300Corte SupremaCorte Suprema30030015617913.Carlos Medellín.198227/05/1982913._Carlos Medellín._1982_27/05/198230015617CREACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR Exequible la Ley 25 de 1981 Corte Suprema de Justicia Sala Plena Ref.: Radicación número 913. 1982
Rodrigo Hernández Celys.demanda de inconstitucionalidad de laLey 25 de 1981, "por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar".Identificadores30030015618true89341Versión original30015618Identificadores

Norma demandada:  demanda de inconstitucionalidad de laLey 25 de 1981, "por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar".


CREACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR

Exequible la Ley 25 de 1981

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Ref.: Radicación número 913.

Normas acusadas: Ley 25 de 1981, "por la cual se crea la Superintendencia del Sub­sidio Familiar".

Actor: Rodrigo Hernández Celys.

Magistrado ponente: doctor Carlos Medellín.

Sentencia número 32.

Aprobado por Acta número 42.

Bogotá, D. E., 27 de mayo de 1982.

El ciudadano Rodrigo Hernández Celys, en ejercicio del derecho que le concede la Cons­titución Política de Colombia, solicita a la Corte Suprema de Justicia que declare inexequible la totalidad de la Ley 25 de 1981, "por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Fami­liar", por razones de inconstitucionalidad.

Las normas acusadas

El texto complete de la Ley acusada es el siguiente:

"LEY 25 DE 1981

(febrero 24)

''por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia

"DECRETA:

"Artículo 1º. Créase, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Superinten­dencia del Subsidio Familiar, como unidad ad­ministrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo, cuya organi­zación y funcionamiento se someten a las nor­mas de la presente Ley.

"Artículo 2º. La Superintendencia del Subsi­dio Familiar ejercerá sus funciones de confor­midad con las instrucciones del Presidente de la República y con las políticas laborales y de seguridad social que adopte el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

"Artículo 3º. Corresponde a la Superinten­dencia del Subsidio Familiar ejercer la inspec­ción y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignacio­nes del Subsidio Familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a las leyes, los decretos y a los mismos estatutos internos de la entidad vigilada.

"Artículo 4º. Están sometidos a la vigilancia de la Superintendencia del Subsidio Familiar las siguientes entidades:

"a) Cajas de Compensación Familiar;

b) Las demás entidades recaudadoras y pa­gadoras del Subsidio Familiar, en cuanto al cumplimiento de este servicio;

c) Las entidades que constituyen o adminis­tren una o varias de las entidades sometidas a vigilancia, siempre que comprometan fondos de su patrimonio.

"Artículo 5º. La Superintendencia del Subsi­dio Familiar tendrá la siguiente organización:

1º. Despacho del Superintendente

2º. Secretaría General

2.1 Sección Administrativa

3° División de Estudio y Control Legal

3.1 Sección de Evaluación de Proyectos

3.2 Sección de Registro y Control

4º. División de Inspecciones y Vigilancia

4.1 Sección de Auditoría

4.2 Sección de Visitaduría.

"Artículo 6º. El Superintendente de Subsidio Familiar es un funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República v tendrá las siguientes atribuciones:

"a) Ejercer la representación legal de la Su­perintendencia, dictar actos y expedir las provi­dencias referentes a la administración de perso­nal y contratos, y, en general, dirigir las dependencias a su cargo;

b) Velar por la aplicación de las leyes y re­glamentos en lo referente al Subsidio Familiar y ordenar a los organismos vigilados que se ajusten a ellas. En todo caso, velar por el cum­plimiento del objetivo del Subsidio Familiar de compensar les ingresos de los trabajado­res de más bajos salarios, en proporción al número de personas a cargo;

c) Establecer o promover programas de coordinación entre los diferentes sistemas e ins­tituciones del Subsidio Familiar tendientes a mejorar la compensación entre recaudos y pa­gos; y a disminuir los costos administrativos de las entidades vigiladas. En desarrollo de estos propósitos vigilar e intervenir si lo estima necesario en el 'proceso de afiliación de los em­pleadores y en el acceso a los servicios estableci­dos por las entidades bajo su vigilancia';

d) Estatuir normas y procedimientos uniformes para la elaboración, registro y control de los presupuestos y de la contabilidad de las en­tidades bajo su vigilancia. Semestralmente las entidades presentarán al Superintendente los estados financieros correspondientes al ejercicio, para que éste formule sus observaciones, las cuales serán de obligatoria consideración por parte de la entidad vigilada;

e) Definir para cada entidad vigilada, aten­diendo lo prescrito por la ley, el límite máximo del monto anual de las inversiones, los gastos administrativos y la formación de las reservas, todo con el fin de procurar el máximo de be­neficio individual de los trabajadores con derecho a la prestación social del subsidio familiar;

f) Aprobar o improbar los planes y progra­mas de inversión para obras o servicios socia­les que deben presentar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquéllos no podrán emprenderse;

g) Con el objeto de propender por la más eficiente administración y control, estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de contratación de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a su vi­gilancia y aprobar o improbar toda clase de ne­gociaciones de bienes inmuebles de su propiedad;

h) Reconocer, suspender, aprobar o improbar los estatutos internos de cada entidad sometida a su vigilancia; su personería jurídica; los actos de elección de sus asambleas de afiliados y or­ganismos directivos;

i) Llevar el registro de las instituciones bajo su vigilancia, reconocer y ordenar el registro de sus representantes legales, de los integrantes de los consejos directivos y de los nombramien­tos que estos efectúen;

j) Velar por el cumplimiento del régimen de incompatibilidades para el ejercicio de sus fun­ciones directivas y de elección dentro de la or­ganización de las entidades bajo su vigilancia;

k) Imponer por medio de resoluciones moti­vadas las sanciones pecuniarias a que se hagan acreedores los representantes legales, miembros de Consejos Directivos y funcionarios de las entidades sometidas a su vigilancia;

l) Previa la aprobación impartida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al presupuesto anual de la Superintendencia del Subsidio Familiar, liquidar la contribución que le corresponda a cada una de las entidades so­metidas a su vigilancia para proveer los ingre­sos correspondientes para su propio funcionamiento;

m) Comprobar que el Revisor Fiscal y su suplente, elegido por la Asamblea, reúnan los requisitos legales y de idoneidad exigidos por la ley para estos cargos;

n) Ejecutar el control administrativo financiero y contable sobre las entidades sometidas a su inspección y vigilancia y cumplir las fun­ciones que el Presidente de la República le delegue.

"Artículo 7º. Son funciones del Secretario:

a) Atender bajo la dirección del Superinten­dente y por conducto de las dependencias a su cargo los servicios de administración de per­sonal, suministros y contratación necesarios pa­ra el funcionamiento de la Superintendencia del Subsidio Familiar;

b) Dirigir y controlar las funciones presupuestales, contables, de ejecución de gastos, de recaudos de aportes y demás de carácter finan­ciero de la Superintendencia del Subsidio Fa­miliar;

c) Autorizar con su firma los actos del Su­perintendente, cuando fuere el caso;

d) Velar por el cumplimiento de las normas orgánicas de la Superintendencia;

e) Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza del cargo.

"Artículo 8º. Son funciones de la Sección Administrativa:

a) Asistir al Secretario General en el cumpli­miento de sus funciones;

b) Adelantar los trámites relativos a la administración del personal de la Superinten­dencia y llevar los registros correspondientes;

c) Llevar la contabilidad general de la Su­perintendencia;

d) Preparar y llevar el control de la ejecu­ción presupuestal de la Superintendencia;

e) Manejar y custodiar los fondos de la Su­perintendencia, percibir los ingresos y efectuar los pagos ordenados con sujeción a las normas legales;

f) Atender los trámites relacionados con ad­quisición de materiales, equipos, su almacena­miento y mantenimiento;

g) Presentar los demás servicios administrati­vos internos requeridos para la Superintenden­cia;

h) Las demás que le asigne el Secretario General o los reglamentos internos.

"Artículo 9º. Son funciones de la División de Estudios y Control:

a) Dirigir, coordinar y evaluar las labores de las dependencias a su cargo;

b) Programar el control administrativo so­bre las entidades vigiladas;

c) Programar las normas generales que han de servir de base a la organización y funciona­miento de los servicios y programas sociales de las entidades vigiladas;

d) Absolver las consultas que se presenten en relación con las normas legales sobre subsidio familiar y estatutarias sobre instituciones some­tidas a su control;

e) Estudiar y tramitar los planes de inver­sión y constitución de servicios sociales de las entidades vigiladas;

f) Reconocer y ordenar el registro de los membros <sic> de los Consejos Directivos, represen­tantes legales y revisores fiscales de las insti­tuciones sometidas a su control;

g) Estudiar y tramitar el reconocimiento, suspensión y cancelación de las personerías ju­rídicas de las instituciones sometidas al control de la Superintendencia;

h) Estudiar y tramitar la aprobación y re­forma de los estatutos de las instituciones so­metidas a su control;

i) Asesorar al Superintendente del Subsidio Familiar en el estudio y solución de los pro­blemas propios de la entidad;

j) Ejercer las demás funciones que le con­fiere la ley o le sean adscritas o delegadas.

"Artículo 10. Son funciones de la Sección de Evaluación de Proyectos:

a) Estudiar y tramitar las solicitudes que presenten las entidades vigiladas sobre la construcción y funcionamiento de los servicios socia­les;

b) Elaborar estudios sobre necesidades de atención tendientes a fijar la política sobre la materia;

c) Realizar estudios económicos, financieros, actuariales, estadísticos y sociológicos sobre el régimen de Subsidio Familiar;

d) Elaborar en combinación con el Departa­mento Administrativo de Estadística, series es­tadísticas sobre los beneficios del Subsidio Fa­miliar, utilización de los servicios sociales de las Cajas de Compensación Familiar y demás
entidades sometidas a vigilancia;

e) Ejercer las demás funciones que les confie­re la Ley o les sean adscritas o delegadas;

"Artículo 11. Son funciones de la Sección de Registro y Control:

a) Estudiar y conceptuar sobre la legaliza­ción y validez de las elecciones hechas por las Asambleas y Consejos Directivos de las Cajas de Compensación Familiar y demás entidades sometidas a vigilancia;

b) Llevar el registro de los miembros de los Consejos Directivos, representantes legales y revisores fiscales de las entidades sometidas al control de la Superintendencia;

c) Llevar el registro de las instituciones so­metidas al control de la Superintendencia del Subsidio Familiar;

d) Mantener el depósito legal de los estatutos de las entidades sometidas al control de la Superintendencia del Subsidio Familiar;

e) Expedir las certificaciones sobre existen­cia y representación legal de las entidades sometidas al control de la Superintendencia del Subsidio Familiar;

f) Expedir copias autenticadas de los esta­tutos y demás documentos que hayan sido de­positados en dicha entidad;

g) Ejercer las demás funciones que le con­fiere la ley o le sean adscritas o delegadas.

Artículo 12. Son funciones de la División de Inspección y Vigilancia:

a) Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las labores de las dependencias a su cargo;

b) Programar el control contable de las en­tidades que manejen o distribuyan subsidio familiar;

c) Diseñar los formularios y cuadros sobre registros contables que deban rendir las entida­des que recauden y distribuyan subsidio fami­liar;

d) Absolver las consultas que se presenten sobre aspectos contables, relacionados con las entidades que manejen y distribuyan subsidio
familiar;

e) Asesorar al Superintendente del Subsidio Familiar en el estudio y solución de los pro­blemas propios de la dirección;

f) Elaborar en coordinación con el Departa­mento Administrativo Nacional de Estadística series estadísticas sobre el subsidio familiar con base en los informes recibidos;

g) Estudiar y revisar los informes contables que deban presentar las entidades que manejen o distribuyan subsidio familiar;

h) Ejercer las demás funciones que le con­fiere la ley o le sean adscritas o delegadas.

"Artículo 13. Son funciones de la Sección de Auditoría:

a) Elaborar proyectos de reglamentación so­bre contabilidad y auditoría de las entidades sometidas a control;

b) Estudiar y revisar los balances e infor­mes contables y financieros que deban presentar las organizaciones sometidas al control de la Superintendencia del Subsidio Familiar y esta­blecer su conformidad con las normas y autori­zaciones legales;

c) Absolver las consultas que se presenten sobre aspectos contables y financieros relacio­nados con las entidades que manejen o distribu­yan el subsidio familiar;

d) Ejercer las demás funciones que le con­fiere la ley o le sean adscritas o delegadas.

"Artículo 14. Son funciones de la Sección de Visitaduría:

a) Practicar, de oficio o petición de parte, visitas a entidades que manejen o distribuyan el subsidio familiar y elaborar los informes a que hubiere lugar;

b) Adelantar las investigaciones administra­tivas en las entidades que manejen o distribu­yan subsidio familiar y elaborar los informes correspondientes, y tomar las medidas cautela­res cuando fuere el caso;

c) Organizar y desarrollar sistemas técnicos para las investigaciones, "visitas y revisión de cuentas de las entidades sometidas al control de la Superintendencia del Subsidio Familiar;

d) Ejercer las demás funciones que le confiere la ley o le sean adscritas o delegadas.

"Artículo 15. El Superintendente del Subsi­dio Familiar está facultado para imponer mal­tas desde quinientos pesos ($ 500.00) hasta treinta mil pesos ($ 30.000.00), a los funciona­rios de las entidades sometidas a su control, por violación de las normas legales o estatuta­rias graduados de conformidad con la gravedad de la infracción. Además en los casos de grave o reiterada violación de las normas legales o estatutarias, podrá decretar la suspensión o cancelación de la personería jurídica a la res­pectiva entidad o la intervención administrativa de la misma.

"Artículo 16. El Superintendente del Sub­sidio Familiar comunicará al Consejo Direc­tivo, representante legal o revisor fiscal de la respectiva entidad, la imposición de las sancio­nes tratadas en el artículo precedente.

Igualmente, solicitará a los órganos competentes de la respectiva entidad, la adopción de las medidas que fueren oportunas para subsanar los hechos que han dado lugar a la imposición de la sanción.

"Artículo 17. El Superintendente, los Jefes de División y de Sección de la Superintendencia del Subsidio Familiar, están investidos de ca­rácter de Jefes de Policía para todo lo relacio­nado con la vigilancia y control de las normas sobre subsidio familiar;

"Artículo 18. Para efectos de la presente ley se entiende por asociaciones de Cajas de Com­pensación Familiar aquellas constituidas para prestar servicios sociales conjuntos a los bene­ficiarios del subsidio familiar.

"Artículo 19. Las entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia del Sub­sidio Familiar están obligados a proveer, me­diante contribución anual, los fondos necesa­rios para los gastos que ocasione el sostenimien­to de la Superintendencia.

El Superintendente fijará por anualidades tal contribución como un porcentaje de los aportes totales pagados por los empleadores a las entidades sometidas a vigilancia, según los balances de su último ejercicio.

La contribución que se imponga a cada enti­dad no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del respectivo total de los aportes a que el inciso anterior se refiere.

"Artículo 20. Autorízase al Gobierno Nacio­nal para que, dentro del término de ciento ochenta (180) días, contados a partir de la fecha de iniciación de la vigencia de la presen­te Ley, proceda a:

1. Determinar la planta de personal de la Superintendencia del Subsidio Familiar y fijar sus asignaciones.

2. Determinar las calidades que debe tener el Superintendente.

3. Crear, suprimir o fusionar los cargos de la planta de la actual Dirección General de Seguridad Social y de la Sección de Control de Cajas de Compensación Familiar del Minis­terio de Trabajo y Seguridad Social, y ade­cuar sus funciones conforme a lo ordenado por la presente Ley.

4. Determinar el régimen de incompatibilida­des, inhabilidades y responsabilidades de los funcionarios de las Cajas de Compensación Familiar o de las asociaciones constituidas por éstas, y el aplicable a quienes forman parte de los correspondientes organismos de dirección, administración y fiscalización.

5. Verificar los traslados presupuestales a que haya lugar con motivo de la reestructura­ción anteriormente señalada.

"Artículo 21. El control fiscal de la Superintendencia como organismo oficial, será ejercido por la Contraloría General de la República, de acuerdo con el régimen vigente.

"Artículo 22. Los contratos que se celebren con cargo al presupuesto de la Superintenden­cia serán adjudicados y suscritos por el Super­intendente y se someterán a los requisitos y formalidades que señala el Decreto-ley 150 de 1976 para la Nación.

"Artículo 23. El Superintendente del Subsi­dio Familiar podrá establecer mecanismos de coordinación interna de acuerdo con las necesi­dades del servicio y para asegurar el mejor cumplimiento de las funciones de la Superin­tendencia.

"Artículo 24. El personal de la Superinten­dencia del Subsidio estará sujeto al régimen legal de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público.

"Artículo 25. Los Gerentes o Directores Ad­ministrativos y los miembros de los Consejos Directivos deberán tomar posesión ante el Superintendente del Subsidio Familiar o su Delegado Regional. En defecto de este último podrán hacerlo ante el respectivo Gobernador del Departamento.

"Artículo 26. Semestralmente el Superinten­dente presentará al Gobierno Nacional un informe detallado sobre las investigaciones rea­lizadas en general, sobre la gestión del organis­mo y la que concierne a la organización, fun­cionamiento y presentación de servidos de las Cajas de Compensación Familiar.

"Artículo 27. Queda derogado el artículo 30, y modificado en lo pertinente a los artículos 4º, 23, 27, 29, 31 y 32 del Decreto número 062 de 1976 y las demás disposiciones que le sean contrarias.

"Artículo 23. La presente Ley rige desde la fecha de su promulgación.

''Dada en Bogotá, D. E., a los dos días de diciembre de mil novecientos ochenta".

Normas constitucionales

El actor indica como normas constituciona­les violadas el ordinal 2° del artículo 18 del Acto Legislativo número 1 de 1979, y subsidia­riamente el ordinal 2º del artículo 15 del Acto Legislativo número 1 de 1968, "codificado éste bajo el artículo 81 de la última codificación oficial".

Razones de la demanda

El actor aduce las siguientes razones:

1ª. En la legislatura de 1979, el Gobierno Nacional presentó al Senado un proyecto de ley destinado a crear "la Dirección General del Subsidio Familiar, como unidad de dirección y ejecución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social". Dicho proyecto fue repartido a la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado.

2ª. El pliego de modificaciones elaborado por el respectivo ponente hizo tales cambios al pro­yecto, que la entidad administrativa propuesta originalmente por el Gobierno se convirtió en una "Superintendencia de Subsidio Familiar, como unidad administrativa especial, con perso­nería jurídica y patrimonio autónomo".

3ª. Al ser expedida la Ley 25 de 1981 en tales condiciones, lo que hizo fue crear un estableci­miento público, "porque lo que caracteriza a tales establecimientos es tener una personería jurídica diversa de la del Estado mismo y po­seer un patrimonio que, aunque público, es distinto y separado del patrimonio del Estado".

4ª. En virtud de la transformación introduci­da en el carácter de la dependencia adminis­trativa cuya creación se proponía, la Comisión Constitucional competente para conocer del proyecto debió ser la Octava de cada Cámara, que es la legalmente encargada de estudiar los proyectos de ley que creen, supriman, reformen y organicen establecimientos públicos, y no la Séptima de cada Cámara, que fue la que en este caso conoció de dicho proyecto sin tener competencia para ello, pues otro es el objeto indicado para esta Comisión Constitucional.

Concepto del Procurador

En su concepto el Procurador General de la Nación sostiene:

I. La confrontación debe hacerse a la luz del artículo 18 del Acto Legislativo número 1 de 1979, no obstante que la Corte declaró in­exequible dicho Acto mediante sentencia del 3 de noviembre de 1981, porque la Ley fue to­talmente tramitada y expedida durante su vi­gencia, y los efectos del fallo no son retroactivos.

II. No es cierto que la Ley 25 de 1981 creara un establecimiento público, aunque sí se revela en ella "una evidente confusión de conceptos" sobre entidades administrativas diferentes: se crea la Superintendencia de Subsidio Familiar "como unidad administrativa especial" y con características de establecimiento público. El legislador con la intención evidente de crear una Superintendencia, le agregó características que no corresponden a ella, según las normas legales que identifican las distintas especies de organismos administrativos. En ello se produ­ce "un error jurídico notorio que desfigura la institución". Pero al considerar la ley integral­mente, se advierte que "lo que quiso el legisla­dor fue crear una superintendencia del subsi­dio familiar para efectos de ejercer el control y la vigilancia del Estado sobre un aspecto básico de la política social, y nada más". Los agregados carecen de base constitucional por quebrantar el texto señalado por el actor y además el artículo 76-9 y 10 de la Carta.

III. En consecuencia de lo anterior, a la Ley acusada sí se le dio el trámite legal co­rrespondiente, al haber sido conocido y despa­chado su proyecto por la Comisión Séptima de cada Cámara, de donde no es cierto el cargo que se le ha formulado por el demandante. Sin embargo, ello no obsta para que la Ley resulte
inexequible por otros aspectos.

IV. En efecto: en concepto de la Procuradu­ría, las Cajas de Compensación Familiar son instituciones de utilidad común cuya vigilancia corresponde al Presidente de la República, así como la determinación de las normas correspondientes también son exclusivamente suyas, con arreglo al artículo 120-19 de la Constitución.

(En este punto cita el Procurador la senten­cia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de diciembre de 1973, sobre la materia.)

V. En concordancia con todo lo anterior, son inconstitucionales la parte del artículo 1° de la Ley demandada que dice: "como unidad administrativa especial, esto es con personería jurídica y patrimonio autónomo'"; así como también todas las disposiciones de la misma Ley que se refieren a la vigilancia sobre las Cajas de Compensación Familiar y formas de ejercerla.

Consideraciones de la Corte

Primera. El Gobierno Nacional presentó a la consideración del Congreso de la República el Proyecto de Ley número 9 de 1979, con el propósito de que se creara una dependencia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de­nominada "Dirección General del Subsidio Familiar". Dicho proyecto fue tramitado en la Comisión Séptima Constitucional del Sena­do y en la misma de la Cámara, a las cuales, de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 17 de 1970, corresponde conocer: "de los estatu­tos del trabajador público y particular; salarios; organizaciones sindicales; cooperativas y sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsión social; carrera administrativa; servicio civil; acción comunal".

El autor de la ponencia para primer debate introduce sustanciales modificaciones al proyecto de ley, entre ellas la del cambio del nombre del organismo administrativo, "para dar creación (según sus palabras) a la nueva entidad 'Superintendencia del Subsidio Fami­liar'", agregándole que "como unidad administrativa especial, esto es, con personería jurídica y patrimonio autónomo", especifica­ciones éstas que no contenía el proyecto pre­sentado por el Gobierno, y que han dado lugar a que el demandante considere que se varió la naturaleza de la entidad creada, convirtiéndola en establecimiento público, por lo cual afirma que su trámite ha debido hacerse no en las Comisiones Séptimas sino en las Comisiones Octavas, por ser propio de éstas "conocer en primer debate de los proyectos de ley que creen, supriman, reformen y organicen establecimientos públicos", según lo determina­do por la ley.

Segunda. El cargo único que se formula en la demanda es el de que, al no haber sido tramitado el proyecto de ley en referencia en las Comisiones Constitucionales del Congreso, que son competentes ratione materiae, resultó lesio­nado el ordinal 2º del artículo 18 del Acto Legislativo número 1 de 1979 o el ordinal 2º del artículo 15 del Acto Legislativo número 1 de 1968, según que se decida hacer la confrontación con éste o con aquél, teniendo en cuenta que el primero fue declarado inexequible.

Sobre tal particular, la Corte estima que la norma que ha de tomarse en consideración es la del Acto Legislativo número 1 de 1979, no obstante su inexequibilidad, porque se trata de asunto de procedimiento, el cual debía realizarse ajustándose a las normas vigentes en el mo­mento de su tramitación. Cosa distinta ocurre cuando se trata de aplicación de normas dife­rentes, de contenido sustancial, pues en tal caso la confrontación correcta ha de realizarse con las disposiciones constitucionales que ri­jan en la oportunidad de la decisión, fenóme­no que da lugar a lo que la doctrina distingue como constitucionalidad o inconstitucionalidad sobrevenientes. La aclaración es pertinente, no obstante que, en el presente caso, una y otra normas constitucionales, la del artículo 18 del Acto Legislativo número 1 de 1979 y la del ar­tículo 15 del Acto Legislativo número 1 de 1968, son idénticas en la parte correspondiente; nin­gún proyecto será ley "sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comi­sión Permanente de cada Cámara", salvo excep­ciones que no vienen al caso.

Tercera. Cierto es que las modificaciones he­chas por el ponente del Senado al proyecto original del Gobierno, le introdujeron refor­mas sustanciales, empezando por el cambio de nombre del organismo administrativo al que se dio vida. Lo que el Ejecutivo propuso al Congreso fue la creación de una "Dirección General del Subsidio Familiar, como unidad de dirección y ejecución del Ministerio de Tra­bajo y Seguridad Social"; y lo que el Legisla­tivo aprobó en definitiva fue "la Superintendencia del Subsidio Familiar1', adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. A primera vista diríase que es simple cuestión de denominaciones, pues en uno y otro caso se tra­ta de organismos dependientes de dicho Minis­terio. Pero al nuevo nombre dado por el legislador, se le adicionó la especificación de ser la entidad creada una "unidad administra­tiva especial", con personería jurídica y patri­monio autónomo, con evidente confusión entre los conceptos de superintendencias, unidad ad­ministrativa especial, y establecimientos públi­cos, que la ley tiene definidos y la jurispruden­cia ha diferenciado.

Con alguna frecuencia el legislador incurre en esta clase de imprecisiones al dar origen a organismos nuevos de la administración, lo cual pone en evidencia la necesidad de una mejor coordinación técnica aplicada al estudio de los proyectos de ley sobre tales materias, a fin de asegurar la indispensable armonía institucional relativa a la naturaleza de los organismos del Estado, sus fines propios y las funciones que deben realizar. En el presente caso, precisamen­te la consideración de estos elementos es la que permite dar claridad sobre si el organismo creado por la Ley 25 de 1981 es, en efecto, una superintendencia o, por el contrario, un esta­blecimiento público, aclaración que resulta in­dispensable en lo que atañe al cargo formulado por el demandante de haberse tramitado el correspondiente proyecto en Comisiones del Con­greso distintas de las que tenían competencia legal para conocer de él.

Cuarta. "Cierto es que en oportunidades el solo nombre dado a una entidad no es sufi­ciente como identificación de su naturaleza ju­rídica y su carácter administrativo, porque es­tos dependen más de los elementos tipificados por la ley para cada uno de los organismos del Estado que de la denominación escogida para ellos. En el asunto sub índice, la demanda se apoya exclusivamente en el hecho de que el legis­lador, al crear la Superintendencia del Subsidio Familiar, le asignó personería jurídica y le con­cedió patrimonio autónomo, elementos que, por definición legal, son propios de los estableci­mientos públicos, de donde deduce que el ente administrativo originado por la Ley 25 de 1981 no es una superintendencia, como ella lo llama, sino un establecimiento público, y que por esa razón el trámite del respectivo proyecto ha de­bido hacerse en las Comisiones Octavas y no en las Comisiones Séptimas del Congreso, con lesión de las normas constitucionales que regulan ese procedimiento. Sin embargo, la Corte estima que el solo hecho de haber concedido personería jurídica y patrimonio autónomo a la Superin­tendencia creada, no es suficiente para aceptar que el legislador le hubiera sustituido su na­turaleza de tal por la de un establecimiento público".

La confusión en que incurrió el legislador en et caso que se examina provino de suponer que las unidades administrativas especiales, carácter que la Ley 25 le asigna a la Superin­tendencia del Subsidio Familiar, están dotadas de personería jurídica y autonomía patrimo­nial. La Corte, al decidir la demanda contra el inciso 3º del artículo 1° del Decreto número 1050 de 1968, en sentencia de fecha 28 de abril de 1981 aclaró tal situación en estos térmi­nos: "Las Unidades Administrativas Especia­les, tanto desde el punto de vista de las fun­ciones a ellas atribuidas como desde el punto de vista de su organización y régimen, forman parte de la estructura bien de los ministerios, ora de los departamentos administrativos, en calidad de simples dependencias. Las entidades cuestionadas no están, pues, ni adscritas ni vinculadas a la Administración Central, son la Administración misma".

Quinta. Se tiene, pues, como conclusión nece­saria de las consideraciones precedentes, que la Ley 25 de 1981 creó una nueva superinten­dencia destinada a ejercer la vigilancia y el control sobre las Cajas de Compensación Fami­liar, como organismo adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; y que al haberse cursado el proyecto de ley en las Comisiones Séptima del Senado y Séptima de la Cámara, tal procedimiento fue el correcto, dadas la ma­teria de la ley y la competencia de dichas Co­misiones.

Sexta. La demanda contra la Ley 25 de 1981 se limita a indicar el vicio procedimental en su formación que se deja analizado. La pre­sente decisión de la Corte se contrae a este único cargo formulado por el demandante, que constituye el petitum de su libelo, y en cuanto a él tendrá fuerza de cosa juzgada.

Decisión

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, con base en el estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 214 de la Constitución,

Resuelve

"Es exequible la Ley 25 de 1981, "por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones".

Cópiese, publíquese. comuníquese al Congreso y al Gobierno Nacional, insértese en la Ga­ceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Carlos Sáchica (Presidente, con salva­mento de voto), Jerónimo Argáez Castello (con salvamento de voto), Cesar Ayerbe Chaux, Fabio Calderón Botero (con salvamento de voto), Manuel Enrique Daza Alvarez, José Mario. Esguerra Samper (con salvamento de voto), Dante Luis Fiorillo Porras, ManuelGaona Cruz, José EduardoGnecco Correa, Germán GiraldoZuluaga, Héctor GómezUribe, Gustavo Gómez Velásquez (salvó el voto), Juan Her­nández Sáenz (con salvamento de voto), Al­varo Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén (con salvamento de voto), Alberto Ospina Botero, AlfonsoReyes Echandía (con salvamento aclarativo de voto), Luis Enrique Romero Soto (con salvamento de voto), Jorge Salcedo Segu­ra, Pedro ElíasSerrano Abadía (con salva­mento de voto), Fernando Uribe Restrepo (sal­vó el voto), Darío Velásquez Gaviria (con salvamento de voto), Gonzalo Vargas Rubiano (Conjuez).

Rafael Reyes Negrelli

Secretario.

SALVAMENTO DE VOTO

de los Magistrados Luis Carlos Sáchica, Fabio Calderón Botero, José María Esguerra Samper, Juan Hernández Sáenz, Humberto Murcia Ballén, Luis Enrique Romero Soto, Pedro Elías Serrano Abadía y Jerónimo Argáez

Castello

I. El artículo 72, inciso 2º de la Carta Fun­damental enseña que "Salvo lo especialmente previsto en la Constitución, la ley determinará el número de las comisiones permanentes y el de sus miembros, lo mismo que las materias de que cada una deberá ocuparse".

Defiere pues la Constitución a la ley, en lo que aquélla no provea, determinar el número de Comisiones Permanentes de las Cámaras y las materias legislativas de que estas deban ocu­parse. Tal referencia expresa de la Carta a la ley, en cuanto a estas materias básicas para la formación de las leyes, les da a las normas respectivas rango constitucional, conforme lo esclareció la Corte Suprema en la sentencia del 14 de agosto de 1979.

A su vez, el artículo 81 de la Carta Funda­mental determina los requisitos que ineludible­mente debe cumplir todo proyecto para ser ley. Uno de tales requisitos es "haber sido aproba­do en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara", salvo la excepción prevista en el artículo 80, que no viene para el caso en estudio.

II. En desarrollo de lo exigido por el artículo 72 de la Constitución, la Ley 17 de 1970, en su artículo 6º organiza las Comisiones Consti­tucionales Permanentes de las Cámaras y las encarga de dar primer debate "a los proyectos de ley referentes a los asuntos de su competen­cia", según voces textuales del precepto.

Creó así la Comisión Séptima, encargada de tramitar y decidir en primer debate todo lo relativo al régimen laboral de los servidores públicos y privados, a los sindicatos, coopera­tivas y sociedades de auxilio mutuo, acción comunal, servicio civil, seguridad y previsión social.

Y creó la Comisión Octava, para que estudia­ra y resolviera sobre los proyectos relativos a la creación, supresión, reforma o fusión de es­tablecimientos públicos, empresas comerciales e industriales del Estado y sociedades de econo­mía mixta, estatutos básicos que deben regirlos y vigilancia de su funcionamiento.

La Comisión Octava tiene pues competencia privativa en cada Cámara para debatir y resol­ver en primera instancia todo lo referente a iniciativas encaminadas a hacer desmembracio­nes del patrimonio público, para sujetarlas a un régimen distinto al ordinario de la admi­nistración central, y encomendarte su manejo a entes dotados de personalidad jurídica dife­rente a la de la Nación, mediante la creación de tales entidades morales, sea cual fuere el nombre que en concreto les quiera dar la ley, y mediante el señalamiento de su personero en la vida jurídica, los bienes que les pertenecen y las demás reglas de su manejo autónomo.

Se sigue de lo expuesto que así como la Co­misión Octava no puede tramitar proyectos de de ley referentes al régimen laboral, por estar fuera de su competencia, la Comisión Séptima, o cualquiera otra de tales Comisio­nes, no puede darle primer debate a ninguna iniciativa tendiente a crear entes nuevos en el campo oficial, a dotarlos de personalidad ju­rídica, representación y funcionamiento autó­nomos, sea cual fuere el campo donde vayan a operar (obras públicas, transportes, seguridad social, etc.), porque entonces aquellas Comisiones desbordarían el ámbito de su propia com­petencia en la tarea de legislar y sus actos serían ineficaces, por infringir los artículos 72, inciso 2º, 81, ordinal 2º, de la Carta, y la ley orgánica de las Comisiones Constitucionales Permanentes del Congreso que, según quedó visto, tienen rango constitucional, por la expresa remisión que a ella hace nuestra Carta Fun­damental.

III. En el caso de la Ley 25 de 1981, sub judice, que fue tramitada en primer debate por la Comisión Séptima de una y otra Cámaras, el texto de su artículo 1º que creó como ente jurídico independiente la Superintendencia de Subsidio Familiar, "con personería jurídica y patrimonio autónomo", según reza el artículo, demuestra de manera evidente e incontrastable que las referidas Comisiones del Senado y Cá­mara, especialmente la primera de ellas que fue la que introdujo modificaciones sustancia­les al proyecto primitivo, desbordaron el ám­bito de su propia competencia predeterminada claramente por el artículo 6º de la Ley 17 de 1970, orgánica de las Comisiones y de alcurnia constitucional, lo que se traduce en que a la dicha Ley 25 no se le dio el primer debate "en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara", como lo exige de modo perento­rio el artículo 81, ordinal 2º, de la Constitu­ción, vicio de forma que la invalida totalmente.

Refuerza lo anterior el título dado a la Ley, en el cual se enuncia su contenido y finalidad, que no son otros que los de crear la Superinten­dencia del Subsidio Familiar, es decir, un asun­to de la competencia de la Comisión Octava y no de la Séptima, pues no se trataba de dictar regulaciones sobre las Cajas de Subsidio Fa­miliar sino sobre su control por el Estado.

Parece, pues, que el criterio más adecuado para determinar la materia de una ley, a efecto de saber qué Comisión debe tramitarla es el de su finalidad explícita, como se hace evidente en el presente caso.

Por lo mismo, debe pensarse si lo procedente no habría sido, para estar de acuerdo con el artículo 77 de la Constitución haber trasla­dado el proyecto a la Comisión Octava, cuando varió de materia, al cambiar la propuesta ori­ginal de organizar una simple dependencia ministerial por la creación de un ente descentralizado y autónomo.

Aquel proyecto irregular, que llegó a llamar­se Ley 25 de 1981, nunca fue ley verdadera, por las razones que se dejan expuestas.

Así creemos que ha debido declarado la Corte.

Como el parecer mayoritario fue distinto, las anteriores son las razones de nuestro disenti­miento respecto de este fallo que, con efecto erga omnes y la inmutabilidad propia de la cosa juzgada, declaró para siempre que la Ley 25 de1981 no adolece de vicios en su formación y expedición.

"Luis Carlos Sáchica, Fabio Calderón Botero José Mario Esguerra Samper, Juan Hernández Sáenz, Humberto Murcia Ballén Pedro Elías Serrano Abadía, Jerónimo Argáez Castello, Luis Enrique Romero Soto.

Fecha ut supra.

SALVAMENTO ACLARATIVO DE VOTO

De acuerdo con la decisión tomada por la Cor­te en este caso, quiero sin embargo señalar las razones que a mi juicio, fundamentarían una doctrina general sobre la materia aquí tratada y respecto de las cuales no se ocupa esta sen­tencia.

1. En anterior salvamento de voto, en el que me referí al tema de la cosa juzgada en materia constitucional, señalé que esta no se daba -entre otros casos- cuando habiéndose reconocido la constitucionalidad de una ley demandada por supuestos vicios en el proceso de su formación (Art 81 C N.), se planteaba luego su inconstitucionalidad total o parcial por transgresión de preceptos sustanciales de la Carta, ya que en tal hipótesis es diversa la concreta causa petendi: vicios formales en la primera oportunidad, violación de normas constitucionales de carácter sustancial, en la segunda.

2. En esta ocasión quiero precisar que cuando alguien demanda la inconstitucionalidad de una ley por supuestos vicios en el proceso de su formación (Art. 81 C. N.), la Corte debe con­cretar su estudio a la confrontación de la ley demandada con esta norma de la Carta y con cualquiera otra a ella ligada (Arts. 79/92); de esta manera, su decisión generará cosa juzgada sobre tal materia. Lo que no me parece acertado es que la Corte, en estos casos, se ocupe además de examinar una, varias o todas las normas de la ley demandada frente a la normatividad cons­titucional, para desentrañar inexequibilidades sustanciales.

3. La Corte en Sala Plena ejerce dos clases de control constitucional: Uno oficioso -tam­bién llamado automático-, respecto de los decretos legislativos y otro a instancia de parte sobre las leyes ordinarias o los decretos extraor­dinarios, o por objeción gubernamental sobre proyectos de ley; el primero de ellos obliga al
examen formal y sustancial del decreto en cuanto debe confrontarlo no solamente con el artículo 121, para determinar si se cumplieron las forma­lidades allí exigidas, sino también con todas aquellas normas constitucionales que consagran
derechos y garantías que no pueden ser ni si­quiera suspendidos en estado de sitio. El segun­do, en cambio, limita a la Corte al estudio de la norma o normas que el actor considera violatorias de la Carta, o al examen del vicio o vicios
en el proceso de formación de la ley, si es este el aspecto que ha sido planteado por el actor. En otras palabras, cuando se está frente a una demanda de inconstitucionalidad, la Corte no de­be fallar extra petita. Si lo hace, no sólo estaría
actuando de oficio donde únicamente puede de­cidir sobre la materia impugnada, sino que se pronunciaría respecto de la inexequibilidad o no de normas legales sin el indispensable concepto previo del Procurador, con violación del man­dato expreso del artículo 214 de la Constitución.

Este rigorismo normativo exigido para el con­trol constitucional de parte que la Corte ejerce, se explica y fundamenta en la presunción jurí­dica de constitucionalidad que ampara a las leyes y que constituye garantía necesaria de estabili­dad del orden institucional.

4. Dice el artículo 29 del Decreto 432 de 1969 -Estatuto que reglamenta el trámite del control constitucional ejercido por la Corte- lo siguien­te: "Concierne a la Corte Suprema de Justicia, confrontar las disposiciones objetadas, revisadas
o acusadores con la totalidad de los preceptos de la Constitución, y si encontrare que han sido transgredidas por el proyecto, la ley o el de­creto, normas constitucionales distintas de las indicadas en la objeción, intervención o de­manda, o que la violación de ellas se lía reali­zado por causa o en forma diferentes de la invocada, procederá a hacer la correspondiente declaración de inconstitucionalidad". Del an­terior precepto despréndese que él impone a la Corte la obligación de confrontar la norma o normas revisadas, demandadas u objetadas con luda la normatividad constitucional aunque solamente se le haya planteado inexequibili­dad respecto de una o varias disposiciones de la Carta. Pero allí no se le indica que, además de examinar si tales normas son inconstituciona­les, extienda su estudio a todos los otros precep­tos de la ley o del decreto en relación con algu­nos o todos los artículos de la Constitución; menos aún, que cuando la demanda versa sola­mente sobre vicios en el proceso de formación de la ley, deba ampliarla a la confrontación de cada uno de sus artículos con cada uno de los que integran la Carta Fundamental para desen­trañar inexequibilidades sustanciales; examen este que, además, resultaría en veces humana­mente imposible respecto de leyes extensas y complejas, como lo serían las que contienen có­digos o estatutos sobre amplias áreas del derecho. Permite, en cambio, el dicho artículo 29 que la Corte funde su decisión de inexequibilidad en cansas o razones diversas de las planteadas por el demandante, o respecto de normas constitu­cionales distintas de las expresadas en la obje­ción, intervención o demanda, como cuando ta­chada una ley por determinado vicio en el proceso de su formación, la Corte encuentra que es inexequible, pero por vicio formal diverso del aligado.

5. En no pocas oportunidades la Corte se ha limitado al estudio de los vicios formales, sin penetrar oficiosamente al terreno de las inexequibilidades sustanciales; recuérdense las sen­tencias de exequibilidad de algunos códigos (el
de Comercio, el de Procedimiento Civil y el de Procedimiento Penal), por vicios formales; en ellas se ocupó solamente de examinar si se había violado la Constitución en el proceso de forma­ción de la ley, o si el Gobierno había excedido
el límite de sus facultades al expedirlos, cuando se trataba de decretos extraordinarios, y se indi­có expresamente que tal decisión dejaba libre el camino para futuras demandas de inconsti­tucionalidad sobre el contenido mismo de su articulado.

6. En este orden de ideas considero que cuan­do se presenta una demanda de inconstitucionalidad de una ley por vicios de forma, el Procurador debe limitar su concepto a la cuestión propuesta por el actor; no le es permitido salirse de ese marco para reclamar de la Corte inconstitucionalidades sustanciales derivadas del exa­men del contenido mismo de uno o varios pre­ceptos de la ley acusada. Si cree que tal situación se da, puede como ciudadano demandar ante la Corte su inexequibilidad, en cuyo caso cuando deba emitir concepto sobre tal asunto se declarará impedido y lo reemplazará el viceprocurador o un Procurador ad hoc; lo que no me pa­rece lógico ni jurídico es que asuma simultánea­mente el doble papel de Procurador que tacha de inconstitucional una norma legal y de Pro­curador que emite concepto sobre la tacha que él mismo ha levantado y sobre el vicio formal que ha sido planteado por el actor. La interven­ción del Procurador que para estos casos recla­ma como imperativa el artículo 214 de la Carta, apunta inequívocamente a emitir concepto sobre la cuestión demandada, no a solicitarle a la Cor­te declaraciones de inexequibilidad diversas de las señaladas por el actor. Es que no debe con­fundirse la acción de inexequibilidad que plan­tea un ciudadano con el concepto que sobre tal pretención >sic> debe emitir el Procurador.

7. Si el artículo 16 del Decreto 432 de 1969 señala entre los requisitos que debe cumplir el demandante, la indicación y transcripción literal de las normas acusadas, si el incumplimiento de esta exigencia inhibe a la Corte para un pronunciamiento de fondo, si la Corporación ha llegado a esta misma solución cuando el precepto acu­sado no tiene autonomía jurídica porque requie­re la complementación de "otro que no se deman­dó con la tesis de que se ha planteado una proposición jurídica incompleta, cómo no con­cluir que el supuesto de todo lo anterior es el de que la Corte no actúa de oficio en estos casos y, por lo mismo, no puede suplir las fallas del actor ni ocuparse de cuestiones distintas de las que este ha planteado; y si esto es así cuando se trata de demandas de inexequibilidad de nor­mas legales por vicios sustanciales de inconstitu­cionalidad, ¡cómo no sostener la misma tesis frente a demandas de inexequibilidad por vicios en el proceso de formación de la ley Lo que no parece lógico es sostener que cuando se presenta acusación de normas legales por violaciones sus­tanciales de la Constitución, la Corte solamente puede ocuparse del examen de los preceptos demandados, pero que cuando la demanda úni­camente versa sobre vicios en el proceso de for­mación de la ley, entonces sí le es posible de oficio o a instancia del Procurador examinar si concretas disposiciones de la ley demandada violan sustancialmente la normatividad constitucional.

Alfonso Reyes Echandía

Magistrado.

Fecha ut supra.

Razones adicionales del Magistrado Luis Carlos Sáchica

a las del salvamento de voto

Ref.: Expediente número 913, Ley 25 de 1981, "por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar".

Disiento del fallo que antecede, sobre la Ley 25 de 1981, no solo por los razonamientos que se expusieron y suscribí en el salvamento de vo­to, sino por las siguientes consideraciones:

1ª. Aunque, según el artículo 1º de la Ley 25, la Superintendencia que se crea será un orga­nismo adscrito al Ministerio de Trabajo y Segu­ridad Social, es lo cierto que todas las normas de aquella ignoran esa relación de dependencia y contienen la atribución directa de competen­cia a la entidad y sus funcionarios, lo cual es flagrantemente violatorio del artículo 135 de la Constitución, por estas consideraciones:

a) En tratándose del ejercicio de funciones constitucionales del Presidente, éste puede de­legarlo, pero dicha transferencia tiene la doble restricción constitucional de que requiere expre­sa autorización legislativa previa y la de que sólo puede recaer en Ministros del Despacho, Jefes de Departamento Administrativo y Gobernadores de Departamento. En el presente caso, la autorización fue dada por la Ley 202 de 1936 pero, en cambio, se repite, la ley quedó expresada de tal modo que, por una parte, sustituye a la delegación presidencial, sustitución constitutiva de infracción constitucional, y de otra, asigna competencias no al Ministro de Tra­bajo, para que las desarrolle por intermedio de la Superintendencia que crea, sino directamente a ésta, lo cual implica una nueva infracción constitucional;

b) Lo anterior resulta evidente, si se toma nota de expresiones como "corresponde a la Su­perintendencia", "están sometidas a la vigilan­cia de la Superintendencia", "el Superinten­dente tendrá las siguientes atribuciones", "la Superintendencia ejercerá sus funciones de con­formidad con las instrucciones del Presidente de
la República", y "cumplir las funciones que el Presidente de la República le delegue", utili­zadas en los artículos 2, 3, 4 y 6 de la Ley 25, atribuciones que sólo podrían ser asignadas por el Presidente de la República en el decreto que delegara la facultad de inspección y vigilancia sobre las cajas de subsidio familiar, en virtud de lo dispuesto en el ordinal 19 del artículo 120 de la Constitución;

c) Esto es que, en este campo, al Congreso solamente le corresponde dar la autorización para delegar, sin que le asista poder para deter­minar las modalidades de ejercicio de la inspec­ción y vigilancia de que se trata, ya que el
constituyente no lo condicionó a previa regu­lación legislativa, como lo hizo con los controles que atribuyó al Presidente en el ordinal 15 del mismo artículo 120, por lo cual debe entenderse que aquella es una competencia presidencial
autónoma de efecto pleno e inmediato, no susceptible de restricciones legales;

d) Todo esto obedece, en doctrina, a que, de acuerdo con el artículo 57 de la Constitución, las atribuciones constitucionales del Presidente deben ejecutarse siempre en forma conjunta con­cibe al Gobierno y se impide la personalización
del poder, a la vez que se respeta la jerarquía y relación inmediata de autoridad entre el Pre­sidente y aquellos funcionarios, establecida en el propio estatuto constitucional;

2ª. Se desprende de lo anterior que si el cum­plimiento de su función de inspección y vigi­lancia requiere alguna regulación normativa, ella debe emanar del propio Presidente de la República bajo la forma de los llamados regla­mentos autónomos o reglamentos constituciona­les que, según jurisprudencia de la Corte, tienen fuerza legislativa y excluyen toda concurrencia con la ley, pues se refieren a materia privativa o reservada de aquél y, en todo caso, aquellos reglamentos privan sobre cualquier norma legal;

3ª Además, algunas disposiciones de la ley exceden el sentido restricto de ''inspección y vigilancia", pues contienen verdaderas decisio­nes interventoras que no se compaginan con la primera idea, que está limitada a la verificación del cumplimiento de la ley que rige las activi­dades de las entidades supervigiladas, en interés de sus beneficiarios, de terceros que tengan re­laciones con ellas y de la misma ley. En con­creto, las facultades contenidas en los literales d) y e) del artículo 6º configuran típicas nor­mas de intervención económica que desbordan el concepto de simple vigilancia administrativa atrás esbozado.

Lo lógico habría sido declarar inexequibles todas las normas acusadas de la Ley 25 de 1981.

Alvaro Luna Gómez, Luis Carlos Sáchica, Fer­nando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.

Complemento del salvamento de voto

del Magistrado Darío Velásquez Gaviria

Además de los motivos expuestos en el escrito sobre "Razones Adicionales del Magistrado Luis Carlos Sáchica", que comparto en su integri­dad, me acompañan estas otras preocupaciones en cuanto a la constitucionalidad de la Ley 25 de 1981, las que expresé en la discusión de la ponencia y que complementan mi respetuoso disentimiento respecto de la decisión mayoritaria:

La ley se refiere en sus artículos 15, 16 y 17 a lo que pudiera llamarse el régimen de las sanciones imponibles a quienes incumplan sus preceptos.

El artículo 15 establece sanciones pecuniarias para los funcionarios de las entidades sometidas al control de la Superintendencia, y para éstas permite decretar la suspensión o cancelación de la personería jurídica o el sometimiento a in­tervención administrativa.

Corresponde al Superintendente la imposición de estas sanciones, con la obligación de infor­marlas al Consejo Directivo, al representante legal o al revisor fiscal de la entidad afectada, a fin de que se adopten las medidas aconseja­bles para subsanar los hechos que dieron lugar a la sanción (Art. 16).

Tanto al Superintendente como a los Jefes de División y de Sección de la Superintenden­cia se les inviste del carácter de Jefes de Po­licía para todos los efectos de vigilancia y con­trol de las normas que configuran el estatuto contenido en la citada Ley 25 de 1981 (artículo 17).

Como puede fácilmente advertirse, no se con­sagra ningún procedimiento para la imposición de estas sanciones, ni se alude a recurso alguno, salvo los que puedan entenderse contra los actos administrativos, por medio de los cuales se ejer­ce esa potestad sancionadora.

El único atisbo de garantía del derecho de defensa, si así puede calificársele, que consagra el decreto, se encuentra en la obligación de mo­tivar las resoluciones a que se refiere el literal k) del artículo 6°, pero inclusive esta previsión alude solamente a las sanciones pecuniarias, que son las imponibles a los funcionarios, sin men­cionar las de mayor gravedad que son las que afectan a las personas jurídicas (suspensión o cancelación de la personería jurídica e inter­vención administrativa), pudiéndose llegar a pensar que para ellas no se requiere ni siquiera la motivación de la resolución que las impone.

Tampoco parece que pueda encontrarse co­rrectivo para ese vacío en la facultad de regla­mentación que consagra el artículo 20, particu­larmente en lo que se relaciona con las materias señaladas en el numeral 4º.

A lo anterior debe agregarse que tampoco se describen las conductas que ameritan esas san­ciones, sitio que, de manera abstracta y general, se dice que en ellas se incurrirá "por violación de las normas legales o estatutarias", y por to­da regla para la individualización de la sanción se remite el legislador a la apreciación de la "gravedad de la infracción", sin que aparezca una clasificación de las faltas que permitiera valorar esa gravedad con criterio diferente del puramente subjetivo de quien va a sancionar (artículo 15).

Para que pueda hablarse del debido proceso no basta con indicar el juez propio y señalar la pena, sino que se requiere además la precisión en cuanto a las conductas motivo de reproche y la consagración de un procedimiento que per­mita al destinatario de la sanción tratar de com­probar su inocencia.

Como la Ley 25 de 1981 no contiene normas que garanticen el derecho de defensa, estimo que los preceptos de la misma que se refieren a esas sanciones, específicamente los artículos 15, 16 y 17, están afectados de inconstitucionalidad.

Así debió haberlo declarado la Corte, pues, a mi juicio, ésta no puede, en tratándose de la guarda de la integridad de la Constitución, li­mitarse únicamente a los aspectos que confor­man la demanda.

Si al hacer el análisis de constitucionalidad de las normas impugnadas, advierte que otras del mismo estatuto violan de manera ostensible e insoslayable la Constitución, debe pronunciarse sobre ellas, sin temor de estar fallando extra petita, pues lo que tiene encomendado no es la guarda parcial, sino integral de la incolumidad de la Carta magna y esta función no se compadece con el silencio consiente frente a viola­ciones flagrantes, a la expectativa de que le sean puestas por otros de presente.

Estas reflexiones, que no descarto que sean equivocadas, pero que en todo caso son producto de la sencilla y honesta concepción que tengo del alcance de esa trascendental atribución de la Corte, me llevan a disentir con todo respeto del pensamiento mayoritario que ha llevado a la conclusión contraria.

Darío Velásquez Gaviria.

Fecha ut supra.