Norma demandada: Por la cual se integra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
DEBIDO PROCESO. RECURSOS EXTRAORDINARIOS ANTE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Exequible el inciso segundo del artículo 231 del C.C.A.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 34.
Referencia: Expediente 1898.
Acción de inexequibilidad contra el inciso 2º del artículo 231 del Decreto-ley 01 de 1984. Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 6º de la Ley 14 de 1969.
Actor: José Jesús Laverde Ospina.
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada por acta número 21.
Bogotá, D. E., junio veintidós (22) de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
I. ANTECEDENTES
Ante esta Corporación, en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano José Jesús Laverde presentó escrito de demanda en el que solicita que sea declarada la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 231 del Decreto-ley 01 de 1984, modificado por el artículo 6o de la Ley 14 de 1988.
Corresponde a la Corte Suprema de Justicia resolver sobre la demanda, cumplidos como se encuentran todos los trámites que corresponden, según el Decreto 432 de 1969.
II. LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el inciso segundo del artículo 231 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 6º de la Ley 14 de 1988, incluyéndose la titulación de la ley.
«LEY 14 DE 1988
(enero 25)
"Por la cual se integra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado en forma permanente, integrada por cuatro consejeros, se
establecen las competencias para los juicios electorales contra la elección de alcaldes y se dictan otras disposiciones".
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
……….
Artículo 6o. El artículo 231 del Código Contencioso Administrativo que había sido subrogado por el artículo 67 de la Ley 96 de 1985, quedará así:
Artículo 231. Reparto en el Consejo de Estado. El Consejo de Estado tramitará y decidirá todos los procesos electorales de su competencia a través de la Sección Quinta de la Sala Contencioso Administrativo integrada por 4 magistrados.
Contra las sentencias de la Sección Quinta no procederá ningún recurso ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
La designación de los Consejeros que deben integrar esta sección se hará por la Sala Plena del Consejo de Estado al entrar en vigencia la presente ley.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo tendrá su propia Secretaría con el mismo personal de empleados y remuneración de las demás secciones de la Corporación.
Cada Consejero de Estado de la Sección Quinta tendrá un magistrado auxiliar de su libre nombramiento y remoción.
Parágrafo. La elección de los miembros del Consejo Nacional Electoral podrá ser demandada ante la Corte Suprema de Justicia. El procedimiento para seguir en estos procesos es el señalado en los artículos 223 a 251 y concordantes del Código de lo Contencioso Administrativo».
III. LA DEMANDA
1. Norma constitucional que se estima violada
En concepto del actor, la parte acusada del artículo 231 del Código Contencioso Administrativo, viola el artículo 26 de la Constitución Nacional.
Además, incurriendo en defecto sustancial de una parte de su demanda, el actor estima como violados por la norma acusada, los artículos 130, 185 y 186 del mismo Código Contencioso Administrativo.
2. Concepto de la violación
Aunque el actor refunde en el apartado correspondiente al concepto de la violación, fundamentos de orden constitucional con otros de carácter legal y hace mayor énfasis en estos últimos, la Corte Suprema de Justicia, en atención al carácter popular y ciudadano de la acción pública de inexequibilidad, interpreta la demanda formulada y encuentra que en opinión del actor la norma acusada viola lo dispuesto por el artículo 26 de la Carta ya que suprimió, para el caso de las sentencias adoptadas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la procedencia de toda clase de recursos ante la Sala Plena de ese alto organismo jurisdiccional, en especial la del recurso extraordinario de revisión, no obstante la preexistencia dé éste según lo ordenado por los artículos 185 y 186 del Decreto 01 de 1984.
En igual sentido se advierte que para el actor es "inaceptable que en la Ley 14 de 1988, en su artículo 6º, se haya hecho una innovación o adición improcedente al artículo 231 del C.C.A., pues ya estaba instituida la facultad de la Sala Plena para conocer de todas las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las distintas secciones del honorable Consejo de Estado...".
Agrega que con esta supresión del recurso extraordinario de revisión se desdibuja la noción de Estado de Derecho, se violan los derechos y garantías sociales que asegura la Carta y se convierte a la referida Sección Quinta en otro Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con competencias atribuidas por la Constitución al Consejo de Estado y a las Salas en que sea organizado éste.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación en el concepto fiscal distinguido con el número 1404 del 28 de marzo de 1989, solicita a esta Corporación que se inhiba de fallar la demanda formulada por el ciudadano José J. Laverde Ospina por ineptitud de la misma.
Considera el jefe del ministerio público que el actor no fundamentó su demanda en relación con la presunta violación al artículo 26 de la Carta, ya que en su opinión, aquélla está referida en un todo a supuestas violaciones a los artículos 185 y 186 del Código Contencioso Administrativo.
Además, estima que la demanda no cumple el requisito de formular expresamente y con claridad el concepto de la violación alegada, que exige el artículo 16 del Decreto 432 de 1969.
En su criterio "... la demanda no reúne los requisitos exigidos por el artículo 16 del Decreto 432 de 1969 y por ello considera el Procurador General que la Corte debe inhibirse para resolver sobre el fondo del asunto".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia
De conformidad con lo dispuesto por el numeral segundo del artículo 214 de la Constitución Nacional, esta Corporación es competente para conocer de la acción pública de inexequibilidad que se dirige contra el inciso segundo del artículo 231 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), adicionado por el artículo 6º de la Ley 14 de 1988.
Segunda. El concepto de la violación y la ineptitud formal de demanda
Exigido como requisito indispensable para dar lugar al trámite de la acción popular de inexequibilidad, el concepto de la violación debe interpretarse dentro de la finalidad que se propuso alcanzar el constituyente al instituir como derecho público ciudadano la posibilidad de acudir ante el organismo supremo de la jurisdicción, para lograr la guarda de la integridad de la Constitución por virtud del contraste objetivo y definitivo del texto de las normas acusadas con el de la Carta Fundamental, previa la intervención del Procurador General de la Nación.
Característica notable de este derecho es que se dirige a permitir que todos los ciudadanos puedan ejercerlo, y que facilita el obtener la declaratoria de inexequibilidad de la norma legal violatoria de cualquier texto de la Carta, en defensa de la supremacía del orden constitucional que a todos interesa.
De esta manera, la Corte entiende que el concepto de la violación como requisito para la admisión y trámite del escrito de demanda en las acciones de inexequibilidad, bien puede consistir en reflexiones elementales desprovistas de los conocimientos técnicos propios de la práctica jurídica de los abogados, y que basta que éstos sean consignados en el lenguaje y dentro de las estructuras lógicas y conceptuales comunes y ordinarias, al alcance de los ciudadanos.
En todo caso, es suficiente para que la Corte ejerza su misión, que sea el ciudadano en ejercicio quien, en escrito formulado personalmente, señale y transcriba la norma legal que acusa, y quien indique qué norma o normas de la Carta resultan violadas, consignando lo que a su juicio sea el concepto de la violación, con tal de que exista, cuando menos, una reflexión razonada, por elemental que ésta sea.
En estos últimos eventos, es deber de la Corte interpretar el escrito de la demanda y de asegurar que todos los ciudadanos estén en la posibilidad de impetrar la acción, sin mayores exigencias técnicas que puedan interferir el ejercicio de sus derechos políticos, y en atención a lo que deben saber sobre lo que es su Constitución.
En el asunto que se atiende, el actor estima que de conformidad con el artículo 26 de la Carta, inclusive el juzgamiento de las controversias judiciales de origen electoral, no puede hacerse sino conforme a las leyes preexistentes, y en su concepto las que establecen la procedencia del recurso extraordinario de revisión ante la Sala Plena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, son las que establecen el tribunal competente y las formas propias del juicio y, aunque no lo haga explícito, debe entenderse que estima que se ha violado la Carta (artículo 26) en este aspecto cuando señala que "... pues ya estaba instituida la facultad de la Sala Plena para conocer de todas las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las distintas secciones del honorable Consejo de Estado, entonces, no es posible que la Sección Quinta creada en enero de 1988, por medio de la Ley 14 del mismo año, la haya constituido en Tribunal Supremo o en una Sala Plena del honorable Consejo de Estado, equivale a decir, que esa alta Corporación contenciosa administrativa de la República, quedaría con dos (2) Salas Plenas, la primera que es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la segunda la Sala Plena Electoral de Única Instancia, o mejor aún un Consejo de Estado electoral dentro del Consejo de Estado y esto ya rebasaría y distorsionaría el estado de derecho que nos rige, por lo tanto, considero, que si las cuatro secciones que habían venido funcionando, hasta la creación y funcionalidad de la Sección Quinta, eran susceptibles de que las sentencias de segunda instancia o única ya ejecutoriadas, fueran sometidas a revisión por parte de la Sala Plena Contencioso Administrativa, así deben someterse los fallos emanados de la Sección Quinta, ... pues vuelvo y recabo con todo respeto que ésta desdibuja nuestro estado de derecho y la propia Constitución Nacional, cuando habla de los derechos y garantías sociales" (sic).
Así las cosas, no comparte la Corte las razones que fundamentan la solicitud del señor Procurador y en consecuencia, por estimar que la demanda cumple con los requisitos mínimos exigidos por el Decreto 432 de 1969 y hallando la conformidad de la misma con lo que señala la Carta en materia de este derecho político, procederá a proferir resolución de mérito con base en lo que se dice en seguida.
Tercera. "La norma acusada y el cargo formulado por el actor
1. Encuentra la Corte que no asiste razón al actor en la solicitud elevada, fundada en los argumentos que acaban de resumirse, en atención a que la norma acusada se limitó a señalar por vía general, y en relación con las demás disposiciones que integran el Capítulo IV (de los procesos electorales) y el Titulo XXVI (procesos especiales) del Código Contencioso Administrativo, la regla aplicable a una de las oportunidades que confiere la ley para adelantar el proceso jurisdiccional de carácter objetivo de naturaleza electoral, en especial a las que se adelantan en segunda o en única instancia ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
En efecto, la norma acusada se contrae a no conceder hacia el futuro y sólo sobre las resoluciones de la Sección Quinta, la procedencia de los recursos que, para otra clase de procesos a surtirse en el Consejo de Estado, prevé el mismo Código en sus artículos 185 a 193, y el Decreto 528 de 1964 (artículo 24) en relación con la Ley 11 de 1975, artículo 2°.
2. El derecho y las garantías procesales que el artículo 26 de la Carta quiere proteger, quedan asegurados cuando la ley concede a las personas, mediante los procesos adecuados, la oportunidad para la defensa de intereses jurídicamente relevantes ya de naturaleza subjetiva, ora de naturaleza objetiva, como el caso de la acción electoral de nulidad y del proceso especial correspondiente.
El principio constitucional del debido proceso y del derecho de defensa (artículo 26 Constitución Nacional) como garantías constitucionales propias de todo estado de derecho y predicables en favor de todos los individuos, constituyen a su vez lo que ha venido en llamar la doctrina constitucional 'derecho a la jurisdicción'. Este consiste en la garantía instrumental que permite la defensa jurídica de todos los derechos subjetivos u objetivos, mediante un proceso conducido y decidido por un órgano jurisdiccional.
Así las cosas, encuentra la Corte que las controversias suscitadas en relación con los actos de elección o nombramiento de las 'corporaciones electorales' son objeto de control jurisdiccional, con el fin de determinar su legalidad y su constitucionalidad, por medio del proceso de nulidad especial denominado juicio electoral, y por virtud del reconocimiento a todos los ciudadanos de la acción electoral en interés de la comunidad, y para preservar con carácter objetivo las condiciones de la elección y del sufragio.
En este sentido el Código Contencioso Administrativo tiene previsto todo un cuerpo normativo especial para la tramitación del aludido proceso que está regulado por los artículos 223 a 251, con las modificaciones introducidas por la Ley 96 de 1985 y la Ley 14 de 1988.
Por tanto la Corte entiende que las garantías procesales que asegura el artículo 26 de la Carta quedan satisfechas, siempre que medie un procedimiento apropiado, el cual puede ser sumario y breve cuando así lo requieran las condiciones de asunto de tanta relevancia jurídica, y siempre que los principios de la publicidad, de la igualdad de las partes y de contradicción queden asegurados, tal como ocurre con el proceso que se cita.
Así las cosas, y de conformidad con los artículos 137 y 141-3 de la Carta, que disponen que la ley señalará las funciones de cada una de las Salas o Secciones en que se divida el Consejo de Estado, para separar las funciones que le competen como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y además, que la ley señalará las reglas conforme a las cuales corresponde a dicho tribunal desempeñar las asignadas por la Constitución o las leyes, se concluye en que nada impide que sea voluntad del legislador que dicho alto tribunal ejerza las atribuciones que le son entregadas en Sala Plena, o que la haga por intermedio de una de las secciones de dicha Sala.
Bajo este entendido la Corte, al verificar si existe o no violación a las reglas del debido proceso aplicables al juicio electoral, en especial aquella que acusa el actor, encuentra en primer término que la Constitución autoriza a la ley para señalar las reglas que corresponden a los procesos que se surtan en materia contencioso administrativa en el Consejo de Estado, y que éstas bien pueden conceder o no la oportunidad de interponer recursos de carácter extraordinario u ordinario ante la precitada Sala Plena.
Además, se concluye en que las reglas propias del proceso contencioso electoral con las que se relaciona la disposición acusada, establecen lo que la doctrina y la jurisprudencia de esta Corporación denominan un debido proceso adecuado a la naturaleza de estas controversias, ya que ordenan la publicidad de las actuaciones, aseguran el derecho a la contradicción, la igualdad de las partes, y claro, prevén la posibilidad de recursos ordinarios sobre la mayor parte de las actuaciones en dicho estrado".
Concluye la Corte señalando que la constitucionalidad de la norma acusada fluye de los artículos 137 y 141-3 de la Carta, en relación con el artículo 26 que se dice violado, ya que las reglas propias del juicio de que se trata quedan aseguradas en la regulación legal citada, y que nada impide al legislador suprimir o no permitir la tramitación de recursos extraordinarios ante la Sala Plena de lo Contencioso Administratrivo,<sic> ya que el constituyente lo autorizó para organizar las reglas aplicables al trabajo del Consejo de Estado.
Además, el legislador es también competente, según lo ordenan las atribuciones 1ª y 2a previstas por el artículo 76 de la Carta, para interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes, así como para expedir códigos en todas las ramas de la legislación y reformar sus disposiciones, como ocurrió con el inciso segundo del artículo 231 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 6o de la Ley 14 de 1988.
De esta manera queda claro que el legislador también puede modificar las leyes que establecen las etapas y los trámites de los procesos previstos para organizar la jurisdicción, siempre que aseguren la existencia del proceso debido y apropiado a la naturaleza y a las condiciones generales de la controversia que se desata y que, dentro de las mismas, queda comprendida la facultad para suprimir los recursos extraordinarios que pueden presentarse contra las decisiones de una de las secciones en que se divide el trabajo del Consejo de Estado, según sea su voluntad.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,
RESUELVE:
Es EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 231 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 6o de la Ley 14 de 1988.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Luis H. Mera Benavides
Secretario (E.)