Sentencia 916. de 1982

300Corte SupremaCorte Suprema30030015698916.Manuel Gaona Cruz.198227/05/1982916._Manuel Gaona Cruz._1982_27/05/198230015698�NDOLE JUR�DICA DE LA SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR Inexequibles: a) del art�culo 1�, la frase que dice: "como unidad administrativa especial, esto es, con personer�a jur�dica y patrimonio aut�nomo..." b) Del ordinal a) del art�culo 6�, los apartes que dicen: "ejercer la representaci�n legal de la Superintendencia�, y...y contratos...". c) Del ordinal c) del art�culo 6� los vocablos: "Establecer o...". d) El ordinal d) del art�culo 6�. e) Del ordinal n) del art�culo 6� la frase que dice: "�y cumplir las funciones que el Presidente de la Rep�blica le delegue". f) El art�culo 22. Exequibles las dem�s disposiciones acusadas. Corte Suprema de Justicia Sala Plena 1982

Alvaro Copete Lizarralde.demanda de incontitucionalidad los Art�culos 1�, 6� en sus ordinales a), c), d), g) y n) y 22 de la Ley 25 de 1981. (Superintendencia del Subsidio Familiar).Identificadores30030015699true89431Versi�n original30015699Identificadores

Norma demandada: �demanda de incontitucionalidad los Art�culos 1�, 6� en sus ordinales a), c), d), g) y n) y 22 de la Ley 25 de 1981. (Superintendencia del Subsidio Familiar).

Inexequibles: a) del art�culo 1�, la frase que dice: "como unidad administrativa especial, esto es, con personer�a jur�dica y patrimonio aut�nomo..."

b) Del ordinal a) del art�culo 6�, los apartes que dicen: "ejercer la representaci�n legal de la Superintendencia�, y...y contratos...".

e) Del ordinal n) del art�culo 6� la frase que dice: "�y cumplir las funciones que el Presidente de la Rep�blica le delegue".

Disposiciones acusadas; Art�culos 1�, 6� en sus ordinales a), c), d), g) y n); y 22 de la Ley 25 de 1981. (Superintendencia del Subsidio Familiar).

En ejercicio de la acci�n consagrada en el art�culo 214 de la Constituci�n Nacional, el ciu�dadano Alvaro Copete Lizarralde solicita a la Corte que declare inexequibles los preceptos de la referencia.

Previo el encabezamiento de rigor se trans�criben en seguida las disposiciones demandadas.

"por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones

"Art�culo 1�. Cr�ase adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintendencia del Subsidio Familiar, como unidad administra�tiva especial, esto es, con personer�a jur�dica y patrimonio aut�nomo, cuya organizaci�n y funcionamiento se someten a las normas de la pre�sente Ley.

"Art�culo 6�. El Superintendente del Subsi�dio Familiar es un funcionario de libre nom�bramiento y remoci�n del Presidente de la Re�p�blica y tendr� las siguientes atribuciones:

"a) Ejercer la representaci�n legal de la Su�perintendencia, dictar actos y expedir las pro�videncias referentes a la Administraci�n de Personal y Contratos y, en general, dirigir las dependencias a su cargo;

"c) Establecer o promover programas de co�ordinaci�n entre los diferentes sistemas e instituciones del Subsidio Familiar tendientes a mejorar la compensaci�n entre recaudos y pa�gos; y a disminuir los costos administrativos de las entidades vigiladas. En desarrollo de estos prop�sitos vigilar e intervenir si lo estima nece�sario en el proceso de afiliaci�n de los emplea�dores y en el acceso a los servicios establecidospor las entidades bajo su vigilancia;

"d) Estatuir normas y procedimientos uni�formes para la elaboraci�n, registro y control de los presupuestos y de la contabilidad de las entidades bajo su vigilancia. Semestralmente las entidades presentar�n al Superintendente los estados financieros correspondientes al ejercicio, para que �ste formule sus observaciones, las cuales ser�n de obligatoria consideraci�n por parte de la entidad vigilada;

"g) Con el objeto de propender por la m�s eficiente administraci�n y control, estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el r�gimen de contrataci�n de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de ne�gociaciones de bienes inmuebles de su propie�dad;

"n) Ejecutar el control administrativo finan�ciero y contable sobre las entidades sometidas a su inspecci�n y vigilancia y cumplir las funcio�nas que el Presidente de la Rep�blica le dele�gue.

"Art�culo 22. Los contratos que se celebren con cargo al presupuesto de la Superintenden�cia ser�n adjudicados y suscritos por el Super�intendente y se someter�n a los requisitos y for�malidades que se�ale el Decreto-ley n�mero 150 de 1976 para la Naci�n".

En criterio del demandante, las normas acusadas son violatorias de los ordinales 9� y 10 del art�culo 76; de los numerales 13 y 19 del art�culo 120 y de los art�culos 32, 44, 55 y 135 de la Constituci�n.

1. Crear una Superintendencia como uni�dad administrativa especial con personer�a ju�r�dica y patrimonio aut�nomo, constituye una contradicci�n conceptual, y es una inconstitucionalidad estructural", porque una Superintendencia no puede tener personer�a jur�dica ni patrimonio aut�nomo, lo cual es propio de los establecimientos p�blicos.

2. Hay tambi�n una inconstitucionalidad funcional en los art�culos acusados por cuanto que los ponentes del Senado y la C�mara de Representantes afirmaron que el subsidio familiar es un servicio p�blico, sin serlo.

Adem�s, las Cajas de Compensaci�n Fami�liar, seg�n el art�culo 16 de la Ley 56 de 1973, deben ser organizadas como corporaciones, esto es, como personas jur�dicas de derecho privado, de las definidas en el art�culo 633 del C�digo Civil; dichas Cajas son instituciones de utilidad com�n.

3. Siendo las Cajas de Compensaci�n Fami�liar personas jur�dicas de derecho privado des�tinadas a atender servicios de inter�s social, es di�fana la competencia del Presidente de la Re�p�blica, seg�n el art�culo 120-13 de la Carta, para vigilarlas.

Es entonces inconstitucional crear una Su�perintendencia, con personer�a jur�dica y pa�trimonio aut�nomo, dar al Superintendente su representaci�n legal -ordinal a) del art�culo 6�- y dotarlo de facultad de contrataci�n (ar�t�culo 22), porque todas estas atribuciones est�n en cabeza del Presidente, quien s�lo puede dele�garlas en organismos directamente dependientes de un Ministerio con vinculaci�n jer�rquica di�recta; y es incongruente catalogar la Superin�tendencia como unidad administrativa especial, habida consideraci�n de que se trata de institu�ci�n distinta dentro de la estructura de la Ad�ministraci�n P�blica, seg�n lo expresado en el fallo de la Corte, de 28 de abril de 1981.

4. El ordinal c) del art�culo 6� viola los ar�t�culos 44 y 55 de la Carta, porque es funci�n de la ley se�alar los l�mites porcentuales de las Cajas de Compensaci�n Familiar y por tanto aqu�lla no puede otorgar atribuci�n a autorida�des de orden administrativo para esos efectos.

5. Los ordinales d), g) y n) del art�culo 6� acusado violan los art�culos 30 y 32 de la Car�ta, porque no se puede so pretexto de la inter�venci�n estatal en la sociedad y en la empresa privada, olvidar la l�nea divisoria entre �stas y
las funciones p�blicas, y constituye indebida in�jerencia en la administraci�n de las Cajas el hacer obligatorio atender las observaciones que formule la Superintendencia a los estados financieros y desconocer el r�gimen de contrataci�n de las entidades de derecho privado volvi�ndo�las de derecho p�blico, o entregar a un organis

mo del Estado la facultad de aprobar o impro�bar negociaciones de Cajas de Compensaci�n Familiar, pues ello conllevar�a virtual expro�piaci�n, o en otorgar control administrativo, fi�nanciero y contable de entidades de derecho pri�vado a auditor�as p�blicas.

En criterio del Jefe del Ministerio P�blico algunos de los preceptos acusados se hallan vi�ciados de inconstitucionalidad por haber sido expedidos por un �rgano incompetente para ello, o sea el Congreso, mediante ley, siendo que seg�n el art�culo 120-19 de la Constituci�n la atribuci�n se otorga para tales efectos al Presidente de la Rep�blica.

En cambio, a su juicio, es exequible el art�cu�lo 1� de la Ley, con excepci�n de la frase que dice: "como unidad administrativa especial, esto es con personer�a jur�dica y patrimonio aut�nomo", la que es inexequible.

1. El Legislador simplemente cre� una Su�perintendencia, a la que le agreg� caracter�sticas de unidad administrativa especial, que no co�rresponden a ella. Pero las Superintendencias, seg�n la jurisprudencia de la Corte, son organis�mos de creaci�n legal destinados a que el Presi�dente de la Rep�blica pueda ejercer por su in�termedio el control y la vigilancia sobre ciertasactividades. Como quiera que a dicha entidad se le agregan elementos de unidad administrati�va especial y de establecimiento p�blico, entida�des que entre s� son excluyentes, carecen de base constitucional esos agregados por quebranta�miento del texto se�alado por el actor y de losordinales 9� y 10 del art�culo 76 de la Carta.

2. Son inexequibles el ordinal a) del art�culo 6� y el art�culo 22 de la Ley 25 de 1981, porque confieren al Superintendente la funci�n de re�presentaci�n legal de la Naci�n o de una parte de ella, que la Constituci�n reserva al Presidente, y porque autoriza a aqu�l para contratar, en contra de lo dispuesto en el art�culo 120-13 de la Carta.

3. La competencia para se�alar las funciones de vigilancia de, las Cajas de Compensaci�n debe tener su origen en �l y no en la Rama Legislativa, pues aquella funci�n corresponde a las que se ejercen por medio de los llamados
reglamentos o decretos aut�nomos, seg�n fallo de la Corte de diciembre 14 de 1973. En consecuencia, resultan inconstitucionales los literales a),c),d),g) y u) del art�culo 6� de la Ley.

Estando a�n vigente el Acto Legislativo n��mero 1 de 1979, el ciudadano y abogado doctor Alvaro Tafur Galvis solicit� a la Corte, en ejer�cicio del derecho consagrado en el art�culo 45 de la Carta, que fuese tenido en cuenta su es�crito de reparos a la demanda, y "declarar que los art�culos demandados de la Ley 25 de 1981 se ajustan a las disposiciones constitucionales y por lo tanto son exequibles". En su memorial analiza los argumentos de la demanda, algunasjurisprudencias anteriores de la Corte Supremade Justicia y del Consejo de Estado sobre la materia y sustenta densos argumentos jur�dicossobre la estructura de la Administraci�n, la na�turaleza de las Superintendencias, de las Cajas de Compensaci�n Familiar, de las instituciones de utilidad com�n, del subsidio familiar, de las atribuciones del Congreso y del Ejecutivo en dicha materia, de la protecci�n debida al traba�jo y del intervencionismo del Estado.

Sin embargo, a virtud de la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo n�mero 1 de 1979 ha definido la Corte que �nicamen�te procede considerar por parte de esta Cor�poraci�n en juicios de exequibilidad la acci�n ciudadana directa contra normas cuya compe�tencia le asigna el art�culo 214, y que los memo�riales que impugnen o coadyuven s�lo son derecibo y susceptibles de ser considerados por ellaen los casos de control oficioso de decretos legis�lativos de estado de sitio o de decretos de emer�gencia econ�mica y social, mas no en los de ac�ciones ciudadanas de inconstitucionalidad. Como el asunto en examen se refiere a demanda ciuda�dana de inconstitucionalidad, la Corte se abstie�ne de considerar el memorial presentado por el doctor Tafur.

Por cuanto los preceptos acusados hacen parte de una Ley, la 25 de 1981, es competente la Corte, conforme a lo previsto en el art�culo 214de la Carta, para conocer de la demanda.

El Procurador sugiere en su vista fiscal que por no haberse demandado la totalidad de las normas de la Ley sobre subsidio familiar, que regulan las funciones de la Superintendencia, y en especial las que se refieren a la vigilancia que debe ejercer sobre las cajas de compensaci�n familiar, ser�a imposible un pronunciamiento de fondo, ya que muchos ordinales del art�cu�lo 6� tienen absoluta conexidad con los deman�dados.

Ya tiene definido la Corte que la mera conexi�dad entre las normas demandadas y las no acu�sadas no inhibe a la Corporaci�n para decidir de fondo sobre las primeras, pues la proposici�n jur�dica incompleta no se da apenas por la com�probaci�n de conexidad, sino por otras razones que,siguiendo reciente y reiterada jurispruden�cia, no corresponden al negocio en examen y quepor econom�a en el relato no son del caso repetir.

1. No ignora la Corte los diversos criterios de interpretaci�n que pueden adoptarse para cali�ficar la constitucionalidad de la estructura y naturaleza jur�dica se�alada en el art�culo 1� de la Ley acusada para la Superintendencia del Subsidio Familiar.

"Aunque es indiferente la catalogaci�n que el art�culo 1� de la Ley 25 de 1981 hace de la Superintendencia en menci�n, como unidad administrativa especial, con personer�a jur�dica y patrimonio aut�nomo, ya que la Carta en ningu�na de sus disposiciones le restringe al legislador su facultad de determinar y variar su estructura y naturaleza p�blica, sinembargo, predominaen la Corte el criterio de que resulta inconstitu�cional mezclarle a dicho organismo ingredientesque corresponden a otro tipo de entes adminis�trativos, que seg�n la organizaci�n legal marcovigente, no son propios de ella, y por consi�guiente debe evitarse esa innecesaria y ca�tica confusi�n, por estimar que el art�culo 76-9 de la Carta autoriza al legislador para "determi�nar la estructura de la Administraci�n Nacional...", y no para contribuir a su desorganiza�ci�n o indeterminaci�n.

Es as� entonces como la Corte considera que resulta incompatible organizar como entidad adscrita a un Ministerio, con el car�cter de Superintendencia, una instituci�n que al mismo tiempo participe de la naturaleza jur�dica delos establecimientos p�blicos, que seg�n la ley,por desarrollo de la Constituci�n, son entidades descentralizadas y no dependientes de la Ad�ministraci�n nacional, por lo cual es il�gico jur�dicamente otorgarle a ella "personer�a ju�r�dica" v, m�s que autonom�a financiera, "pa�trimonio aut�nomo". Adem�s, aum�ntanse laconfusi�n y la incompatibilidad referidas, alestablecer la Ley impugnada, en el art�culo 1�que se analiza, que la Superintendencia del Sub�sidio Familiar, fuera de serlo y de contener ele�mentos propios de un establecimiento p�blico,tenga tambi�n el car�cter de "unidad adminis�trativa especial".

La Corte estima entonces, que adem�s de con�fusa y antit�cnica, es inconstitucional la frase del art�culo 1�, que dice:"como unidad admi�nistrativa especial, esto es, con personer�a jur��dica y patrimonio aut�nomo". Quedar� por lo tanto el art�culo 1� de la siguiente manera:

"Art�culo 1�. Cr�ase adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintendencia del Subsidio Familiar... cuya organizaci�n y funcionamiento se someten a las normas de la presente ley".

El texto precedente, a juicio de la Corte, es exequible y ha de remitirse a la legislaci�n or�g�nica vigente que enmarca la estructura y el funcionamiento general de las superintenden�cias.

1. Invoca tambi�n el demandante como violatorios de la Constituci�n los ordinales a), c), d), g) y n) del art�culo 6� de la Ley 25 de 1981, que es el que se�ala las atribuciones del Super�intendente, por considerar, en forma gen�rica, que son contrarios al art�culo 120-19 de aqu�lla, al tenor del cual, la inspecci�n y vigilancia sobre instituciones de utilidad com�n s�lo puede ejercerlas de manera directa el Presidente de la Rep�blicapor la v�a de la reglamentaci�n cons�titucional aut�noma, o de manera indirecta ape�nas cuando en cumplimiento del art�culo 135 del Estatuto Mayor, previa decisi�n suya, la ley haya delegado expresamente esa facultad, �ni�camente en los Ministros o Jefes de Departa�mentos Administrativos, en lo que ata�e al poder central, mas no en los superintendentes, y que por lo tanto es inconstitucional que la Ley 25 haya efectuado la referida delegaci�n deaquella facultad sin que exista la consabida ley delegataria, ni el correspondiente decreto ejecu�tivo que haya formalizado la delegaci�n, y que tales atribuciones fueron otorgadas no al Minis�tro de Trabajo sino al Superintendente del Sub�sidio Familiar.

2. Sin embargo, no prospera a juicio de la Corte el reparo gen�rico de inconstitucionalidad formulado por el actor, por las siguientes razo�nes:

a) En primer t�rmino, cabe observar que la delegaci�n de la inspecci�n y vigilancia sobre instituciones de utilidad com�n, por parte del Presidente de la Rep�blica en los Ministros, se se�al� de manera expresa en el ordinal f) del art�culo 1� de la Ley 202 de 1936. Adem�s, se�g�n el art�culo 2� de esta misma Ley, se dispone que la delegaci�n de que trata el art�culo 1-frelacionado, pueda hacerla el Presidente de ma�nera general o en forma particularizada. Se ha dado as� cumplimiento a una de las exigencias del art�culo 135 de la Carta.

Mediante el Decreto n�mero 062 de 1976, que tiene la jerarqu�a y categor�a de ley, en cuanto invoca facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al Gobierno, pero que al mismo tiempo contiene disposiciones de reglamentaci�n ejecutiva propias y aut�nomas del Presidente,ya que se�ala adem�s en su encabezamiento "sus facultades constitucionales", se ha formalizado la delegaci�n presidencial en el Ministro de Trabajo, en ese entonces por intermedio de la Direcci�n Generalde Seguridad Social, de lafacultad del art�culo 120-19, de inspecci�n y vi�gilancia sobre instituciones de utilidad com�n (Arts. 4�, 27-f y 30).

En consideraci�n a las fundamentaciones pre�cedentes, que acreditan que existe la ley de de�legaci�n y el decreto de su formalizaci�n al res�pecto, entiende la Corte que se ha dado estricto cumplimiento a las exigencias prescritas por el art�culo 135 de la Carta, sin que exista viola�ci�n de su art�culo 120-19;

b) Naturalmente, atendida la organizaci�n administrativa del Ministerio de Trabajo se�a�lada por la ley, dado que la acusada organiza la Superintendencia del Subsidio Familiar, en lo que queda de su art�culo 1�, como una entidad dependiente de �l, es apenas razonable colegir que las atribuciones de la delegaci�n entregadas en el art�culo 69 al Superintendente, de las que se predica la inconstitucionalidad alegada, han de entenderse otorgadas al Ministro de Trabajo para que �ste, por intermedio de aqu�lla, las ejerza en los t�rminos del art�culo 135, advirtien�do adem�s que dicha Superintendencia no esun organismo descentralizado de la Administra�ci�n Central, sino una dependencia del Minis�terio.

Este razonamiento jurisprudencial no es nue�vo, pues esta Corporaci�n ya hab�a manifestado al mismo respecto lo siguiente:

"Los criterios que anteceden son estrictamen�te aplicables al caso en cuesti�n, pues los art�culos 266, 267 y 268 del Decreto-ley 410 de 1971, no hacen cosa distinta de radicar en la Superin�tendencia de Sociedades, y en su Jefe, que es el Superintendente, la funci�n de inspecci�n y vigilancia que corresponde al Presidente de la Re�p�blica... y como aqu�lla, al igual que las restantes de su misma clase, s� encuentra ads�crita a un Ministerio,se cumple en forma es�tricta la predicaci�n el art�culo 135, conforme a la cual la delegaci�n puede hacerse en los Ministros del Despacho, el cual act�a, como se deja visto, a trav�s de los organismos del respec�tivo Ministerio...".

(Sentencia de 11 de septiembre de 1975, Ma�gistrado ponente, doctor Guillermo Gonz�lez Charry).

c) Pero hay m�s. A pesar de que el deman�dante argumenta que las cajas de compensaci�n familiar son "instituciones de utilidad com�n" en los t�rminos del art�culo 633 del C�digo Civil, recuerda la Corte que con fundamento en su sentencia de 10 de agosto de 1937, existen diferencias entre las denominadas institucionesde utilidad com�n o fundaciones, cuya vigi�lancia es asignada por el actual art�culo 120-19 (en ese entonces 120-21) de la Carta al Presi�dente de la Rep�blica, y las llamadas corpora�ciones. Dec�a as�, en lo pertinente, la Corte:

"Las personas morales de derecho privado se dividen, seg�n la clasificaci�n que de ellas hacen los m�s modernos y autorizados exposi�tores, en tres clases:

"b) Entidades caracterizadas por la plura�lidad de personas que re�nen sus esfuerzos y actividades para una finalidad no lucrativa, sino de orden espiritual o intelectual o deportivo o recreativo, y

"c) Las entidades que se caracterizan por la destinaci�n de un patrimonio determinado o una determinada finalidad social sin �nimo de lucro.

"Estima la Corte que el texto del numeral 21 del art�culo 120 de la Constituci�n de 1886 s�lo se refiere a estas �ltimas, pero como el art�culo 1� del Decreto 685/34, por la vague�dad con que est� concebido, puede dar lugar aque entidades con otros fines se consideren com�prendidas tambi�n dentro de la definici�n que�l trae, es necesario establecer que se le declaraexequible entendi�ndose en el sentido de, que�nicamente comprende a aquellas entidades especificadas en el punto c) de la enumeraci�n queacaba de hacerse".

Es el prop�sito de la Corte, con la referencia textual del precedente enunciado jurispruden�cial, ir dejando en claro que no toda clase de entidades privadas sin �nimo de lucro tienen la categor�a jur�dica de "instituciones de utilidad com�n" de origen estrictamente particular, ya que las hay de origen legal (Art. 11, Decreto 118 de 1957), como las cajas de compensaci�n familiar, con ce�imiento no s�lo al r�gimen del art�culo 633 del C�digo Civil, sino al de los art�culos5� a 7� del Decreto 3130 de 1968.

d) Todav�a m�s. El art�culo 4� del Decreto 1050 de 1968, org�nico de la Administraci�nCentral, dispone que la finalidad funcional delas superintendencias es la de cumplir no s�lo "algunasde las funciones que corresponden alPresidente de la Rep�blica como suprema auto�ridad administrativa", sino adem�s otras, a sa�ber,"las que la ley les asigna", por lo cual hay una completa armon�a entre la pretensi�n org�nica del Decreto Extraordinario 1050 en la estructuraci�n y funcionamiento de las superin�tendencias y lo que en materia de vigilancia sobre las corporaciones denominadas "cajas de compensaci�n familiar" regula el art�culo 6�, en los ordinales acusados por el actor, ya que tanto el decreto org�nico como la ley que se acusa,permiten a las Superintendencias atri�buciones de vigilancia diferentes de las que la Constituci�n en algunos de sus preceptos se�ala comopropias del Presidente de la Rep�blica.

Cobra mayor vigor el razonamiento si se tiene en cuenta que el art�culo 4� del Decreto 1050 de 1968 que se comenta, fue declarado exequi�ble por la Corte, mediante fallo de 22 de enero de 1970.

e) Todo lo anterior, para concluir, que las atribuciones de los ordinales acusados del ar�t�culo 6� de la Ley 25 de 1981, entregadas al Superintendente del Subsidio Familiar, no co�rresponden en sentido �nico a las de vigilanciaque sobre instituciones de utilidad com�n le asigna el art�culo 120-19 de la Carta al Presidente de la Rep�blica, pues por demostrado se tiene que las cajas de compensaci�n familiarno tienen por qu� ser s�lo vigiladas por el Presidente de la Rep�blica, y que su vigilanciadebe ser organizada por medio de ley con fundamento en el intervencionismo del Estado enel proceso econ�mico privado, seg�n el art�culo32 de te Constituci�n Nacional. Queda adem�s en claro que aun si existiesen instituciones de utilidad com�n de naturaleza volitiva estricta�mente particular, destinadas a organizar la com�pensaci�n del subsidio familiar, �stas tambi�npodr�an ser supervigiladas conforme a la Ley25 de 1981, por el Superintendente como fun�cionario dependiente del Ministro de Trabajo, en quien seg�n lo dispuesto en los art�culos 1-f y 2 de la Ley 202 de 1986, en armon�a con elDecreto 062 de 1976, le fue delegada la tarea de inspecci�n y vigilancia al tenor de lo orde�nado por los art�culos 120-19 y 135 de la Carta, y nunca en su contra.

3. Pero como quiera que el demandante, ade�m�s del cargo gen�rico que se desestima, for�mul� reparos espec�ficos a cada uno de los ordi�nales del art�culo 6� que acusa, se da respuestaespecifica a sus pretensiones:

a) El ordinal a) del art�culo 6� le atribuye al Superintendente la funci�n de ejercer la re�presentaci�n legal de la Superintendencia, de dictar actos y expedir las providencias sobre administraci�n de personal, de contratar y, en general, de dirigir las dependencias a su cargo.

Dado que conforme a lo ya analizado, es inexequible el art�culo 1� acusado de la ley, en cuanto le otorga a la Superintendencia persone�r�a jur�dica, resulta entonces tambi�n inconsti�tucional la funci�n atribuida en este ordinal al Superintendente, de "ejercer la representaci�n legal de la Superintendencia", as� como la de expedir "contratos", pues es elemental que esas tareas s�lo son propias de funcionarios que pertenezcan a organismos con personer�a jur��dica y no de los de las que carezcan de ella o de las que, como en este caso, por virtud de sen�tencia, queden sin ella.

En consecuencia, quedar� vigente de dicho ordinal s�lo su parte restante, as�:

"a)... dictar actos y expedir las providen�cias referentes a la administraci�n de perso�nal... y, en general, dirigir las dependencias a su cargo".

b) El ordinal e) del art�culo 6� le atribuye al Superintendente del Subsidio Familiar la ta�rea de establecer o promover programas de coordinaci�n entre los diversos sistemas e insti�tuciones del subsidio familiar, tendientes a me�jorar la compensaci�n entre recaudos y pagosy a disminuir los costos administrativos de las entidades vigiladas, as� como la de vigilar e intervenir el proceso de afiliaci�n y de acceso al servicio a tales entidades.

En criterio del demandante dicho ordinal in�fringe los art�culos 44 y 55 de la Carta por estimar que es funci�n de la ley y no de una Superintendencia el se�alamiento de los l�mites porcentuales de las cajas de compensaci�n fa�miliar, que probablemente a su impl�cito juicio se deriva de la atribuci�n all� otorgada al Superintendente de establecer sistemas que ten�gan que ver con recaudos y pagos. N�tese la contradicci�n que envuelve la argumentaci�n del actor, en cuanto considera que es funci�n directa del Presidente y no indirecta del Superintendente ejercer esa atribuci�n, y que al mismo tiempo, es funci�n de la ley.

Pero, no deja pasar por alto la Corte que la funci�n se�alada para el Superintendente en el ordinalc),de "establecer" programas decoordinaci�n entre los diferentes sistemas e ins�tituciones del subsidio familiar, tendientes a mejorar la compensaci�n entre recaudos y pa�gos y a disminuir los costos de las entidades vigiladas, es de implicaciones diferentes a la de "promover" esos mismos programas con esasmismas finalidades. No le ata�e ciertamente auna Superintendencia, que tiene por tarea supervigilar actividades asociativas, laborales, eco�n�micas, o de cualquier otro orden en el campoprivado, la de fijar ella misma los sistemas quebusquen realizar esas actividades. Ciertamente,como lo arguye el actor, esa atribuci�n es limi�tativa del derecho de asociaci�n consagrado enel art�culo 44 de la Constituci�n y, adem�s, ajuicio de la Corte, atenta contra la iniciativa privada que reconoce el art�culo 32 de la Carta.

M�s el resto del precepto que se analiza, que le entrega esas mismas funciones al Superinten�dente, pero ya no para que las establezca, sino para que las promueva, es exequible. P�nese de resalto que seg�n el art�culo 32 constitucional, es a la ley a la que le corresponde determinar las formas de la intervenci�n del Estado en elproceso econ�mico y en el control de las activi�dades privadas de dicho proceso, sin perjuicio de que, por mandato suyo, el Estado se valga del Estado para poder cumplir los cometidosde la intervenci�n, es decir, de que por mediode ley el Estado acuda a so organizaci�n admi�nistrativa para ejercer y hacer posible la intervenci�n, con tal de que se respete la libertad de empresa, la iniciativa y la propiedad pri�vadas.

De consiguiente, del ordinal c), apenas se de�clarar�n inexequibles los vocablos "establecer o...". En lo dem�s el precepto es exequible.

c) En relaci�n con el ordinal g), que dispone la facultad del Superintendente de estatuir las normas y procedimientos a que ha de someterse el r�gimen de contrataci�n de obras, servicios y suministros en las entidades vigiladas y la deaprobar o improbar las negociaciones sobre inmuebles que �stas hagan, tiene por mira darcumplimiento al mandato constitucional del art�culo17 armonizado con el del 32, seg�n loscuales el trabajo gozar� de la especial protecci�ndel Estado y el intervencionismo estataltiene como una de sus finalidades esenciales de lograr el mejoramiento arm�nico de la sociedad y de las clases proletarias en particular.

d) En cuanto al ordinal n) del mismo art�culo, estima la Corte que es inexequible la frase que dice: "y cumplir las funciones que el Presidente de la Rep�blica le delegue", pero s�lo por la cautelosa actitud que implica el tener en cuenta que dentro de las diversas tareas que la ley le asigne o le llegare a asignar al Superintendente del Subsidio Familiar, haya alguna que corresponda a la de vigilancia sobre instituciones de utilidad com�n, que seg�n los art�culos 120-19 y 135 de la Carta es del Pre�sidente de la Rep�blica y por tanto s�lo delegable en los Ministros o Jefes de Departamento Administrativo, en lo que corresponde al poder central, y no en un Superintendente en forma directa.

En lo dem�s, el precepto es exequible, ya que la funci�n de ejecuci�n de control administra�tivo, financiero y contable sobre las cajas de compensaci�n familiar, corresponde a las que laConstituci�nprev� de intervencionismo del Es�tado por medio de ley, o aun de inspecci�n yvigilancia del Presidente de la Rep�blica, mediante delegaci�n en el Ministro de Trabajopara que �ste las ejerza por intermedio del Su�perintendente.

4. El art�culo 22 acusado de la ley precept�a que los contratos que se celebren con cargo al presupuesto de la Superintendencia ser�n ad�judicados y suscritos por el Superintendente yse someter�n a los requisitos y formalidades que se�ala el Decreto-ley 150 de 1976 para la Na�ci�n.

Como quiera que la Superintendencia del Subsidio Familiar queda por virtud de esta sen�tencia sin personer�a jur�dica, como consecuen�cia de la declaratoria de inexequibilidad parcial del art�culo 1� de la Ley, que se la otorgaba, y dado que s�lo pueden contratar las personas jur�dicas de derecho p�blico, siendo que tambi�n como consecuencia de esta providencia el Superintendente queda sin representaci�n legal alguna, ad�cense las mismas razones que yase han expuesto sobre las inexequibilidades delart�culo 1� y del ordinal a) del art�culo 6� dela Ley, para concluir que su art�culo 22 esin exequible.

Estima el demandante que el ordinal d) del art�culo 6� de la Ley 25 de 1981 infringe la Constituci�n en sus art�culos 30 y 32, porque no se puede so pretexto de intervenci�n estatal en la empresa o en la actividad privada olvidar la l�nea divisoria entre �sta y la funci�n p�blica, y estatuir normas sobre vigilancia conta�ble. El predicamento har�a pensar que la fun�ci�n de intervenci�n del Estado en la econom�ao en la actividad privada con implicaciones econ�micas, por medio de ley, seg�n el art�culo32, o que aun la funci�n de inspecci�n y vigi�lancia del Presidente de la Rep�blica, delegable en el Ministro de Trabajo, en lo que nos ata�e,seg�n los art�culos 120-19 y 135, ser�an entonces consagraciones normativas est�riles de la Constituci�n.

Precisamente el intervencionismo del Estado en el proceso econ�mico privado, presupone, por l�gico contraste, la existencia y el respeto de la propiedad privada; de no presuponerlo, no se tratar�a de intervencionismo sino de apro�piaci�n estatal y p�blica de todos los bienes,pues pi�nsese en que s�lo es susceptible de''intervenci�n econ�mica estatal", le que no es depropiedad del Estado, es decir, lo ajeno al Es�tado, lo privado a su apropiaci�n, o sea lapropiedad privada.

Con fundamento en los razonamientos prece�dentes, aunados a los de car�cter gen�rico pre�cedentemente enunciados, el Magistrado que sustancia esta providencia hab�a propuesto la exequibilidad del ordinal d) del art�culo 6� de la Ley 25 de 1981.

Con todo, a virtud de que sobre la decisi�n de elegibilidad de dicho precepto la Corte no reuni� la mayor�a requerida, fue sorteado co�mo Conjuez para dirimir el empate el doctor Al�fredo V�squez Carrizosa, quien expresa com�partirla en el resto y en relaci�n con el ordinal d) en cuanto a los fundamentos constituciona�les aqu� expuestos en torno a los art�culos 30 y 32, pero vot� por su inexequibilidad, la cual de consiguiente se declarar�, por estimar que el mentado ordinal es contrario al art�culo 120-19, conforme a los siguientes razonamientos:

"Es inexequible el ordinal d) del art�culo 69, por cuanto, la atribuci�n de 'estatuir nor�mas y procedimientos uniformes', es decir con car�cter general, para las cajas de subsidio familiar, que por definici�n son de utilidad com�n, con fines de 'elaboraci�n, registro y control de los presupuestos de la contabilidad', comprende lo que est� asignado como una facul�tad propia del Presidente de la Rep�blica, al tenor del art�culo 120-19 de la Constituci�n Nacional. Confiarla de manera permanente auna superintendencia adscrita a uno de los mi�nisterios del despacho ejecutivo, equivaldr�a a reformar por mandamiento de la ley lo que est� previsto en la norma fundamental. El art�culo 120-13 es suficientemente claro al respecto y con arreglo a �ste, el Presidente de la Rep�blica puede ejercer las funciones de vigilancia queall� est�n previstas sobre las rentas de aquellasentidades".

A m�rito de lo expuesto, por las razones anotadas, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, o�do el Procurador General de la Na�ci�n, y en ejercicio de su atribuci�n se�alada en el art�culo 214 de la Carta,

1�. DECLARAR INEXEQUIBLES, por contrarios a la Constituci�n, los siguientes preceptos y apar�tes demandados de la Ley 25 de 1981:

a) Del art�culo 1�, la frase que dice: ''como unidad administrativa especial, esto es, con per�soner�a jur�dica y patrimonio aut�nomo�";

b) Del ordinal a) del art�culo 6�, los apartes que dicen: "ejercer la representaci�n legal de la Superintendencia,...", y, "...y contra�tos...";

e) Del ordinal n) del art�culo 6�, la frase que dice: "... y cumplir las funciones que el Pre�sidente de la Rep�blica le delegue'';

2� DECLARAR EXEQUIBLES, por no encontrarlos contrarios a la Constituci�n, los siguientes pre�ceptos y apartes demandados de la Ley 25 de 1981:

"Art�culo 1� Cr�ase adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintenden�cia del Subsidio Familiar,... cuya organizaci�n y funcionamiento se someten a las normas de la presente Ley";

b) Del ordinal a) del art�culo 6�, la parte restante que dice: "... dictar actos y expedir las providencias referentes a la administraci�n de personal...y, en general, dirigir las depen�dencias a su cargo";

c) Del ordinal c) del art�culo 6�, la parte restante que se lee desde donde dice: "...pro�mover...", hasta el final de ese ordinal;

e) Del ordinal n) del art�culo 6�, la parte inicial que dice: "Ejecutar el control administrativo, financiero y contable sobre las entidades sometidas a su inspecci�n y vigilancia...".

C�piese, publ�quese, comun�quese al Congreso y al Gobierno, ins�rtese en la Gaceta Judicial y arch�vese el expediente.

Manuel Gaona Cruz (con salvamento parcial de voto), C�sar Ayerbe Chaux (con salvamento parcial de voto), Jer�nimo Arg�ez Castello (con salvamento de voto), Fabio Calder�n Botero (con salvamento de voto), Manuel Enrique Da�za (con salvamento de voto), Jos� Mar�a Esguerra Samper (con salvamento de voto), DanteLuis Fiorillo Porras (con salvedad parcial de voto),Jos� Eduardo Gnecco Correa (con sal�vamento parcial de voto), Germ�n Giraldo Zuluaga (con salvedad de voto), H�ctor G�mez Uribe (con salvamento parcial de voto), Gustavo G�mez Vel�squez (con salvedad parcial de voto), Juan Hern�ndez S�enz (con salvamento de vo�to),Alvaro Luna G�mez (con salvedad de voto), Carlos Medell�n (con salvedad parcial de voto). Ricardo Medina Moyano (con salvamento par�cial de voto), Humberto Murcia Ball�n (con salvamento de voto),Alberto Ospina Botero(con salvamento parcial de voto),Alfonso ReyesEchand�a (con salvamento de voto), Luis E. Romero Soto (con salvamento de voto), Jorge Salcedo Segura (con salvamento de voto), Pe�dro E. Serrano Abad�a (salv� el voto), Fernan�do Uribe Restrepo (salv� el voto), Dar�o Vel�squez Gaviria (con salvamento de voto), Alfredo V�squez Carrizosa (Conjuez).

Quienes junto con el ponente salvamos el voto en el negocio de la referencia, disentimos co�medidamente del criterio expuesto en la parte final de la motiva de la providencia por el Con�juez que dirimi� el empate, doctor Alfredo V�squez Carrizosa, quien vot� por la inexequibilidad del ordinal d) del art�culo 6� de la Ley25 de 1981, el cual a nuestro juicio se ajumaba a la Constituci�n, conforme a los fundamentos de la motiva de la propia sentencia, relatados dentro de la consideraci�n "tercera", que se titula "Las atribuciones del Superintendente", en los numerales 1 y 2, letras a) a e), y en la parte inicial del numeral 5.

Manuel Gaona Cruz, Cesar Ayerbe Chaux, Manuel E. Daza, Dante Luis Fiorillo Porras, Gustavo G�mez Vel�squez, Germ�n Giraldo Zuluaga, H�ctor G�mez Uribe, Carlos Medell�n, Ricardo Medina Moyano, Alfonso Reyes Echand�a, Jorge Salcedo Segura, Alberto Ospina Botero.

Disentimos del fallo que antecede sobre la Ley 25 de 1981, por las siguientes considera�ciones:

1�. Aunque, seg�n el art�culo 1� de la Ley 25, la Superintendencia que se crea ser� un orga�nismo adscrito al Ministerio de Trabajo y Se�guridad Social, es lo cierto que todas las normasde aqu�lla ignoran esa relaci�n de dependen�cia y contienen la atribuci�n directa de com�petencias a la entidad y sus funcionarios, locual es flamantemente violatorio del art�culo135 de la Constituci�n, por estas consideracio�nes:

a) En trat�ndose del ejercicio de funciones constitucionales del Presidente, �ste puede dele�garlo, pero dicha transferencia tiene la doble restricci�n constitucional de que requiere es-presa autorizaci�n legislativa previa y la de que s�lo puede recaer en Ministros del Despacho, Jefes de Departamento Administrativo y Gobernadores de Departamento. En el presente caso, la automaci�n fue dada por la Ley 202 de 1936 pero, en cambio, se repite, la ley qued� expre�sada de tal modo que, por una parte sustituyea la delegaci�n presidencial, sustituci�n constitutiva, de infracci�n constitucional, y de otra,asigna competencias no al Ministro de Trabajo,para que las desarrolle por intermedio de la Superintendenciaque crea, sino directamentea �sta, lo cual implica una nueva infracci�nconstitucional;

b) Lo anterior resulta evidente, s� se toma nota de expresiones como '"corresponde a la Su�perintendencia", "est�n sometidas a la vigi�lancia de la Superintendencia", "'el Superinten�dente tendr� las siguientes atribuciones", "la
Superintendencia ejercer� sus funciones, de con�formidad con las instrucciones del Presidente de la Rep�blica", y "cumplir las funciones que el presidente de la Rep�blica le delegue", utili�zadas en los art�culos 2, 3, 4 y 6 de la Ley 25,
atribuciones que s�lo podr�an ser asignadas por el Presidente de la Rep�blica en el Decreto que delegara la facultad de inspecci�n y vigilancia sobre las cajas de subsidio familiar, en virtudde lo dispuesto en el ordinal 19 del art�culo 120
de la Constituci�n;

c) Esto es que, en este campo, al Congreso solamente le corresponde dar la autorizaci�n para delegar, sin que le asista poder para deter�minar las modalidades de ejercicio de la inspec�ci�n y vigilancia de que se trata, ya que el cons�tituyente no lo condicion� a previa regulaci�n legislativa, como lo hizo con los controles que atribuy� al Presidente en el ordinal 15 del mis�mo art�culo 120, por lo cual debe entenderse que aqu�lla es una competencia presidencial aut�noma de efecto pleno e inmediato, no suscep�tible de restricciones legales;

d) Todo esto obedece en doctrina, a que, de acuerdo con el art�culo 57 de la Constituci�n, las atribuciones constitucionales del Presidentedeben ejecutarse siempre en forma conjunta conMinistros o Jefes de Departamentos Administrativos ya que as� se concibe al Gobierno y se impide la personalizaci�n del poder, a la vez que se respeta la jerarqu�a y relaci�n inmediata deautoridad entre el Presidente y aquellos funcionarios, establecida en el propio estatuto consti�tucional.

2�. Se desprende de lo anterior que si el cum�plimiento de su funci�n de inspecci�n y vigilan�cia requiere alguna regulaci�n normativa, ella debe emanar del propio Presidente de la Rep�blica bajo la forma de los llamados reglamentos aut�nomos o reglamentos constitucionales que, seg�n jurisprudencia de la Corte, tienen fuerza legislativa y excluyen toda concurrencia con la ley, pues se refieren a materia privativa o re�servada de aqu�l y, en todo caso, aquellos re�glamentos priman sobre cualquier norma legal.

3�. Adem�s, algunas disposiciones de la ley exceden el sentido restricto de "inspecci�n y vigilancia", pues contienen verdaderas decisio�nes interventoras que no se compaginan con la primera idea, que est� limitada a la verificaci�n del cumplimiento de la ley que rige las activi�dades de las entidades supervigiladas, en inter�s de sus beneficiarios, de terceros que tengan re�laciones con ellas y de la misma ley. En con�creto, las facultades contenidas en los literales d) y e) del art�culo 6� configuran t�picas nor�mas de intervenci�n econ�mica que desbordan el concepto de simple vigilancia administrativa atr�s esbozado.

Lo l�gico habr�a sido declarar inexequibles to�das las normas acusadas de la Ley 25 de 1981.

Cierto es que en el derecho colombiano se identifican, por regla general, las nociones de fundaci�n y de instituci�n de utilidad com�n. Ello se debe a que las fundaciones son patrimo�nios destinados a la realizaci�n de un fin pre�visto por sus creadores que, por la trascendencia social e inter�s colectivo de tal objetivo, gozan de personalidad jur�dica como sujetos de dere�chos y obligaciones, con la caracter�stica de que ese objetivo inicial no puede ser variado durante la existencia de la fundaci�n, que s�lo perece por la destrucci�n completa de sus bienes o por la insubsistencia en la vida real del prop�sito que anim� a los fundadores.

Es verdad, as� mismo, que en las corporacio�nes, por regla general, sucede lo contrario. El ente y sus prop�sitos no llegan a independizarse totalmente de sus creadores o de sus integrantes ulteriores, sino que, al contrario, la voluntad mayoritaria de unos u otros puede modificar la estructura de la corporaci�n, renovarla, va�riar sus objetivos iniciales e incluso disolverla.

Pero hay ciertos casos en que las corporacio�nes pueden tener la calidad de instituciones de utilidad com�n, porque realizan fines de inter�s colectivo y trascendencia social y porque tales fines iniciales no pueden ser variados por las personas f�sicas que integren la corporaci�n sin que ella pierda su existencia misma como ente moral, o sin que degenere hacia el campo de lo il�cito el acto de los integrantes que tienda a mutar el objetivo pr�stino de la dicha corpo�raci�n.

Ello acontece, en concreto, con las cajas de compensaci�n familiar que, por mandato de la ley, deben organizarse como corporaciones y obtener el reconocimiento de personer�a jur�dicay cuya finalidad predeterminada es el pago del subsidio familiar a los trabajadores, que es unaprestaci�n social, seg�n lo ense�a el art�culo 1� de la Ley 21 de 1982.

Si la finalidad institucional de aquellas cajas, como corporaciones que son y deben ser, no se deriva de la voluntad de los constituyentes, sino que les ha sido impuesta por la ley: pagar el subsidio familiar, es di�fano e indiscutible que tal fin no puede ser cambiado l�citamente por los miembros de la Corporaci�n y que, entonces, ese querer de la ley es tan indeleble para esas personas jur�dicas como el querer del creador, en trat�ndose de una fundaci�n. En las cajas de compensaci�n familiar, como en las funda�ciones, su patrimonio est� vinculado irrevoca�blemente a la realizaci�n de un fin. Los �rganosde direcci�n y de acci�n de unas y otras administran sus bienes, pero no pueden, ni los unos ni los otros, modificar el objetivo institucional que les es propio.

Y si, adem�s, el fin de las cajas como corpo�raciones es el pago de una prestaci�n social (sub�sidio familiar), no puede remitirse a duda que el dicho fin es de trascendencia colectiva o de utilidad com�n, frente a los dictados del art�culo 17 de la Constituci�n, que define el trabajo co�mo una obligaci�n social que merece tutela preferente del Estado.

Son pues las cajas de compensaci�n familiar instituciones de utilidad com�n, a pesar de que no est�n organizadas como fundaciones. Y, por ende, quedan sujetas a la inspecci�n y vigilan�cia del Presidente de la Rep�blica, en la forma dispuesta por el art�culo 120, ordinal 19 de la Constituci�n.

Fabio Calder�n Bolero, Jos� Mar�a Esguerra Samper, Juan Hern�ndez S�enz, Humberto Murcia Ball�n, Luis Carlos S�chica, Pedro El�as Serrano Abad�a, Luis Enrique Romero Soto, Femando Uribe Restrepo, Alvaro Luna G�mez, Dar�o Vel�squez Gaviria, Jer�nimo Argaez Castello.

Adem�s de los motivos sobre inconstitucionalidad de la norma de la referencia, expresadas en salvamento de voto que suscrib� con otros dis�tinguidos colegas, quiero reiterar, en esta opor�tunidad, las consideraciones sobre otros aspectos, a que me refer� con ocasi�n de otra demanda instaurada contra esa misma ley. Dije en esa ocasi�n:

"La ley se refiere en sus art�culos 15,16 y 17 a lo que pudiera llamarse el r�gimen de las san�ciones imponibles a quienes incumplan sus pre�ceptos.

"El art�culo 15 establece sanciones pecunia�rias para los funcionarios de las entidades some�tidas al control de la Superintendencia, y para �stas permite decretar la suspensi�n o cancela�ci�n de la personer�a jur�dica o el sometimiento a intervenci�n administrativa.

''Corresponde al Superintendente la imposi�ci�n de estas sanciones, con la obligaci�n de in�formarlas al Consejo Directivo, al representante legal o al revisor fiscal de la entidad afectada, a fin de que se adopten las medidas aconsejables para subsanar los hechos que dieron lugar a lasanci�n (Art. 16).

"Tanto al Superintendente como a los Jefes de Divisi�n y de Secci�n de la Superintendencia se les inviste del car�cter de Jefes de Polic�a para todos los efectos de vigilancia y control de las normas que configuran el estatuto contenidoen la citada Ley 25 de 1981 (art�culo 17).

"Como puede f�cilmente advertirse, no se con�sagra ning�n procedimiento para la imposici�n de estas sanciones, ni se alude a recurso alguno, salvo los que puedan entenderse contra los actosadministrativos, por medio de los cuales se ejerce esa potestad sancionadora.

"El �nico atisbo de garant�a del derecho de defensa, si as� puede calific�rsele que consagra el decreto, se encuentra en la obligaci�n de mo�tivar las resoluciones a que se refiere el literalk) del art�culo 6�, pero inclusive esta previsi�nalude solamente a las sanciones pecuniarias, que son las imponibles a los funcionarios, sin men�cionar las de mayor gravedad que son las que afectan a las personas jur�dicas (suspensi�n o cancelaci�n de la personer�a jur�dica e interven�ci�n administrativa), pudi�ndose llegar a pensarque para ellas no se requiere ni siquiera la mo�tivaci�n de la resoluci�n que las impone.

"Tampoco parece que pueda encontrarse, co�rrectivo para ese vac�o en la facultad de regla�mentaci�n que consagra el art�culo 20, particu�larmente en lo que se relaciona con las materias se�aladas en el numeral 4�.

"A lo anterior debe agregarse que tampoco se describen las conductas que ameritan esas sanciones, sino que, de manera abstracta y general, se dice que en ellas se incurrir� 'por violaci�n de las normas l�gales o estatutarias', y por toda regla para la individualizaci�n de la sanci�n se remite el legislador a la apreciaci�n de la 'gravedad de la infracci�n', sin que apa�rezca una clasificaci�n de las faltas que permi�tiera valorar esa gravedad con criterio diferente del puramente subjetivo de quien va a sancionar (art�culo 15).

"Para que pueda hablarse del debido proceso no basta con indicar el juez propio y se�alar la pena, sino que se requiere adem�s la precisi�n en cuanto a las conductas motivo de reproche y la consagraci�n de un procedimiento que per�mita al destinatario de la sanci�n tratar de comprobar su inocencia.

''Como la Ley 25 de 1981 no contiene normas que garanticen el derecho de defensa, estimo que los preceptos de la misma que se refieren a esas sanciones, espec�ficamente los art�culos 15, 10 y 17, est�n afectados de inconstitucionalidad.

"As� debi� haberlo declarado la Corte, pues, a tal juicio, �sta no puede, en trat�ndose de la guarda de la integridad de la Constituci�n, li�mitarse �nicamente a los aspectos que confor�man la demanda.

"Si al hacer el an�lisis de constitucionalidad de las normas impugnadas, advierte que otras del mismo estatuto violan de manera ostensible e insoslayable la Constituci�n, debe pronunciar�se sobre ellas, sin temor de estar fallando extrapetita, pues lo que tiene encomendado no es la guarda parcial sino integral de la incolumidad de la Carta Magna y esta funci�n no se compa�dece con el silencio consciente frente a violacio�nes flagrantes, a la expectativa de que le sean puestas por otros de presente.

"Estas reflexiones, que no descarto que sean equivocadas, pero que en todo caso son producto de la sencilla y honesta concepci�n que tengo del alcance de esa trascendental atribuci�n de la Corte, me llevan a disentir con todo respetodel pensamiento mayoritario que ha llevado a laconclusi�n contraria".

Reproduzco ahora esas apreciaciones, con todo respeto por la opini�n de la mayor�a de mis distinguidos colegas.

Estoy de acuerdo con las decisiones tomadas por la mayor�a de la Sala Plena en la sentencia de la cual disiento parcialmente, menos en cuan�to declar� exequible la parte de la letra g) del art�culo 6� de la Ley 25 de 1981, que dice "y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmuebles de su propiedad", que con�sidero inexequible.

Fundamento mi disentimiento en que la sim�ple inspecci�n y vigilancia sobre las institucio�nes de utilidad com�n que tiene el Presidente de la Rep�blica, no lo autoriza para tomar su administraci�n, desplazando a sus directores, pues a ello equivale el aprobar o improbar cier�tas clases de contratos celebrados por las cajas de compensaci�n familiar. Inspeccionar y vigilar no es lo mismo que dirigir. Y si se trata de una norma dictada en desarrollo del art�culo 32 de la Constituci�n Nacional, que no parece fuera esa la intenci�n del legislador, entonces ser�a violatoria del art�culo 135 de la Carta, pues nopuede el Congreso atribuir a una dependenciade un Ministerio funciones propias del Presi�dente de la Rep�blica, que s�lo a �l le corres�ponde delegar cuando esa delegaci�n est� se�a�lada en la ley.