán los documentos que se requieran.

"En ningún caso podrán establecerse prácticas o procedimientos que signifi­quen la participación de los funcionarios de la Contraloría en el manejo del contrato, en el proceso de selección del contratista o en el desarrollo de las relaciones entre la entidad pública y el contratista".

La demanda

El demandante considera violados los artículos 20, 55, 59 inciso primero; 76 ordinal 1º y 11l8 ordinal 8o de la Constitución Nacional, por las siguientes razones:

1. El artículo acusado fue expedido sin que para ello tuviera competencia el Presidente de la República, pues éste se extralimitó en el ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 22 de 1985. Se viola por eso el artículo 20 de la Carta, pues los funcionarios públicos no pueden hacer sino aquello que expresamente les permita la ley, y el 55, en cuanto se rompió la separación de funciones en él prevista.

2. Por las mismas razones, el actor estima vulnerados los artículos 76, ordinal 1º y 118, ordinal 8o de la Constitución y, además en forma específica el 59, a cuyo tenor
la vigilancia de la gestión fiscal de la administración corresponde a la Contraloría
General de la República y se ejercerá conforme a la ley.

3. Expresa el demandante que el legislador, al otorgar las facultades extraordinarias, buscó que la ley directamente regulara lo atienente <sic> al control o vigilancia de la gestión fiscal de las intendencias, comisarías y sus municipios, intención que está plasmada en el capítulo séptimo de la exposición de motivos del Proyecto de Ley número 22 de 1983 y que fue mantenida en las ponencias para primer debate en elSenado de la República y en la Cámara de Representantes.

En consecuencia -agrega-el espíritu de la Ley 22 de 1985 fue el de conservar la facultad del legislador al respecto y nunca el de revestir al Presidente de la República de dichas atribuciones, razón por la cual el Jefe del Estado no podía establecer un nuevo sistema de gestión fiscal en el caso de la contratación administrativa de dichos entes territoriales.

Este argumento del demandante contraviene lo dispuesto en el artículo 27 del C.C. sobre interpretación de la ley, conforme al cual ''cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu".

Dice el actor que "el hecho de habérsele otorgado atribuciones (al Presidente) para modificar el régimen contractual y fiscal, no conlleva implícitamente hacerlas extensivas a la materia de la vigilancia o control de la gestión fiscal de la contratación, ya que es de conocimiento general que las atribuciones se conceden en forma expresa y precisa".

No se trata de facultad implícita sino de parte de una facultad explícita, el todo, es modificar el régimen fiscal y él incluye el control fiscal.

4. En cuanto a la ley de facultades, señala la demanda:

"El artículo 12 del Decreto-ley número 468 del 11 de febrero de 1986, es violatorio del artículo 13 de la Ley 22 de 1985, por cuanto rebasó las precisas facultades en él contenidas, ya que dentro de éstas, no se le atribuyó la de modificar la vigilancia o control de la gestión fiscal que por la ley le corresponde a la Contraloría General de la República, ello es así, por cuanto al analizar detenidamente el artículo 13 de la Ley 22 de 1985, encontramos que dicha disposición en su literal b) dijo: 'Modificar dentro de los términos de la presente ley, el estatuto administrativo,contractual y fiscal, de las intendencias y comisarías', entendiéndose por 'fiscal' en los términos del diccionario de la Real Academia Española, lo perteneciente al fisco, que según Cabanellas, en su diccionario de Derecho usual, consiste: fisco; erario o tesoro público".

"Hacienda Pública o Nacional; por extensión constituye sinónimo de Estado o autoridad pública en materia económica". La palabra fisco, proviene del latín fisus, cesta de mimbre, por la costumbre romana de guarda (sic) en ella el dinero. Luego pasó a designar el tesoro del Príncipe a diferencia del Tesoro Público que también se llamaba'erario'.

"De conformidad con lo anterior, a lo que se refirió la ley de facultades en el literal b) del artículo 13 fue a la modificación del sistema fiscal y presupuestal de las intendencias y comisarías, creando estímulos fiscales a dichas entidades, y no, para modificar la vigilancia de la gestión fiscal de esos entes territoriales que compete a la Contraloría General de la República, por prescripción constitucional, ejercido conforme a la ley".

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante oficio número 1102 del 13 de enero de 1987, el señor Procurador General emitió concepto, solicitando a la Corte declarar exequible el artículo 12 del Decreto número 468 de 1986.

En su opinión, el Presidente de la República no excedió las facultades extraordinarias, ya que la Ley 22 de 1985, al conferirlas en asuntos fiscales, solamente las limitó en el sentido de que el control fiscal debería continuar a cargo de la Contraloría General de la República, dejando en los demás aspectos plena libertad al legislador extraordinario.

Añade:

"Respecto del artículo 59 de la Carta, al demandante no fundamenta su pretendida violación; pero el Procurador General considera que la norma acusada, lejos de infringirla, la desarrolla, ya que al determinar que la Contraloría ejercerá 'exclusivamente el control posterior de la contratación' y que no podrá participar 'en el manejo del contrato, en el proceso de selección del contratista o en el desarrollo de las relaciones entre la entidad pública y el contratista', reafirma el principio constitu­cional consagrado en dicha norma en el sentido de que 'la contraloría no ejerceráfunciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización' ".

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Por pertenecer la norma acusada a un decreto expedido con fundamento en el ordinal 12 del artículo 76 de la Carta, es competente la Corte Suprema de Justicia para fallar acerca de su constitucionalidad.

El Decreto número 468 de 1986 (febrero 11), fue dictado por el Gobierno dentro del término previsto por la Ley 22 de 1985 (doce meses contados desde su vigencia), y por tanto, en este aspecto, es constitucional.

Controvierte el actor el ajuste material del artículo demandado a la ley de facultades, por entender que la facultad para legislar sobre el estatuto fiscal de las intendencias y comisarías (artículo 13, literal b) de la Ley 22 de 1985, no incluye atribución para modificar lo relativo a la gestión fiscal que respecto de la contratación administrativa de esas entidades ejerce la Contraloría General de la República.

La facultad mencionada se confirió al Gobierno por el artículo que se acaba de citar en los siguientes términos:

"Artículo 13. De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de doce {12) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes fines:

"……………

"b) Modificar, dentro de los términos de la presente ley, el estatuto administrati­vo, contractual y fiscal de las intendencias y comisarías.

"c) Dictar el régimen especial de orden fiscal, presupuestal, tributario y de fomento de las intendencias y comisarías".

Estima la Corte que la locución "fiscal", utilizada por la ley en los ordinales transcritos, comprende tanto el régimen relativo a los bienes y rentas de las intenden­cias y comisarías y las actuaciones administrativas que afectan unos y otras, como la materia propia de la vigilancia que sobre esas gestiones ejerce la Contraloría General de la República.

En efecto, nada en los textos legales referidos permite deducir una distinción entre tales conceptos a la manera como lo pretende el demandante. Por el contrario, se hace alusión expresa y aun redundante al "régimen fiscal especial" (subraya la Corte) y al "estatuto fiscal" de las mencionadas entidades territoriales sin excluir ningún aspecto y sin que del contexto sea factible colegir que, al otorgar las facultades extraordinarias, el Congreso Nacional se hubiera reservado lo relativo a la forma en que la Contraloría General de la República deba desempeñar sus funciones en cuanto a dichos entes.

En el criterio de la Corte, un régimen o estatuto fiscal abarca todos los aspectos que interesen a los bienes, rentas y gastos de la administración, al manejo, destino y utilización de los mismos, la contratación y obviamente el debido control sobre todas las gestiones correspondientes. Excluir de ese conjunto lagestión de vigilancia implica suponer, sin que para hacerlo exista apoyo constitucional ni legal alguno, que ella es ajena a las finanzas del Estado, lo cual riñe abiertamente con los máselementales principios de la Hacienda Pública.

En el terreno constitucional, cabe recordar que el artículo 59 de la Carta confía la vigilancia de la gestión fiscal de la administración a la Contraloría General de la República, la que se ejercerá "conforme a la ley". Es decir, que la forma-para el caso en estudio, previa, concomitante o posterior en que haya de cumplirse esa vigilancia es algo que el constituyente ha dejado en manos del legislador y éste puede ser el Congreso de la República o el Gobierno Nacional revestido de facultades excepcio­nales. Con base en los razonamientos anteriores, no se observa que la Ley 22 de 1985 haya limitado las atribuciones del Gobierno en la materia fiscal, pues noestableció distinciones. Es necesario concluir que no hubo extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias y que, por ende, el artículo acusado no infringió lasdisposiciones constitucionales indicadas por el demandante.

DECISIÓN

Con fundamento en lo dicho la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y conocido el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

:

Declárase exequible, por no ser contrario a la Constitución, el artículo 12 del Decreto número 468 de 1986.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Boquera Herrera, Nemesio Camacho Rodríguez, Guillermo Dávila Muñoz, Jairo E. Duque Pérez, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Jaime Giraldo Ángel, Héctor Gómez Oribe, Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Jorge Iván Palacio Palacio, Rafael Romero Sierra, Rodolfo Mantilla Jácome, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Jacobo Pérez Escobar, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía.

Alfredo Beltrán Sierra

Secretario General