Norma demandada: Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 386 de 1983, "por el cual se dictan normas en materia de apuestas permanentes".
EMERGENCIA ECONOMICA. NORMAS EN MATERIA DE APUESTAS PERMANENTES
Exequible en parte el Decreto número 386 de 1983, con excepción de sus artículos 9° y 10 los cuales se declaran inconstitucionales.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 31.
Referencia: Expediente número 1049 (138-E).
Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 386 de 1983, "por el cual se dictan normas en materia de apuestas permanentes".
Magistrado Ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.
Bogotá, D. E., diecisiete (17) de marzo mil novecientos ochenta y tres (1983).
Aprobada por Acta número 21 de 17 de marzo de 1983.
I. ANTECEDENTES
Expedido en la forma debida y enviado oportunamente, se revisa el Decreto número 386 de 1983, según lo dispone el parágrafo del artículo 122.
El texto de este Decreto es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 386 DE 1983
(febrero 10)
Por el cual se dictan normas en materia de apuestas permanentes.
EI Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 3742 de 1982,
DECRETA:
Artículo 1° En desarrollo de la Ley 1ª de 1982, las Loterías o Beneficencias podrán emitir formularios de distintos valores o nominaciones por los cuales los concesionarios pagarán un precio equivalente al 6% del monto total máximo de apuestas posibles por formulario. El valor de estos formularios no se cargará a los apostadores y representa el impuesto correspondiente.
Artículo 2° Las Loterías de Bogotá y Cundinamarca podrán establecer independientemente juegos de apuestas permanentes o firmar convenios para organizar un único juego.
Artículo 3° Las Loterías y Beneficencias podrán crear estímulos o incentivos que permitan la mayor comercialización de las apuestas a que se refiere la Ley 1ª de 1982 y su mejor control u operacionalidad.
Artículo 4° Las Loterías y Beneficencias establecerán las cuantías para efectos de las garantías que deberán prestar los concesionarios.
Artículo 5° La Nación, o la autoridad competente, podrá celebrar contratos con las Loterías o Beneficencias para la retención establecida por la Ley 20 de 1979 a los ganadores de las apuestas permanentes reguladas por la Ley 1ª de 1982.
En estos contratos se podrá estipular la comisión que por los recaudos y administración de las sumas retenidas reconocerá la Nación a las Loterías o Beneficencias.
Artículo 6° El incumplimiento a lo previsto en la Ley 1ª de 1982, decretos reglamentarios y la presente norma será sancionada de la siguiente manera:
1. Toda infracción del concesionario a las normas establecidas para el juego de apuestas permanentes será sancionado con multa de doscientos cincuenta mil pesos ($250.000) por primera vez; por segunda con el doble; y la tercera con la caducidad del contrato que conlleva la cancelación de todas las licencias y carnés a los vendedores.
2. Toda infracción de los vendedores acarreará una multa de dos mil pesos ($2.000) por la primera vez; de cuatro mil pesos ($4.000) por la segunda y cancelación de la credencial por la tercera.
Las multas impuestas a los vendedores serán canceladas por el concesionario para el cual labora y éste podrá repetir contra el multado a quien se le entregará copia de la providencia.
Las sanciones establecidas en este artículo serán impuestas por La Lotería o Beneficencia que los administran, mediante el trámite administrativo.
Artículo 7° El comprador que a sabiendas realice apuestas permanentes en formulario no oficial, incurrirá en las sanciones establecidas en el Código Nacional de Policía para juegos ilegales.
Artículo 8° Las sanciones de que trata el artículo anterior, serán aplicadas por la justicia de rentas departamentales o por el organismo que haga sus veces.
Artículo 9° E! Gobierno Nacional determinará los requisitos que los concesionarios deben reunir para ser aceptados como tales, como también así, los necesarios para la validez de los respectivos contratos.
Artículo 10. El Gobierno Nacional reajustará anualmente el valor de las multas, teniendo en cuenta el incremento del costo de vida fijado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, para el año inmediatamente anterior.
Artículo 11. Deróganse el parágrafo del artículo 3° y el artículo 4° de la Ley 1ª de 1982, y todas las normas contrarias al presente decreto.
Artículo 12 El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, a 10 de febrero de 1983.
Belisario Betancur
El Ministro de Gobierno,Rodrigo Escobar Navia; el Ministro de Relaciones Exteriores, RodrigoLloreda Caicedo; el Ministro de Justicia, Bernardo Gaitán Mahecha; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Edgar Gutiérrez Castro; el Ministro de Defensa Nacional, General FernandoLandazábal Reyes; el Ministro de Agricultura, Roberto Junguito Bonnet; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jaime Pinzón López; el Ministro de Salud, Jorge García Gómez; el Ministro de Desarrollo Económico, Roberto Gerléin Echeverría; el Ministro de Minas y Energía, Carlos MartínezSimahan; el Ministro de Educación Nacional, Jaime Arias Ramírez; el Ministro de Comunicaciones, Bernardo Ramírez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, José Fernando Isaza Delgado».
Fijado en lista este asunto, de acuerdo con el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, no se presentaron impugnaciones.
El Procurador General de la Nación consideró exequible el Decreto que se revisa. Sus consideraciones principales sobre estas disposiciones son:
"Como es evidente, las disposiciones que se examinan no afectan los derechos sociales de los trabajadores.
"Ahora bien: en orden al esclarecimiento de la conexidad directa y específica de las disposiciones que sobre apuestas permanentes adopta este Decreto número 386 de 1983 con la situación determinante de la declaratoria del estado de emergencia económica, naturalmente precisa acudir al Decreto Legislativo Declaratorio de la Emergencia, esto es, el número 3742 de 1982.
"En este decreto declaratorio se formulan como situaciones determinantes del estado de emergencia decretado, en cuanto hace específica y directamente con lo dispuesto en el Decreto número 386 de 1983, la gravísima situación fiscal por la cual atraviesa el país, la que se ha acentuado de manera notoria por el 'debilitamiento generalizado de los ingresos públicos', ante un 'gasto oficial en permanente expansion, como resultado de la incuestionable y ascendente inflación, todo esto enlazado con el fenómeno recesionario que ha intensificado la gravedad de la crisis económica con una evasión y elusión fiscal y tributaria de "proporciones gigantescas", como consecuencia, entre otras causas, del 'aumento alarmante de prácticas contrarias a la moral y a la ley' y la carencia de un adecuado régimen de 'infracciones y sanciones'.
"Los `juegos de apuestas permanenes con premios en dinero' fueron `legalizados' mediante la ley primera de 1982. Aunque lleva corto tiempo rigiendo esta ley, es patente el desfase de la misma con la realidad que quiso afrontar, de suerte que es incuestionable su aplicabilidad y por ende, la consecución de los fines que perseguía se ha evaporado. La flagrante evasión y la ninguna obtención de recursos para la atención de los servicios seccionales de salud, fundamentales para la existencia de la comunidad, parejamente con las sanciones a los evasores, son enfrentados con las normas del Decreto Legislativo materia del control automático de constitucionalidad bajo referencia.
"Sobre el particular hace muchas luces el 'Informe al Congreso sobre la emergencia económica' que presentó el señor Presidente de la República en acatamiento a lo dispuesto en el mismo artículo 122 de la Carta. En dicho informe (1) se expresa lo siguiente:
" 'La Ley 1ª de 1982 reguló la realización por las loterías y beneficencia de los llamados 'juegos de apuestas permanentes con premios en dinero' y que utilizan para sus resultados los números de los premios mayores de los sorteos de las loterías legalmente autorizadas. Estos juegos se conocen comúnmente con el nombre de 'chance'. La mencionada ley prevé que pueden ser realizados por dichas loterías o por particulares mediante contratos de concesión, como generalmente ocurre.
" 'La Ley 1ª previó que en este último caso los concesionarios pagarían a las loterías y beneficencias el 10% del valor bruto de las apuestas,lo cual en la práctica no sucede y, más bien, configura una situación aberrante. La legalización de tales juegos, en contra de las reservas que había, no consiguió incorporarlos a la tributación".
"El Decreto número 386 corrige esta situación, al cambiar el sistema de pago de los concesionarios a las loterías y beneficencias por uno consistente en que las apuestas deben hacerse en los formularios que impriman esas entidades, los cuales serán vendidos a los 'chanceros' por un precio equivalente al 6% del monto total máximo de apuestas posibles por formulario. Este sistema garantiza una forma eficaz de retención en la fuente contra la actual evasión y, por ende, de recursos para los servicios seccionales de salud.
" 'De otra' parte, se han suscitado dificultades entre Bogotá y Cundinamarca para establecer estos juegos, porque la ley disponía su asociación para organizar un luego único. El decreto contempla la posibilidad de que lo hagan separadamente, sin perjuicio de que en mejores circunstancias la asociación resulte posible.
" 'La experiencia de la Ley 1ª de 1982 y el reconocimiento anterior sobre la operación de los `chanceros', muestranuna gran evasión por concepto del impuesto de ganancias ocasionales que deben pagar quienes resulten beneficiados en los juegos de chance, así como sucede con particulares concesionarios respecto de las sumas que les corresponde entregar a las loterías y beneficencias. En este orden de ideas, el decreto contempla la posibilidad de que la Nación celebre contratos con estas loterías y beneficencias para la retención establecida por la Ley 20 de 1979 a los ganadores de apuestas permanentes como las reguladas por la ley 1ª de 1982, siendo presumible que en breve plazo sus ingresos por este concepto mejoren apreciablemente.
" `Los otros aspectos del decreto están encaminados a completar la Ley 1ª de 1982 en cuantoa un mejor ordenamiento de la operación de estos juegos de apuestas permanentes. Al efecto se establecen las sanciones que se pueden imponer a los chanceros' por las violaciones de las normas jurídicas y contractuales que les sean aplicables; y como inicialmente son multas, se faculta al Gobierno para reajustar anualmente las cuantías de conformidad con el incremento en el índice de costo de vida fijado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Para el comprador que a sabienda realice estas apuestas en formularios no oficiales, el decreto señala que incurrirá en las sanciones previstas en el Código Nacional de Policía.
" `Con este Decreto el Gobierno considera que ha introducido las correcciones que necesita la Ley 1ª a de 1982. Una vez legalizados estos juegos, debe lograrse su verdadera incorporación a la tributación del país para los Servicios Seccionales de Salud de los Departamentos. Su efecto es importante para esas entidades por el 6% sobre el valor máximo de las apuestas posibles por formulario; y para el fisco nacional, por las ganancias ocasionales que causan los premios "(lo hemos destacado)".
"Los analistas coinciden con las autoridades monetarias y financieras en que la causa fundamental de la actual crisis que azota al país, conforme se expresa en las motivaciones de la declaratoria de emergencia, radica en el problema fiscal, en la penuria fiscal del Estado colombiano, como consecuencia de los múltiples factores indicados en dicha declaratoria (deterioro progresivo y acelerado de los ingresos públicos, recesión económica, inflación, evasión y elusión fiscal y tributaria, alarmante aumento de prácticas contrarias a la moral y la ley), como quiera que una crisis causante de la emergencia económica que el Gobierno Nacional se vio obligado a declarar, so pena del colapso estructural que se veía volcar sobre el país, no puede pretender corregirse sin los ajustes fiscales pertinentes".
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La Corte encuentra que la argumentación desarrollada por el Procurador es acertada, en razón de que la situación fiscal de los Departamentos y de los Municipios también fue invocada como hecho justificativo para implantar la emergencia económica, y porque las medidas incluidas en el Decreto que se revisa tienden a superar esa difícil situación.
La Corte considera indispensable observar que el artículo 1° del Decreto que se examina contiene una mención antitécnica, que no incide en su constitucionalidad, cuando al referirse al valor de los formularios de apuestas explica que ese valor "representa el impuesto correspondiente". Se trata evidentemente, de un error, pues lo que estableció la Ley 1° de 1982 fue un monopolio departamental sobre el juego de apuestas permanentes, y no un tributo. Los derechos que deben pagar los concesionarios que explotan dicho monopolio no tienen el carácter de impuestos, y más bien podrían ser asimilados al de regalías. Pero, se repite, tal equivocación no afecta la validez constitucional de esta disposición.
En cambio, la Corte no comparte la apreciación del Procurador sobre el artículo 10, ya que sus disposiciones envuelven una prórroga de las facultades temporales que para la emergencia otorga al Gobierno, el artículo 122, así la facultad postergada tenga como referencia los incrementos de costo de vida establecidos por el DANE.
Por las mismas razones acabadas de exponer, resulta igualmente inconstitucional el artículo 9°, en tanto pospone la determinación de los requisitos que se deberán exigir a los concesionarios, así como los referentes a los respectivos contratos.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
DECLARA:
Es EXEQUIBLE el Decreto número 386 con excepción de sus artículos 9° y 10 los cuales se declaran inconstitucionales.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Eduardo Gnecco Correa, Presidente; Jerónimo Argáez Castello, Luis Enrique Aldana Rozo,Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., José María EsguerraSamper, Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, Germán Giraldo Zuluaga, Héctor GómezUribe, Gustavo Gómez Velásquez (salvamento de voto); Fanny González Franco, Alvaro LunaGómez, Juan Hernández Sáenz, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Humberto MurciaBallén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Carlos Sáchica, Jorge SalcedoSegura (voto disidente); Pedro Elías Serrano Abadía, Darío Velásquez Gavina.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario
SALVAMENTO DE VOTO
Del MagistradoJorge Salcedo Segura en relación con el cambio de concepto que la Corte hizo de un texto legal para allí inferir su exequibilidad.
Discrepo de la sentencia precedente en cuanto en ella se dijo que cuando el Decreto revisado empleó la expresión "representa el impuesto correspondiente", en el artículo 1°, referida al pago del precio del formulario, "se trata evidentemente de un error, pues lo que estableció la Ley 1ª de 1982 fue un monopolio departamental sobre el juego de apuestas permanentes, y no un tributo".
En modo alguno el intérprete de la ley puede cambiarle sustancialmente el sentido de una expresión clara, con el argumento que en la sentencia quedó implícito de que si se tratara de un impuesto, como lo expresa el Decreto revisado, sería inconstitucional, según conocida jurisprudencia de la Corte a partir de febrero del presente año, para deducir que como no ha debido emplear la palabra impuesto sino regalía, así entendía la locución glosada devendría exequible. El fallo de constitucionalidad debe versar sobre lo que dice la norma, no sobre lo que en concepto de la Corte ha debido decir. Y como el Decreto habla de Impuesto, ¿quién podría negarlo a título de tal era inconstitucional y así ha debido declararlo la sentencia.
Bogotá, marzo 25 de 1982.
Jorge Salcedo Segura.
SALVAMENTO DE VOTO
Las razones por las cuales voté la inexequibilidad total de este Decreto, pueden verse en la explicación de voto agregada a la sentencia relacionada con el Decreto número 3746 de 1982. Con el debido respeto las doy por reproducidas en esta oportunidad. Además, comparto la apreciación suscrita por el Magistrado Jorge Salcedo Segura, respecto del artículo 1° de este dispositivo de emergencia.
Gustavo Gómez Velásquez
Magistrado