Norma demandada: Revisión del Decreto Legislativo número 3826 de 1985 "por el cual se expiden normas de carácter fiscal y se dictan otras disposiciones".
EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, PUEDE EL EJECUTIVO ESTABLECER IMPUESTOS EXTRAORDINARIOS, TAMBIEN DECLARAR EXENCIONES Y AMNISTIAS TRIBUTARIAS, CON EL FIN DE CONJURAR LA CRISIS. CAUSAL ESPECIAL DE TERMINACION DE PROCESOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS DE IMPUESTOS, COMO CONSECUENCIA DE LA DESTRUCCION DE LOS EXPEDIENTES.
Constitucional el Decreto número 3826 de 1985.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 30
Referencia: Expediente número 1426 (210-E). Revisión del Decreto Legislativo número 3826 de 1985 "por el cual se expiden normas de carácter fiscal y se dictan otras disposiciones".
Magistrado Ponente: doctor Jaime Pinzón López.
Aprobada por Acta número 36.
Bogotá, D. E., abril diez y siete (17) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
El Gobierno Nacional ha enviado a la Corte Suprema de justicia, para su correspondiente revisión constitucional, el Decreto Legislativo número 3826 de 1985 "por el cual se expiden normas de carácter fiscal y se dictan otras disposiciones".
I. EL DECRETO
El texto del Decreto número 3826 de 1985 es el siguiente:
"DECRETO NÚMERO 3826 DE 1985
(diciembre 27)
"Por el cual se expiden normas de carácter fiscal y se dictan otras disposiciones.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial de las que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3405 de 1985,
"Artículo 1° En los procesos que hubieren promovido los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y que el día 6 de noviembre de 1985 cursaban ante el Consejo de Estado, por apelación de sentencia de primera instancia, el demandante podrá optar por la continuación del proceso o por su terminación.
"Artículo 2° Los contribuyentes que optaren por la terminación del proceso quedarán exonerados de pagar el valor de los intereses y el cincuenta por ciento (50%) del impuesto y sanciones discutidas, siempre y cuando antes del 8 de abril de 1986 cumplan las siguientes condiciones:
"1. Acreditar el pago de la liquidación privada o de la que el mismo contribuyente elaboró para recurrir en la vía gubernativa.
"2. Acreditar el pago del cincuenta por ciento (50%), según la liquidación practicada por el actor, de la diferencia entre el monto de la deuda fijada por el Tribunal en la sentencia y el alegado por el contribuyente, según la demanda. Si el Tribunal no modificó la determinación administrativa, el contribuyente deberá acreditar el pago del cincuenta por ciento (50%) de la diferencia entre el monto de la deuda fijada por la Administración y el pretendido en la demanda.
"3. Acreditar el pago del valor de sus impuestos de renta y complementarios correspondientes a la liquidación privada del año gravable de 1984.
"4. Acompañar, el memorial de solicitud por el cual se manifieste que el contribuyente se acoge a la terminación del proceso los siguientes documentos:
"a) Copia de la sentencia apelada, con constancia del Tribunal que la profirió sobre concesión del recurso, fecha de remisión del expediente al Consejo de Estado y certificación de que no ha sido devuelto;
"b) Copia auténtica o autenticada de los actos demandados o, en subsidio la petición a que se refiere el artículo 139, inciso 4° del Código Contencioso-Administrativo;
"c) Copias autenticadas o auténticas de la demanda, del memorial de apelación y de los documentos que acrediten la existencia y representación del demandante cuando fuere persona jurídica y la personería del peticionario, con facultad para transigir.
"Parágrafo. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado resolverá de plano sobre la solicitud y, si fuere el caso, declarará la remisión o condonación de la deuda y la terminación del proceso medíante sentencia, no sujeta a ningún recurso.
"Esta providencia será notificada personalmente al Subdirector jurídico de la Dirección General de Impuestos Nacionales o su Delegado y copia de la misma se remitirá a la Administración de Impuestos Nacionales correspondiente.
"Artículo 3° Si el Magistrado Ponente encontrare que falta alguno de los requisitos previstos en este Decreto, negará la solicitud medíante auto susceptible del recurso de súplica ordinaria.
"En firme dicho auto, el Consejo de Estado ordenará a la Administración de Impuestos el reembolso de la suma que el contribuyente hubiere pagado según el ordinal 2° del artículo anterior, para lo cual contará con un término de mi (1) mes desde la fecha de ejecutoria de la providencia.
"En el caso previsto en este artículo, el demandante podrá reconstruir el expediente y continuar el proceso, para lo cual tendrá seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la decisión negativa. Vencido ese término sin que el demandante hubiere aportado las piezas procesales que fueren de su cargo, según la ley quedará en firme la sentencia de primera instancia para todos los efectos legales.
"Artículo 4° Salvo lo dispuesto en el artículo anterior, quien se acoja a la opción de continuar el proceso medíante la reconstrucción del expediente, deberá aportar antes del 8 de julio de 1986, las piezas procesales que fueren de su cargo según la ley. Si a esa fecha no ha adelantado tal gestión, la sentencia de primera instancia quedará en firme para todos los efectos legales.
"Artículo 5° En los procesos relativos a cualquiera de los impuestos nacionales que se hallaban en trámite ante el Consejo de Estado el 6 de noviembre de 1985, no se causarán intereses moratorios ni corrientes entre esa fecha y el 6 de julio de 1986.
"Artículo 6° A partir de la fecha del presente Decreto hasta el 7 de abril de 1986, los contribuyentes que al 6 de noviembre de 1985 tenían pendientes ante el Consejo de Estado procesos en materia de impuestos sobre la renta y complementarios, podrán obtener el certificado de paz y salvo, siempre y cuando alleguen constancia del Tribunal Administrativo competente sobre concesión del recurso de apelación o envío en grado de consulta, fecha en que fue remitido el expediente al Consejo y certificación de que no ha sido devuelto.
"Desde el 8 de abril hasta el 7 de julio de 1986, tales contribuyentes tendrán derecho al certificado de paz y salvo, siempre y cuando presenten constancia expedí y da por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en el sentido de que el actor adelanta las gestiones para reconstruir el expediente.
"Del 8 de julio de 1986 en adelante solamente se les otorgará el certificado de paz y salvo si presentan constancia expedida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado en la que conste que el expediente ya fue reconstruido o que el demandante aportó las piezas procesales de su cargo, según la ley, y que continúa el proceso de reconstrucción.
"Artículo 7° Los procesos relativos a impuestos diferentes del de renta y complementarlos quedan sometidos a las normas especiales sobre reconstrucción de expedientes que expida el Gobierno Nacional.
"Artículo 8° El presente Decreto rige a partir de la fecha de su promulgación Y deroga todas las disposiciones contrarias.
"Publíquese, comuníquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 27 de diciembre de 1985.
BELISARIO BETANCUR
El Ministro de Gobierno,Jaime Castro Castro; el Ministro de Educación Nacional, Liliam Suárez Melo; el Ministro de "Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud, Rafael de Zubiría Gómez; el Ministro de Comunicaciones, Noemí Sanín Posada; el Ministro de Obras Públicas y Transporte (E.) María del Rosario Brotes" (Siguen firmas de los demás ministros).
I. IMPUGNACIONES
Durante el término de fijación en lista, el ciudadano William Fernando León Moncaleano, presentó escrito impugnatorio contra el Decreto que se va a revisar, porque encuentra que la norma en mención está violando los artículos 76 numeral 14; 79 y 122 de la Constitución Nacional "pues en materia de impuestos -afirma-bien sea para imponerlos o para establecer exoneraciones o descuentos tributarios la competencia es exclusiva del Congreso y no del Ejecutivo..." Sostiene igualmente que la violación del artículo 79 se "... hace en la parte pertinente que establece que si bien es el Ejecutivo, él tiene la iniciativa para promulgar o mejor presentar esos proyectos de leyes, de todas formas es el Congreso quien las debe aprobar y unas de esta (sic) leyes son las que: `... y las leyes que decreten exenciones de impuestos...' ".
II. CONCEPTO DEL PROCURADOR
El señor Procurador solicita a la Corte que declare exequible el Decreto número 3826 de 1985 en consideración a los siguientes argumentos:
1. El Decreto en examen reúne los requisitos formales según se desprende de su escrito: "... Lleva la firma del Presidente y de todos los Ministros y se expidió dentro de los treinta y cinco días señalados por el decreto declarativo, como límite temporal para el ejercicio de dichas facultades...".
2. Existe relación de conexidad entre el Decreto número 3826 y el 3405, ambos de 1985. Conclusión a la que llega, después de analizar el articulado del primero de los citados y transcribir tres de los considerandos del segundo de la manera que sigue:
"Las anteriores consideraciones enfrentadas a las medidas adoptadas en el Decreto número 3826 de 1985, llevan al Despacho a considerar que éstas, efectiva-mente que motivaron la declaración de emergencia, en tanto van encaminadas a conjurar la crisis producida en la administración de justicia (jurisdicción de lo contencioso-administrativo), así como a evitar la propagación de sus consecuencias.
"En efecto, la intención manifiesta del legislador extraordinario contenida en los artículos 1° a 5° del Decreto número 3826 de 1985, se encuentra dirigida a superar las repercusiones que en materia fiscal, produjo el incendio... por los que se encuentran los relacionados con la renta y complementarios. Permitirle al demandante optar por la terminación del proceso en materia del impuesto antes citado, o su continuación bajo el lleno de ciertos requisitos, entraña indudablemente la intención del legislador de evitar causarle un agravio injustificado al actor, procurando reactivar, con vigor, la justicia contencioso-administrativa paralizada a raíz de los trágicos sucesos del 6 y 7 de noviembre de 1985, cumpliendo así con su deber constitucional-mente consagrado en el artículo 58 de la Carta, por ser la administración de justicia un servicio público a cargo del Estado".
3. Considera que si al Gobierno como Legislador Extraordinario le es posible, en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 122 de la Constitución, decretar impuestos extraordinarios con el fin de conjurar o atenuar la crisis que haya dado lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia, con mayor razón puede decretar exenciones tributarias, citando en ese sentido la sentencia de la Corte proferida el lo de marzo de 1983.
4. Por último el señor Procurador observa que los artículos 31, 4 6° y 7-contienen normas de mero carácter administrativo, respecto de las cuales no cabe la menor tacha de inconstitucionalidad.
5. Y rebatiendo los argumentos del impugnador, sostiene:
"No se comparten los razonamientos del impugnante en torno a la violación de los preceptos constitucionales que cita, ya que el artículo 76-14 del Estatuto Superior no guarda -ninguna- relación con el Decreto que se revisa, en la medida que le concede al Congreso la facultad de decretar impuestos extraordinarios, mas no exenciones, tema que sí trata el Decreto número 3826 de 1985".
En punto del artículo 79 de la Carta Fundamental, olvida el impugnador que si bien es cierto le corresponde al Gobierno la iniciativa excluyente de presentar para aprobación del Congreso, proyectos de ley sobre exenciones de impuestos (con la salvedad del artículo 183 C. N.), en la situación excepcional del artículo 122 de la Carta, el Constituyente primario (sic) le entrega al Ejecutivo otra facultad, la de legislar en materia extraordinaria, pero sin que pierda las facultades que le son propias (arts. 79 y 120 entre otros).
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Por ser el Decreto número 3826 de 1985 de aquellos que dictó el Gobierno en ejercicio de las facultades que confiere el artículo 122 de la Carta Fundamental, la Corte es competente para conocer de su constitucionalidad.
2. La relación de conexidad del Decreto que se revisa con la situación que sirvió de fundamento para que el Gobierno declarara el Estado de Emergencia Económica y Social, se encuentra en la elemental necesidad de habilitar y garantizar el normal funcionamiento de la Rama Jurisdiccional alterado por los insucesos del 6 y 7 de noviembre pasado y específicamente producida por el incendio del Palacio de justicia que dejó destruidos gran cantidad de procesos que cursaban ante la Corte y ante el Consejo de Estado y que amenazó con producir un colapso en la administración de justicia. Si se observa lo que el gobierno consideró en su declaratoria se encuentra que uno de los efectos producidos por la crisis lo constituye el detrimento de la función que debe desempeñar el órgano jurisdiccional como servicio público. De manera que, si se expide un Decreto de Emergencia Económica y Social para impulsar el trámite correspondiente a procesos de reconstrucción de expedientes incinerados en el incendio del Palacio de Justicia, la Corte debe concluir que sí manda relación directa y específica con la situación que dio lugar a la citada declaratoria, porque este Decreto persigue conjurar uno de los directos efectos causados por la misma.
3. La administración de justicia es un servicio público a cargo del Estado según lo establece el artículo 58 de la Carta, y como tal debe ser eficaz, permanente y continua. En ese orden de ideas, el Decreto número 3826 de 1985 que se revisa, desarrolla indirectamente el canon constitucional que se menciona.
4. Ahora bien la Corte en sentencia del 23 de febrero de 1983, encontró la posibilidad de que el Gobierno como legislador extraordinario creará impuestos extraordinarios, es decir, de aquellos de que trata el artículo 76-14 de la Constitución y lo hizo en los siguientes términos:
"No se niega la posibilidad de que el Ejecutivo en Estado de Emergencia Económica pueda decretar, pero con carácter excepcional, restrictivo, específico, concreto, ciertos impuestos que correspondan a situaciones sobrevivientes de crisis económica o fiscal y que se hallen destinados exclusivamente a conjurarlas o a impedir su extensión, pero sin que esa facultad excepcional pueda ir más allá de la atribución extraordinaria, prevista en el artículo 76-14 para el mismo Congreso".
Y la misma providencia que se está reseñando, se encargó de definir las características de este tipo de gravamen así establecido, en la forma que sigue:
"Dichos impuestos se denominan extraordinarios por las siguientes razones: porque son imposiciones efectuadas por la ley en caso de necesidad y no en todo tiempo, erigidas en forma excepcional con respecto el régimen ordinario de tributación que comporta facultades permanentes, regulares y generales, es decir, ordinarias; porque están autorizadas para responder a situaciones de orden económico o fiscal o tributario o presupuestal, que se presenten por fuera de las circunstancias normales; porque además, suponen una imposición específica por una sola vez, con determinado fin concreto y sin que se modifique el régimen general y ordinario de la tributación, y, finalmente, porque su destinación específica, y su carácter concreto y excepcional, es decir, extraordinario, pugna con la fisionomía permanente de los impuestos ordinarios".
Así definida por la misma Corte, la naturaleza del impuesto extraordinario y su posibilidad de crearse en una situación de Emergencia Económica y Social, no se ve porqué con la misma facultad del artículo 122 de la Carta, no se puedan establecer exenciones tributarias o inclusive, amnistías tributarias sobre las cuales se ha pronunciado favorablemente la Corte como en la sentencia del 28 de febrero de 1983, también sobre un Decreto de Emergencia Económica.
Sin embargo, la Corte encuentra que el Decreto en estudio no está creando una exención tributaria ya que ésta supone la existencia de una situación jurídica favorable de tal naturaleza que el particular colocado en ella queda exonerado de la obligación tributaria. Ni tampoco corresponde al fenómeno de la amnistía tributaria o patrimonial que da por cierta la existencia de la mencionada obligación en cabeza del beneficiado con aquélla y que tiene más relación con las sanciones que se establecen al evasor. Porque la exoneración que ha creado el Decreto número 3826 de 1985, opera sobre "impuesto y sanciones discutidas..." Que no tiene el elemento de certeza que acompaña a los dos fenómenos anteriores. La citada exoneración no se establece sobre el impuesto o la sanción sino sobre su monto, y tanto es así que para iniciar un proceso de los que trata el Decreto en examen, se requiere comprobar previamente el pago de la correspondiente liquidación tributaria.
Ni tampoco constituye una extralimitación del legislador extraordinario en asuntos fiscales, pues la disposición que se analiza, no resulta tener relación alguna con el régimen tributario común ni aun con el extraordinario. Se trata simplemente de una causal especial de terminación de procesos contencioso-administrativos de impuestos, manifestada a través de un desistimiento de la acción con condiciones (las del artículo 3°) y consecuencias especiales.
5. El Gobierno en el Decreto sub examine, no está contrariando ningún canon constitucional, sino simplemente creando sobre asuntos litigiosos un incentivo que permita por lo menos en parte, otorgarle la celeridad necesaria al órgano jurisdiccional, desarrollando como le es debido el artículo 58 de la Carta Fundamental con disposiciones que le impidan denegar justicia y que implementan la efectividad del mismo.
V. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE.
Declarar CONSTITUCIONAL el Decreto número 3826 de 1985 "Por el cual se expiden normas de carácter fiscal y se dictan otras disposiciones".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
Fernando Uribe Restrepo, Luis Enrique Aldana Rozo, Hernando Baquero Borda, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, ,Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Álvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Guillermo Salamanca Molano, Hernando Tapias Rocha, Germán Valdés Sánchez.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria